Päiväys Datum Dnro Dnr 7.10.2005 YM9/313/2005 Eduskunnan suuri valiokunta Viite Hänvisning :n Asia Ärende YK:N ILMASTOSOPIMUKSEN OSAPUOLIKONFERENSSIN 11. ISTUNTO JA KIOTON PÖYTÄKIRJAN OSAPUOLIKOKOUKSEN 1 ISTUNTO, MONTREAL 28.11. 9.12.2005: TAUSTA Ympäristöministeriö lähettää perustuslain 97 1 momentin nojalla valiokunnan tiedoksi muistion, jossa esitellään asiakohdassa mainittujen Montrealin ilmastokokousten taustaa, tavoitteita ja lähtötilannetta. Ympäristöministeri Jan-Erik Enestam LIITE: Taustamuistio 6.10.2005
LIITE 2/6 YMPÄRISTÖMINISTERIÖ TAUSTAMUISTIO Outi Berghäll 6.10.2005 MONTREALIN ILMASTOKOKOUKSET 28.11. 9.12.2005: TAUSTA, TAVOITTEET JA LÄHTÖTILANNE Ilmastosopimusjärjestelmä YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimus (ilmastosopimus) (UNFCCC) hyväksyttiin Rion Ympäristö- ja kehityskonferenssissa v. 1992. Sopimus astui voimaan 1994, ja siihen kuuluu tällä hetkellä lähes 190 osapuolta. Ilmastosopimus asettaa ilmastonmuutoksen hillitsemiseen tähtääville kansainvälisille pyrkimyksille tavoitteet, periaatteet ja muut yleiset puitteet. Sopimuksen periaatteisiin kuuluvat muun muassa teollisuusmaiden johtoasema sekä osapuolien yhteiset, mutta eriytetyt vastuut. Näiden periaatteiden on tulkittu tarkoittavan teollisuusmaiden velvollisuutta ottaa prosessin ensimmäinen askel, vaikka kaikkien maiden on käynnistettävä ilmastonmuutosta hillitseviä ja siihen sopeuttavia toimia. Ilmastosopimukseen sisältyy myös teollisuusmaiden velvoite tukea kehitysmaita. Ilmastosopimuksen tavoitteita täsmentävä Kioton pöytäkirja hyväksyttiin v. 1997. Se on ensimmäinen sopimus, joka asettaa sitovia päästöjen vähennys - ja rajoittamisvelvoitteita, tässä tapauksessa teollisuusmaille vuosille 2008-2012. Niiden yhteinen velvoite on vähentää kasvihuonekaasupäästöjään keskimäärin 5,2 % vuoden 1990 tasoon verrattuna. Osapuolet voivat täydentää kotimaisia päästövähennystoimia ka nsainvälisen päästökaupan sekä ns. hankemekanismien (puhtaan ke hityksen mekanismi CDM ja yhteistoteutus JI) avulla saatavilla päästövähennyksillä. EU15:n vähennysvelvoite on 8 %, joka on edelleen jyvitetty maakohtaisesti. Suomen velvoite pitää kasvihuonekaasupäästönsä vuoden 1990 tasolla. Uusien jäsenmaiden päästövähe nnysvelvoitteet vaihtelevat 6 %:n ja 8 %:n välillä. Kioton pöytäkirjan tuli voimaan 16.2.2005 vaa'ankieliasemassa olleen Venäjän ratifioitua pöytäkirjan. Kioton pöytäkirjan on ratifioinut 16.9.2005 mennessä kaikkiaan 156 ilmastos opimuksen osapuolta. EU ja sen jäsenmaat ratifioivat Kioton pöytäkirjan yhtä aikaa 31.5.2002. Ratifioinnin yhteydessä vahvistettiin oikeudellisesti EU15:n ns. taakanjakosopimus. Teoll i- suusmaista kaikki USA:ta ja Australiaa lukuun ottamatta ovat ratifioineet tai ratifioimassa pöytäkirjan. Teollisuusmaiksi ilmastosopimuksessa luokitellaan OECD:n alkuperäiset jäsenmaat sekä Itä-Euroopan siirtymätalousmaat, alun perin yhteensä 36 maata sekä EU. Vastaavasti Kioton pöytäkirjan velvoitteet koskevat 39 sen B-liitteessä lueteltua osapuolta. Ero maiden lukumäärässä aiheutuu entisen ns. Itä -Euroopan muutoksista 1990-luvulla. Montrealissa 28.11. 9.12.2005 järjestettävät istunnot Ilmastosopimuksen osapuolikonferenssi kokoontuu vuosittain. Montrealissa 28.11. 9.12. järjestettävän 11. istunnon (COP11) asialistalla on hallinnollisia kysymyksiä sekä eräitä kehitysmaiden tukemiseen liittyviä kysymyksiä. Viime vuosina osapuolikonferenssi on käyttänyt runsaasti aikaa Kioton pöytäkirjan toimeenpanon valmisteluun. Kioton pöytäkirjan tultua voimaa n 16.2.2005, nämä asiat siirtyvät pöytäkirjan osapuolikokoukselle (COP/MOP). COP11:n yhteydessä järjestetään myös ilmastosopimuksen ja sen Kioton pöytäkirjan yhteisten alaelinten SBSTA:n ja SBI:n 23. istunnot.
