Uutta kunnista KUNTALIITON JULKAISUSARJA NRO 3/017 Kuntajohtajien etiikkabarometri 016 017 Olli-Pekka Viinamäki, Vaasan yliopisto KESKEISET HAVAINNOT Valtaosassa kyselyyn vastanneissa kunnissa käydään keskustelua toiminnan eettisyydestä. Lähes kaikki vastanneet kuntajohtajat pitävät eettisiä kysymyksiä tärkeänä asiana kunnan johtamisessa. Yli kahden kolmasosan mielestä kuntalaisia kiinnostaa kunnan toimien ja toiminnan eettisyys. Eettisten ongelmien kohtaaminen on varsin tavallista. Yli puolet kyselyyn vastanneista kuntajohtajista raportoi kohdanneensa eettisiä ongelmia nykyisessä työssään. Eettiset haasteet näyttävät yleisemmiltä suuremmissa kunnissa. Tilanne on säilynyt samana verrattuna vuoden 01 vastaavantyyppiseen kyselyyn. Yleisimpinä eettisinä ongelmina kuntajohtajat mainitsevat tehottoman työskentelyn peittelyn, työtovereiden häirinnän ja epäreilun käyttäytymisen ja asioiden hoidon viivyttelyn. Vakavia eettisiä ongelmia koetaan esiintyvän vähän. Harvalla kunnalla on eettiset yleisohjeet. Erityiset ohjeet eettisten rikkomusten varalle löytyvät joka neljännestä kyselyyn vastanneesta kunnasta. Tiukkaa sääntelyä tai ohjeistuksia ei koeta tarpeelliseksi. Sivutoimia koskevia menettelyjä ja julkisia hankintoja koskevia toimintatapoja pidetään valtaosan kuntajohtajien mielestä selkeinä. Sosiaalisen median käyttöön ja henkilöstön poliittiseen toimintaan kaivataan tarkempia ohjeistuksia. Kuntajohtajien enemmistön mielestä eettiseen kehittämiseen on panostettava kunnissa entistä enemmän. Valtaosa kuntajohtajista pitää tärkeänä eettisyyden kehittämistä päivittämällä esimiesvalmiuksia, selkiyttämällä hyvän hallinnon säännöksiä, lisäämällä koulutusta ja neuvontaa eettisten pulmatilanteiden ratkaisemiseksi sekä lisäämällä keskustelua vaikeista eettisistä ongelmista. Raportin sisältö 1 Kuntajohtajien etiikkabarometri Eettinen tila kunnissa 3 Eettisten ongelmien ja haasteiden kohtaaminen Eettisten toimintatapojen sääntely ja ohjeistus kunnissa Eettisyyden kehittäminen kunnissa 6 Johtopäätökset 1 Kuntajohtajien etiikkabarometri Eettiset kysymykset ovat kuntien toiminnassa, päätöksenteossa ja johtamisessa erityisen tärkeä ja ajankohtainen aihe. Tässä kuntajohtajille kohdistetussa barometrissa selvitetään kuntien toiminnan ja johtamisen eettistä tilaa ja kehittämistarpeita Suomessa. Etiikkabarometri toteutettiin Vaasan yliopiston julkisjohtamisen yksikön ja Suomen Kuntaliiton yhteistyönä. Etiikkabarometrissa kartoitettiin kunnan- ja kaupunginjohtajien näkemysten pohjalta kuntien johtamisen eettistä nykytilaa, eettisten ongelmien tunnistamista ja ajankohtaisuutta, toimintatapojen ohjeistusta sekä eettisyyden kehittämistä ja kehittämistarpeita. Barometrilla on pyritty nostamaan esiin ko. aihepiirissä tapahtuneita muutoksia ja kehityssuuntia. Vastaava kuntajohtajille kohdistettu etiikkabarometrikysely on toteutettu kerran aiemmin, vuonna 01 Vaasan yliopiston toimesta (Salminen ym. 01). Myös valtionhallinnossa on toteutettu vastaavanlainen virkamieseettisiä kysymyksiä kartoittava kysely jo useamman kerran (ks. Moilanen 016 ja valtiovarainministeriö 00). Lisäksi valtiovarainministeriö ulotti virkamieseettiset periaatteet ja arvot kansalaisten arvioitavaksi tuoreessa selvityksessä (Valtiovarainministeriö 017). Suomen Kuntaliitto Toinen linja 1, 0030 Helsinki www.kunnat.net Vastuutaho: Kuntakehitys, demokratia ja johtaminen -yksikkö Yhteystiedot: demokratia@kuntaliitto.fi ISSN 3-17 (pdf) Helsinki 017
