m m m.fi Hare MMMO01:00/2012

m m m.fi 29.10.2012 Hare MMM01:00/2012 Jakelussa mainituille KUTSU Luornulain valmistelutilanne sekä selvitys luonnonmukaisen tuotannon valvonnastaja toteuttamisvaihtoehdoista Aika: perjantai 16.11.2012 klo9 Paikka: maa- ja metsätalousministeriö, Mariankatu 23, kokoushuone Kartano sana valmistelua hallituksen esitykseksi laiksi luonnonmukaisesta tuotannosta maa- ja metsätalousministeriö on tilannut selvityksen luonnomnukaisen tuotannon valvonnasta ja sen toteuttamisvaihtoehdoista. Selvitysrnies Sampsa Heinosen raportti: Selvitys luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta ja toteuttamisvaihtoehdoista 15.10.2012. on valmistunut ja ohessa liitteenä (PDF). Selvitysmiehen tehtävänä on ollut kuvata ja analysoida luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvonta Suomessa sekä esittää sen vaihtoehtoiset toteuttamistavat huomioiden taloudellinen tehokkuus, valvonnan vaikuttavuus, alueellinen kattavuus ja toimijoiden yhdenvertaisuus hjelma: 1. Tilaisuuden avaus ja toimeksiannon tausta. Neuvotteleva virkamies Tero Tolonen. 2. Selvitys luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta ja toteuttamisvaihtoehdoista. selvitysmies Sampsa Heinonen. 3. Luomulain valmistelu, valmisteluaikataulu ja lain keskeinen sisältö. Lainsäädäntöneuvos Timo Rämänen Kulunvalvonnan takia tilaisuuteen pyydetään ilmoittautumaan sähköpostilla: tiina.kujala(zmrnm.fi viimeistään 14.11. Jos haluat osallistua tilaisuuteen videoyhteydellä kerro siitä etukäteen. Tervetuloa! Tero Tolonen neuvotteleva virkamies maa- ja metsätalousministeriö p. 040-5215384 Å MAA-JA METSÄTALUSMINISTERIÖ å JRD- CH SKGSBRUKSMINISTERIET Å MINISTRY F AGRICULTURE AND FRESTRY PL 30, 00023 VALTINEUVST (Helsinki) P8 30, 00023 STATSRADET (Helsingfors) P0 Box 30, Fl-00023 CVERNMENT, Finland (Helsinki) puh.(09) 16001 faksi(09)16052443 tfn(09) 16001 fax(09) 160 52443 tel. +3589 16001 fax +3S8 9 160 52443

Valvira STM YM TEM VM Ålands landskapsregering EVIRA Työvoima- ja elinkeinokeskukset MTK ProAgria Maaseutukeskusten liitto SLC SLF Tulli Luornuliitto ry Elintarviketeollisuus ry Päivittäistavarakauppayhdistys, PTY ry Biodynaarninen yhdistys ry Puutarhaliitto ry Suomen kuluttajaliitto ry ProLuomu ry Jakehi (sähköisest: Kauppapuutarhaliitto ry Helsingin yliopisto, Ruralia-instituutti MMM tiedotus Savon koulutuskuntayhtyrnäl EkoCentria Maa- metsätalousministeriön osastot

SELVITYS LUNNNMUKAISEN TUTANNN VALVNNASTA JA TTEUTTAMISVAIHTEHDISTA Selvitysmiehen raportti 15.10.2012 Selvitysmies Sampsa Heinonen

SELVITYS LUNNNMUKAISEN TUTANNN VALVNNASTA JA TTEUTTAMISVAIHTEH DISTA 1 TAUSTA JA TIMEKSIANT 5 1.1 Keskeiset johtopäätökset 7 2 TIMINTAYMPÄRISTÖ JA TIMIJAT 8 2.1 Luomuvalvontaan liittyvää käsitteistöä 8 2.1.1 Mitä on luomu? 8 2.1.2 Mitä on luomuvalvonta? 8 2.1.3 Luomutuotannon tuotantoehdot 8 2.1.4 Tarkastusjärjestelmäja luomutarkastuksen kulku 9 2.2 Luomutuotteiden tarjontaketju ja markkinat Suomessa 9 2.2.1 Luonnonmukainen maataloustuotanto 9 2.2.2. Luomuelintarvikkeiden valmistus 11 2.2.3. Luomutuotteiden jakelukanavatja kuluttajat 11 2.2.4 Luomuvalvonnan toimijoitaja keskeisiä sidosryhmiä 12 2.3 Luomuvalvonnan lainsäädäntö 14 2.3.1 Euroopan unionin lainsäädäntö 14 2.3.2. Suomen lainsäädäntö 16 2.4 Luomuvalvonnan toimeenpano Suomessa 16 2.4.1 Luomuvalvontaviranomaisetja niiden tehtävät 17 2.4.2 Valtuutetut tarkastajat 20 2.4.3 Luonnonmukaisen tuotannon rekisteri 20 2.4.4 Luomuvalvonnan kustannukset ja maksut 20 2.4.5 Yksityiset sertifioijatja sertifiointi Suomessa 21 3 NYKYISEN VALVNTAJÄRJESTELMÄN ANALYYSI 23 3.1 Taloudellinen tehokkuus 23 3.1.1 Tarkastusmaksut 25 3.1.2 stopalvelutarkastukset 27 3.1.3 Resurssien käyttö ELY-keskuksissa 27 3.2 Valvonnan vaikuttavuus 29 3.2.1 Seuraamusten määrä 29 3.2.2 Uhkia luomuvalvonnan luotettavuudelle 30 3

3.3 Toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo 32 3.3.1 Markkinavalvonta 32 3.3.2 ELY-keskusten ja valtuutettujen tarkastajien riippumattomuus 33 3.3.3 Erot säännöstenvastaisuuksien määrässä ELY-keskusten välillä 34 3.3.4 Erikoispalvelutarpeisiin vastaaminen 37 3.4 Nykyjärjestelmän vahvuudetja heikkoudet 38 4 TIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTKSET 39 4.1 Yhteiskunnan yleiset linjaukset 40 4.1.1 Hallitusohjelma ja luomualan kehittämisohjelma 40 4.1.2 Luomuvalvonnan resurssitarpeet tulevaisuudessa 41 4.1.3 Muita luomualan kehittämiseen liittyviä viimeaikaisia selvityksiä 42 4.2 Luomuvalvonnan ydintehtävät, organisointi ja muut strategiset kysymykset 42 4.2.1 Riskiperusteisen tarkastuksen soveltaminen 43 4.2.2 Tarkastuslaitosten toimintatapojen yhtenäistäminen 44 4.2.3 Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen 45 4.2.4 Tuotantoehtojen kehitys tulevaisuudessa 45 4.2.5 Valvontaprosessien ja toimintatapojen kehittäminen 48 4.2.6 Sähköinen tiedonhallinta 49 4.2.7 Viestintä 50 4.3 Yhteenveto toimintaym päristön mu utosanalyysistä 51 4.4 Synteesianalyysi 51 5 LUMUVALVNNAN JÄRJESTÄMISVAI HTEHDT 53 5.1 Perusvaihtoehdot 55 5.2 Vaihtoehtojen vertailu 56 5.3 Päävaihtoehtojen taloudellinen vertailu 58 5.4 Päävai htoehtojen arviointi ja selvitysmiehen johtopäätökset 59 5.4.1 ELY-keskukset luomuvalvonnan järjestämistapana 59 5.4.2 Keskittäminen Eviralle 59 5.4.3 Valtionyhtiö organisointimuotona 60 6 TIETLÄHTEITÄ 61 Liitteet Liite 1 Luomutuotannon valvontaan liittyvää käsitteistöä 65 Liite 2 Arvion luomuvalvontajärjestelmän resurssitarpeista vuosina 2012-2020 neljän kehitysskenaarion mukaan 67 4

1 TAUSTA JA TIMEKSIANT Luomuvalvonnan tehtävänä on taata kuluttajille aidot luomutuotteet ja luoda tuottajille reilun kilpailun edellytykset luomutuotteiden markkinoilla. Tätä varten luomutuotanto ketjua valvotaan kaikissa tuotannon vaiheissa pellolta pakkaukseen. Luomutuottajat ja -valmistajat sitoutuvat toimimaan EU:n luomuasetuksen ehtojen mukaisesti ja ehtojen noudattamista valvotaan vähintään kerran vuodessa tehtävillä tarkastuksilla. Luomutuotteen on aina täytettävä myös samat elintarvikkeelle asetetut vaatimukset kuin tavanomaisenkin tuotteen. Luomutuotanto on jo yli kahden vuosikymmen ajan ollut tarkoin säädelty ja määritelty EU-lainsäädännössä ja luomuvalvontajärjestelmä on yksi tärkeimmistä luomutuotannon laajenemista ja institutionalisoitumista edistäneitä tekijöitä. Suomessa luomuvalvonnan piiriin kuului noin 4600 toimijaa vuonna 2011, joista lähes 90 prosenttia on maatiloja, loput luomutuotteiden valmistajia, pakkaajia, maahantuojia ja tukkuja. Luomutuotannon valvontaa koskeva suomalainen lainsäädäntö on tällä hetkellä toi meenpantu EY:n yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanolain (1100/1994) nojalla. Vuonna 2007 uudistettu EU:n luomuvalvontaa koskeva lainsäädäntö ei ole muuttunut valvonnan vähimmäisvaatimusten ja toteutustavan osalta, mutta voimakkaasti muuttu van toimintaympäristö takia on perusteltua tarkastella uudelleen luonnonmukaisen tuotannon valvonnan kehittämistä ja organisointia. Erityisesti julkistalouden menoihin kohdistuvat säästötoimet ja aluehallinnon uudelleenorganisointi koskettavat myös Suomen viranomaisten tekemää luomuvalvon taa. Vuoden 2010 lisätalousarvion käsittelyn yhteydessä edellytettiin käynnistettäväksi selvitystyö, joka tähtäisi ELY-keskusten valvontaresurssien ja valvontakustannusten pysyvään alenemiseen. Niukkenevat viranomaisresurssit tilanteessa, jossa palveluiden kysyntä kasvaa on hyvä syy tarkastella mahdollisuuksia siirtää viranomaisten ulkopuo lelle sellaista tarkastustoimintaa, jonka osalta EU-lainsäädäntö tämän jo nykypäivänä mahdollistaa. Tämä selvitys toimii taustaraporttina maa- ja metsätalousministeriön lainsäädäntöhank keelle, jonka tarkoituksena on valmistella hallituksen esitys laiksi luonnonmukaisesta tuotannosta. Lailla toimeenpannaan luomuvalvontaa koskeva EU-lainsäädäntö. Selvityksen tarkoituksena on kuvata ja analysoida luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvonta Suomessa sekä esittää sen vaihtoehtoiset toteuttamistavat huomioiden taloudellinen tehokkuus, valvonnan vaikuttavuus, alueellinen kattavuus ja toimijoiden yhdenvertaisuus. Selvitysmiehen tavoitteena on ollut raportti, joka vastaa ainakin seuraaviin keskeisiin kysymyksiin: Mitä luomuvalvonnalla tarkoitetaan? Miten luomuvalvonta on säädöstetty Euroopan unionissa ja Suomessa? Miten Suomen nykyinen luomuvalvontajärjestelmä on järjestetty? Mitkä ovat sen keskeiset vahvuudet ja heikkoudet? Miten luomuvalvonnan toimintaympäristö on kehittymässä ja mitä mahdollisuuk sia ja haasteita maailma tarjoaa luomuvalvonnan kehittämiselle? Mitä ehdotuksia on luomuvalvonnan asiakkailla ja sidosryhmillä? Mitä realistisia vaihtoehtoja luomuvalvonnan järjestämiselle on olemassa? Miten hyödyntää nykyisiä vahvuuksia ja tulevaisuuden mahdollisuuksia? Miten pienentää heikkouksia, torjua uhkia ja mahdollisia kriisitilanteita? 5