3/6 Kioton pöytäkirjan osapuolikokouksen 1. istunto (COP/MOP1) järjestetään ilmastosopimuksen COP11:n yhteydessä. COP ja COP/MOP ovat juridisesti erillisiä kokouksia, ja niiden osanottajajoukko poikkeaa jossain määrin toisistaan, sillä COP/MOP:in voivat täysivaltaisesti osallistua vain Kioton pöytäkirja n ratifioineet maat. COP11:n ja COP/MOP1:n ministeritasoinen korkean tason osuus järjestetään kuitenkin yhteisenä. COP/MOP1:n tärkein tehtävä on hyväksyä lopull isesti ilmastosopimuksen COP:n v. 2001 ns. Marrakeshin sopimuksissa ja sen jälkeen alustavasti hyväksymät Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöt. Tämä pyritään tekemään avaamatta päätöksiä. Näihin päätöksiin kuuluu myös pöytäkirjan noudattamisen valvontaa koskeva päätös, jonka status jäi osittain epäselväksi v. 2001. Saudi-Arabia on esittänyt valvontajärjestelmän hyväksymistä pöytäkirjan muutoksella vedoten pöytäkirjan 18 artiklaan, jonka mukaan sitovia seuraamuksia sisältävä järjestelmä vaatisi tällaista muutosta. EU ajoi v. 2001 sopimusta valvontajärje s- telmästä, joka olisi voitu ratifioida yhdessä pöytäkirjan kanssa. Koska näin ei tapa htunut, pidetään tällä hetkellä ensisijaisena järjestelmän hyväksymistä COP/MOP-päätöksellä, koska monet Kioton pöytäkirjan toimeenpanon valmistelutehtävät edellyttävät järjestelmän olevan toiminnassa. Käytännössä pöytäkirjan muutos johtaisi myös sekavaan oikeudell i- seen tilanteeseen, sillä ilmeisesti vain osa pöytäkirjan hyväksyneistä maista olisi valmis ratifioimaan tällaisen muutoksen. Lisäksi käytännössä ero seuraamusten osalta olisi erittäin pieni. Oikeudellista analyysiä valvontajärjestelmän vaikutuksista EU:n sisäiseen päästökauppajärjestelmään ei ole tehty. Montrealin istunnoissa suurin poliittinen huomio tullee kuitenkin kohdistumaan siihen, edetäänkö istunnoissa kansainvälisen ilmastopolitiikan kehittämisessä Kioton pöytäkirjan eli vuoden 2012 jälkeen. EU on ajanut keskustelujen avaamista kansainvälisten ilmastoneuvottelujen seuraavasta neuvottelukierroksesta jo vuodesta 2002 alkaen. Pyrkimykset käynnistää neuvottelut ilmastosopimusjärjestelmän kehittämisestä vuoden 2012 jä l- keen Ilmastosopimusjärjestelmä on rakennettu vaiheittaisen etenemisen pohjalta. Kioton pöytäkirjan 3.9 artikla velvoittaa aloittamaan teollisuusmaiden sitoumusten tarkastelun COP/MOP1:ssa. Vastaavasti COP/MOP2:n (loppusyksy 2006) on määrä 9.2 artiklan mukaan tarkastella koko pöytäkirjaa uusimman tieteellisen tiedon valossa ja koordinoiden ilmastosopimuksen vastaavien arvioiden (ks. alla) kanssa. EU pitää tärkeänä, että nämä Kioton pöytäkirjan prosessit saadaan liittymään laajempaan, ilmastosopimuksen kaikki osapuolet mukaan ottavaan prosessiin, johon osallistuisivat myös ne maat, jotka eivät ole ratifioineet Kioton pöytäkirjaa. Myös ilmastosopimuksessa on oikeusperusteita prosessin edelleen kehittämiselle. Sopimuksen 4.2 (d) artiklan mukaan sopimuksen osapuolikonferenssin tulee ajoittain tarkastella sopimuksen velvoitteiden riittävyyttä sen tavoitteen saavuttamisen kannalta. Samoin 7.2 artiklan mukaan osapuolikokouksen tulee sää nnöllisesti arvioida sopimuksen velvoitteita ja tehdä siltä pohjalta päätöksiä tehokkaan toimeenpanon edistämisestä. Molemmat