Euroopan parlamentti 2014-2019 Oikeudellisten asioiden valiokunta 17.11.2016 KANSALLISEN PARLAMENTIN PERUSTELTU LAUSUNTO TOISSIJAISUUSPERIAATTEESTA Asia: Italian senaatin perusteltu lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanottoa jäsenvaltioissa koskevista vaatimuksista (uudelleenlaadittu teksti) (COM(2016)0465 C8-0323/2016 2016/0222(COD)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyssä pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Italian senaatti on antanut oheisen perustellun lausunnon edellä mainitusta ehdotuksesta direktiiviksi. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. NP\1109341.docx PE593.981v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen
LIITE TASAVALLAN SENAATTI XVII VAALIKAUSI Asiakirja XVIII nro 165 ENSIMMÄISEN PYSYVÄN VALIOKUNNAN PÄÄTÖSLAUSELMA (Perustuslailliset asiat, neuvoston puheenjohtajuuteen liittyvät asiat sekä sisäasiat, valtion ja julkisen hallinnon yleinen lainsäädäntö) Esittelijä: MAZZONI hyväksytty istunnossa 19. lokakuuta 2016 ANNETTU EHDOTUKSESTA EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI KANSAINVÄLISTÄ SUOJELUA HAKEVIEN HENKILÖIDEN VASTAANOTTOA JÄSENVALTIOISSA KOSKEVISTA VAATIMUKSISTA (UUDELLEENLAADITTU TEKSTI) (COM(2016)0465) työjärjestyksen 144 artiklan 1 ja 6 kohdan nojalla toimitettu neuvoston puheenjohtajalle tiedoksi 25. lokakuuta 2016. PE593.981v01-00 2/9 NP\1109341.docx
SISÄLLYS Päätöslauselman teksti...sivu 3 14. pysyvän valiokunnan lausunto...sivu 8 NP\1109341.docx 3/9 PE593.981v01-00
Valiokunta, joka on tarkastellut direktiiviehdotusta työjärjestyksen 144 artiklan 1 ja 6 kohdan nojalla, ottaa huomioon, että direktiiviehdotus, joka sisältyy eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kattavaan uudistukseen, koskee 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (vastaanottodirektiivi) tarkistamista vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamiseksi entisestään Euroopan unionissa, jotta voidaan parantaa turvapaikanhakijoiden kotoutumisnäkymiä ja vähentää luvatonta edelleen liikkumista; direktiiviehdotuksessa säädetään seuraavista voimassa olevan vastaanottodirektiivin uudistuksista: 2 artiklassa laajennetaan aineellisten vastaanotto-olosuhteiden määritelmää; 7 artiklassa annetaan uusi luettelo tapauksista, joissa turvapaikanhakijoita voidaan velvoittaa asumaan tietyssä paikassa, koska on mahdollista, että turvapaikanhakija saattaa paeta. Lisäksi 19 artiklassa säädetään, että kyseisen riskin takia sekä tapauksissa, joissa turvapaikanhakija ei noudata menettelyjä, päiväraha voidaan peruuttaa tai sitä voidaan vähentää lukuun ottamatta välttämättömiä tukia, jotka voidaan korvata luontoissuorituksilla; 8 artiklassa säädetään uudesta perusteesta turvapaikan hakijoiden säilöönotolle, jos on olemassa pakenemisen vaara; 15 artiklassa säädetään työmarkkinoille pääsyn aikarajan lyhentämisestä enintään yhdeksästä kuukaudesta enintään kuuteen kuukauteen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä. Lisäksi poistetaan valtioiden mahdollisuus asettaa etusijalle Euroopan kansalaiset ja korvataan tämä pelkällä mahdollisuudella selvittää, voisiko avoimen työpaikan täyttää Euroopan kansalainen. Artiklaan lisätään myös kohta, jolla pyritään varmistamaan turvapaikanhakijoille samat työolot kuin jäsenvaltion kansalaisille; ottaa huomioon, että oikeusperustaksi on asianmukaisesti määritetty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 2 kohdan f