Miten tulisi arvioida luomuvalvonnan eri organisointivaihtoehtojen sopivuutta an nettujen kriteereiden perusteella? Mitä muuta luomuvalvonnassa tulisi kehittää? Selvitysmiehellä on ollut käytössään runsas asiakirja- ja haastatteluaineisto. Kirjalliset lähteet on mainittu joko tekstissä tai lähdeluettelossa raportin lopussa. Lisäksi selvitysmies on saanut käytettäväkseen lukuisia luomuvalvonta-asioihin liittyviä julkaistuja ja julkaisemattomia opinnäytetöitä, mistä lausun erityisen kiitoksen tekijöille. Selvitysmiehen työssä kuuntelu, eli luomuvalvonnan eri sidosryhmien tarpeiden ja toiveiden ymmärtäminen, osoittautui olennaisemmaksi kuin selkeästi ilmaistujen odotus ten ja vaatimusten kirjaaminen. Haastattelujen anniksi jäi useimmiten muutama arvokas detalji sen sijaan, että selvitysmies olisi saanut laajoja ja perusteltuja käsityksiä tai kehittämislinjoja, mitä luomuvalvonnan kehittämiseksi tulisi tehdä. Joka tapauksessa osaltaan tämän kuuntelun ja vuorovaikutuksen tuloksena syntyivät tässä raportissa esitetyt johtopäätökset ja vaihtoehdot luomuvalvonnan järjestämiseksi. Kiitos myös niille henkilöille, jotka ovat vuosien saatossa esittäneet moneen kertaan osittain niitä samoja, mutta toteuttamatta jääneitä, rakentavia kehittämisehdotuksia, joita tässäkin selvityksessä monessa kohtaa toistetaan. Rajauksia Tämä selvitystyö ei koske Ahvenanmaata, sillä Ahvenanmaan maakunnalla on itsehallinto, joka perustuu kansainvälisiin sopimuksiin sekä Suomen perustuslaissa (731/1999) ja Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/1991) maakunnalle säädettyyn itsehallintoasemaan. Luomu-valvonnasta on Ahvenanmaalla säädetty maakuntalail la Landskapslagen om kontroll avekologiskjordbruksproduktion (1995:52). Itämerellä 15. lokakuuta 2012 Sampsa Heinonen 6

1.1 Keskeiset johtopäätökset Luomuvalvontajärjestelmän keskeinen haaste on valvonnan organisointi tilanteessa, jossa luomutuotteiden tuotanto ja markkinat kehittyvät ripeästi, mutta yhteiskunnan toimenpiteistä johtuen viranomaisten resurssit pienenevät. Suomen nykyisen luomu valvontajärjestelmän ongelma ei ole sen vaikuttavuus eli kyky tuottaa luottamusta markkinoilla olevien luomutuotteiden aitouteen. Nykyisessä järjestelmässä on tehokkaasti toimivia osia, kuten pääosin ostopalveluina tuotetut tarkastukset valvontaan kuuluville toimijoille. Tämä osuus on noin puolet koko valvontajärjestelmän maksullisista eli toimijoiden itse maksamista kustannuksista. Pääratkaisuksi nykyisten resurssien tehokkaammaksi käyttämiseksi selvitysmies ehdot taa maataloustuotannon luomuvalvonnan siirtämistä ELY-keskuksilta Eviralle sen alu eellista toimipisteverkostoa hyödyntäen tai vaihtoehtoisesti yksityistämällä valvonta. Va linta näiden kahden vaihtoehdon välillä riippuu siitä, miten luomutuotannon arvioidaan kehittyvän tulevaisuudessa. Uusia resursseja saataisiin luotettavimmin yksityistämällä valvonta, mikä on sekä mahdollista että pääkäytäntö useimmissa Euroopan Unionin maissa. Alkuvaiheessa siirtyminen pääosin yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvaan järjestel mään onnistuisi riskittömimmin luomalla yksi valtion omistama yhtiö, joka lainsäädän nön kautta takaisi luomuvalvonnan peruspalveluiden saatavuuden koko maassa. Läh tötilanteessa voitaisiin myös päättää tarkastusmaksuista siten, että tarkastusmaksut toimijoille eivät olennaisesti muuttuisi. Myöhemmin hinnat määräytyisivät kilpailun kautta markkinoilla, mistä on myönteisiä kokemuksia esimerkiksi Ruotsista. salle valvontaan kuuluvista toimijoista nykyinen järjestelmä tuottaa vähän taloudellista hyötyä, mikä tavallisimmin johtuu joko tuotannon pienestä määrästä tai siitä että tuotteita ei markkinoida luomutuotteiden erikoismarkkinoille. sa toimijoista kokee nykyisen vai vontajärjestelmän byrokraattisena, johon pääsyy on EU-lainsäädännön edellyttämä pa kollinen tarkastus paikan päällä maatilalla tai yrityksessä vähintään kerran vuodessa. Selvitysmies esittää useita keinoja tilanteen parantamiseksi, mutta korostaa että Suo men pitäisi aktiivisesti edistää muutosta Euroopan Unionin komission luomuvalvontaa koskevaan asetukseen, mikä mahdollistaisi tarkastuskäyntien osittaisen korvaamisen esimerkiksi kirjallisella raportoinnilla ja pistokoeluontoisilla tarkastuksilla. Toimijat arvostavat nykyisen järjestämän neuvonallisuutta, sillä toisin kuin yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvissa järjestelmissä, on Suomen viranomaisjärjestelmässä hallintolain mukainen viranomaisen neuvontavelvollisuus. Vaikka tarkastusviranomaisen antama neuvonta voi koskea vain tuotantoehtojen täyttämistä, ei taloudellista hyötyä tavoittelevaa tuotantoa, on viranomaisneuvonta tärkeä laatua ja asiakkaiden tyytyväi syyttä lisäävä tekijä. Nykyisen luomuvalvonnan tarjoamat sähköiset palvelut ovat kehittymättömiä, eivätkä ota huomioon asiakkaiden tarpeita ja valmiuksia uuden viestintäteknologian käytössä. Säh köisellä asioinnilla voitaisiin vähentää sekä parjattua byrokratiaa että lisätä luomuval vonnan tuottaman julkisen tiedon saatavuutta ja siitä viestimistä. Kaikki elintarvikeketjun luomutuotteita tuottavat ja käsittelevät toimijat ovat liittyneet luomuvalvontaan ja sitoutuneet vähintään kerran vuodessa tehtäviin riippumattomiin tarkastuksiin, jotka luomutoimijat itse myös maksavat. Mutta harva kuluttaja tietää tästä. Viestintä on liian vähän käytetty keino edistää kuluttajien luottamusta luomutuotteiden aitouteen. Selvitysmies ehdottaa joukon toimenpiteitä, joilla parannettaisiin luomuvalvontaan kuulu vien toimijoiden, sidostyhmien ja viranomaisten jatkuvaa vuorovaikutusta. Lähtökohtana tulevaisuuden mahdollisuuksien hyödyntämiselle ja haasteiden kohtaamiselle voisi olla luomutoimialan yhteisen luomuvalvontastrategian laatiminen ja sen jatkuva päivittäminen. 7

2 TIMINTAYMPÄRISTÖ 2.1 Luom uvalvontaan liittyvää käsitteistöä 2.1.1 Mitä on luomu? Luomu, eli luonnonmukainen tuotantotapa, on kestävän kehityksen periaatteiden mu kaista elintarviketuotantoa. Luomukasvintuotannossa päähuomio on maan hyvinvoinnissa. Viljavuus taataan vuo roviljelyllä ja eloperäisellä lannoituksella. Samalla tuotannosta aiheutuva ympäristö kuormitus vähenee. Kasvinsuojelu hoidetaan luonnon omilla kasvinsuojeluaineilla, tuhoeliöiden luontaisilla vihollisilla, kestävillä lajikkeilla sekä viljelykierrolla. Luonnonmukaisessa eläintuotannossa yhdistetään hyvälaatuisen rehun tuottaminen, eläinten lajinmukainen käyttäytyminen sekä ympäristöystävällinen, ekologisesti kestävä tuotantotapa. Eläinten hyvinvointi on toiminnan lähtökohta. Luomutuotantoeläimet saa vat elää lajilleen tyypillisesti, liikkua vapaasti ja ulkoilla säännöllisesti. Eläinten rehu on pääosin luomurehua ja eläimille luontaisesti sopivaa. Eläimet hoitavat myös itse jälkeläisiään. Luomuelintarvikkeen maatalousperäisistä raaka-aineista vähintään 95 % on luomu tuotettuja. Luomuelintarvikkeen valmistuksessa saa käyttää vain osaa elintarvikelain säädännön sallimista lisäaineista ja säilöntäaineita saa käyttää erittäin rajoitetusti. 2.1.2 Mitä on luomuvalvonta? Luonnonmukaisen maataloustuotannon alkutaipaleella tuotteet myytiin suurimmalta osin suoraan kuluttajille, jotka tunsivat viljelijät ja heidän tuotantomenetelmänsä. Tuotantomäärien kasvaessa ja tuotteiden jakeluketjun pidentyessä näin kiinteä yhteys viljelijöiden ja kuluttajien välillä ei enää ole useinkaan mahdollista, vaan tuotteiden tuotantotavan takaamiseksi on kehitetty valvontajärjestelmiä. Luomuvalvonnan tehtävänä on taata kuluttajille aidot luomutuotteet ja luoda tuottajille reilun kilpailun edellytykset luomutuotteiden markkinoilla. Tätä varten luomutuotanto ketjua valvotaan kaikissa tuotannon vaiheissa pellolta pakkaukseen. Suomessa on biodynaamisten tuotteiden kansainvälinen Demeter -merkki ollut käytös sä jo vuodesta 1958 lähtien. Nykyisentyyppisen, riippumattomuutta tavoittelevan vai vontajärjesteimän kehittämisen aloitti Luomuliitto vuonna 1985. Lakisääteistä luomuval vonnasta tuli vuonna 1994 kun Euroopan talousyhteisön luomulainsäädäntöä alettiin soveltaa Suomessa osa Euroopan talousalue (ETA) -sopimusta. Luomuvaivonnan kokonaisuuteen kuuluvia perusrakenteita ovat tuotantoehdot, tar kastusjärjestelmä ja tuotemerkki. 2.1.3 Luomutuotannon tuotantoehdot Kaupallisen luonnonmukaisen tuotannon vähimmäisvaatimukset määritellään lain säädännöllä. Kun tässä selvityksessä puhutaan tuotantoehdoista, tarkoitetaan sillä (ellei erikseen mainittu) lakisääteisten vähimmäisvaatimusten kokonaisuutta hierarkial taan eritasoisista säädöksistä aina viranomaisohjeistukseen asti. Euroopan Unionin alueella sitovat tuotantoehdot on annettu neuvoston asetukseila (EY) N:o 834/2007.