mainitut artiklat tarjoavat mahdollisen juridisen perustan seuraavalle neuvottelukierrokselle. Neuvotteluja ajavat tahot ovat pitäneet 7.2 artiklaa parhaimpana, sillä 4.2(d) artiklaan perustuva t pyrkimykset ovat tähän mennessä juuttuneet täysin osapuolikonferenssissa eikä asiakohtaa ole päästy edes avaamaan. Eurooppa -neuvosto käsitteli keskipitkän ja pitkän aikavälin ilmastopolitiikkaa istunnossaan maaliskuussa 2005 hyväksyen asiaa koskevat päätelmät. Niissä vahvistettiin EU:n tavoite, ettei maailman keskilämpötila saisi nousta yli 2 ºC, sekä tähdennettiin maailmala a- juista osallistumista päästövähennyspyrkimyksiin, vuoropuhelua tulevista strategioista ja teollisuusmaiden erityistä vastuuta. Päätelmien mukaan EU toivoo voivansa tarkastella
Suomen lähestymistapa 4/6 muiden osapuolien kanssa strategioita, joilla tarvittavat päästövähennykset voidaan saavuttaa. EU katsoi, että tässä yhteydessä olisi harkittava kehittyneiden maiden ryhmän osalta suuruusluokaltaan 15-30 prosentin päästövähennyspolkuja vuoteen 2020 mennessä Kioton pöytäkirjan mukaiseen lähtötasoon verrattuna ja sen jälkeen ympäristöneuvoston tekemien päätelmien hengessä. Ympäristöneuvoston ko. pä ätelmiin maaliskuulta 2005 sisältyy yllä kuvattu toive vuoropuhelusta ja sen sisällöstä sekä lisäksi maininta, että kehittyneiden maiden ryhmän osalta harkittavien päästövähennyspolkujen tulisi olla suuruusluokaltaan 60-80 prosenttia vuoteen 2050 mennessä. Suomen kannanmuodostuksen lähtökohtana on ollut hallitusohjelma, jonka m ukaan ilmastonmuutoksen pysäyttämiseksi toimitaan aktiivisesti kaikki maat ka ttavan uuden neuvottelukierroksen aloittamiseksi. Näihin neuvotteluihin valmistaudutaan ottaen huomioon ka n- santalouden kilpailukyky. Suomi on tähdentänyt, että ilmastonmuutos on maapallonlaajuinen haaste, joka vaatii myös maapallonlaajuisen vastauksen. Siksi neuvottelut kansainvälisen ilmastosopimusjärjestelmän kehittämisestä Kioton pöytäkirjan sitoumuskauden jälkeen tulisi alkaa mahdollisimman pian. Suomi on katsonut, että lähes kaikkien jäsenmaiden, ml. Yhdysvaltojen, hyväksymä YK:n ilmastonmuutoksen puitesopimus tarjoaa neuvotteluille valmiit lähtökohdat, institutionaaliset puitteet ja oikeusperustan. Suomi on pyrkinyt edistämään avointa ja yhteisymmärrystä rakentavaa vuoropuhelua ilmastosopimuksen kaikkien osapuolien kesken laajapohjaisten neuvottelujen ja kattavan ratkaisun saavuttamiseksi. Suomi on katsonut myös, että tavoitteena oleva laajapohjainen ratkaisu voi onnistua vain, jos jo alun perin tunnistetaan ja tunnustetaan eri osapuolien erityiset lähtökohdat ja pyritään sovittamaan ne yhteen kaikille hyväksyttäväksi ratkaisuksi. Suomi on katsonut, että EU:n tavoitteen saavuttaminen edellyttää kaikkien teollisuusma i- den määrätietoista päästövähe nnyspolitiikkaa ja jo lähitulevaisuudessa myös johtavien kehitysmaiden sitoutumista rajoittamaan kasvihuonekaasupäästöjensä kasvua. Suomi on pitänyt tärkeänä myös pyrkimystä sopimuksen mahdollisimman laajaan maantieteelliseen ja päästöjen kattavuuteen vuoden 2012 jälkeen myös, koska näin ehkäistään kilpailukykyongelmia ja vapaamatkustajuutta. Kansainvälisen tilanteen kehitys v 2005 Kansainvälinen tilanne on joulukuussa 2004 järjestetyn COP10:n