Oikeudellisten asioiden valiokunta ILMOITUS JÄSENILLE (88/2011)

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI Oikeudellisten asioiden valiokunta ILMOITUS JÄSENILLE (88/2011) Asia: Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan alahuoneen perusteltu lausunto ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista (KOM(2011)0452 C7-0417/ /0202(COD)) Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevassa pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti kukin kansallinen parlamentti voi kahdeksan viikon kuluessa siitä, kun lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä koskeva esitys on toimitettu, antaa Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että kyseessä oleva esitys ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Euroopan parlamentin työjärjestyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen noudattamiseen liittyvät asiat kuuluvat oikeudellisten asioiden valiokunnan toimivaltaan. Jäsenille lähetetään tiedoksi Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan alahuoneen perusteltu lausunto edellä mainitusta ehdotuksesta. CM\ doc PE v01-00 Moninaisuudessaan yhtenäinen

2 LIITE Alahuoneen perusteltu lausunto Toimitettu Euroopan parlamentin puhemiehelle sekä neuvoston ja komission puheenjohtajille toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyn pöytäkirjassa N:o 2 olevan 6 artiklan mukaisesti Ehdotus asetukseksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista 1 Toissijaisuusperiaatteen noudattamisen arvioimista koskeva sopimuskehys 1. Toissijaisuusperiaate on saanut alkunsa halusta varmistaa, että päätökset tehdään mahdollisimman lähellä EU:n kansalaisia. Se ilmaistaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5 artiklan 3 kohdassa: "Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla." 2. EU:n toimielinten on huolehdittava "jatkuvasti" 2 toissijaisuusperiaatteen noudattamisesta toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamisesta tehdyn pöytäkirjan N:o 2 mukaisesti. 3. Komission on puolestaan kuultava laajalti eri tahoja ennen kuin se tekee ehdotuksen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi säädökseksi, ja kyseisissä kuulemisissa on tarvittaessa otettava huomioon alueellinen ja paikallinen ulottuvuus Pöytäkirjassa N:o 2 olevan 5 artiklan nojalla kaikkiin esityksiin, jotka koskevat lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä, olisi liitettävä "selvitys, jonka sisältämisen yksityiskohtaisten tietojen perusteella" toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen noudattamista voidaan arvioida. Tässä selvityksessä olisi oltava arviointi esityksen rahoitusvaikutuksista; kun kyse on direktiivistä, arviointi ehdotuksen vaikutuksesta kansalliseen ja tarvittaessa alueelliseen lainsäädäntöön ja laadulliset ja, aina kun se on mahdollista, määrälliset perusteet syistä, joiden perusteella todetaan, että unionin tavoite voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla. Yksityiskohtaisessa selvityksessä olisi myös osoitettava, että unionille, jäsenvaltioiden hallituksille, alueellisille tai paikallisille viranomaisille, taloudellisille toimijoille ja 1 (33052) 13284/11: KOM(20011) Pöytäkirjassa N:o 2 oleva 1 artikla. 3 Pöytäkirjassa N:o 2 oleva 2 artikla. PE v /7 CM\ doc

3 kansalaisille aiheutuvan taloudellisen tai hallinnollisen rasituksen on pysyttävä mahdollisimman pienenä, ja sen on oltava oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden. 5. SEU-sopimuksen 5 artiklan 2 kohdan ja 12 artiklan ensimmäisen kohdan b alakohdan nojalla kansalliset parlamentit huolehtivat siitä, että toissijaisuusperiaatetta noudatetaan pöytäkirjassa N:o 2 määrättyjen menettelyjen, erityisesti perusteltua lausuntoa koskevan menettelyn, mukaisesti. Edellinen pöytäkirja toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta 6. Amsterdamin sopimukseen liitetyssä edellisessä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyssä pöytäkirjassa annettiin hyödyllistä ohjausta siitä, miten toissijaisuusperiaatetta on sovellettava. Nämä ohjeet ovat edelleen asiaankuuluva mittari toissijaisuusperiaatteen noudattamisessa. "Jotta yhteisön toiminta olisi perusteltua, toissijaisuusperiaatteen molempien ehtojen on täytyttävä: suunnitellun toiminnan tavoitteita ei voida riittävällä tavalla toteuttaa jäsenvaltioiden toiminnan avulla niiden valtiosääntöjärjestelmän puitteissa, ja ne voidaan tämän vuoksi toteuttaa paremmin yhteisön toiminnan kautta. Arvioitaessa edellä mainittujen edellytysten täyttymistä olisi noudatettava seuraavia suuntaviivoja: tarkasteltavaan asiaan liittyy useisiin jäsenvaltioihin vaikuttavia näkökohtia, joita ei voida tyydyttävästi säännellä jäsenvaltioiden toiminnalla, pelkkä jäsenvaltioiden toiminta tai yhteisön toimimattomuus olisi ristiriidassa perustamissopimuksessa olevien vaatimusten kanssa (kuten tarve oikaista kilpailun vääristyminen tai välttää peiteltyjä kaupan esteitä taikka vahvistaa taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta) tai vahingoittaisi muutoin merkittävästi jäsenvaltioiden etuja, yhteisön tasolla toteutetusta toiminnasta olisi selkeästi etua laajuutensa tai vaikutustensa vuoksi jäsenvaltioiden tasolla toteutettuun toimintaan verrattuna." 4 Ehdotettu lainsäädäntö 7. Ehdotetun asetuksen sisältö esitetään yksityiskohtaisesti valiokunnan mietinnössä, johon tämä perusteltu lausunto liitetään. Siksi tässä esitetään ehdotuksen esitetyn tavoitteen ja pikemmin EU:n kuin jäsenvaltioiden toiminnalle annetut perusteet. Tavoite 8. Komission perusteluissa kuvataan ehdotuksen tavoitetta seuraavasti: "Tämän aloitteen yleisenä tavoitteena on varmistaa, että laitosten pääoman sääntely tehostuu EU:ssa, sen haitalliset vaikutukset tallettajansuojaan ja rahoitusjärjestelmän 4 5 artikla. CM\ doc 3/7 PE v01-00