alakohta, jossa säädetään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamisesta toimenpiteissä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät turvapaikkaa tai toissijaista suojelua hakevien vastaanotto-olosuhteita koskevat vaatimukset. Oikeusperusta oli sama myös uudelleen laadittavassa asetuksessa (EU) N:o 2013/33/EU; ehdotuksessa edellytetään jäsenvaltioita ottamaan huomioon Euroopan turvapaikkaasioiden tukiviraston (tai tulevan Euroopan unionin turvapaikkaviraston) kehittämät vastaanotto-olosuhteita koskevat toiminnalliset vaatimukset ja indikaattorit seuratessaan ja valvoessaan jäsenvaltioiden vastaanottojärjestelmiä (27 artikla); ehdotuksessa jäsenvaltiot velvoitetaan laatimaan varautumissuunnitelmat ja päivittämään niitä säännöllisesti. Suunnitelmissa on esitettävä toimenpiteet, joilla aiotaan varmistaa hakijoiden asianmukainen vastaanotto, jos jäsenvaltioon saapuu suhteettoman suuri määrä kansainvälisen suojelun hakijoita (28 artikla). Lisäksi ehdotuksessa edellytetään jäsenvaltioiden ilmoittavan komissiolle ja Euroopan unionin turvapaikkavirastolle aina, kun varautumissuunnitelma otetaan käyttöön; ehdotuksen tavoitteena on kaikkien aiempien direktiivien mukaisesti vähentää Euroopan unionin sisällä tapahtuvaan luvattomaan edelleen liikkumiseen kannustavia, PE593.981v01-00 4/9 NP\1109341.docx
vastaanotto-olosuhteisiin liittyviä kannustimia. Tätä tarkoitusta varten komissio korostaa, että jotta voidaan varmistaa muuttovirtojen järjestäytynyt hallinta, helpottaa hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämistä ja ehkäistä luvatonta edelleen liikkumista, on olennaisen tärkeää, että hakijat eivät pakene vaan pysyvät siinä jäsenvaltiossa, joka on heistä vastuussa. Painottaa lisäksi, että hakijoiden olinpaikan seuranta tehostuu, kun otetaan käyttöön kohdennetummat rajoitukset, jotka koskevat heidän liikkumisvapauttaan, ja tiukat seuraamukset rajoitusten noudattamatta jättämisestä; ehdotuksella ei muuteta sitä, että hakijat voivat yleensä liikkua vapaasti vastaanottavan jäsenvaltion alueella tai jäsenvaltion määrittämällä alueella (7 artiklan 1 kohta). Ehdotuksessa kuitenkin edellytetään, että syistä, jotka liittyvät yleiseen etuun tai yleiseen järjestykseen, hakijan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen sujuvaan käsittelyyn ja tehokkaaseen seurantaan tai hänen hakemuksestaan vastuussa olevan jäsenvaltion Dublin-asetuksen mukaisessa määrittämisessä noudatettavan menettelyn sujuvuuteen ja tehokkaaseen seurantaan, tai jotta voidaan tehokkaasti ehkäistä hakijan pakeneminen, jäsenvaltiot nimeävät tarvittaessa hakijoille tietyn asuinpaikan (esimerkiksi vastaanottokeskuksen, yksityiskodin, erillisen asunnon, hotellin tai muun hakijoiden majoittamista varten mukautetun tilan). Tällainen päätös voi olla tarpeen erityisesti silloin, kun hakija ei ole noudattanut velvollisuuksiaan seuraavissa tapauksissa: a) sellaisten hakijoiden osalta, jotka eivät ole noudattaneet (Dublin-asetusta koskevan ehdotuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädettyä) velvollisuutta tehdä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus siinä jäsenvaltiossa, johon he ovat saapuneet ensimmäiseksi luvattomasti tai johon he ovat saapuneet laillisesti, ja jotka ovat matkustaneet toiseen jäsenvaltioon ilman asianmukaisia perusteita ja tehneet turvapaikkahakemuksen siellä; b) hakija on paennut jäsenvaltiosta, jossa hänen edellytetään olevan saapuvilla ja