OPETUS- JA KULTTUURIMINISTERIÖ MUISTIO Tekijänoikeusneuvos Viveca Still 15.3.2017 p. 02953 30297 Eduskunnan sivistysvaliokunnalle Asia: U61/2016 Opetus- ja kulttuuriministeriön vastinelausunto koskien U-kirjelmästä sivistysvaliokunnalle annettuja lausuntoja Sivistysvaliokunta on pyytänyt opetus- ja kulttuuriministeriöltä vastinelausuntoa sivistysvaliokunnalle tulleista lausunnoista liittyen U-kirjelmään U61/2016 ehdotuksesta asetukseksi TV- ja radio-ohjelmien verkkolähetyksistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö lausuu valiokunnalle annetuissa lausunnoissa esitetystä kunnioittavasti seuraavan. 1. Yleistä Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että lausunnot yleisesti ottaen menevät eri suuntiin niin suhtautumisessaan valtioneuvoston kirjelmässä esitettyyn Suomen kantaan kuin arvioissaan ehdotuksen vaikutuksista. Myös eri toimialojen keskuudessa esiintyy erilaisia näkökantoja. TV- ja radioyhtiöiden näkökulmaa edustavista lausunnonantajista YLE ja RadioMedia kannattavat asetusta, kun sen sijaan Sanoma ja MTV vastustavat. Oikeudenhaltijatahoista Teosto ja Kopiosto kannattavat asetusta, kun sen sijaan Musiikkituottajat vastustaa sitä. FiCom ja Effi katsovat, että olisi ollut mahdollista jopa mennä asetusehdotusta pidemmälle. Jossain määrin kansallisiin lisensiointimarkkinoihin liittyvät ongelmakohdat, jotka koskevat erityisesti suorien lisenssien ja kollektiivisten lisenssien sekä alkuperäisen lähetystoiminnan ja edelleen lähettämisen välistä suhdetta, näyttäisivät vaikuttaneen lausuntoihin. Toinen merkittävä asia, joka vaikuttaa erityisesti kaupallisten lähettäjäyritysten lausuntoihin, on komission kilpailudirektoraatissa vireillä oleva kilpailuoikeusasia. Yleisesti ottaen valtioneuvoston kirjelmän esitys Suomen kannoiksi saa varsin laajaa kannatusta. Tämä koskee erityisesti kantoja sääntelyinstrumenttiin (mieluummin direktiivi kuin nyt ehdotettu asetus Effi on kuitenkin eri kannalla ja pitää asetusta parempana) sekä sopimusvapauden korostamista (Effi kannattaa kuitenkin pakkolisensiointia). Seuraavassa tarkastellaan eräitä keskeisiä lausunnoissa esille tulleita näkökohtia. 2. Alkuperämaaperiaate, sijoittautumismaan määritelmä ja mahdollisuus forum shoppingiin Alkuperämaaperiaatteen soveltaminen tarkoittaa sitä, että esimerkiksi Suomeen sijoittautunut lähettäjäyritys voi hankkia kollektiivisesti hallinnoidut oikeudet Suomesta siinä laajuudessa, jonka se tarvitsee. Tämä koskee erityisesti musiikkiin liittyviä oikeuksia, sillä AV-tuotantojen muut oikeudet saadaan pääsääntöisesti AV-tuottajalta tarvittaessa maailmanlaajuisesti. Esimerkiksi YLE ei siten olisi velvollinen neuvottelemaan ulkomaisten yhteishallinnointiorganisaatioiden kanssa täydentävistä oikeuksista niissä maissa, joissa YLE Areena voi näkyvä, vaan kaikki tarvittavat oikeudet olisi mahdollista hankkia Suomesta suomalaisilta yhteishallinnointiorganisaatioilta. Se, missä laajuudessa lähettäjäyritykset Euroopan unionin sisällä käytännössä hankkivat EU-laajuisia oikeuksia, jää nähtäväksi. Tämä on myös kustannuskysymys, ja erityisesti AV-oikeuksien osalta lisenssien hinnoitteluperusteet vaikuttavat oikeuksien hankinnan laajuuteen. Niin kauan kun hinnoittelu perustuu tosiasiallisen yleisön sijaan 1