4 myötäsyklisyyteen voidaan pitää kurissa ja samalla voidaan säilyttää EU:n pankkialan kilpailuasema." 5 9. Sitä vastoin oikeusperustassa käsitellään kuitenkin sisämarkkinoiden toimintaa. Oikeusperustaa on myös käytetty erottamaan asetusluonnos siihen liittyvästä ehdotuksesta direktiiviksi oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta: 6 "Edellä mainittu toiminnan harjoittamisoikeutta koskeva direktiiviehdotus [julkaisutoimisto lisää viitteen] perustuu puolestaan SEUT-sopimuksen 53 artiklaan. Säännöt on kuitenkin tarpeen erottaa toiminnan harjoittamistapaa koskevista säännöistä, joita varten on siis aiheellista käyttää toista oikeusperustaa." 7 Toissijaisuus 10. Komission perustelut sille, miksi ehdotus on toissijaisuusperiaatteen mukainen, esitetään perustelujen 4.2 kohdassa. Se esitetään tässä kokonaisuudessaan: "SEUT-sopimuksen 5 artiklassa määrätyn toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltiot eivät voi riittävällä tavalla saavuttaa ehdotetun toimen tavoitteita, vaan ne voidaan saavuttaa paremmin EU:n tasolla. Ehdotetuissa säännöksissä ei mennä pidemmälle kuin asetettujen tavoitteiden saavuttaminen edellyttää. Ainoastaan EU:n toimilla voidaan varmistaa, että useammassa kuin yhdessä jäsenvaltiossa toimiviin luottolaitoksiin ja sijoituspalveluyrityksiin sovelletaan samoja vakavaraisuusvaatimuksia. Näin voidaan taata tasapuoliset toimintaedellytykset, yksinkertaistaa sääntelyä, välttää sääntöjen noudattamiseen liittyvät tarpeettomat kustannukset rajatylittävässä toiminnassa, edistää EU:n markkinoiden yhdentymistä ja rajoittaa sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttöä. EU:n toimilla varmistetaan myös rahoitusjärjestelmän vakaus EU:ssa. Tätä vahvistaa se seikka, että ehdotuksessa asetettuja vakavaraisuusvaatimuksia on ollut EU:n lainsäädännössä jo yli 20 vuoden ajan. SEUT-sopimuksen 288 artikla antaa mahdollisuuden valita eri säädöstyyppien välillä. Näin ollen asetukseen sovelletaan toissijaisuusperiaatetta samalla tavoin kuin muihinkin säädöksiin. Toissijaisuuden on oltava tasapainossa perussopimusten muiden periaatteiden kuten perusvapauksien kanssa. Direktiivit 2006/48/EY ja 2006/49/EY on muodollisesti osoitettu jäsenvaltioille, mutta käytännössä niiden kohteina ovat yritykset. Asetuksella luodaan tasapuolisemmat toimintaedellytykset, koska sitä voidaan soveltaa suoraan eikä yritysten tarvitse arvioida muiden jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ennen kuin ne alkavat harjoittaa niissä toimintaa, koska säännöt ovat kaikkialla täsmälleen samat. Tämä aiheuttaa laitoksille vähemmän rasitteita. Asetuksen antamisella voidaan myös välttää viipeet, joita liittyy direktiivien saattamiseen osaksi kansallisia lainsäädäntöjä." 11. Komission vaikutustenarvioinnissa käsitellään toissijaisuusperiaatetta seuraavasti: Edellä mainitussa analyysissä esitetyt ongelmat ovat luonteeltaan sellaisia, että unionin tason toiminnalle monia merkittäviä perusteluja, jotka ovat yhdenmukaisia toissijaisuusperiaatteen kohta. 6 (33053)13285/11: KOM(2011) kohta. PE v /7 CM\ doc