Säädöspohjaisten vähimmäisvaatimusten lisäksi on olemassa yksityisiä standardeja, jotka laajentavat ja syventävät luomutuotantoa sen eri osa-alueilla, esimerkiksi koskien luomutekstiilejä. Kun tässä selvityksessä puhutaan yksityisistä standardeista, tarkoi tetaan sillä sellaisia luomutuotantoehtoja, jotka eivät ole säädöspohjaisia vähimmäis vaatimuksia. 2.1.4 Tarkastusjärjestelmä ja luomutarkastuksen kulku Yksinkertaistaen luomutuotannon tarkastusjärjestelmä muodostuu tiedon keruusta eli tarkastuksista, tiedon arvioinnista ja päätöksenteosta eli sertifioinnista. Tarkemmin tarkastusjärjestelmään liittyvää käsitteistöä on avattu liitteessä 1. Luomuvalvontaan hakeudutaan sertifioivan tarkastuslaitoksen kautta. Alkutarkastuk sessa tarkastetaan tilan olosuhteet, tuotantohistoria ja tuotantoedellytykset sekä luomusuunnitelma. Tämän jälkeen tarkastuslaitos päättää toimijan hyväksymisestä valvontajärjestelmään. Valvontajärjestelmään hyväksytyllä toimijalla on oikeus myydä tuotantoehtojen mukaan tuottamiaan luomutuotteita luomutuotteina. Maataloustuotteilla on siirtymävaihe eli aika jolloin tuotannossa on noudatettava luomuvaatimuksia, mutta jona aikana tuotteita ei saa markkinoida luomutuotteina. Valvontajärjestelmään hyväksymisen eli sertifiointipäätöksen jälkeen valvontaan kuulu vat toimijat tarkastetaan vähintään kerran vuodessa. Maatilan tarkastuskäynnin aikana käydään läpi tilan peltolohkot ja tuotantotilat sekä varmistetaan, että esimerkiksi varastokirjanpito, viljelytoimenpiteet ja tuotanto-olosuhteet ovat tuotantoehtojen mukai set. Elintarvikkeita valmistavan tai välittävän yrityksen tarkastuksessa erityistä huomiota kiinnitetään tavaravirtoihin, luomu- ja tavanomaisten tuotteiden erilläänpitoon, tuottei den koostumukseen ja pakkausmerkintöihin. Tarkastaja voi ottaa maa- tai tuotenäytteitä analysoitavaksi, mutta niiden merkitys tuotantotavan varmistamisessa on marginaalinen: Luomussa tarkastetaan olosuhteita ja tuotantoprosessia, ei niinkään itse tuotteita. 2.2 Luomutuotteiden tarjontaketju ja markkinat suomessa Luomutuotteiden markkinaosuus Suomessa on vielä pieni, mutta se on ollut viime vuo sina voimakkaassa kasvussa. Nielsenin Kuluttajapaneeli -tutkimuksen mukaan kotitalouksien luomuostot olivat arvoltaan noin 120 miljoonaa euroa vuonna 2011, mikä oli noin 1,7 prosenttia kaikkien elintarvikkeiden ostojen arvosta. Kaupan asiantuntija-ar vion mukaan luomumarkkinan arvo oli noin 163 miljoonaa euroa vuonna 2011 ja osuus koko elintarvikemyynnistä noin 1,3 prosenttia. Noin 15 prosentin kasvuarvion perus teella luomutuotteiden myynnin osuus olisi siten noin 1,5-2 prosenttia vuonna 2012. 2.2.1 Luonnonmukainen maataloustuotanto Luomutilojen rakenne Suomessa on noin 4300 luomutilaa, joista uusia vuonna 2012 aloittaneita noin 350. Kaikista Suomen maatiloista luomussa on seitsemän prosenttia. Suomen peltopinta alasta on luomua yhdeksän prosenttia eli noin 205 000 hehtaaria. Luomutilojen keskipinta-ala on noin 48 hehtaaria, mikä on noin 28 prosenttia enemmän kuin suomalaisilla tiloilla keskimäärin. 2000-luvulla luomuviljelyn painopiste on siirtynyt itään ja pohjoiseen, missä suurim malla osalla tiloista on eläimiä, yleisimmin nautakarjaa. Koska luomueläintuotteiden 9

markkinat ovat vielä kehittymättömät, on painopisteen siirtyminen Nurmi-Suomeen merkinnyt, että osa luomutiloista ei myy mitään eläintuotteita luomulaatuisina. Luomu rehuvilja ja -nurmi käytetään rehuna omalle tavanomaiselle karjalle ja eläintuotteet kuten maito ja liha myydään tavanomaisesti tuotettuina eli Suomessa jo viljelyssä ole valla luomupeltoalalla ja toimivilla luomutiloilla olisi mahdollisuus tuottaa huomattavasti nykyistä enemmän luomuelintarvikkeita Peltoalasta suurin osa käytetään rehuntuotantoon kuten tavanomaisessakin viljelyssä Suomessa. Luomuhyväksytystä peltoalasta on noin kolmannes viljoilla ja palkoviljoilla. Vilja-alasta noin puolet on kauraa. Luomukauraa viedään merkittäviä määriä ulkomaille. Viljojen ja palkoviljojen lisäksi muita merkittäviä peltoviljelykasveja ovat rypsi ja peru nan. Rypsiä käytetään sekä ruokaöljyksi että luomuvalkuaisrehun eli rypsirouheen valmistukseen. Luonnonmukainen puutarhatuotanto Suomessa on merkittävää luonnonmukaista kasvihuone- ja sientenviljelyä. Tuotanto on keskittynyt siten, että kolmen suurimman kasvihuoneyrityksen osuus on noin kolman nes koko maan noin 80 000 neliömetrin viljelyalasta. Tärkein viljelykasvi on tomaatti. Suomi on Euroopan johtava maa luomusiitakesienten viljelyssä. Merkittävä osa tuotan nosta viedään ulkomaille. Luomueläin tuotanto Luomueläintilojen määrä on kasvanut tasaisesti vuodesta 2005 lähtien. Vuonna 2012 luomueläimiä pidetään noin 700 tilalla. Eläintuotannon tavallisimmat suunnat ovat emolehmien pito, lypsykarjatalous ja lammastalous. Sika- ja siipikarjatiloja on yhteensä vain muutamia kymmeniä. Vaikka kaikista valvontaan kuuluvista luomutiloista on noin 40 % kotieläintiloja, niistä vain noin kolmannes kuuluu luomueläintuotannon valvon tajärjestelmään, mikä on edellytyksenä niin luomukotieläintuotannon tuelle että tuot teiden markkinoimiseen luomutuotteina. Vuonna 2011 luomueläintilalla pidettiin keski määrin 34 lypsylehmää, 37 emolehmää, 200 lihasikaa, 2700 kanaa ja 110 uuhta. Luomukalantuotanto Luonnonmukaisella vesiviljelyeläinten tuotannolla tarkoitetaan meidän olosuhteis samme lähinnä kalan- ja ravunkasvatusta luonnonmukaisin menetelmin. Toistaiseksi Suomen valvontajärjestelmässä ei ole vielä vesiviljelyä harjoittavia toimijoita, mistä joh tuen alalle ei ole katsottu tarpeelliseksi laatia kansallisesta ohjeistusta. Pro Kala on julkaissut raportin Kalatuotteiden ympäristömerkit ja -sertifikaatit, josta käy hyvin ilmi markkinoiden moninaisuus ja kehittyminen eri asioita painottavaksi. Keruutuotanto Suomessa on pinta-alaltaan maailman suurin sertifioitu luonnonvaraisten syötävien kasvien luomukeruuala, noin yhdeksän miljoonaa hehtaaria. Alasta 7,2 milj. ha on La pissa, jonne on luotu ainutlaatuinen, tuhansia yksityisiä metsänomistajia kattava tietojärjestelmä, joka mahdollistaa sertifioinnin EU:n lainsäädännön mukaisesti. Lapin luomukeruualueen kaltaista, pitkäjänteisen kaupallisen luomukeruutoiminnan mahdol listavaa järjestelmää ei ole pystytty vakiinnuttamaan muualle maahan. Maa- ja metsätalousministeriön luonnonmarjojen ja -sienten kauppaantuloselvitys (MARSI) seuraa myös luomukeruutuotteita. Vuonna 2009-201 1 luomusertifioitujen marjojen osuus kaikista luonnonmarjoista oli 21-25 prosenttia. Eniten luomuna myy dään mustikkaa ja puolukkaa. Luonnonsieniä ei luomuna poimita ainakaan toistaiseksi. Merkittävä osa luomuluonnonmarjoista menee vientiin. Luomuluonnonmarjoista saata va poimijatulo oli 4,7 miljoonas euroa vuonna 2011. 10

2.2.2 Luomuelintarvikkeiden valmistus Luomutuotteita valmistaa, varastoi ja tuo EU:n ulkopuolelta noin 550 yritystä vuonna 2012. Määrä on viime vuosina kasvanut vuosittain noin kymmenellä prosentilla vuodes sa (kuva 1). EU-maihin verrattuna Suomessa on poikkeuksellisen paljon myllytuottei den ja kasvisten jalostajia. Selvästi EU-maita vähemmän meillä on juomien, öljy- ja rasvatuotteiden ja pitkälle jalostettujen elintarvikkeiden valmistajia. Jalostuksen ja markkinoinnin ongelmana on pienen markkinan haaste; jalostajat eivät saa riittävästi luomuraaka-ainetta, eivätkä maataloustuottajat löydä sopivia kanavia tuotteiden markkinointiin. 5yJ i Tukut, maahantuojat, vähittäiskaupat 450 Juomat, kahvi, tee 400 Ruokaöljyt ja rasvat 350 300 Meijerituotteet 250 Muut elintarvikkeet 200 Leipomotuotteet 150 Lihatuotteet ja kala 100 50 Vilja- ja tärkkelystuotteet 0 Kasviksetja hedelmät 2007 2008 2009 2010 2011 Kuva 1. Luomuvalvontaan kuuluvien valmistajien ja tukkujen lukumäärän kehitys 2.2.3 Luomutuotteiden jakelukanavat ja kuluttajat Suomessa päivittäistavarakaupan osuus luomuostoista on noin 84 %. Muiden myynti kanavien, kuten erikoiskauppojen, torien, ruokapiirien, suoramyynnin ym., osuus on 16 % kuluttajien luomuostoista. Erikoistukkukaupoista HoReCa-tukkukauppa vastaa vähittäiskaupan ulkopuolisesta tavaranvälityksestä ja ne ovat tärkeitä toimittajia luomu tuotteita käyttäville ammattikeittiöille. Ammattikeittiöt Luomutuotteiden osuuden ammattikeittiöiden raaka-aineista arvioidaan olevan noin puoli prosenttia. Luomutuotteita aktiivisesti ja säännöllisesti käyttävien kuluttajien ja ammattikeittiöiden määrät ovat voimakkaassa kasvussa. Luomua käyttää vähintään viikoittain jo lähes viidennes ammattikeittiöistä. Julkisen sektorin keittiöistä vastaava osuus on 13 %. Ruokapalvelut eivät kuulu EU:n luomuasetuksen alaan, eikä Suomessa niille ole kansallista tai yksityistä valvontajärjestelmää. EkoCentria on vuodesta 2002 toteuttanut Portaat luomuun ohjelmaa, joka on valmentanut sekä julkisia että yksityisiä ateriapalveluita luomutuotteiden käyttöön. hjelmaan oli vuoden 2011 lopussa liittynyt noin 500 keittiötä, joista valtaosa on julkisia. Vienti ja tuonti Vuonna 2009 Suomen luomuviennin arvo oli noin 14 miljoonaa euroa, joka osuudel taan vastaa yhtä prosenttia Suomen koko elintarvikeviennistä. Nyt (vuonna 2012) vien nin arvo on selvästi pienempi. Luomuelintarvikkeita vieviä yrityksiä on yli 40, joista valtaosa pk-yrityksiä. Merkittävimmät suomalaiset luomuvientituotteet syntyvät viljaket jussa: hiutalekaura, kaurahiutale, vehnäjauho ja leipä. 11