jälkeen kehittynyt myönteisesti: Ns. hallitusten asiantuntijoiden seminaari (Seminar of Governmental Experts, SOGE) järjestettiin Bonnissa toukokuussa COP10:n päätöksen mukaisesti. Seminaarissa käytiin avointa ja rakentavaa keskustelua tarpeesta käynnistää vuoden 2012 jälkeistä kansainvälistä ilmastopolitiikkaa koskevat neuvottelut. EU:n rinnalla muut Kioton pöytäkirjan (KP) ratifioineet teollisuusmaat sekä useat kehitysmaat (Etelä-Afrikka, Meksiko, Brasilia, pieniä saarivaltioita edustavat A OSIS-maat jne.) tukivat neuvottelujen pikaista käynnistämistä, mahdollisuuksien mukaan jo COP11:ssa. Ilmastonmuutoksen kielteisten vaikutusten lisäksi kehitysmaiden huolen aiheeksi oli noussut ns. puhtaan kehityksen mekanismin eli CDM:n tulevaisuus: mekanismin kysyntää lyhyelläkin aikavälillä alentaa epätietoisuus hankittujen päästövähennysyksiköiden käyttökelpoisuudesta v. 2012 jälkeen. Eräät kehitysmaat käyttivät jopa ilmausta "Montrealin mandaatti" tarkoittaen mahdollisuutta sopia COP11:ssa seuraavan neuvottelukierroksen reunaehdoista. EU on suhtautunut käsitteeseen varovasti, koska eri tahot voivat tarkoittaa sillä kovin monenlaisia asioita, ml. neuvottelu-
jen rajaamisen vain Kioton pöytäkirjaneuvottelut käynnistäneen ns. Berliinin ma n- daatin päivittämiseen eli teollisuusmaiden päästövähennysvelvoitteisiin. 5/6 Suurten teollisuus maiden G8-ryhmän huippukokouksessa Gleneaglesissa heinäkuun alussa ilmastonmuutos oli toisena teemana. G8 hyväksyi sekä poliittisen julistuksen että toimint a- suunnitelman. Myös kokoukseen kutsutut Brasilia, Etelä-Afrikka, Intia, Kiina ja Meksiko tukivat asiakirjoja, ja antoivat myös oman julkilausumansa. G8:n poliittinen julistus mm. tunnustaa ilmastonmuutoksen ongelman, tarpeen toimia heti ja ilmastosopimuksen sopivana foorumina neuvotella tulevista ilmastotoimista. Samoin luvataan G8-maiden edistävän sopimiaan tavoitteita Montrealissa sekä sitoutuvan viemään siellä eteenpäin maailmanlaajuisia keskusteluja pitkän aikavälin yhteisistä toimista ilmastonmuutokseen vastaamiseksi. Toimintasuunnitelma rakentuu kasvihuonekaasupäästöjä vähentävien toimien edistämiseen kuudella alalla, keskeisenä työtapana vuoropuhelu ja kumppanuudet. G8 perusti myös oman vuoropuheluprosessin Dialogue on Climate Change, Cleaner Energy and Sustainable Development, joka käsittelee ja seuraa toimintasuunnitelman toteutusta. Vuoropuheluun kutsutaan osallistumaan myös muita maita, käytännössä ns. suuret päästäjät. Ensimmäinen kokous on marraskuussa 2005 eli ennen COP11:a. UK pohjusti G8:n huippukokousta järjestämällä mm. ministeritason kokoukset ns. suurten päästäjien energia - ja ympäristöministereiden kesken sekä laajan tieteellisen konferenssin Exeterissä EU:n 2 asteen tavoitteesta. Gleneaglesin kokouksen alla G8-maiden ja yllä mainittujen kehitysmaiden tiedeakatemiat antoivat julkilausuman, jossa mm. todetaan, että ilmastonmuutosta koske va tieteellinen ymmärrys riittää nyt oikeuttamaan ripeän toiminnan. USA, Australia, Japani, Korea, Intia ja Kiina antoivat heinäkuun loppupuolella julkilausuman kumppanuudesta, jolla edistetään ilmastonmuutokseen vastaavan teknologian kehittämistä, siirtoa ja käyttöönottoa. Julkilausumaa on kuvattu vaihtoehtona Kioton