Tietoja barometrikyselyn toteutuksesta ja vastaajista Kuntajohtajien etiikkabarometri toteutettiin sähköisenä verkkokyselynä. Kysely lähetettiin joulukuussa 016 kaikille silloisille 313 kunnan- ja kaupunginjohtajalle. Kyselyn tiedonkeruu käynnistyi 13.1.016 ja päättyi 17.1.017. Kyselyssä tehtiin kolme karhukierrosta. Kyselylomake oli tiivis, ja pyrkimyksenä oli tehdä vastaaminen mahdollisimman helpoksi ja vähän aikaa vieväksi. Tämä edellytti aihepiirien ja kysymysten tarkkaa rajaamista. Barometrin kyselyyn sisällytettiin vain suoraan ja keskeisesti eettiseen johtamiseen liittyviä kysymyksiä. Vastauksia saatiin yhteensä 131 kuntajohtajalta. Vastausprosentti on täten, mitä voidaan pitää kohtuullisena tämän tyyppisessä kyselyssä. Kysely toteutettiin kaksikielisenä. Suomenkieliseen kyselyyn vastasi yhteensä 11 (87 %) ja ruotsinkieliseen 17 (13 %) kuntajohtajaa. Vastaajista 31 ( %) oli naisia ja 99 (76 %) miehiä. Kyselyaineisto antaa mahdollisuuden tuoda uskottavasti esille kuntien johtamiseen ja toimiin liittyviä eettisiä kysymyksiä sekä kuntajohtamisessa ongelmalliseksi koettuja eettisiä tilanteita. Maantieteellisesti vastaukset jakautuvat varsin tasaisesti eri puolelta maata ja edustavat väestömäärältään erikokoisia kuntia (taulukko 1). Joka toisesta maakunnasta saatiin vastaus vähintään 0 prosentista kuntia (taulukko ). Taulukko 1. Etiikkabarometrikyselyn otos ja vastanneet kokoluokittain. (Kunnat 016, n = 313) Kuntakokoluokka Otos Vastanneet, lkm Vastanneet, % Alle 000 as. 13 9 000 10 000 as. 79 37 7 10 001 0 000 as. 18 1 0 001 0 000 as. 3 11 3 0 001 100 000 as. 1 3 Yli 100 000 as. 9 3 33 Kaikki yhteensä 313 131 Taulukko. Etiikkabarometrikyselyn otos ja vastanneet maakunnittain. (Kunnat 016, n = 313) Maakunta Otoskuntien lkm Vastanneet kunnat, lkm Ahvenanmaa 16 8 0 Etelä-Karjala 9 3 33 Etelä-Pohjanmaa 19 7 37 Etelä-Savo 1 8 7 Kainuu 8 0 Kanta-Häme 11 3 7 Keski-Pohjanmaa 8 0 Keski-Suomi 3 7 30 Kymenlaakso 7 1 1 Lappi 1 6 9 Pirkanmaa 6 7 Pohjanmaa 1 8 3 Pohjois-Karjala 13 7 Pohjois-Pohjanmaa 30 1 0 Pohjois-Savo 18 10 6 Päijät-Häme 9 Satakunta 17 9 3 Uusimaa 6 13 0 Varsinais-Suomi 7 7 6 Kaikki yhteensä 313 131 Vastanneet, % Vastaajilla on vankka kokemus esimies- ja johtotehtävistä. Runsaalla puolella ( %) vastaajista on ilmoituksensa mukaan yli 0 vuoden kokemus esimies- ja johtotehtävistä (kuvio 1). Lähes puolet vastaajista ( %) on toiminut kuntajohtajana nykyisessä kunnassa vähintään viisi vuotta (kuvio ). Alle vuotta 8 % 10 vuotta 16 % 16 0 vuotta 6 % Yli 0 vuotta 10 % Yli 0 vuotta % 11 1 vuotta 16 % 11 1 vuotta 6 % Alle vuotta 6 % 16 0 vuotta 8 % 10 vuotta % Kuvio 1. Kokemus esimies- ja johtotehtävistä vuosina. Vastausten %-jakaumat. (n = 131) Kuvio. Toiminta kuntajohtajana nykyisessä kunnassa vuosina. Vastausten %-jakaumat. (n = 131)
Eettinen tila kunnissa Eettiset kysymykset avainasemassa kuntien toimissa ja johtamisessa Kuntajohtajien kyselyvastausten perusteella kunnissa käydään säännöllisesti ja suhteellisen vilkkaasti keskustelua eettisyydestä ja eettiseen toimintaan liittyvistä asioista (kuvio 3). Neljä viidestä kuntajohtajasta vastasi, että toimien eettisyydestä keskustellaan kunnassa. kysymykset ovat tärkeitä ja merkityksellisiä kuntien johtamisessa. Eettisyys ja eettisten kysymysten huomioimista tarvitaan, koska kuntalaisia kiinnostaa ja puhuttaa kunnan toimien eettisyys (kuvio ). Eettisyys vaikuttaa vahvasti siihen, luottavatko kuntalaiset kunnan hallintoon ja asioiden hoitamiseen. Eettisyydellä on myös vaikutusta siihen, miten legitiiminä kuntien toiminta koetaan ja miten paljon kuntien toimia arvostetaan kuntalaisten parissa. Jonkin verran 81 % Erittäin paljon % Ei lainkaan 1 % Kuviossa esitettyjä tuloksia voi tarkentaa vielä siten, että naiskuntajohtajat yhtyivät kaikkiin, kuviossa esitettyihin väitteisiin mieskuntajohtajia vahvemmin. Isoin ero miesten ja naisten välille tuli väitteen eettiseen kehittämiseen on panostettava kunnissa entistä enemmän. Tässä 73 prosenttia naiskuntajohtajista oli samaa mieltä väitteestä, kun taas miehistä 8 prosenttia tämän vastausvaihtoehdon. Vastauksissa tuli myös pientä hajontaa viimeisen väitteen eli Kuntalaisia kiinnostaa kunnan toimien ja toiminnan eettisyys kohdalla. Suurin osa kaikista vastaajista (69 %) vastasi tähän väitteeseen täysin samaa mieltä -vaihtoehdolla. Silti mieskunnanjohtajat suhtautuivat väitteeseen naisia skeptisemmin: joka viides miehistä oli vastakkaista mieltä eli vastasi eri mieltä -vaihtoehdolla; naisista vain joka kymmenes oli valinnut eri mieltä vaihtoehdon. Kuvio 3. Kuntajohtajien vastaukset kysymykseen Kuinka paljon kunnassasi käydään keskustelua toiminnan eettisyydestä?. Vastausten %-jakauma asteikolla 1 3; 1 = ei lainkaan, = jonkin verran ja 3 = erittäin paljon. (n = 131) Kuntajohtajat näkivät eettiset kysymykset merkityksellisinä ja oleellisena osana kuntien johtamistyötä. Vastaajista lähes 90 prosenttia olivat melko tai samaa mieltä väitteestä, että eettiset Kyselyn avovastauksissa tuli esiin huomioita siitä, että kuntalaisten kiinnostukseen sekä aloitteellisuuteen eettisissä kysymyksissä on syytä reagoida. Hyvä ja eettinen hallintotapa edellyttää vastaajien mukaan responsiivisuuden ja palvelulähtöisyyden korostamista kuntajohtamisessa. Parhaimpina toiminta- ja reagointitapoina korostuvat kuntajohtajien mukaan hallinnon ja päätöksenteon läpinäkyvyys, osallistamisen ja vaikutuskanavien lisääminen sekä mahdollisimman laaja avoimuus kaikissa kunnan toimissa. 0 % 0 % 0 % 60 % 80 % 100 % Eettiset kysymykset ovat tärkeä asia kuntien johtamisessa 3 6 0 38 Eettiseen kehittämiseen on panostettava kunnissa entistä enemmän 8 8 17 Kuntalaisia kiinnostaa kunnan toimien ja toiminnan eettisyys 1 1 7 Täysin eri mieltä Melko eri mieltä Ei samaa eikä eri mieltä Melko samaa mieltä Täysin samaa mieltä Kuvio. Kuntajohtajien arviot etiikkaan liittyvistä väittämistä. Vastausten %-jakaumat. (n = 131) 3
3 Eettisten ongelmien ja haasteiden kohtaaminen Barometrikyselyn kolmannessa osiossa kartoitettiin eettisten ongelmien yleisyyttä ja kohtaamista kuntajohtajien näkökulmasta. Vastaukset ovat kuntajohtajien itsearvioita vallitsevasta tilanteesta. Ne kuitenkin kuvaavat hyvin ja kattavasti kuntien kokonaistilaa ja kuntaa kokonaisuudessaan. Eettisten ongelmien kohtaaminen on varsin tavallista Barometrissä kysyttiin eettisten ongelmien kohtaamista omassa työssä. Yli puolet (8 %) kyselyyn vastanneista kuntajohtajista ilmoitti kohtaavansa eettisiä ongelmia (kuvio ). Kyllä 8 % Ei % Kuvio. Kuntajohtajien vastaukset kysymykseen Oletko kohdannut nykyisessä työssäsi eettisiä ongelmia?. Vastausten %-jakauma (n = 131). Kuntajohtajien arvioissa eettisten ongelmien yleisyydestä ei ole tapahtunut muutosta verrattuna edelliseen, vuoden 01 barometrin tuloksiin (Salminen ym. 01). Suuremmissa kunnissa kohdataan enemmän eettisiä haasteita Kun aineisto jaettiin kunnan asukasluvun mukaan kolmeen kokoluokkaan, näyttää kunnan koko vaikuttavan eettisten haasteiden yleisyyteen. 000 10 000 asukkaan ja yli 10 000 asukkaan kuntien kuntajohtajista kaksi kolmasosaa vastasi kohdanneensa eettisiä ongelmia. Alle 000 asukkaan kuntien kuntajohtajista puolet vastasi kohdanneensa eettisiä ongelmia. Tehottoman työskentelyn peittely, työtovereiden häirintä ja viivyttely asioiden hoidossa merkittävimpinä pidettyjä eettisiä ongelmia Eettisiä ongelmia ja haasteita täsmennettiin kysymällä kuntajohtajilta arviota kaikkiaan 13 eettisen ongelman kysymyspatteristolla. Kysymyksillä haettiin erityisesti ongelmien esiintymisen ajankohtaisuutta vastaajien omassa kunnassa. Arvioita kartoitet- tiin viisiluokkaisen asteikon (1=ei esiinny lainkaan - =esiintyy suuressa määrin) avulla. Tulosten selkiyttämiseksi, asteikossa yhdistettiin pari luokkaa. Suurimmiksi, eniten esiintyviksi ongelmiksi kunnanjohtajat nimesivät tehottoman työskentelyn peittelyn, työtovereiden häirinnän ja epäreilun käyttäytymisen sekä asioiden hoidon viivyttelyn. Niitä esiintyy yli 80 prosentissa vastanneita kuntia vähintään melko suuressa määrin. Haasteita kohdataan työyhteisön sisäisissä asioissa Kuntajohtajien vastausten perusteella eettiset ongelmat ja haasteet näyttäisivät koskevan ensisijaisesti kuntaorganisaation sisäisiä asioita ja työyhteisöä. Kuten kuviosta 6 ilmenee, eettisten ongelmien koetaan koskevan merkittävimmin tehotonta työskentelyn peittelyä, työkavereiden epäasiallista kohtelua ja käytöstä ja/tai sen peittelyä sekä epäasiallista