Kovasta hintakilpailusta johtuen luomuvienti ei ilmeisesti ole kasvanut parin viime vuo den aikana, mutta yhä useammat jalostetut tuotteet ovat saavuttaneet sijan ulkomaisilla markkinoilla. Kotimaisen kysynnän voimakas kasvu vaikuttaa kahdella tavalla: Se lisää kotimaan markkinan huokuttelevuutta, mutta samalla se tarjoaa aikaisempaa suurem mat mahdollisuudet kehitellä uusia tuotteita, joilla voisi olla myös vientipotentiaalia. Tuontia ei tilastoida erikseen luomun osalta, mutta arvolla mitaten ja tuoteryhmittäin arvioiden suomalaisten luomutuotteiden osuus päivittäistavarakaupassa on noin 70 % (2008). Tämän lisäksi Alkon ja muutamien ravintolatukkujen kautta on tarjolla luomualkoholijuomia ja oluita. Kuluttajat Nielsenin Kuluttajapaneeli (aikaisemmin Scantrack ja Homescan) on vuodesta 2004 lähtien seurannut suomalaisia kotitalouksia luomutuotteiden ostajana. stomäärän mu kaan kuluttajataloudet on jaettu neljään ryhmään: aktiivikäyttäjiin, säännöllisiin käyttäjiin, kokeilijoihin ja ei-käyttäjiin. Vuonna 2010 aktiivitalouksien osuus oli seitsemän prosenttia (175 000) kotitalouksista. Ryhmässä luomun osuus ruokakorista on yli neljä prosenttia. Aktiivitalous osti luomua keskimäärin 58 kertaa vuodessa yhteensä 259 eurolla. Säännöllisiin käyttäjiin laske taan kuuluvaksi taloudet, joiden ostoista 0,8-4 prosenttia on luomua. Vuonna 2010 säännöllisiin kuului 22 % kotitalouksista. Ne ostavat luomua noin 16 kertaa ja keskimäärin 46 eurolla vuodessa. Kokeilijoilla (46 %) luomun osuus ostoskorista on hy vin pieni, eli alle 0,8 %. He ostavat luomua noin joka toinen kuukausi. Nämä ostokset kattavat 16 % luomuostoista. Tämä joukko edustanee melko tavallista kaupassa käy vää kotitaloutta. Loput 31 % kotitalouksista luokitellaan luomun ei-käyttäjiksi. Aktiivikäyttäjien ja säännöllisten osuus kaikista kotitalouksiin ostetuista luomutuotteista oli 84 % vuonna 201. Aktiivikäyttäjissä on paljon nuoria, vielä sinkkuja tai aivan pienten lasten vanhempia. Säännöllisissä käyttäjissä painottuvat iäkkäämmät sinkut. 2.2.4 Luomuvalvonnan toimijoita ja keskeisiä sidosryhmiä Luomuvalvonnan suorien asiakkaiden lisäksi luomuvalvonnan kannalta keskeisiä toimijoita ja sidosryhmiä ovat: EkoCentria EkoCentrian tavoitteena on kestävien valintojen edistäminen julkisissa ruokapalveluis sa erilaisten hankkeiden avulla. Portaat luomuun -ohjelma on vapaaehtoinen ohjelma, jonka tarkoituksena on auttaa ammattikeittiöitä lisäämään luomutuotteiden käyttöä osana kestävän kehityksen mukaista toimintaa. Sen toteuttamisesta on vastannut Sa von ammatti-ja aikuisopiston yhteydessä Suonenjoella EkoCentria. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ELY-keskuksia on 15 ja ne tukevat alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla. Niiden tehtävänä on lisäksi edistää yrittä jyyttä, työmarkkinoiden toimintaa, osaamista ja kulttuuria, liikennejärjestelmän toimi vuutta ja liikenteen turvallisuutta, hyvää ympäristöä sekä luonnon ja luonnonvarojen kestävää käyttöä alueilla sekä työvoiman maahanmuuttoa. ELY-keskukset toimivat yhteistyössä maakunnan liittojen kanssa. Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Elintarviketurvallisuusvirasto Eviran toiminnan päämääränä on varmistaa tutkimuksella ja valvonnalla elintarvikkeiden turvallisuutta ja laatua sekä kasvien ja eläinten terveyttä. Evirassa. työskentelee noin 750 asiantuntijaa. Eviran budjetti on noin 50 miljoonaa eu roa, joka koostuu valtion budjetista (37 miljoonaa euroa) ja asiakasmaksuista (13 miljoonaa euroa). 12

Luomuliitto Luomuliitto on koko suomalaisen luomualan, kuluttajien ja tuottajien yhteinen etujärjes tö. Liitolla on noin 20 jäsenjärjestönsä kautta noin 2400 henkilöjsentä. Luomuflitto kustantaa luomualan keskeisintä julkaisua, Luomulehteä. Suomen vanhin luomualan yhdistys Biodynaaminen yhdistys on Luomuliiton jasenjärjestö. Maa-ja metsätalousministeriö Suomessa luomuvalvonnan täytäntöönpanon ylin johto ja valvonta kuuluu maa- ja metsätalousministeriölle. Se on myös EU:n luomulainsäädännössä tarkoitettu toimi valtainen viranomainen. Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto MTK ry. MTK on maanviljelijöiden, metsänomistajien ja maaseutuyrittäjien etujärjestö. MTK:lla on luonnonmukaisen tuotannon valiokunta, joka toimii alan asiantuntijana ja yhteistyöelimenä. Pro Luomu ry. Pro Luomu ry:n tarkoituksena on edistää Suomen luomualan kehitystä ja kasvua edesauttamalla kysynnän ja tarjonnan kohtaamista ja ratkomalla arvoketjun pullon kauloja. Vuoden 2011 lopussa yhdistyksessä oli 34 varsinaista jäsentä sekä 4 kannattajajäsentä. Jäsenkunta edustaa koko luomualaa, ketjun eri toimijoita ja eri elintarvikeryh mi ä. ProAg ria ProAgrian toimiala on maaseudun ja maaseutuelinkeinojen neuvonta- ja kehitystoi minta maatalous- ja maaseutuyrittäjien tarpeisiin. Palvelukokonaisuuksia ovat ProAg ria Maito, ProAgria Kasvi, ProAgria Liha. ProAgria Yritys ja ProAgria Tekniikka. Palvelut kattavat sekä perusmaatalouden että uusimuotoisen yritystoiminnan. ProAgria Keskuk set ovat maan suurin laatu- ja ympäristökouluttaja ja maaseudun kehittäjäorganisaatio. Luomupalvelut tarjoavat palveluita niin luomutuotantoon siirtyvälle kuin jo luomutuotan nossa toimivalle yrittäjälle. Tulli Tulli on valtiovarainministeriön tulosohjaama keskusvirasto. Suomen tulli on osa Euroo pan unionin tullijärjestelmää. Tulli valvoo EU:n ulkopuolisista maista tuotavien luon nonmukaisesti tuotettujen maataloustuotteiden, elintarvikkeiden, rehujen, alkoholi juomien, kylvösiementen ja taimiaineiston tuontia neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 ja sitä täydentävän yhteisölainsäädännön mukaisesti. Tulli valvoo myös EU jäsenmaista Suomeen toimitettavien muiden kuin etäimistä saatavien luonnonmukai sesti tuotettujen elintarvikkeiden vaatimusten mukaisuutta purkamisen ja varastoinnin yhteydessä. Tulliin kuuluu myös Espoossa sijaitseva Tullilaboratorio, joka on tärkein luomutuotteiden vierasaineiden analysointipaikka. Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) ohjaa, valvoo ja hoitaa lupa hallintoa sosiaali- ja terveydenhuollossa, alkoholihallinnossa ja ympäristöterveyden huollossa. Luomuvalvonnan kannalta keskeinen Valviran palvelu on alkoholijuomien eli yli 2,8 tilavuusprosenttia etyylialkoholia sisältävien juomien valvonta. 13

2.3 Luomuvalvonnan lainsäädäntö 2.3.1 Euroopan unionin lainsäädäntö Euroopan unionin alueella kaikkea elintarvikeketjuun kohdistuvaa virallista valvontaa säädellään neuvoston asetuksella (EY) N:o 882/2004. Valvonta-asetuksessa määritel laän yksityiskohtaisesti se, kuinka jäsenvaltioiden tulee järjestää elintarvikeketjun viralli nen valvonta. Valvonta-asetuksella muun muassa luodaan perusta ja määritellään reunaehdot kaikelle valvonnan laadulle tavoitteena vaikuttava valvonta. Lisäksi asetus velvoittaa muun muassa, että kaiken virallisen valvonnan tulee perustua dokumentoi tuun riskiperusteiseen tarkastustoimintaan, ja valvonnan järjestämiseksi tulee olla käytettävissä riittävästi pätevää ja kokenutta henkilökuntaa. Valvonta-asetus velvoittaa, että näiden erilaisten vaatimusten ja haasteiden täyttämiseksi tulee viranomaisen järjestää toimintansa riskiperusteiseksi (risk based assessment) ja läpinäkyväksi (transparency). Euroopan unionissa on yhteinen lainsäädäntö, jolla säädetään luonnonmukaista maataloustuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden tuotantosääntöjä, merkintöjä ja valvontaa sekä tuontia Euroopan ulkopuolelta unionin alueelle. Luonnonmukainen tuotanto kattaa kaikki toimitusketjun vaiheet, kuten tuotannon tiloilla, elintarvikkeiden jalostuksen, jakelun ja vähittäismyyntitoiminnan. Kaikkien toimitusket juun kuuluvien toimijoiden on noudatettava samoja tuotantoa tiloilla, jalostusta, jakelua, merkintöjä ja tarkastuksia koskevia sääntöjä. Keskeiset säädökset ja niistä tässä selvitysraportissa käytetyt lyhennetyt nimet ovat: Neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 Neuvoston asetus luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä ase tuksen 2092/91 kumoamisesta (neuvoston asetus) Komission asetus (EY) N:o 889/2008 luonnonmukaisesta tuotannosta ja luon nonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuk sen (EY) 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luon nonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta (toimeenpanoasetus) Komission asetus (EY) N:o 1235/2008 neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä kolmansista maista tuotavien luonnonmukaisten tuotteiden tuontijärjestelyjen osalta (tuontiasetus) Neuvoston asetus käsittää kaikki maataloustuotteet, rehut, elintarvikkeet ja alkoholijuo mat. Nykyisin myös viljellyt kalat ja vesieläimet, hiiva ja rypäleviini kuuluvat asetuksen piiriin. Muutamilla muilla aloilla, kuten siipikarja- ja kasvihuonetuotannossa, nykyisten tuotantoehtojen muutos on vireillä. Valvonnan järjestäminen Jäsenvaltiot voivat valita, perustavatko ne julkisen, yksityisen vai niiden yhdistelmästä koostuvan valvontajärjestelmän. Jäsenvaltiot nimeävät vähintään yhden tarkastuksista vastaavan toimivaltaisen viranomaisen. Verrattaessa luomutuotannon lainsäädännön asettamia vaatimuksia viranomaistoimin nalle standardiin EN45011, ei perusasioissa ole juurikaan eroja. Toimijan kannalta sel keä ero on, että EN4501 1 -standardin mukaan tarkastuslaitos ei saa neuvoa toimijaa sertifikaatin myöntämisen esteenä olevassa asiassa, kun taas hallintolain 434/2003 8 edellyttää, että viranomainen neuvoo toimijaa häntä koskevassa asiassa. Suurimmassa osassa eli 18 jäsenvaltiossa luomuvalvonta perustuu yksityisiin tarkas tuslaitoksiin perustuvaan järjestelmään; viisi jäsenvaltiota on nimennyt julkiset tarkastusviranomaisetja neljä yhdistelmäjärjestelmän. Toimivaltaisten viranomaisten vastuulla on tarkastuslaitosten ja -viranomaisten hyväksyminen ja valvonta. Yksityisten tarkastuslaitosten on lisäksi oltava akkreditoituja 14