territoriaalisesti määriteltyyn potentiaaliseen yleisöön, ei ole todennäköistä, että lähettäjäyritykset käytännössä hankkisivat koko EU:n aluetta kattavia oikeuksia. Kopiosto ja Lyhty tuovat lausunnossaan esille, että alkuperämaaperiaate johtaisi siihen, että oikeuksia hankittaisiin sellaisissa alkuperämaissa, joissa oikeuksien suoja olisi heikoin ja joista oikeuksia olisi mahdollista hankkia halvimmalla (ns. forum shopping). Jos asetuksen säätämistä pidettäisiin välttämättömänä, olisi Lyhdyn näkemyksen mukaan forum shoppingin lieventämiseksi edellytettävä, että sijoittautumisvaltio määriteltäisiin huomioiden lähettäjäyrityksen tosiasiallinen päätoimipaikka. Lausunnon mukaan pitäisi tehdä selväksi, että vain yrityksen osoitteen muuttaminen toiseen jäsenvaltioon ei tarkoittaisi päätoimipaikan siirtymistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että sijoittautumismaa (country of establishment) on vakiintunut EU-oikeudellinen käsite. Sijoittautumismaan arviointiin vaikuttaa EU-oikeuden mukaan se, mihin maahan yritys on rekisteröitynyt, missä sillä on tosiasiallinen hallinnollinen päätoimipaikka ja missä sillä on pääasiallinen liiketoimintapaikka. Opetus- ja kulttuuriministeriö korostaa, että sijoittautumismaan vaihtamiseksi ei siten riitä pelkästään osoitteen muutos. Päätoimipaikan ollessa vakiintunut EU-oikeudellinen käsite, jossa on korostunut Lyhdyn lausunnossa tarkoitetulla tavalla yrityksen tosiasiallinen päätoimipaikka, ei opetus- ja kulttuuriministeriö pidä tarpeellisena erikseen määritellä sitä. Lyhdyn esittämän määritelmän lisääminen saattaisi pahimmillaan johtaa epäselvyyteen sen suhteen, olisiko tässä tarkoitus säätää päätoimipaikan osalta lievemmät kriteerit kuin mitä muutoin sovellettaisiin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että kysymys alkuperämaaperiaatteesta ja mahdollisesta forum shoppingista oli näkyvästi esillä neuvoteltaessa satelliitti- ja kaapelidirektiivistä. Tuolloin esitettiin huoli, että lähettäjäyritykset siirtyisivät maihin, joissa on heikoin tekijänoikeussuoja tai halvimmat hinnat. Tämän estämiseksi tekijänoikeuksien suojataso harmonisoitiin. Toinen merkittävä seikka on myös sopimusvapauden korostamisella. Ylipäänsä ns. forum shopping on edes periaatteellisella tasolla mahdollinen vain siltä osin kuin on kysymys kollektiivisesti hallinnoiduista oikeuksista. Pääasiallisesti alkuperäiseen lähetystoimintaan tarvittavat AV-tuotantojen oikeudet hankitaan suoraan sopimalla. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa lisäksi, että EU:ssa sovelletaan neljää perusvapautta, joihin kuuluu myös yritysten oikeus etabloitua haluamaansa maahan. Näin ollen on selvää, että yritys yleensä hakeutuu sellaiseen jäsenvaltioon, joka tarjoaa sen näkökulmasta parhaimmat edellytykset liiketoiminnalle. Yleisiä kilpailutekijöitä ovat esimerkiksi verotus, energia- ja muu infrastruktuuri sekä lainsäädäntö. Näin ollen parhaimpien liiketoimintaedellytysten etsiminen eli forum shopping on yleisellä tasolla täysin luonteva osa sisämarkkinoita. Tekijänoikeuksien näkökulmasta ongelmalliseksi tämä muuttuu ainoastaan silloin, jos se johtaa oikeudenhaltijoiden kannalta alempiin korvauksiin. Edellä mainitusta tekijänoikeuksien suojatason harmonisoinnista johtuen opetus- ja kulttuuriministeriö ei pidä oikeudenhaltijoille haitallista forum shoppingia todennäköisenä. Myös MTV Oy ja Sanoma Media Finland Oy katsovat, että alkuperämaaperiaatetta ei tulisi ulottaa verkko-oheispalveluihin. MTV:n ja Sanoman huoli liittyy kuitenkin siihen, onko tulevaisuudessa mahdollista lisensioida AV-tuotantoihin liittyvät oikeudet maakohtaisesti (territoriaalinen lisensiointi). Heidän huolensa liittyy toisaalta yleisesti lisääntyneeseen kansainväliseen kilpailuun AV-sektorilla ja toisaalta komission kilpailudirektoraatissa vireillä olevaan kilpailuoikeusasiaan, joka koskee maksu-tv-kortteihin liittyviä ehtoja, jotka rajoittavat niiden myyntiä kuluttajille. Sopimusvapauteen liittyviä näkökohtia arvioidaan tarkemmin alla. MTV:n käsityksen mukaan alkuperämaaperiaate johtaisi siihen, että lähettäjäyritykset joutuisivat hankkimaan EU:n laajuisia oikeuksia. Sanoman mukaan se tarkoittaisi sitä, että ostetaan oikeudet yhtä jäsenvaltiota varten ja saadaan lähettää kaikkiin EU:n 28 jäsenvaltioon. Opetusja kulttuuriministeriö toteaa, että alkuperämaaperiaatteella ei ole sellaisenaan vaikutusta oikeuksien hinnoitteluun. Asetusehdotus perustuu satelliitti- ja kaapelidirektiivin tavoin alkupe- 2