käyttäytymistä työpaikalla ja työtehtävien hoitamisessa. Ongelmat ovat pitkälti yhtenevät valtiovarainministeriön virkamieskyselyssä (Moilanen 016) ilmenevien ongelmien kanssa. Ongelmakohdat ovat pysyneet yhteneväisinä myös verrattuna vuoden 01 edelliseen etiikkabarometriin (Salminen ym. 01). Osa kuntien eettisistä ongelmista näyttäisi kyselyvastausten perusteella kohdistuvan asiakkaiden kohtaamisiin ja toimien hoitamiseen. Nämä ongelmat konkretisoituvat asioiden tarpeettomana viivyttelynä, tiedon panttaamisena, tarpeettoman vaikean virkakielen käyttönä sekä asioiden käsittelyyn vaikuttamisena esteellisyydestä huolimatta. Edellä sanottua voi täsmentää myös sillä, että vastauksissa näkyy pientä eroa vastaajien sukupuolen mukaan. Naiskuntajohtajat korostivat miehiä enemmän haasteellisina kohtina asiatonta suosintaa, työtovereiden häirintää ja epäreilua käyttämistä, epäasiallista lobbausta ja asian käsittelyyn vaikuttamispyrkimyksiä. Miesvastaajissa taas naisia enemmän askarruttivat eettisinä haasteina luottamuksellisen tiedon käyttö ja tiedon panttaamiseen liittyvät kysymykset. Muissa patteriston väitteissä ei tullut eroa nais- ja miesvastaajien välille. Vakavia eettisiä ongelmia koetaan esiintyvän vähän Tästä hyvä esimerkki on se, että ainoastaan yksi kymmenestä kyselyyn vastanneesta kuntajohtajasta ilmoitti lahjontaan tai asiattomien taloudellisten etujen vastaanottamiseen liittyvän jonkin verran ongelmia ja yhdeksän kymmenestä katsoi, ettei lahjontaan liittyviä ongelmia ole esiintynyt. Tuloksista voi siten tulkita, että kuntajohtajien arvioissa eivät näy tavanomaiset vakavan korruption muodot eivätkä myöskään vakavat eettisten toimintatapojen loukkauksien muodot. Tulos on täysin yhteneväinen valtionhallinnon virkamiesetiikkaa koskevaan kyselyyn (Moilanen 016), johon vastanneet virkamiehet korostivat yhtä lailla lahjontarikkeiden poissaoloa. Samaan viittaa myös etiikkabarometrin tulos siitä, että henkilöstölle tarjottujen etujen tai lahjojen kanssa ei ole merkittäviä
0 % 0 % 0 % 60 % 80 % 100 % Tehottoman työskentelyn peittely 11 8 Työtovereiden häirintä ja epäreilu käyttäytyminen 16 8 Asioiden hoidon viivyttely 18 77 Tiedon panttaaminen 3 73 3 Tarpeettoman vaikean virkakielen käyttö 7 70 Työkavereiden epäasiallisen käyttäytymisen suojelu/peittely 30 68 Asiaton suosinta 30 67 Asian käsittelyyn vaikuttaminen esteellisyydestä huolimatta 33 63 Epäasiallinen lobbaus 36 60 Talouskontrolliin liittyvät pulmat 36 63 1 Luottamuksellisen tiedon väärinkäyttö 38 8 Henkilöstölle tarjottavat lahjat ja muut edut 1 9 0 Asiattomien taloudellisten etujen vastaanottaminen (lahjonta) 89 11 0 Ei esiinny lainkaan Esiintyy vähän/jonkin verran Esiintyy paljon/suuressa määrin Kuvio 6. Kuntajohtajien vastaukset kysymykseen Ovatko seuraavat eettiset ongelmat ajankohtaisia kunnassasi oman kokemuksesi mukaan?. Vastausten %-jakaumat asteikolla 1 ; 1 = ei esiinny lainkaan, 3 = esiintyy vähän/esiintyy jonkin verran, = esiintyy paljon/ esiintyy suuressa määrin. (n = 19) tai taajan toistuvia ongelmia. Toki tässä yhteydessä lähes puolet kunnanjohtajista vastasi, että rajanvetoja ja linjatarkistuksia on tehtävä säännöllisesti. Avoimissa vastauksissa korostettiin myös sitä, että monesti kyse on yksittäisistä ja harvakseltaan toistuvista tapahtumista ja tapauksista. Tämän vuoksi jokainen on harkittava erikseen ja yhtenäisen linjan muodostaminen on osin vaikeaa. Moni kunta on ongelmien tai asioiden esiin tullessa tarkentanut sisäisiä ohjeistuksia esimerkiksi henkilöstölle tarjottavien lahjojen tai muiden etujen osalta. Eettisten toimintatapojen sääntely ja ohjeistus kunnissa Kuntajohtajille kohdistetun barometrikyselyn neljännessä osiossa kartoitettiin eettisten toimintatapojen sääntelyä ja ohjeistusta kunnissa. Eettiseen toimintaan ja eettiseen johtamiseen kuuluu olennaisen osana eettinen sääntely ja ohjeistus. Välittömiä ohjaavia signaaleja tulee taas esimerkiksi kuntalaista, hallintolaista ja virkamieslainsäädännöstä