c) hakija on paennut toiseen jäsenvaltioon ja lähetetty takaisin jäsenvaltioon, jossa hänen edellytetään olevan saapuvilla; ehdotuksella lisätään näin ollen uusi säilöönoton peruste, jos hakijalle on osoitettu tietty asuinpaikka, mutta hän ei ole noudattanut velvollisuuttaan asua kyseisessä paikassa, ja jos on olemassa jatkuva hakijan pakenemisen vaara, hakija voidaan ottaa säilöön, jotta voidaan varmistaa tietyssä paikassa asumista koskevan velvoitteen noudattaminen (8 artiklan 3 kohdan c alakohta); lisäksi ehdotuksessa lyhennetään hakijan työmarkkinoille pääsyyn sovellettavaa aikarajaa enintään yhdeksästä kuukaudesta enintään kuuteen kuukauteen siitä, kun kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on jätetty, jos hakemusta koskevaa hallinnollista päätöstä ei ole tehty ehdotetun turvapaikkamenettelyasetuksen mukaisesti eikä viive johdu hakijasta (15 artiklan 1 kohdan 1 alakohta); pääministerin kanslian alainen EU-asioista vastaava osasto toimitti 24 päivänä joulukuuta 2012 annetun lain nro 234 6 pykälän 4 momentin mukaisesti 11. lokakuuta 2016 Italian parlamentille sisäministerin laatiman, käsiteltävänä olevaa säädösehdotusta koskevan mietinnön, jossa ei todettu annetun toimivallan periaatteeseen ja oikeusperustan asianmukaisuuteen liittyviä ongelmia ja jossa katsottiin, että toissijaisuusperiaatetta noudatetaan; mietinnössä todetaan, että ehdotus ei ole suhteellisuusperiaatteen mukainen siltä osin, kun siinä rajoitetaan alaikäisille tarkoitettuja aineellisia vastaanotto-olosuhteita; mietinnössä annetaan kokonaisuudessaan myönteinen arvio ehdotuksesta ja siihen liittyvistä neuvottelumahdollisuuksista (paitsi alaikäisten tilanteen osalta), siltä osin kuin NP\1109341.docx 5/9 PE593.981v01-00
ehdotuksessa edistetään kansallisten järjestelmien vastaavuutta vastaanotto-olosuhteiden tason osalta, ja katsotaan, että ehdotus on kokonaisuudessaan kansallisten etujen mukainen, toteaa seuraavaa: suhteellisuusperiaatetta noudatetaan muodollisesti siltä osin kuin ehdotetut toimenpiteet eivät Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan mukaisesti ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi, kun taas toissijaisuusperiaatetta ei suurelta osin noudateta, sillä tavoitetta, joka koskee vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamista entisestään Euroopan unionissa kotoutumisnäkymien parantamiseksi, ei saavuteta rajoittamalla luvatonta edelleen liikkumista lisää. On totta, että pelkästään jäsenvaltiot eivät voi saavuttaa kyseistä tavoitetta riittävällä tavalla, mutta direktiivit, asetukset ja niiden uudelleenlaaditut versiot osoittavat, että komissio ei pysty mitenkään varmistamaan maahanmuuttovirtojen hallinnan perusperiaatteiden noudattamista ja näin ollen yhteisvastuullista vastaanottoa, turvapaikanhakijoiden uudelleensijoittamista ja palautuksia, vastustaa ehdotusta ja esittää seuraavat huomiot: ehdotuksen 17 a artiklassa säädetään uudesta periaatteesta, jonka perusteella hakijalla, joka on jossain muussa jäsenvaltiossa kuin siinä, jossa hänen edellytetään olevaan saapuvilla, ei ole oikeutta tiettyihin vastaanotto-olosuhteisiin, joita ovat erityisesti alaikäisen koulunkäynti ja opiskelu (14 artikla), pääsy töihin (15 artikla), aineelliset vastaanottoolosuhteet (16 artikla) ja niiden tarjoamista koskevat säännöt (17 artikla), vaikka jäsenvaltioiden on kuitenkin varmistettava ihmisarvon turvaava elintaso (17 a artikla) ja alaikäisten mahdollisuus