rämaaperiaatteen ja sopimusvapauden yhdistelmään. Näin ollen asetusehdotus kunnioittaa mahdollisuutta territoriaaliseen lisensiointiin. Aivan kuten satelliitti- ja kaapelidirektiivikään ei ole johtanut siihen, että lähettäjäyritykset joutuisivat hankkimaan EU:n laajuisia oikeuksia tai saisivat oikeudet ilman lisäkustannuksia koko EU-aluetta varten, ei asetusehdotuskaan aiheuta tällaisia vaikutuksia. Niin ikään on varsin epätodennäköistä, että hinnoittelu muodostuisi sellaiseksi, että koko EU:n alueelle olisi mahdollista lähettää ohjelmaa samaan hintaan kuin yhden jäsenvaltion alueelle. Itse asiassa asetusehdotuksen hintojen määrittelyä koskevat säännökset pyrkivät vahvistamaan periaatetta, jonka mukaan hinnoittelun pitää huomioida oikeuksien tosiasiallinen kaupallinen arvo. On selvää, että oikeuksien hankkiminen usealle sadalle miljoonalle katsojalle tulee maksamaan olennaisesti enemmän kuin oikeuksien hankkiminen muutamalle miljoonalle katsojalle. FiCom katsoo, että alkuperämaaperiaatetta olisi pitänyt ryhtyä soveltamaan kattavasti kaikessa sisältöjen tarjoamisessa, sisältäen myös välittämisen avoimessa internetissä (over-the-top, OTT). Myös RadioMedia ja Effi ovat esittäneet samansuuntaisia arvioita. Komission asetusehdotuksen mukaan alkuperämaaperiaatetta sovelletaan vain alkuperäiseen lähetykseen, ei edelleen lähettämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön tilaamassa, Digital Media Finlandin 2016 tekemässä satelliittija kaapelidirektiivin uudistamista arvioivassa selvityksessä todetun mukaisesti on vaikeaa arvioida, mihin alkuperämaaperiaatteen soveltaminen edelleen lähettämiseen voisi johtaa. Kun tällöin on kysymys kollektiivisesta hallinnoinnista, jonka osalta eri jäsenvaltioiden väliset edellytykset vaihtelevat kovasti, liittyisi tähän vaihtoehtoon sellaisia riskejä oikeudenhaltijoiden näkökulmasta, joita ei voida tässä tilanteessa täysin hahmottaa. Sillä voisi olla myös laajempaa vaikutusta audiovisuaalisten teosten arvoon markkinoilla. Tästä syystä opetus- ja kulttuuriministeriö katsoo, että alkuperämaaperiaatteen soveltamiseen edelleen lähettämiseen on syytä suhtautua pidättyväisesti, hyväksyen siten komission ehdotuksen lähtökohtaa. 3. Sopimusvapaus, territoriaalinen lisensiointi ja vireillä oleva kilpailuoikeusasia EU:n kilpailuoikeusdirektoraatissa on vireillä kilpailuoikeudellinen asia, joka koskee sitä, onko ns. passiivisen myynnin kieltäviä sopimusehtoja pidettävä kilpailua rajoittavana EU:n perustamissopimuksen mukaisesti ja siten kiellettyinä. Asia liittyy käytäntöön, jolla kielletään yrityksiä myymästä maksu-tv:n katselukortteja henkilöille, jotka tulevat toisesta jäsenvaltiosta. Aiemmin EU:n tuomioistuin on todennut, että tällaisen katselukortin vieminen toiseen maahan kuluttajan toimesta ei ole tekijänoikeusrikkomus, vaan kyse on lähinnä kuluttajan ja maksu-tv-yhtiön välisen sopimuksen rikkomisesta. MTV ja Sanoma katsovat, että tällä kilpailuoikeusasialla olisi merkitystä siihen, sallitaanko tekijänoikeuksien maakohtainen lisensiointi. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa ensinnäkin, että oikeuksien maakohtainen lisensiointi perustuu AV-alalla kehittyneeseen käytäntöön, eikä se ole lainsäädännön sanelema. Satelliittija kaapelidirektiivi sekä TV- ja radio-ohjelmien verkkolähetyksiä koskeva asetusehdotus perustuvat sopimusvapauteen, joka sallii markkinoiden jakamisen territoriaalisin perustein. EU:n kilpailuoikeusasia koskee passiivista myyntiä, eli tilannetta, jossa toisen jäsenvaltion kansalainen haluaa ostaa sisältöä. Kyse on siitä, salliiko EU-oikeus eri jäsenvaltioista tulevien kansalaisten diskriminoinnin eli eriarvoisen kohtelun. Aktiivisesta myynnistä on kysymys silloin, kun yritys toimii aktiivisesti tietyllä territoriaalisella alueella mm. markkinoimalla tuotettaan siellä. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että vaikka komissio kieltäisi passiivisen myynnin rajoittamista, tämä ei tarkoita sitä, että markkinoiden jakaminen jälleenmyyjien, eli kaupallisten toimijoiden tasolla (aktiivinen myynti), olisi kiellettyä. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan sillä ei olisi myöskään vaikutusta TV-yhtiöiden mahdollisuuteen asettaa maarajoituksia verkossa (ns. geoblokkaus). Näin ollen kilpailuoikeusdirektoraatissa vireillä oleva asia näyttäisi vaikuttavan lähinnä maksu-tv-korttien myyntiin. Esimerkiksi mai- 3
nosrahoitteiseen tai julkisin varoin rahoitettuun lähetystoimintaan sillä ei olisi käytännössä vaikutusta. Opetus- ja kulttuuriministeriö ei siis yhdy MTV:n ja Sanoman arvioon, että vireillä oleva kilpailuoikeusasia voisi merkitä kaikenlaisen territoriaalisen lisensioinnin kieltämistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö näkee päinvastoin, että säätämällä sopimusvapaudesta nimenomaisesti käsillä olevassa asetusehdotuksessa varmistetaan, että maakohtainen lisensiointi on mahdollista. 4. Pakkolisenssit sekä kollektiivisen lisensioinnin ja suorien lisenssien välinen suhde Musiikkituottajien lausunnossa katsotaan, että asetusehdotus rapauttaisi nykyiset vapaaehtoiset lisenssimenettelyt ja että asetusta ei voida saattaa voimaan ilman, että äänitetuottajille vahvistetaan EU:ssa selkeät yksinoikeudet lähettäjäyritysten yleisölle välittämiseen. Lisäksi lausunnossa katsotaan, että kyse yleisesti ottaen on uudesta tekijänoikeutta rajoittavasta pakkolisenssistä. Opetus- ja kulttuuriministeriö on jo edellä lausunut alkuperämaaperiaatteen vaikutuksista. Selvyyden vuoksi todetaan, että ehdotetulla asetuksella ei pyritä keskittämään asiointipisteitä Euroopassa. Musiikkituottajien edustamalla alalla on kuitenkin tapahtunut oikeuksien markkinaehtoista keskittämistä (one-stop-shop), joka ei ole poissuljettu kehitys riippumatta siitä, toteutuuko käsillä oleva asetusehdotus vai ei. Opetus- ja kulttuuriministeriö ymmärtää Musiikintuottajien esille nostaman huolen erityisesti tätä taustaa vasten, ja ymmärtää tämän liittyvän edelleen lähettämistä koskevan kollektiivisen lisensioinnin malliin asetusehdotuksen 3 artiklassa. Kyseistä artiklaa on myös valtioneuvoston kirjelmässä kritisoitu siitä syystä, että siinä ei oteta huomioon Suomessa yleisesti käytössä olevaa tapaa hoitaa tarvittava lisensiointi sopimuslisenssijärjestelmällä. Siltä osin kuin kyse on alkuperäisestä lähetystoiminnasta, ei asetusehdotus sisällä mitään sellaista elementtiä, joka vähentäisi oikeudenhaltijoiden sopimusvapautta. Alkuperämaaperiaate ja sopimusvapaus takaavat sen, että tekijänoikeutta voidaan lisensioida maakohtaisesti jatkossakin. Opetus- ja kulttuuriministeriö huomauttaa lisäksi, että musiikin lähioikeuksien haltijoiden oikeudet on harmonisoitu ja suojan tasoa on parannettu EU:ssa useaan otteeseen, viimeksi vuonna 2011 voimaan tulleella musiikin suoja-aikaa koskevalla direktiivillä. Musiikkituottajien