sekä kuntakonsernien hallintosäännöistä. Kuntiin ja kuntien toimintaan välillisiä eettisiä säännöksiä on luonnollisesti monia. Esimerkkeinä voi mainita virkamiesetiikan, ammattiryhmien eettiset toimintatapaohjeet ja eettiset koodistot, hyvän hallinnon periaatteet, Kuntaliiton suositukset (mm. suositus hyvästä hallitustyöskentelystä sekä sisäistä valvontaa ja tilintarkastusta ohjaavat ohjeet) sekä kuntastrategioissa mainitut arvot ja periaatteet. Myös kansainvälisten toimijoiden (EU, OECD, YK) eettisillä julistuksilla ja säännöstöillä on vaikutusta kuntien arkitoimiin ja tehtävien hoitoon. Näiden merkitys näkyy yhä enemmän kansalaisten osallistamisessa ja vaikutusmahdollisuuksien huomioimisessa sekä korruption vastaisessa toiminnassa. Hyvin harvassa kunnassa on eettiset yleisohjeet Kunnanjohtajista 8 prosenttia vastasi, että kunnassa ei ole
laadittu erillisiä eettisiä yleisohjeita henkilökunnalle tai toimien hoitamiseen (kuvio 7). Yleisohjeilla tarkoitetaan esimerkiksi eettistä käsikirjaa, eettistä koodistoa tai toimintatapaohjeita. Eettisten yleisohjeiden kohdalla tilanne on yhtenevä vuoden 01 barometrin kanssa (Salminen ym. 01). Joka neljäs kyselyyn vastannut kunnanjohtaja on ilmoittanut, että kunnassa on erityiset ohjeet eettisten rikkomusten ja ongelmatilanteiden käsittelyn varalle (kuvio 8). Erityisohjeiden kohdalla näyttää siltä, että erityisesti yli 10 000 asukkaan kunnissa erityisohjeistuksien tarve on kasvanut. Tavanomaisimmin erityisiä ohjeita on laadittu siitä, miten kunnan ulkopuolisilta tahoilta voidaan ottaa lahjoja ja lahjoituksia vastaan tai millainen kestitys ulkopuolisten tahojen puolelta on suotavaa kunnan virkamiehille. Osa ohjeistuksista koskee myös virka-aseman ja työajankäyttöä. Näillä pyritään ehkäisemään virka-aseman väärinkäyttöön johtavien tilanteiden syntyä sekä ehkäisemään ennalta esimerkiksi esteellisyys tai jääviystilanteita. Tiukkaa sääntelyä tai ohjeistuksia ei koeta tarpeelliseksi Kyselyvastausten perusteella näyttää siltä, että kuntaorganisaation sisällä on luottoa asioiden hoitamiseen oikealla tavalla. Hyvän hallinnon ja eettisten toimintatapojen noudattamisen koetaan olevan tärkeä osa hallinnon ja palvelujen tuottamisen arkea. Kyselyn avoimista vastauksista käy selvästi ilmi, että poliittisen sekä taloudellisen ja sisällöllisen valvonnan koetaan tukevan eettistä käytöstä. Barometrin avoimissa vastauksissa korostettiin, että varsinkin pienet kunnat kokevat haasteellisena uusien, erityisesti eettisiä kysymyksiä koskevan ohjeistuksien laatimisen. Monessa vastauksessa arvioitiin, että erillisten eettisten ohjeiden ohjaava vaikutus voi jäädä vähäiseksi käytännön toimissa. Suurin osa vastaajista olikin sitä mieltä, että eettiset ohjeistukset ja säännökset kannattaa mieluummin sisällyttää esimerkiksi kuntastrategiaan tai muihin kunnan toimia ohjaaviin asiakirjoihin ja ohjeisiin. Noin joka viides vastaajista nosti esiin huomioita ylisääntelystä ja liiallisesta halusta laatia erityisohjeistuksia asiaan kuin asiaan. Eräs vastaaja tiivisti avovastauksessa monen muun vastaajan viestin seuraavasti: Eettisiä ohjeita laadittiin innokkaasti parikymmentä vuotta sitten, 1990-luvun taantuman kovan koulun jälkeen.... Oma pitkä kokemukseni on opettanut, että arvot, kulttuuri muuttuvat hitaasti. Ellei ihminen tai organisaatio toimi eettisesti kestävästi, sitä ei ohjeilla oikein muuteta!. Eräs toinen vastaaja taas kiteytti useiden vastaajien viestiä siten, että: Eettisten arvojen pitää olla sisäänrakennettuna henkilöiden omassa toiminnassa. En luota niinkään paljoa erillisten kirjallisten ohjeiden tehoon.. Monet vastaajat ehdottivatkin, että ohjeistusten sijaan asioiden ja hyvien toimintatapojen kertaaminen, monipuolinen ja avoin keskustelu sekä monipuolinen luottamuksen vahvistaminen ovat paljon toimivampia ohjauskeinoja. Perinteisiä ja kovia asioita koskeva sääntely koetaan riittävänä ja selvänä sosiaalisen median käyttöön kaivataan tarkempia