EN4501 1 199 kpl. standardin mukaisesti. Vuonna 2011 tarkastuslaitoksia oli EU:ssa yhteensä Komissio on yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa laatinut sisäisen valmisteluasiakirjan (Working document of the Commission services on official controls in the organic sec tor), joka koskee luonnonmukaisen tuotannon alalla toimitettavia virallisia tarkastuksia. Asiakirja ei ole laillisesti sitova, mutta se osoittaa, että komission pyrkimyksenä on kehittää jäsenvaltioille konkreettisemmat ohjeet, joissa neuvotaan, miten luonnonmu kaista tuotantoa koskevat asetukset pannaan täytäntöön. Kuva 2. Luonnonmukaisten tuotteiden valvontajärjestelmässä toimivat instituutiot ja eli met Lähde: Economic concepts of organic certification 29.7.2009, CERTCST Economic analysis of certification systems in organic food and farming. Euroopan luonnon mukaista tuotantoa koskeva standardi Neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 ja komission asetus (EY) N:o 889/2008 Euroopan komissio Kansallinen hallinto / ministeriö (Jäsenvaltio) Toimivaltainen kansallinen viranomainen / (liittovaltion) viranomaiset Akkreditointielin 4 Tarkastuslaitos/Tarkastusviranomainen Luonnonmukaisen tuotannon alan toimija Luomutuotteiden tuonti kolmansista maista Neuvoston asetuksessa on säädetty kolmesta tuontijärjestelmästä, joita voidaan sovel taa EU:n ulkopuolella tuotettuihin luonnonmukaisiin tuotteisiin: 1. Komissio hyväksyy kolmansia maita, joiden osalta se katsoo, että niiden luomu tuotteiden tuotanto- ja valvontajärjestelmä vastaa EU:n järjestelmää. Vastaa vaksi hyväksyttyjen kolmansien maiden luettelossa oli 30.6.2012 seuraavat maat: Argentiina, Australia, Costa Rica, Intia, Israel, Japani, Kanada, Sveitsi, Tunisia, Uusi-Seelanti ja Yhdysvallat. 15

2. Väliaikaiseksi tarkoitetussa ns. tuontilupajärjestelmässä tuotteiden vastaavuus EU-järjestelmään voidaan osoittaa tuote ja tarkastuslaitoskohtaisesti. Lupia ei ole enää mahdollista myöntää 1.7.2014 alkaen. 3. Uuden, vuonna 2012 käyttöönotetun järjestelmän mukaisesti myös kansainväli sillä luomutarkastuslaitoksilla on mahdollisuus osoittaa, että niiden luomutuottei den tuotanto- ja valvontajärjestelmä vastaa EU:n järjestelmää. 2.3.2 Suomen lainsäädäntö Luomuvalvontaa koskeva suomalainen lainsäädäntö on toimeenpantu EY:n yhteisen maatalouspolitiikan toimeenpanolain (1100/1994) nojalla. Neuvoston asetus on pantu maa- ja metsätalousministeriön asetuksilla: 846/2008 luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden mer kinnöistä ja valvonnasta 1025/2009 luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden mer kinnöistä ja valvonnasta annetun asetuksen muuttamisesta 108/2012 luonnonmukaisesta tuotannosta, luonnonmukaisten tuotteiden mer kinnöistä ja valvonnasta annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen muuttamisesta Lainsäädännön ja valvonnan osalta kansallista liikkumavaraa sektorilla on varsin vähän ja Suomen kansallinen säädös lähinnä täsmentääkin tiettyjä jäsenvaltioiden päätettävä ksi jätettyjä yksityiskohtia. Eläintuotannon osalta ne koskevat: yksityisen eläinstandardin hyväksymistä sellaisille eläinlajeille, joita neuvoston asetus ei säädöstä, eräitä eläintuotannon erikoistapauksia, joista säädetään kansallisesti: eläimille suoritettavat toimenpiteet ja tiettyjen vitamiinien käyttö, hitaasti kasvavat siipikarjalinjat, nautojen pitäminen kytkettyinä pienellä tilalla, eläintiheys, siipikarjatarhojen tyhjilläänpito, mehiläishoidon suoja-alueet ja eräät eläintuotan non hätätilanteet. yksityisiin standardeihin perustuvia lemmikkieläinten ruokaa ja vesikasvien ja mikroleviä koskevien vaatimusten valvontaa. Kasvintuotantoa koskien maa- ja metsätalousministeriön asetus määrää luomutuotan nossa käytettävästä lisäysaineistosta, kasvintuotannon puhdistus- ja desinfiointiaineista ja kotitalousjätteen käytöstä lannoitteina. Muilta osin maa- ja metsätalousministeriön asetus määrää valvontajärjestelmän toimeenpanoon liittyvistä asioista. Tämä sisältö on kuvatta kappaleessa 2.4. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksen mukaan valvontaviranomainen päättää tuotantotarkastuskertomuksen perusteella tuotantotarkastuksen hyväksymisestä 60 vuorokauden kuluessa siitä, kun valvontaviranomainen on saanut tuotantotarkastus kertomuksen. 2.4 Luomuvalvonnan toimeenpano Suomessa Neuvoston asetuksessa (EY) N:o 834/2007 määritellään toimivaltainen viranomainen, joka tarkoittaa jäsenvaltion keskusviranomaista, jolla on toimivalta järjestää virallinen valvonta luonnonmukaisen tuotannon alalla. Euroopan yhteisön yhteisen maatalous politiikan täytäntöönpanosta annetun lain 1100/1994 nojalla (muutos 273/2003) tällai nen toimivaltainen viranomainen on Suomessa maa- ja metsätalousministeriö. 16

Komission asetuksessa (EY) N:o 889/2008 määritellään tarkastusviranomainen, jolla tarkoitetaan jäsenvaltion julkista hallinto-organisaatiota, jolle toimivaltainen viranomai nen on kokonaan tai osittain siirtänyt sille kuuluvan toimivallan tarkastusten tekemiseen ja sertifikaattien myöntämiseen. Suomessa toimivallan siirto perustuu maa- ja metsätalousministeriön asetukseen 846/2008. Siinä mainitut viranomaiset Suomessa ovat Evira, ELY-keskukset, Valvira, Tulli ja kunnat. Luomuvalvonnan asiakkaat Vuoden 2011 luomuvalvontaan kuului 4556 maatilaa ja yritystä (taulukko 1). Luomu valvonnan asiakkaista 86 prosenttia oli maatiloja ja muita alkutuotannon toimijoita. Taulukko 1. Luomuvalvontaan kuuluvien toimijoiden määrä 2008 2009 2010 2011 Luomualkutuotanto (ELY-keskukset) 3758 3758 3902 3939 joista valvottuja Iuomueläintioja 511 548 570 644 Luomuelintarviketoimijat (Evira) 401 418 437 487 Luomurehutoimijat(Evira) 16 19 24 32 Luomusiemenpakkaamot (Evira) 29 30 31 Luomualkoholijuomavalmistajat ja tukut (Valvira) 67 Yhteensä 4556 2.4.1 Luomuvalvontaviranomaisetja niiden tehtävät Seuraavassa kappaleessa kuvataan eri valvontaviranomaisten tehtäviä luomuvalvon nan toimeenpanossa. Järjestelmä on tiivistetty kuvaksi 3. Evira Eviralla on toimivaltaisen viranomaisen tehtäviä, esimerkiksi tuontiluvat ja yleiset siemenluvat, luomutarkastuslaitoksen tehtäviä ja ohjaava rooli luomuvalvonnassa. Evira tehtävänä on suunnitella, ohjata ja valvoa luomumaataloustuotannon valvontaa, kouluttaa ELY-keskusten toimihenkilöt ja tarkastajat. Evira myös valtuuttaa luomu tuotannon tarkastajat (so. muut kuin Eviran tai ELY-keskusten maaseutuosaston virkamiehet). Evira hoitaa keskitetysti valvontajärjestelmän budjetoinnin ja maksuliiken teen. Evira laatu vuosittain valtakunnallisen valvontasuunnitelman luomutuotannon valvon nasta. Valvontasuunnitelmassa kuvataan mm. valvonnan keskeiset tavoitteet ja painopisteet sekä valvonnan ohjaukseen, koulutukseen, yhteistyöhön ja valvonnan laadunvalvontaan liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet. ELY-keskusten valvontatavoitteet toimitetaan ELY-keskuksille vuosittain tulossopimusten yhteydessä. Luomutarkastuslaitoksen ominaisuudessa Evira suunnittelee, tarkastaa käyttäen apu naan valtuuttamiaan tarkastajia ja sertifioi: luonnonmukaisen kylvösiemenen ja taimiaineiston pakkaamista, varastointia ja tukkukauppaa harjoittavia toimijoita ja kaupan pitämistä; luomurehujen valmistajia, valmistuttajia, valmistusta, varastointia, kaupan pitä mistä ja tukkukauppaa harjoittavia toimijoita; luomuelintarvikkeiden valmistajia, valmistuttajia, valmistusta, varastoijia, varastointia, tukkukauppoja ja tukkukauppaa; toimijoita, jotka tuovat maahan EU:n ulkopuolisista maista tai vievät kolmansiin maihin maataloustuotteita, elintarvikkeita, rehuja, kylvösiemeniä ja taimiaineis toa. 17