osallistua sopivaan koulutustoimintaan. Katsoo, että säädös, jolla heikennetään turvapaikanhakijoiden tilannetta, syrjii osittain myös alaikäisiä siltä osin kuin heiltä evätään mahdollisuus koulunkäyntiin ja opiskeluun, ja on näin ollen pahasti ristiriidassa direktiivissä useamman kerran mainitun lapsen etua koskevan periaatteen kanssa yhteisössä ja kansainvälisellä ja kansallisella tasolla (kyseinen mahdollisuuden epääminen aiheuttaa alaikäiselle merkittävää vahinkoa). Ehdottaa näin ollen, että alaikäisiin ei sovellettaisi 14 artiklassa tarkoitettujen etuuksien saamisen rajoituksia tai muita rajoituksia, jotka siitä huolimatta, että niitä sovelletaan vanhempiin, vaikuttavat väistämättä alaikäiseen. Tämä koskee erityisesti 16 ja 17 artiklassa tarkoitettuja rajoituksia (aineelliset vastaanottoolosuhteet sekä niitä koskevat yksityiskohtaiset säännöt); vastaanotto-olosuhteiden, korvaamisen, rajoittamisen tai peruuttamisen (19 artikla) osalta olisi varmistettava ihmisarvon turvaava elintaso myös tapauksissa, joissa jotakin mainituista toimista sovelletaan. Katsoo kuitenkin tarpeelliseksi määrittää selvästi, mitä ihmisarvon turvaavalla elintasolla tarkoitetaan (19 artiklan 4 kohta), ja erityisesti tapaukset, joissa valtion on vastattava terveydenhuollon lisäksi majoituksesta, ruoasta tai muista palveluista (käsitteen, jonka toteutuminen riippuu yksittäisistä valtioista, yleisluonteisuus voisi lisätä kansallisia ja yhteisön tason riita-asioita sekä saattaa vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaisuutta Euroopan tasolla koskevan perusperiaatteen kyseenalaiseksi); ottaen huomioon, että turvapaikanhakijalle on joka tapauksessa taattava ihmisarvon turvaava elintaso, säädöksen lisäksi olisi toteutettava lisätoimenpiteitä (jotka voisivat koskea säilöönottoa osoituksena turvapaikanhakijan vaarallisuuden arvioinnista tai ainoastaan hakemuksen käsittelyprosessista vähentämättä kuitenkaan asiaankuuluvia takeita), jotka on määriteltävä neuvotteluissa; laillisten ja turvallisten maahanpääsyväylien edistäminen on riittämätöntä, ja asiakirjassa korostetaan niin sanottua luvatonta edelleen liikkumista eli maahantulijoiden siirtymistä saapumisvaltiosta muihin Euroopan unionin valtioihin. Hakemuksen käsittelystä PE593.981v01-00 6/9 NP\1109341.docx
vastaava jäsenvaltio pysyy vastuussa sekä menettelyn aikana että myös sen jälkeen ilman määräaikoja. Näin ollen turvapaikkamenettelyn tulosten kaikki eurooppalaiset ulottuvuudet estetään, eikä huomioon oteta pakolaisten vaatimuksia tai toiveita kotoutumisprosessissaan, jota toiseen, muuhun kuin hakijan ensimmäiseen tulomaahan jo sijoittuneen perheen luokse muuttaminen edistäisi; kokonaisuudessaan ehdotuksesta käy ilmi, että Euroopan turvapaikka-oikeudet heikentyvät merkittävästi, mikä on selvästi ristiriidassa ehdotuksen tarkoituksen kanssa. Kansainvälisen suojelun epävarmuus Euroopassa lisääntyy ja ensimmäisten tulomaiden vastuu lisääntyy entisestään; työmarkkinoille pääsyn aikarajan lyhentäminen enintään yhdeksästä kuukaudesta enintään kuuteen kuukauteen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämispäivästä (15 artiklan 1 kohdan 1 alakohta) on edistysaskel turvapaikanhakijoiden kotouttamisessa, mutta se on ristiriidassa useiden Euroopan unionin jäsenvaltion todellisen työllisyystilanteen kanssa; on myös huomattava, että vaikka viime kuukausien aikana Dublin-järjestelmässä on saavutettu edistystä turvapaikkahakemusten käsittelystä vastaavien maiden ryhmän laajentamisen suhteen, Euroopan tasolla viime aikoina hyväksytyillä säädöksillä pyritään kuitenkin ehkäisemään maahanmuuttajien luvatonta edelleen liikkumista. Vaikka samojen vastaanottovaatimusten takaamista kaikissa jäsenvaltioissa koskeva tavoite on kannatettava, pitäisi välttää ylimääräisten vaikutusten kohdistumista niihin jäsenvaltioihin, joihin tulee maantieteellisistä syistä suuria muuttovirtoja. NP\1109341.docx 7/9 PE593.981v01-00