ohjeistuksia Kunnanjohtajien näkemykset ovat yllättävänkin yksimielisiä sääntelyn selvyyden ja riittävyyden suhteen. Tiivistetty kokonaiskuva kuntajohtajien kyselyvastauksista ilmenee kuviosta 9. Vakavia ja perinteisesti eettisiä ongelmatilanteita aiheuttaneita asioita koskeva eettinen sääntely koetaan riittävänä ja selvänä. Näitä asioita edustavat sivutoimia koskevat menettelyt, julkisia hankintoja koskevat toimintatavat, työvälineiden väärinkäyttö, esteellisyyssäännökset sekä luottamuksellisen tiedon käyttöä koskevat pelisäännöt. En osaa sanoa % En osaa sanoa % Ei 8 % Kyllä 13 % Ei ole 71 % Kyllä % Kuvio 7. Eettisten yleisohjeiden yleisyys kunnissa. Vastausten %-jakaumat (n = 131) Kuvio 8. Eettisten rikkomusten varalle kohdennettujen erityisten ohjeiden yleisyys kunnissa. Vastausten %-jakaumat (n = 16) 6
0 % 0 % 0 % 60 % 80 % 100 % Sivutoimia koskevat menettelyt 91 Julkisia hankintoja koskevat toimintatavat 91 8 1 Työvälineiden (puhelin, email) käyttö henkilökohtaisissa asioissa 8 7 11 Esteellisyystilanteiden hallinta 81 16 3 Luottamuksellisen ja salassa pidettävän tiedon käsittely 78 1 9 Ulkopuolisten tahojen tarjoamiin tilaisuuksiin ja matkoihin osallistumien 6 1 33 Henkilöstön poliittinen toiminta 9 0 31 Käyttäytyminen sosiaalisessa mediassa 1 3 Kyllä Ei Sääntely/ohjeistus puuttuu Kuvio 9. Kuntajohtajien vastaukset kysymykseen Onko seuraavia asioita koskeva sääntely/ ohjeistus mielestäsi riittävän selkeää kunnassasi? Vastausten %-jakaumat. (n = 19) Kuntajohtajien vastausten perusteella on tulkittavissa, että henkilöstön käyttäytymiseen sosiaalisessa mediassa tarvittaisiin nykyistä tarkempia ohjeistuksia. Kuntajohtajien näkemykset kuitenkin jakaantuvat tässä kohdin: 3 prosenttia koki sosiaalisessa mediassa käyttäytymistä koskevan ohjeistuksen puuttuvan, 1 prosenttia ilmoitti ohjeistuksen olevan selvää sekä prosenttia vastasi ohjeistuksen olevan epäselvää. Henkilöstön poliittisen osallistumisen kohdalla tilanne on hieman samankaltainen. Kuitenkin melkein puolet vastaajista koki poliittista osallistumista koskevan sääntelyn olevan nykytasolla riittävän selvää ja täsmällistä. Mieskuntajohtajat pääsääntöisesti kokivat sääntelyn naiskuntajohtajia aavistuksen selkeämpänä. Isoimmat erot miesten ja naisten välillä ovat siinä, että mieskuntajohtajat näkivät henkilöstön poliittista toimintaa ja julkisia hankintoja koskevan sääntelyn naiskuntajohtajia selvempänä. Naiskuntajohtajat taas kokivat mieskuntajohtajia selvempinä luottamuksellisen tiedon käsittelyä ja esteellisyyksiä koskevat säännöstöt ja ohjeet. Eettisyyden kehittäminen kunnissa Kunnanjohtajilta löytyy tahtoa ja valmiutta eettisten toimintatapojen edistämiseen ja kehittämiseen. Tahtotila ja kehittämisvalmius näkyvät selvästi etiikkabarometrikyselyn sisältämän, eri toimintatapojen tärkeyttä ja siten kehittämisen painopisteitä kartoittavan kysymyspatteriston vastausjakaumissa ja avovastauksissa. Esimiesvalmiuksien päivittäminen ja hyvän hallinnon säännösten selkiyttäminen tärkeimpiä kehittämiskohteita Tärkeimmäksi kehittämiskohteeksi nimettiin esimiesvalmiuksien parantaminen (kuvio 10). Eettisiä pulmia ja haasteita kohdataan jatkuvasti. Siksi esimiehillä tulisi olla entistä paremmat valmiudet ja ajantasainen osaaminen vastata esiin tuleviin eettisiin ongelmatilanteisiin. Tarkentavana nyanssina voi lisätä sen, että esimiesvalmiuksien parantamiseen panostamisessa naiskuntajohtajat olisivat mieskuntajohtajia valmiimpia. Myös hyvää hallintotapaa koskevien säännöksien ja toimintatapaohjeiden selkiyttäminen nähtiin olennaiseksi kehittämiskohteeksi. Saadut vastaukset tukevat edellä tehtyjä huomioita eettisistä ongelmista. Ongelmia koettiin olevan erityisesti kuntaorganisaation sisäisissä asioissa. Näiden ratkaisemiseksi esimiesvalmiuksien parantaminen on varmasti yksi toimivimmista ratkaisuista. Vuoden 01 vastaavan etiikkabarometrin (Salminen ym. 01) tulosten tapaan koulutuksen ja neuvonnan lisääminen koettiin tarpeelliseksi. Keskustelu eettisestä toiminnasta parantaa toimintatapoja tehokkaammin kuin ohjeistukset tai sääntely Suurin osa kunnanjohtajista koki keskustelun eettisistä tilanteista ja ongelmista tärkeänä. Tämän koettiin erityisesti edistävän avointa vuoropuhelua kuntalaisten ja kunnan yhteistyötahojen kanssa. Varsinkin naiskuntajohtajat korostivat keskustelun lisää- 7