.. 1,76 Kuva 3. Luonnonmukaisen tuotannon valvontaviranomaiset Luomuvalvonta Luomuvalvonnan (Evira, ELY-keskukset ja ostopalvelutarkastajat) työpanos oli yhteen sä noin 39 henkilötyövuotta vuonna 2011. Maksullisen työn osuus oli noin 70 prosenttia. (taulukko 2). Taulukko 2. Luomuvalvonnan (Evira, ELY-keskukset ja ostopalvelutarkastajat) henkilötyövuosimäärät (htv) vuonna 2011 Luomu Vyorytykset ostopalv. Evira ELY-keskus tarkastus Yhteensä Maksuton Maksuli. y Maksuton Maksuli. y Maksuli. Maksuton Maksuil. y 7,63 2,74 10,37 2,73 6,72 9,45 13,00 10,36 22,46 32,82 4,40 6,16 1,76 4,40 6,16.. 7,63 2,74 10,37 4,49 11,12 15,61 13,00 12,12 26,86 38,98 yhteensa *sisältää vyörytykset Elinkeino-, liikenne-ja ympäristökeskukset Elintarvikeketjun valvonnassa ELY-keskuksilla on tehtäviä kasvinterveyden ja taimi aineiston, kasvinsuojeluaineiden käytön ja kaupan, kasvisten kauppanormien, rehujen ja lannoitevalmisteiden, kylvösiementen ja hukkakauran, viljan intervention, luonnonmukaisen maataloustuotannon sekä eläinten merkinnän ja rekisteröinnin valvonnassa. Luomuvalvonnan osalta ELY-keskukset voidaan rinnastaa erillisiin tarkastuslaitoksiin. ELY-keskukset valvovat luonnonmukaisten maataloustuotteiden tuottajia toimeksianta maila tarkastukset Eviran valtuuttamille tarkastajille ja tekemällä kaikki yksittäisiä viljeli- 18

- maksullinen - maksuton - maksullinen - maksuton jöitä koskevat tarkastus- (noin 4500 kpl) ja lupapäätökset (noin 1200 kpl). Vähäisem pänä tehtävänä ELY-keskuksilla on valvoa luonnonmukaisten maataloustuotteiden (esimerkiksi luomuheinän) kaupan pitämistä vähittäismyynnissä. ELY-keskukset käyttävät elintarvikeketjun valvontaan vuosittain noin 50 htv, joista luomuvalvonnassa noin 15 htv. Varsinaisen luomuvalvontatyön osuus on noin 10 htv:ta, mikä muodostuu noin 30 luomuvalvontatyössä mukana olevan asiantuntijan työpanok sesta. Vyörytysten eli yleiskustannusten osuus on noin 6 htv:ta eli 39 prosenttia vaihdellen ELY-keskuksesta riippuen 35-45 prosentin välillä. ELY-keskusten kustannukset ovat ostopalvelutarkastusten jälkeen toiseksi suurin me noerä luomuvalvonnassa. Vuonna 2011 kustannuksista 78 prosenttia oli palkkamenoja. Yhden henkilötyövuodenhinta oli noin 58 000 euroa, josta palkkamenoja 45 000 euroa. Maksuttoman työn osuus oli noin 28 prosenttia. Taulukko 3. ELY-keskusten luomuvalvonnan tunnuslukuja vuosilta 2008-2011 Mittari 2008 2009 2010 2011 Suoritteita (kpl) 5523 5678 5963 5942 Suorite (kpl) / vyörytetty htv 406 364 406 394 Työpanos htv, ei vyörytetty 8,4 8,6 9,0 9,5 ( toimeenpano) 5,2 5,9 6,6 6,7 (ohjaus) 2,4 2,1 2,4 2,7 Työpanos htv, vyörytetty 13,6 15,6 14,7 15,1 (toimeenpano) 9,4 11,6 10,9 10,7 (ohjaus) 4,2 4,0 3,8 4,3 Valvonnan kustannustehokkuus (euroa/suorite) kaikki vyöryte tyt ELY-kustannukset/ suorite 123 152 144 152 Lähde: Eviran luomuvalvontaraportti 201 1 Kunnan elintarvikevalvontaviranomainen Kunnan elintarvikevalvontatehtäviä luomuvalvonnassa ovat kaupan ketjussa olevien luomuelintarvikkeiden ja niiden markkinoinnin valvonta. Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden kaupan pitämistä vähittäismyynnissä valvovat elintarvikelaissa (23/2006) tarkoitetut valvontaviranomaiset. Valvira Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira) suunnittelee valvontaa ja val voo toimijoita luomualkoholijuomien valmistuksen, valmistuttamisen, varastoinnin, kau panpitämisen ja tukkukaupan valvontaa sekä kolmansista maista tapahtuvan luonnonmukaisesti tuotettujen alkoholijuomien tuonnin ja viennin osalta. Neuvoston asetuksen edellyttämän tuotantotarkastuksen lisäksi Valvira valvoo alkoholi luparekisteriin kuuluvia toimijoita alkoholi- ja elintarvikelakien edellyttämillä tavoilla ja luomuvalvonta onkin integroitu osaksi koko alkoholivalvontajärjestelmää. Valvira käyt tää kaikkiin Eviran ohjaamien tehtävien valvontaan noin yhden henkilötyövuoden. Talli Tulli valvoo EU:n ulkopuolisista maista tuotavien luonnonmukaisesti tuotettujen maa taloustuotteiden, elintarvikkeiden, rehujen, alkoholijuomien, kylvösiementen ja taimiai neiston tuontia neuvoston asetuksen mukaisesti. Tulli valvoo myös EU-jäsenmaista Suomeen toimitettavien muiden kuin eläimistä saatavien luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkeiden vaatimusten mukaisuutta purkamisen ja varastoinnin yhteydessä. 19

2.4.2 Valtuutetut tarkastajat Luomuvalvonnassa merkittävin osuus luomutarkastustehtävistä teetetään ostopalvelu na lain 1100/1994 2 :n ja MMM:n asetuksen 846/2008 29 : perusteella. Laskentata vasta riippuen valtuutettuja tarkastajien tekemä työmäärä on yhteensä noin 14 htv. Järjestelmä toimii siten, että Evira tekee valtuutettujen tarkastajien tai heidän työnanta jiensa kanssa ostopalvelusopimuksen. Sopimuksessa määritellään tarkastuksen teke miseen tai näytteenottoon liittyvät ehdot sekä maksettavat palkkiot. Valtuutetut tarkas tajat ja näytteenottajat tekevät tarkastuksia ELY-keskuksen tai Eviran toimeksiannosta ja he toimivat virkavastuulla. n korostettava, että valtuutetut tarkastajat eivät tee hal linnollisia päätöksiä, vaan päätöksenteosta vastaa joko ELY-keskus tai Evira. 2.4.3 Luonnonmukaisen tuotannon rekisteri Luonnonmukaista tuotantoa harjoittavat toimijat merkitään rekisteriin, jota yllä pitää osaltaan: Evira maataloustuotannon, elintarvikkeiden, rehujen sekä kylvösiementen ja taimiaineiston valvontajärjestelmän osalta Alkoholijuomien osalta rekisteriä ylläpitää Valvira. Tietojärjestelmä on keskeinen keskeisin luomuvalvontajärjestelmän kiinteä investointi. Helmikuusa 2012 otettiin käyttöön uusi yhteinen valvonnan tietojärjestelmä ELM, jo hon merkitään kaikkien luomuvalvontasektoreiden valvontatiedot. Vuonna 2012 Evira ottaa käyttöön Eviranetin, joka on viranomaiskäyttöön tarkoitettu ekstranet-sivusto. Sivuille kootaan kattavasti eri valvontasektorien ohjeet ja lomakkeet, koulutusten materiaalit sekä muu vain viranomaisille tarkoitettu materiaali. Jatkossa valvonnan raportointi tapahtuu Eviranetin kautta. Eviranetissä valvontaviranomaiset voivat käydä myös reaaliaikaista vuoropuhelua esimerkiksi vireillä olevista kehittämis hankkeista ja erilaisista valvontatapauksista, myös parhaita käytäntöjä vaihtaen ja välittäen. 2.4.4 Luomuvalvonnan kustannukset ja maksut Luomuvalvonnan kustannukset Yhteensä luomuvalvonnan (Evira ja ELY-keskukset) kustannukset ovat noin 2,5 miljon na euroa. Maksullisten tehtävien osuus kustannuksista oli noin 67 prosenttia. Taulukko 4. Luomuvalvonnan (Evira, ELY-keskukset ja ostopalvelutarkastajat) kustannukset (1000 euroa) vuonna 2011 Evira ELY-keskukset stopalvelu-tarkas- Yhteensä tajat Maksuton Maksuil. yht Maksuton Maksuli. yht Maksuton Maksuli. Maksuton Maksuli. yht Palkat 292 104 396 116 279 395 408 383 791 Muut 86 29 115 32 81 113 10 867 128 987 1115 Yht. 378 133 511 148 360 508 526 493 1019 Vyörytykset 176 62 238 111 285 396 287 347 634 Yhteensä 553 195 749 259 645 904 10 867 822 1707 2529 Lähde: Evira 20

Maksut Luomuvalvonta on maksullista viranomaistoimintaa eli valtio perii toimijoilta valvon nasta aiheutuvat kustannukset palvelumaksuina. Maksut perustuvat maa- ja metsä talousministeriön maksuasetukseen 638/2010 ja sen muutosasetuksiin. Luomuvalvon nan maksullisuutta on perusteltu valvottavalle koituvana etuna ja hyötynä, sillä luomu valvonnan kautta toimijoille on mahdollisuus saada markkinoilla korkeampi myyntihinta tavanomaisesti tuotettuun maataloustuotteeseen verrattuna eli valvonta tuottaa lisäarvoa. Vastaavasti maksullisuus ohjaa tarkastuslaitosta huolehtimaan valvonnan laa dusta, koska toimija odottaa vastinetta suorittamalleen maksulle. Maksutonta on maatilalla tapahtuva luonnonmukaisen tuotannon yhteydessä pääosin omalta tilalta peräisin olevia raaka-aineita käyttävän elintarvikkeiden valmistuksen val vonta. Maksutonta on myös alle 15 aarin suuruisen 4H-kerholaisten palstojen merkitse minen luonnonmukaisen tuotannon rekisteriin ja näiltä palstoilta peräisin olevien luonnonmukaisesti tuotettujen maataloustuotteiden tuotannon valvonta. Maksujen kohtuullistamiseksi hinnasto asettaa maksuille sekä ala- että ylärajoja. Kaikki toimijat maksavat kiinteän perusmaksun vuosittain. Tämän lisäksi esimerkiksi pelto viljelykasveille on hehtaariperusteinen maksu (7,50 /ha), 800 euroon asti. Maksukat tojen tarkoituksena on rajata tarkastusmaksu vastaamaan paremmin todellisia tarkas tuskustannuksia tilanteissa, joissa valvontatyön määrä ei enää keskimäärin kasva suu rimmissa tilakokoluokissa. Maksut eivät siis perustu tuotannon riskeihin, vaan kunteiden maksujen lisäksi käytettyyn tarkastusaikaa toimijan luona ja peltopinta-alaan. 2.4.5 Yksityiset sertifioijat ja sertifiointi Suomessa Viranomaisvalvontajärjestelmän takia Suomessa ei ole neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 mukaisiin vähimmäisvaatimuksiin perustuvaa yksityistä luomusertifiointia. Sen sijaan Suomessa on useita järjestöjä ja tahoja, jotka tarjoavat EU-sertifiointia täydentävää sertifiointia perustuen erilaisiin lisävaatimuksiin. Hyödyt toimijalle lisäsertifioinnista ovat esimerkiksi: biodynaamisen tuotteen kansainvälisen erikoismerkin (Demeter) tai luomutuotteen paikallisuutta viestivän merkin (Leppäkerttu) käyttöoikeus yksityisen luomustandardin mukaisen merkin käyttöoikeus (Soil Association, KRAV, Ecocert) pääsy Euroopan unionin ulkopuolisille kansainvälisille markkinoille (Japani, Ko rea) Lisävaatimuksiin perustuvien luomusertifioinnin lisäksi eräät tarkastuslaitokset tarjoavat myös muita yksityisiin standardeihin perustuvia lisäsertifiointeja, jotka ovat edellytyk senä esimerkiksi kansainvälisten kauppaketjujen valikoimiin pääsemiseksi. Lisäsertifioinnit kuuluvat Lisäsertifiointia tarvitaan siis tuotteiden markkinointimahdollisuuksien parantamiseen, ja ne voisi julkisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa järjestelmässä nähdä puhtaasti vapaaehtoisiksi ja toimijoiden omaan tarpeeseen ja harkintaan perustuviksi ratkaisuiksi eli toimija voi hankkia tarvitsemansa lisäsertifioinnit parhaaksi katsomallaan tavalla ja niiden hyötyjä kustannusnäkökulmasta punniten. Asia ei kuitenkaan ole näin yksinkertainen, sillä julkisiin tarkastuslaitoksiin perustu vassa järjestelmässä lisäsertifiointi maksaa suhteettoman paljon perussertifiointiin verrattuna. Lisävaatimusten sertifiointi edellyttää useimmiten esimerkiksi ulkomaalaisen tarkastuslaitoksen edustajan tekemää fyysistä tarkastuskäyntiä kerran vuoressa. 21