5 kanssa. Niitä ovat muun muassa välttämättömyys edistää EU:n sisäisten pankkimarkkinoiden yhdentymistä (poistamalla kansalliset päätökset, harkintavalta ja mahdollisuudet "hiomiseen"), käsitellä useita markkinoita (esimerkiksi suhdanteita tasoittavien poliittisten toimenpiteiden avulla) ja sääntelyn puutteita (esimerkiksi pääoman määrittelyä ja maksuvalmiusriskin hallintaa koskevia sääntöjä, vastapuoliluottoriskin pääomavaatimuksia), jotka rahoituskriisi toi esiin, korjata mahdollisuudet sääntelyn katvealueiden hyväksikäyttämiseen, joka on mahdollista nykyisen lainsäädännön nojalla (tiettyjen kansallisten vaihtoehtojen ja harkintavallan käytettävyyden vuoksi) ja varmistaa yhdenmukainen EU:n lähestymistapa tämän kertomuksen soveltamisalan kattamien eri kysymysten käsittelyyn, minkä ansiosta jäsenvaltioiden ei enää tarvitsisi soveltaa yksittäisiä lähestymistapoja, jotka saattavat hajauttaa sisämarkkinoita. Tärkeintä on, että vain yhteisen EU:n tason lähestymistavan voidaan odottaa tarjoavan tehokkaasti taloudellista vakautta ja vähentävän talouden liiallista myötäsyklisyyttä, koska tällä hetkellä näitä järjestelmän keskeisiä näkökohtia koskevat toimet on joko kohdennettu kansallisiin tarpeisiin tai niitä ei ole ollenkaan. Viimeksi mainitun osalta kriisi osoitti selkeästi maksuvalmiusriskin valvontaa koskevien kansallisten lähestymistapojen tehottomuuden. Asetuksen kohdat, jotka eivät ole toissijaisuusperiaatteen mukaisia 12. Alahuone katsoo, että ehdotus asetukseksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista ei ole yhdenmukainen komissiolle pöytäkirjan N:o 2 nojalla määrättyjen menettelyä koskevien velvoitteiden tai toissijaisuusperiaatteen kanssa seuraavien näkökulmien osalta. i) Menettelyä koskevien velvoitteiden noudattamatta jättäminen 13. Perustelujen 4.2 kohdassa tai vaikutustenarvioinnin 3.8 kohdassa ei ole "selvitystä, jonka sisältämien yksityiskohtaisten tietojen perusteella" toissijaisuusperiaatteen (ja suhteellisuusperiaatteen) noudattamista voitaisiin arvioida, kuten SEUT-sopimuksen pöytäkirjassa N:o 2 olevassa 5 artiklassa edellytetään. 14. SEU-sopimuksen 5 artiklan olettaman mukaan päätökset olisi tehtävä mahdollisimman lähellä EU:n kansalaista. Tästä olettamasta poikkeamiseen ei pitäisi suhtautua itsestäänselvyytenä, vaan se olisi perusteltava riittävän yksityiskohtaisesti ja selkeästi, jotta EU:n kansalainen voi ymmärtää laadulliset ja määrälliset syyt, joiden nojalla unionin tason toimintaa perustellaan. 15. Ehdotettu asetus eroaa pääomavaatimusdirektiivistä siinä, että siinä poistetaan jäsenvaltioiden mahdollisuus tarvittaessa määrätä asetuksella säädettyjä vakavaraisuusvaatimuksia tiukempia vaatimuksia. Se on huomattava muutos, joka johtaa vähimmäisvaatimusten "mahdollisimman suureen yhdenmukaistamiseen". Täyttääkseen sille pöytäkirjassa N:o 2 olevalla 5 artiklalla osoitetut velvollisuudet komission olisi pitänyt laatia yksityiskohtainen lausunto, jossa esitetään kyseisen muutoksen laadulliset ja määrälliset perusteet: vaikutustenarvioinnin ja perustelujen siihen liittyvät osat eivät ole läheskään riittävän yksityiskohtaisia. 16. Komission lähestymistapa toissijaisuusperiaatteen käsittelyyn ei huolestuta vain Yhdistyneen kuningaskunnan alahuonetta vaan kaikkia EU:n jäsenvaltioiden kansallisia CM\ doc 5/7 PE v01-00