0 0 0 60 80 100 Esimiesvalmiuksien päivittäminen uusien eettisten haasteiden myötä 1 33 Hyvän hallinnon säännöksien (esim. hallintolaki) selkiyttäminen 8 0 Koulutuksen ja neuvonnan lisääminen eettisten pulmatilanteiden ratkaisemiseksi 18 38 Keskustelun lisääminen vaikeista eettisistä ongelmista 0 36 Eettisten toimintatapaohjeiden laatiminen/päivittäminen 8 31 Etiikasta vastaava neuvonantajan/tahon nimeäminen 78 16 Ns. kuuman linjan perustaminen ongelmista ilmoittamista varten 86 9 Ei lainkaan/ei kovin tärkeä Melko tärkeä Tärkeä/erittäin tärkeä Kuvio 10. Kuntajohtajien vastaukset kysymykseen Miten tärkeinä pidät seuraavia asioita eettisyyden kehittämisessä kunnassasi?. Vastausten %-jakaumat. (n = 18). Arviot asteikolla; 1 = ei lainkaan tärkeä/ei kovin tärkeä, 3 = melko tärkeä, = tärkeä/erittäin tärkeä. mistä vaikeista eettisistä ongelmista (61 % naiskuntajohtajista). Keskustelun lisäämisen koetaan olevan tärkeä kehittämisen kannalta myös siksi, että keskustelu välittömästi lisää kunta-asioiden valmistelun ja päätöksenteon läpinäkyvyyttä. Keskustelun ja sen edistämisen tärkeys palautuu myös edellä tehtyihin havaintoihin eettisen sääntelyn tarpeista ja eettisiä asioita koskevan keskustelun tärkeydestä kunnissa (vrt. kuvio ). Toimivalla keskustelukulttuurilla voidaan edistää asioita joihin sääntely tai viranomaisohjeistus eivät ole toimivia ratkaisuja. Uusien tehtävien perustamista eettisyyden korostamiseksi tai parantamiseksi ei koeta tarpeellisena kuntakentässä Kehittämistä koskevista vastauksista näkyy, että kuntajohtajat eivät suoraan kannata uusien organisaatiorakenteiden tai tehtävien synnyttämistä eettisyyden korostamiseksi tai parantamiseksi. Kuntajohtajat eivät kannata etiikasta vastaavan neuvonantajan nimeämistä kuntaan. Kuntajohtajat eivät myöskään näe tarpeelliseksi erityisen kuuman linjan perustamista eettisistä ongelmatilanteiden ilmoittamiseen. Avoimissa vastauksissa kommentoitiin, että ongelmista ilmoittaminen ja raportointi sujuvat asiallisesti nykyisten organisaatiorakenteiden kautta. Koulutusta ja valmennusta pitäisi kohdentaa enemmän luottamushenkilöille Barometrin avoimissa vastauksissa korostettiin koulutuksen ja valmennuksen kohdentamista eettisissä asioissa luottamushenkilöihin ja kuntapolitiikkaan. Kyselyyn vastanneet kuntajohtajat korostivat, että eettiset kysymykset koskevat nimenomaan päätöksentekoa sekä tilanteita, joissa virkamiehiä esimerkiksi alustetaan valmistelutyön aloittamisesta ja valmistelussa huomioitavista asioista. Eettisten osaamisen lisäämistä kaivattiin hallinto- ja kuntalain vaatimusten parempaan täyttämiseen myös luottamushenkilöiden suunnalta sekä esimerkiksi kuntien toimien julkisuutta ja läpinäkyvyyttä koskevien säännösten hallitsemiseen. Yleisemmin mieskuntajohtajat suhtautuivat naiskuntajohtajia varovaisemmin koulutuksen lisäämiseen eettisten ongelmatilanteiden osalta; tosin noin 0 prosenttia mieskuntajohtajistakin näki koulutuksen ja neuvonnan lisäämisen tärkeänä. Monia vastaajia puhutti myös mahdollisten jääviyskysymyksien ja eturistiriitatilanteiden tunnistaminen sekä epäasiallisen suosinnan esiintyminen kuntapolitiikassa. 6 Johtopäätökset Käsillä olevan kuntajohtajien etiikkabarometrin mukaan eettinen tila ja kehittämistarpeet ovat vakiintuneessa tilassa Suomen kunnissa. Eettisistä kysymyksistä keskustellaan kunnissa vilkkaasti. Kuntakentässä eettiset kehittämistarpeet tunnistetaan ja koetaan tärkeiksi laajalti. Yksi tämän etiikkabarometrin tavoitteista on aktivoida ja ohjata keskustelua kuntalaisten, poliittisen päätöksenteon ja hallinnon välillä. Barometrin tuloksista nousee aiheita, joita kunnissa kannattaa ottaa rohkeammin esiin ja joista käytävää keskustelua on syytä aktivoida eri keinoin. Samalla barometrin tuloksista nousee asioita, joihin kehittämistyötä ja koulutusta pitää suunnata. 8