eräänä tarkoituksena lienee puuttua tekijänoikeuslain yksityiskohtaan, joka merkitsee sitä, että musiikin lähioikeuden haltijalla tietyssä tilanteessa on vain oikeus korvaukseen, mutta ei oikeutta estää käyttöä. Näin ollen levy-yhtiöllä ei ole tekijänoikeuslain mukaan oikeutta kieltää julkaistulla äänilevyllä olevan musiikin esittämistä TV- tai radioohjelmassa, vaan sillä on ainoastaan oikeus saada korvaus tästä esittämisestä. Opetus- ja kulttuuriministeriön käsityksen mukaan ei ole syytä muuttaa nykytilannetta tältä osin. Tekijänoikeutta rajoittavalla pakkolisenssillä Musiikkituottajat näyttää tarkoittavan myös sitä pakollista kollektiivista lisensiointia, joka liittyy alkuperäisen lähetyksen edelleen lähettämiseen. Koska edelleen lähettämisen pitää tapahtua samanaikaisesti alkuperäisen lähetyksen kanssa ja muuttamattomana sekä lyhentämättömänä, ei edelleen lähettäjällä ole käytännössä mahdollista sopia edelleen lähettämisestä kunkin oikeudenhaltijan kanssa, vaan kyse on sellaisesta tyypillisestä massakäyttötilanteesta, jota ei ole mahdollista hoitaa suorilla sopimuksilla, vaan tarvitaan kollektiivista lisensiointia. Suomessa edelleen lähettämisen lisensiointi tapahtuu sopimuslisenssijärjestelmän nojalla. Opetus- ja kulttuuriministeriö haluaa kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että lähetyksen edelleen lähettäminen on toissijaista alkuperäiseen lähetykseen verrattuna. TV- tai radiolähetyksen edelleen lähettämisestä on kysymys vain silloin, kun alkuperäistä lähettämistä varten hankitut oikeudet eivät kata kyseistä lähetystä. TV-yhtiöiden verkko-oheispalvelut, kuten YLE Areena tai MTV katsomo, eivät siis ole edelleen lähettämistä, vaan kyse on toiminnasta, 4
johon sovelletaan suoran lisensioinnin perusmallia. Tästä syystä Effi:n lausunnossa esittämä näkemys, että asetusehdotus toisi TV- ja radio-kanavien verkkopalvelut pakkolisensioinnin piiriin, on virheellinen. 5. Asetuksen soveltamisalan rajaaminen TV- ja radiolähetysyrityksiin Effi on lausunnossaan kritisoinut asetusehdotuksen rajaamista perinteisiin TV- ja radiolähetysyrityksiin ja katsoo, että sitä olisi pitänyt soveltaa myös Netflixin kaltaisiin uusiin toimijoihin. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että asetusehdotuksen mukaan soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu tilausvideopalvelut (video-on-demand). Valtioneuvoston kirjelmässä ei ole pidetty tarkoituksenmukaisena ottaa kantaa soveltamisalan laajentamiseen tällaisiin uusiin toimijoihin, koska se ei sisälly asetusehdotukseen. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että erityisesti elokuvien lisensiointimarkkinoihin liittyy piirteitä, jotka poikkeavat TV- ja radiolähettämiseen liittyvistä lisensiointimarkkinoista ja pitää siksi komission ehdotusta perusteltuna. 6. Teknologianeutraalisuus Kuten Teostonkin lausunnossa todetaan, on Suomen tekijänoikeuslaki teknologianeutraali: niin alkuperäinen lähetys kuin edelleen lähettäminen voi tapahtua maanpäällisissä verkoissa, kaapeliverkoissa tai internet-pohjaisesti. Opetus- ja kulttuuriministeriö toteaa, että mikäli asetusehdotus toteutetaan nimenomaan jäsenvaltioissa suoraan sovellettavana asetuksena (eikä direktiivinä), johtaisi se siihen, että Suomessa nykyisin voimassa oleva teknologianeutraali sääntely muuttuisi tekniikkasidonnaiseksi. Opetus- ja kulttuuriministeriö pitää perusteltuna korostaa Suomen digitaalisiin sisämarkkinoihin liittyvää peruslinjausta, jossa tuetaan mahdollisimman teknologianeutraalia sääntelyä. Ei ole toivottavaa, että Suomi joutuisi muuttamaan nykyistä teknologianeutraalia lainsäädäntöään teknologiasidonnaiseksi. 5