NELJÄNNENTOISTA PYSYVÄN VALIOKUNNAN LAUSUNTO (EU-ASIAT) (Laatija: ROMANO) 5. lokakuuta 2016 Valiokunta, joka on tarkastellut säädöstä, ottaa huomioon, että direktiiviehdotus, joka sisältyy eurooppalaisen turvapaikkajärjestelmän kattavaan uudistukseen, koskee 26 päivänä kesäkuuta 2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/33/EU (vastaanottodirektiivi) tarkistamista vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamiseksi entisestään Euroopan unionissa, jotta voidaan parantaa turvapaikanhakijoiden kotoutumisnäkymiä ja vähentää luvatonta edelleen liikkumista; ottaa huomioon, että direktiiviehdotuksessa säädetään seuraavista voimassa olevan vastaanottodirektiivin uudistuksista: 2 artiklassa laajennetaan aineellisten vastaanotto-olosuhteiden määritelmää; 7 artiklassa annetaan uusi luettelo tapauksista, joissa turvapaikanhakijoita voidaan velvoittaa asumaan tietyssä paikassa, koska on mahdollista, että turvapaikanhakija saattaa paeta. Lisäksi 19 artiklassa säädetään, että kyseisen riskin takia sekä tapauksissa, joissa turvapaikanhakija ei noudata menettelyjä, päiväraha voidaan peruuttaa tai sitä voidaan vähentää lukuun ottamatta välttämättömiä tukia, jotka voidaan korvata luontoissuorituksilla; 8 artiklassa säädetään uudesta perusteesta turvapaikan hakijoiden säilöönotolle, jos on olemassa pakenemisen vaara; 15 artiklassa säädetään työmarkkinoille pääsyn aikarajan lyhentämisestä enintään yhdeksästä kuukaudesta enintään kuuteen kuukauteen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jättämisestä. Lisäksi poistetaan valtioiden mahdollisuus asettaa etusijalle Euroopan kansalaiset ja korvataan tämä pelkällä mahdollisuudella selvittää, voisiko avoimen työpaikan täyttää Euroopan kansalainen. Artiklaan lisätään myös kohta, jolla pyritään varmistamaan turvapaikanhakijoille samat työolot kuin jäsenvaltion kansalaisille; esittää toimivaltansa puitteissa myönteisiä huomioita ja seuraavat arviot: oikeusperustaksi on asianmukaisesti määritetty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 78 artiklan 2 kohdan f alakohta, jossa säädetään tavallisen lainsäätämisjärjestyksen noudattamisesta toimenpiteissä, jotka koskevat yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää, johon sisältyvät turvapaikkaa tai toissijaista suojelua hakevien vastaanotto-olosuhteita koskevat vaatimukset. Oikeusperusta oli sama myös uudelleen laadittavassa asetuksessa (EU) N:o 2013/33/EU; toissijaisuusperiaatetta noudatetaan, sillä yksittäisten jäsenvaltioiden toimin ei voida riittävällä tavalla saavuttaa tavoitetta vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamisen lisäämisestä Euroopan unionissa turvapaikanhakijoiden kotoutumisnäkymien parantamiseksi ja luvattoman edelleen liikkumisen vähentämiseksi; PE593.981v01-00 8/9 NP\1109341.docx
suhteellisuusperiaatetta noudatetaan, sillä ehdotetut toimenpiteet eivät ylitä sitä, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. NP\1109341.docx 9/9 PE593.981v01-00