pöytäkirjalle, sen allekirjoittajien mukaan kyse on kuite nkin täydentävästä instrumentista. Julkilausumaa voi pitää johdonmukaisena jatkona USA:n jo aiemmin solmimille kahdenvälisille kumppa nuussopimuksille ja yksittäisiin teknologioihin liittyville kumppanuusohjelmille. Julkilausuma on vielä varsin yleisellä tasolla, eikä ole selvää, miten sitä toteutetaan käytännössä. Siihen osallistuneet maat järjestävät yhteiskokouksen korkealla, mahdollisesti ministeritasolla marraskuussa. Valkoisen talon asiaa koskevassa tiedotteessa tähdennetään aloitteen olevan suuntautunut käytännön tuloksiin ja pyrkivän va staamaan myös ns. ene r- giaköyhyyteen eli energiapalvelujen puuttumiseen köyhiltä väestönosilta. T iedotteessa todetaan myös maapallon lämpeneminen ja ihmistoiminnan vaikutus siihen sekä tähdennetään, että suurinta edistystä saavutetaan yhteisillä ponnisteluilla, jotka yhdistävät eri kansojen strategiat. Tanska järjesti Grönlannissa elokuussa epävirallisen ministeritason tapaamisen tavoitteena edistää eri osapuolten välistä vuoropuhelua tulevasta ilmastopolitiikasta erityisesti Montrealin istuntoja silmällä pitäen. Kokoukseen osallistui yli 20 maata, ml. Suomi. Kokouksessa keskusteltiin varsin rakentava ssa hengessä ja konkreettisestikin ilmastonmuutoksen haasteesta ja kansainvälisestä ilmastopolitiikasta. Kokouksen keskustelut käytiin luottamuksellisina eikä siitä tuote ttu varsinaista loppuasiakirjaa. Puheenjohtajan yhteenvedossa tähdennetään mm. tarvetta lopettaa kyräilyvaihe ja toimia heti. Lisäksi todettiin, että Montrealissa on tarpeen käynnistää tulevaisuutta koskeva prosessi. On myös tarpeen kehittää maat laajasti kattava strategia, joka koskee vuoden 2012 jälkeistä kansainvälistä yhteistyötä ilmastonmuutokseen vastaamiseksi. EU:n huippukokoukset Intian ja Kiinan kanssa syyskuun alussa. EU pyrki jatkamaan näissä kokouksissa G8-huippukokouksen pohjalta kumppanuuksien kehittämistä ko. maiden kanssa. Huippukokousten tuloksina hyväksyttiin Kiina-EU kumppanuusohjelma ilma s- tonmuutoksesta sekä Intia -EU -aloite puhtaasta kehityksestä ja ilmastonmuutoksesta. Kii-
6/6 nan kanssa tullaan toteuttamaan teknistä yhteistyötä useilla aloilla, ml. energiatehokkuus ja energiansäästö sekä uusiutuva energia, "puhdas" hiili, hiilen talteenotto päästöistä ja varastointi jne. Myös ilmastoneuvotteluissa luvataan vahvistaa vuoropuhelua. Int i- an kanssa sovitun aloitteen tavoitteena on edistää puhtaan te knologian käyttöönottoa. YK:n huippukokouksessa (Major Event) 14. -16.9. hyväksyt yssä loppuasiakirjassa todetaan muun muassa ilmastonmuutoksen globaali luonne, joka vaatii laajinta mahdollista yhteistyötä ja osallistumista tehokkaaseen ja sopivaan kansainväliseen vastaukseen UNFCCC:n periaatteiden mukaisesti. Loppuasiakirjassa luvataan myös edetä maailmanlaajuisissa keskusteluissa pitkän aikavälin yhteistoiminnasta ilmastonmuutokseen vastaamiseksi. Samoin tähdennetään Montrealin istunnon tärkeyttä. COP 11:n puheenjohtajamaa Kanada järjesti 22.-24.9.05 Ottawassa epävirallisen ja luottamuksellisen pohjustuskokouksen Montrealin istunnoille. Kanadan tavoitteena on jatkaa siitä, mihin Grönlannissa päästiin. Kokouksen tuloksista ei ole käytettävissä tarkempia tietoja.