Etiikkabarometrin tulokset osoittavat erityisesti seuraavaa: 1) Yli puolet kunnanjohtajista raportoi kohdanneensa eettisiä ongelmatilanteita. Tilanne on säilynyt samana verrattuna vuoden 01 barometriin. Eettiset ongelmatilanteet tunnistetaan ja niihin pyritään myös reagoimiaan kuntien johtamisessa ja päätöksenteossa. ) Eettisiä kysymyksiä ja ongelmatilanteita varten ei koeta tarvittavan erillistä sääntelyä tai ohjeistusta. Vastaajat korostavat eettisten toimintatapojen kuuluvan normaaliin virkamiestyöhön. Eettisen toiminnan halutaan jatkossakin olevan sisäsyntyistä ja selkärangasta kumpuavaa asioiden hoitamista. 3) Eettiset ongelmatilanteet ja eettiset haasteet koskevat pääosin kuntaorganisaation sisäisiä asioita. Vakavia rikkeitä ei koeta esiintyvän. Siten eettisesti haasteellisten tilanteiden korjaaminen voidaan hoitaa koulutuksen, valmennuksen ja yleisen tietoisuuden lisäämisellä sekä avoimen keskustelun parantamisella kuntaorganisaation sisällä. Tarkentavia rajanvetoja kaivataan erityisesti sosiaalisissa medioissa toimimisesta sekä henkilöstön luottamus- ja poliittisissa tehtävissä toimimiseen. Eettisen kehittämisen keskeisiä painopisteitä etiikkabarometrin tulosten mukaan: 1) Esimiesvalmiuksia on päivitettävä eettisen osaamisen osalta. Tärkeitä keinoja ovat kokemustenjako ja eettisen tietoisuuden lisääminen. Toimintatapoja ja työyhteisöjä tulee virittää siten, että niissä erityisesti esimiehet ovat valmiita ja kannustavat tarttumista eettisesti vaikeisiin asioihin. Esimiehiltä edellytetään myös nykyistä parempaa tuntemusta siitä, millaiset tilanteet edellyttävät eettistä harkintaa ja linjanvetoja. ) Keskustelukulttuurin ja vuorovaikutuksen parantamiseen kannattaa satsata, koska eettiset asiat ja näkökulmat koetaan erittäin tärkeiksi kuntaorganisaation sisällä ja kuntalaisten parissa. Kuntajohdon on huolehdittava, että keskustelu ja vuorovaikutus toimivat ja niille on luontevat ja oikeat foorumit kunnassa. Keskustelun ja vuorovaikutuksen tulee olla avointa, ennakkoluulotonta ja vapaata. Kunnan johdon tulisi myös huolehtia siitä, että keskustelussa syntyneet johtopäätökset siirtyvät kunnan käytäntöihin ja käytäntöjen muutoksista viestitään sidosryhmille asianmukaisesti. 3) Työyhteisöjen sisällä on edelleen kehitettävää. Työyhteisöjen eettisessä parantamisessa avainroolissa ovat eettisten tilanteiden ennakointi, nopea reagointi ongelmatilanteisiin, empatiakyky ja reilu kohtelu sekä entistä parempi arvotietoisuus. Aihepiiriin liittyvää kirjallisuutta Moilanen, Timo (016). Virkamiesetiikan tila 016 kyselytutkimus valtion virkamiesten arvoista ja etiikasta. Valtiovarainministeriön julkaisuja 38/016. Helsinki. Ojajärvi, Anne (016). Kunnanjohtaja eettisenä johtajana Luottamuksellahan tässä eletään. Pro gradu -tutkielma, Vaasan yliopisto, Julkisjohtaminen. Ojakoski, Maria (01). Eettinen ulottuvuus kuntajohtamisessa. USO-verkostoprojekti. Helsinki: Suomen Kuntaliitto. Salminen, Ari (01). Rakenteellinen korruptio: Kartoitus riskitekijöistä ja niiden hallinnasta Suomessa. Vaasan yliopiston julkaisuja, Selvityksiä ja raportteja 03. Vaasa. Salminen, Ari, Viinamäki, Olli-Pekka & Heiskanen, Lauri (01). Etiikkabarometri kuntien eettisestä tilasta ja kehittämistarpeista Kunnanjohtajien näkemyksiä. Vaasa: Vaasan yliopisto. Valtiovarainministeriö (00). Arvot arjessa - virkamiehen etiikka. Valtionhallinnon käsikirja. Edita Prima, Helsinki. Valtiovarainministeriö (017). Valtionhallinnon virkamiesetiikan ja -moraalin tila kansalaiskyselyn tulokset. Valtiovarainministeriön julkaisuja /017. Helsinki. Viinamäki, Olli-Pekka & Katajamäki, Maria (01). Luottamuksesta elinvoimaa kunnille. Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS, Tutkimusjulkaisu nro 88. 9