6 parlamentteja. Komission huomio kiinnitetään Euroopan unionin parlamenttien unionin asioita käsittelevien valiokuntien XLVI konferenssin (Cosac) lausunnon 2.3 kohtaan: Pöytäkirjassa N:o 2 olevan 5 artiklan mukaisesti Cosac korostaa, että EU:n lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä säädöksiä koskevien ehdotusten rahoitusvaikutuksia on voitava arvioida ja kun kyse on direktiiveistä, vaikutuksia kansallisiin oikeusjärjestelmiin on voitava arvioida, jotta kansalliset parlamentit voivat käyttää niille annettuja valtuuksia. Cosac muistuttaa lisäksi, että ehdotukset EU:n lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi olisi perusteltava laadullisilla ja määrällisillä syillä. Cosac huomauttaa, että komission perustelujen toissijaisuusperiaatetta koskevat analyysit eivät ole tähän mennessä täyttäneet 5 artiklan vaatimuksia. ii) Toissijaisuusperiaatteen noudattamatta jättäminen 17. Tämän tavoitteen yhdenmukaisuutta toissijaisuusperiaatteen kanssa arvioidaan edellä 6 kohdassa esitettyjen ohjeiden perusteella. 18. Alahuone katsoo, että asetuksen tavoitteet saavutettaisiin paremmin, jos jäsenvaltioita ei estettäisi määräämästä tiukempia vaatimuksia. Alahuone katsoo näin, koska on selvää, että vakavaraisuuskysymysten käsittelemiseksi kansallisella tasolla tarvitaan edelleen joustavaa lähestymistapaa. Tämä näkyy asetuksen 443 artiklan johdannossa, jossa komissio ehdottaa, että sen pitäisi voida antaa delegoituja säädöksiä, joiden nojalla säädetään tiukemmista vakavaraisuusvaatimuksista rajoitetuksi ajaksi yhden tai useamman sektorin, alueen tai jäsenvaltion osalta. Alahuoneen mielestä ei kuitenkaan ole riittäviä todisteita, jotka osoittavat, että komissio pystyy käsittelemään kansallisia vakavaraisuuskysymyksiä jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia paremmin. On todellakin vahvat perusteet todeta, että kansallisilla viranomaisilla on siihen paremmat mahdollisuudet, ja sen lisäksi ne myös pystyvät reagoimaan nopeammin kuin komissio delegoidun lainsäädännön nojalla pystyy, mikä edistää rahoitusvakautta. (Alahuone ei myöskään ole vakuuttunut siitä, että 443 artiklassa käytetään asianmukaisesti komissiolle SEUT-sopimuksen 290 artiklan mukaisesti delegoituja valtuuksia: vakavaraisuusvaatimukset eivät ole ehdotetun asetuksen "muita kuin keskeisiä" osia.) 19. Alahuone on tähän johtopäätökseen päätyessään käsitellyt oikeusperustaa. Alahuoneen arvion mukaan sisämarkkinoiden toiminta on parhaimmillaankin toissijainen tavoite: asetuksesta, perusteluista ja vaikutustenarvioinnista käy selväksi, että ensisijainen lainsäädännöllinen tavoite on vakavaraisuuden valvonta. Alahuone huomauttaa, että vaikutustenarvioinnin 3.8 kohdassa todetaan, että sisämarkkinoiden hajautuminen on vain uhka alahuone katsoo, että sisämarkkinoita koskevaa tavoitetta ei voida asettaa sitä korkeammalle. Alahuoneen mielestä kahden rinnakkaisen ehdotuksen erottaminen ei ole riittävä peruste sisämarkkinoiden oikeusperustalle, ja huomauttaa, että pääomavaatimusdirektiivin muodostavat kaksi direktiiviä perustuvat (nykyiseen) SEUTsopimuksen 53 artiklaan. Alahuone ei siksi ole vakuuttunut siitä, että sisämarkkinoiden yhdenmukaisuus olisi riittävä syy poistaa jäsenvaltioiden harkintavalta ehdotettua asetusta korkeampien vakavaraisuusvaatimusten edellyttämisessä. Päätelmät PE v /7 CM\ doc

7 20. Näiden edellä mainittujen syiden takia Yhdistyneen kuningaskunnan alahuone katsoo, että tämä ehdotus ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. CM\ doc 7/7 PE v01-00