Luomuliiton lähiluomumerkki Luomuliitolla on käytössä kotimaisuudesta viestivä Leppäkerttu -merkki ja tuotannon paikallisuutta korostava lähiluomumerkki. Merkeillä halutaan korostaa kotimaisuuden lisäksi kokonaisvaltaisempaa eläinten ja ympäristön hyvinvoinnin huomioimista kuin EU :n luomusäädökset edellyttävät. Leppäkerttu-merkin valvonta tehdään pistokokein. Merkin lisäehtoja neuvoston asetukseen verrattuna ovat: Jalosteissa vähintään 75 % raaka-aineesta on oltava peräisin Suomesta, lähi luomumerkin saamiseksi alueellisesta tuotantoketjusta. Suojaetäisyydet tavanomaisesti viljellystä kasvustosta on vähintään 3 metriä. Junaradoista ja vilkasliikenteisistä teistä vähintään 25 metriä. Luomukotieläintuotannossa vaaditaan, että käytettävien rehujen tulee olla suomalaisia, poikkeuksena kivennäisrehut. Lisäksi tilan rehuomavaraisuuden tulee olla vähintään 50 prosenttia. Luomunaudantuotannossa vaatimuksena on, että eläimellä tulee olla mahdolli suus poikia poikimiskarsinassa. Emällä ja vasikalla tulee olla mahdollisuus vierihoitoon vähintään kahden päivän ajan. Portaat luomuun -ohjelma Portaat luomuun -ohjelma on vuodesta 2002 ohjannut ja tukenut erityisesti julkisen sektorin ammattikeittiöitä käyttämään luomuraaka-aineita jatkuvasti ja lisäämään niiden käyttöä portaittain. Viidennellä portaalla luomutuotteiden osuus kaikista aterian raakaaineista on vähintään 65 %. Useimmat hyväksytyistä keittiöistä ovat kolmannella por taalla, mikä edellyttää vähintään neljän merkittävän luomuraaka-aineen käyttöä. 22

3. NYKYISEN VALVNTAJÄRJESTELMÄN ANALYYSI Tässä kappaleessa arvioidaan Suomen nykyistä luomuvalvontajärjestelmää lähinnä toimeksiannossa määriteltyjen neljän keskeisen arviointikriteeriin näkökulmasta. Niiden sisältöä selvitysmies on määritellyt seuraavasti: Taloudellinen tehokkuus tarkoittaa valvonnan hyvää taloudellinen hyötysuhdetta valvonnan maksullisille asiakkaille, sekä ja yhteiskunnalle, joka maksaa järjestelmän maksuttomaan toimintaan kuuluvat osuudet. Valvonnan vaikuttavuudella tarkoitetaan luottamusta luomutuotteiden alkupe rään sekä niitä reilun kilpailun edellytyksiä, jotka ovat koko luomuvalvonnan tavoitteena. Alueellisella kattavuudella tarkoitetaan alueellista tasa-arvoa palveluiden saatavuudessa ja alueiden tasapainoista kehittämisestä. Toimijoiden yhdenvertaisuudella ja tasa-arvolla tarkoitetaan päätösten yhdenmukaisuutta, maksuttoman neuvonnan saatavuutta, erityyppiseen erikoispalvelutarpeisiin vastaamista sekä mahdollisuuksia huomioida erityyppi set toimijat palvelujen hinnoittelussa. Kappaleeseen 3.4 on koottu yhteenvedonomainen arvio nykyisen luomuvalvontajärjestelmän vahvuuksista ja heikkouksista. 3.1 Taloudellinen tehokkuus Taloudellinen tehokkuus tarkoittaa valvonnan hyvää taloudellinen hyötysuhdetta valvonnan maksullisille asiakkaille ja yhteiskunnalle, joka maksaa järjestelmän maksuttomaan toimintaan kuuluvat osuudet. Hyvä taloudellinen hyöty luomuvalvonnasta on myös toimijan subjektiivinen kokemus, joka riippuu myös luomutuotteiden markkinatilanteesta: Jos markkinat vetävät, eivät maksut rasita samalla tavalla kuin huonossa markkinatilanteessa. Subjektiivisen hyötykokemuksen tulisikin olla jatkuvassa seurannassa. Taloudellisen tehokkuuden näkökulmasta nykyinen valvontajärjestelmä jättää marginaaliin kaksi toisistaan poikkeavaa asiakasryhmää. Näistä ensimmäinen ovat tilat, jotka eivät markkinoi tuotteitaan luomutuotteiden erikoismarkkinoille. Niiden määrä lie nee noin tuhat. Toisen ryhmän muodostavat luomutuotteita jalostavat yritykset, jotka tarvitsivat lisäsertifikaatteja markkinointia varten. Niitä lienee selvästi alle sata. Tilat, jotka eivät markkinoi tuotteitaan luomutuotteiden erikoismarkkinoille Noin kolmannes Suomen luomupeltojen sadosta ei päädy luomutuotteiden erikois markkinoille, vaan sato myydään tavanomaisena tai käytetään oman tavanomaisen karjan rehuksi. Noin 40 prosentilla luomutiloista pidetään karjaa, mutta näistä vain noin 40 prosentilla eläimet kuuluvat luomuvalvontaan. Siten yli 800 tilan, joiden yhteenlaskettu peltoala on noin 46 000 hehtaaria, pääasiallinen luomutuotteiden käyttötapa on rehuna tavanomai sille eläimille (taulukko 5 ja kuva 4). Niiden lisäksi yli 400 kasvinviljeltytilalla tuotteiden pääasiallinen markkinointitapa on myynti tavanomaisille markkinoille. Tyypillinen esi merkki on pystyyn myynti eli naapuri pui tilan viljat ja käyttää ne oman tavanomaisen karjan rehuksi. Tavanomaisena myyvien tai käyttävien tilojen osuus kasvaa pohjoiseen päin mentäessä: Lapin luomupeltojen sadoista suurin osa käytetään omille tavanomai sille eläimille (kuva 5, taulukko 6). 23

-..- - Taulukko 5. Luomutuotteiden pääasiallinen markkinointitapa vuonna 2011 (Lähde: Evira) Kpl % Peltoa-ala, ha % haltila Luomuna välittäjällelkuluttajille 1 584 43 63 906 36 40,3 mille luomueläimille 569 15 48 795 28 85,8 mille tavanomaisille eläimille 842 23 46 611 26 55,4 Suoramyynti luomuna kuluttajille 241 7 5 017 3 20,8 Tavanomaisena 439 12 11 725 7 26,7 3675 100 176054 100 47,9 Luomuna luomueläimille 85,8 Tavanomaisena omille eläimille 55,4 Luomuna yhteensä 40 Keskimäärinen peltoala 47,9 Tavanomaisena yhteensä Luomuna välitykseen... Tavanomaisena myyntiin tai muuhun käyttöön 26,7 Luomuna suoramyyntsn [120 8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 Kuva 4. Luomutilojen keskimääräinen peltoa-ala (ha) luomutuotteiden pääasiallisen markkinointitavan mukaan vuonna 2011. (Lähde: Evira) 100% -- 90% 1 80Y - -: Tavanomaisena Muuhun käyttöön 70% - 6% 50% - -iiiiii 1 Tavanomaisena mille eläimille Luomuna Luomueläimille 1 Luomuna Suoramyynti Luomuna Välitykseen Kuva 5. Luomutilojen luomutuotteiden pääasiallisten markkinointitapojen osuudet (%) ELY-keskuksisittain vuonna 2011 (Lähde: Evira) 24

Taulukko 6. suus tiloista (%), jotka luomutarkastuksen yhteydessä ilmoittivat tuotteiden pääasialliseksi markkinointitavaksi käytön omille tavanomaisille eläimille. (Lähde: Evira) Tiloista Peltoalasta suhde 01 Uusimaa 11% 8% 73 02 Varsinais-Suomi 10% 11% 110 03 Satakunta 17% 21% 124 4Häme 17% 20% 118 05 Pirkanmaa 18% 17% 94 06 Kaakkois-Suomi 15% 15% 100 07 Etelä-Savo 26% 35% 135 08 Pohjois-Savo 26% 37% 142 09 Pohjois-Karjala 27% 32% 119 10 Keski-Suomi 26% 25% 96 11 Etelä-Pohjanmaa 16% 15% 94 12 Pohjanmaa 27% 34% 126 13 Pohjois-Pohjanmaa 28% 39% 139 14 Kainuu 40% 38% 95 15 Lappi 47% 81% 172 Kaikki ELY-keskukset 23% 26% 118 Yritykset, jotka tarvitsevat lisäsertifikaatteja markkinointia varten Toinen luomutuotannon täyttä mahdollista lisäarvoa vaille jäävä asiakasryhmä ovat yritykset, jotka tarvitsevat tuotteiden vientiä varten lisäsertifikaatteja. Evira on resurs sipulaan vedoten kieltäytynyt tarjoamasta palveluita, jotka mahdollistaisivat lisäsertifi oinnit yksityisiin standardeihin tai kolmansien maiden (aikaisemmin esimerkiksi Yhdysvallat) lainsäädäntöön perustuen. Tämän takia lisäsertifikaatteja tarvitsevat suurimmat yritykset ovat hankkineet tarvitse mansa sertifikaatit suoraan yksityisiltä tarkastuslaitoksilta. Tilanne on ollut hankala erityisesti pienempien yritysten kannalta, sillä pienellä vientimäärillä ei sertifikaatteja useinkaan kannata hankkia. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomutuotteita markkinoimattomat tilat ovat valvontajärjestelmässä ympäristötuen erityistuen takia. Ympäristätuk4iärjestelmää kehitettäessä tulisi atvioida, onko tarpeellista edellyttää luomuvalvontaan kuulumista tioilta, jotka eivät markkinoi mitään luomutuotteita. Luomuvalvonnan asiakastyytyväisyyttä ja asiakkaiden kokemaa hyötyä valvon nasta tulisi seurata säännöllisesti. Valvontajärjestelmän tulisi mahdollistaa lisäsertifikaattien edellyttämien tarkas tusten tekeminen joustavasti muiden luomutarkastuskäyntien yhteydessä. 3.1.1 Tarkastusmaksut Tarkastusmaksut lienevät eniten tyytymättömyyttä luomuvalvontaan aiheuttava asia. Valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti tuotantolaitosten ja tuotannon val vonta on pääosin maksullista ja maksun suuruuden tulee maksuperustelain mukaan vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää eli suoritteen omakustannusarvoa. Esimerkiksi Tanskassa tarkastus on maksutonta ja Norjassa tarkastusmaksut ovat voimakkaasti subventoituja. Toiminnanharjoittajan kuuluminen luonnonmukaisen tuotannon valvonnan rekisteriin on edellytyksenä tuotteiden markkinoinnille luonnonmukaiseen tuotantotapaan viittaavin 25

merkinnöin. Luonnonmukaisen tuotannon tukivalvonta toteutetaan erikseen, osana ym päristötuen erityistukien valvontaa, ja on viljelijälle maksutonta. Keskikokoiselle luomutilalle (50 ha) tarkastusmaksu on noin 475 euroa vuodessa, mikä koostuu 100 euron perusmaksusta ja hehtaarikohtaisesta maksusta, 7,50 euroa hehtaarilta. ttaen huomioon 50 ha:n kasvinviljelytilan viljelykierron, keskimääräisen satotason ja luomuviljan hinnan, tarkastuksen kustannus on noin kaksi prosenttia myyntitulosta. Eläintuotannon tarkastuksista peritään lisäksi aikaperusteinen maksu (80 euroa/tunti). Elintarvikkeiden valmistuksen valvonnassa aikaperusteinen maksu on 101 euroa/tunti. Suomessa luomuvalvonnan maksuihin ei liity ylimääräisiä palveluita, esimerkiksi mak sua luomumerkin käytöstä tai yksityisten standardien kehittämisen kustannuksia. Tarkastusmaksuja vertailtaessa on Ruotsi tuotantorakenteensa ja etäisyyksien puo lesta sopiva vertailumaa. Taulukkoon 7 on koottu muutamia esimerkkejä tarkastusmak suista erilaisille luomuvalvonnan asiakkaille. Pienellä kasvinviljelytilalla (20 ha) ruot salaiset tarkastuslaitokset ovat 46-86 % Suomea kalliimpia. Keskikokoisen (50 ha) kasvinviljely tai lypsykarjatilan osalta Suomi asettuu kahden ruotsalaisen tarkastuslaitoksen hintojen välimaastoon. Valmistavien yritysten maksut Ruotsissa ovat noin kaksinkertaisia Suomeen verrattuna. Taulukko 7. Esimerkkejä perushintaisista tarkastusmaksuista Ruotsin luomutarkastuslaitosten hinnastojen mukaan kun tuotantoehtoina käytetty neuvoston asetusta (EY) N:o 83412007 SMAK HS Certifiering Kiwa Suomi 2012 Kasvintuotantotila 20 ha 365 399 465 250 Kasvintuotantotila 50 ha 465 509 565 475 Lypsykarjatila 50 ha 543 653 736 * 595 (kasvi + 2h) Tuotteiden valmistaja 221 +105 lh 664 (pieni, kaikki 843 302 (2 h) +55 /h matka- luomua) aika 908 (iso, vain osa luomua) Hinnat a,vonlisäverottomiaja muutettu euroiksi vuoden 2011 keskikurssin EUR = 9,03 SEK mu kaan * Vuonna 2012 tulee lisäksi maksullinen lisätarkastuskäynti 30 %:lie kotieläintiloista Vertaillessaan muita elinkeinotoimintaan kohdistuva valvontamaksuja Valtiontalouden tarkastusvirasto totesi raportissaan (129/2006), että maksujen ollessa 2-7 prosenttia valvottavan saamista tuloista, ei niillä juurikaan ole taloudellista merkitystä. Kaiken kaikkiaan VTV selvitys toteaa, että luomuvalvonnasta perittävät maksut eivät nykyi sellä tasolla ilmeisesti muodostu kohtuuttomiks vaan ne merkitsevät luomutuottajalle aitoa lisäarvoa, jota konkretisoi oikeus esimerkiksi luomumerkkien käyttöön. Luomutilat, joilla on alle kolmen hehtaarin viljelyala peltokasveja tai alle puoli hehtaaria puutarhakasveja, eivät ole oikeutettuja ympäristötuen erityistuen mukaisiin luomutukiin. Tuen määrää perusteltaessa on otettu huomioon luomuvalvontakustannus. Siten tiloilla, jotka eivät ole tukikelpoisia, voi tarkastusmaksu olla kymmeniä prosentteja luomutuotteiden arvosta, jolloin aito lisäarvo luomutuotteesta voi jää saamatta. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomutuotteiden erikoismarkkinoille myytävän luomutuotannon tarkastusmak sut eivät ole Suomessa poikkeuksellisen suuria. 26

Tarkastusmaksut on hinnoiteltu niin, että suuremmat maatilat maksavat omakustannuksella mitattuna suhteellisesti suuremman osuuden kuin pienet maatilat ja valmistustoimintaa harjoittavat yritykset. Pienillä tioilla tarkastusmaksut voivat viedä kohtuuttoman suuren osan luomu tuotteiden lisäa,vosta. Tulisi aivioida, voitaisiinko pienet maatilat, jotka eivät ole kokonsa takia oikeutettuja luomutukiin, vapauttaa tarkastusmaksuista. 3.1.2 stopalvelutarkastukset Valtiontalouden tarkastusviraston selvityksen 129/2006 mukaan luomuvalvonta järjestelmää voidaan pitää siinä suhteessa valtiontalouden kannalta tehokkaana, että ostopalveluna toteutetussa järjestelmässä tarkastajalle maksetaan tehdystä tarkas tustyöstä. Näin ollen valvontapanos on käytettävissä vähäisin kustannuksin esimerkiksi kasvukauden mukaan verrattuna vaihtoehtoon, jossa esimerkiksi Eviralla olisi oma alueorganisaatio, jonka palveluksessa tarkastajat olisivat. Siten valtioille aiheutuu järjestelmän ylläpitämisestä vain vähäisiä menoja. stopalvelujärjestelmän etuna pidetään myös joustavuutta kysynnän muutoksiin: Vuo sien aikana luomutilojen määrä on sekä kasvanut että vähentynyt muutamina vuosina voimakkaasti, mihin järjestelmä on sopeutunut hyvin. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: stopalvelujärjestelmää on pidettävä tehokkaana ja joustavana tapana tuottaa luomuvalvonnasta ta,vitta via palveluita myös tilanteissa, joissa pitää sopeutua kysynnänmuutoksiin. 3.1.3 Resurssien käyttö ELY-keskuksissa ELY-keskukset hoitavat sekä viljelijöiden luomuvalvontaa, luomutukiasioita ja niihin liittyviä peltovalvontoja. Viljelijän ja tilan asioita käsitellään vuoden aikana useita kertoja, mikä mahdollistaa kokonaiskuvan muodostumisen viljelijän tilanteesta. Järjestelmästä syntyy synergiahyötyä tarkastuspäätöstä tehtäessä, kun sekä tuki- että luomuvalvonta asioita voidaan käsitellä samalla kertaa. Erot resurssien käytössä ELY-keskusten välillä Maksuttomaan luomuvalvontatyöhön käytetään ELY-keskuksissa vuosittain yhteensä noin viisi henkilötyövuotta. Vuosina 2009-2011 maksuttoman työn osuus ELY-keskus ten välillä vaihteli 4-65 %:n välillä keskiarvon ollessa 27 %. Jatkuvasti paljon maksu tonta työtä käyttäviä ELY-keskuksia oli luomutilamäärältään sekä suurissa että pienissä ELY-keskuksissa. Toinen tunnusluku on (maksullisten) suoritteiden eli luomutarkastuspäätösten määrä. Vuosina 2009-201 1 suoritteiden keskimäärä ELY-keskuksen käyttämää henkilötyö vuotta kohden oli 555 kpl. Vaihteluväli oli 158-1427 kpl. ELY-keskusten välillä on siis huomattavien eroja resurssien määrässä ja käytössä. Erot ovat niin suuria, että niillä voi olla vaikutusta päätösten sisältöön ja sitä kautta yhden mukaisuuteen. Selkeästä ohjeistuksesta ja vuosien seurannasta huolimatta ELY-kes kusten työajanseuranta ei tuota johdonmukaista ja riittävän tarkkaa tietoja mistä erot johtuvat. EL Y-keskusten luomuvalvontahenkilöstön erikoisosaaminen ELY-keskusten luomuvalvontahenkilöstöllä on useimmiten muitakin tehtäviä kuin luomuvalvonnan tehtävät. sa henkilöstöstä kokee sen monipuolisuudeksi, osalle sirpaleinen toimenkuva on stressin lähde. 27

Yksittäinen ELY-keskus ei useinkaan pysty mukautumaan luomuvalvonnan palveluiden äkilliseen kasvuun esimerkiksi palkkaamalla pätevää määräaikaista henkilökuntaa tai siirtämällä muita henkilöitä luomuvalvontaan väliaikaisesti. Silloin päätöksenteko voi hidastua, eikä esimerkiksi 60 vuorokauden päätöksenteko aikataulusta pystytä pitä mään kiinni. Luomumarkkinoiden kehittyminen ja esimerkiksi eläintuotannon kasvu vaatisivat val vonnan henkilökunnalta erikoisosaamista vaikkapa sika- tai siipikarjataloudesta. Esi merkiksi suuren sikatilan siirtyminen luomuvalvontaan edellyttää merkittäviä muutoksia rakennuksiin, jolloin keskustelu tuotantoehtojen täyttymisestä alkaa jo ennen kuin luo muvalvontaan varsinaisesti hakeudutaan. Koska luomualalla on vähän tämäntyyppistä erikoisneuvontaa, on tavanomaiseen tuotantoon erikoistuneiden neuvojien suunni telmissa usein sellaisia puutteita, jotka toteutuessaan estäisivät tuotantorakennuksen hyväksymisen luomuvalvontaa. Ilman erikoisosaamista ja aikaa vaativaa perehtymistä ei siis aina pystytä vastaa maan Saako näin tehdä? -kysymyksiin, vaikka sellaisiin vastaaminen kuuluu hallin tolainmukaiseen neuvontavelvollisuuteen. Valvontatyön tehostaminen ja EL Y-keskusten yhteistyö Valvontatyön tehostamista on pohdittu mm. vuonna 2010 valmistuneessa ELY-keskus ten erikoistuminen Eviran tehtävien osalta -selvityksessä. Sen keskeinen kysymys oli, voitaisiinko ELY-keskusten erikoistumisella eli keskittämällä eräiden tehtävien hoito vain tiettyihin ELY-keskuksiin, turvata olemassa olevat resurssit ja parantaa ELY-kes kusten suorittaman valvonnan tehokkuutta, kattavuutta ja laatua. Ehdotuksen mukaan uudistuksella ei olisi suoria henkilöstövaikutuksia kuin siltä osin että se saattaisi toteutuessaan muuttaa yksittäisten henkilöiden tehtävänkuvia. Ehdo tuksessa luomuvalvonta olisi keskitetty Uudenmaan, Pirkanmaan, Pohjois-Savon, Poh janmaan ja Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskuksiin. Paikkavalintoihin vaikuttivat kieli, etäisyydet ja htv-resurssien mahdollisimman vähäiset siirrot ELY-keskusten välillä. Luomun osalta tehostamista arvioitiin saatavan 2,3 htv:n verran eli noin 15 % Annettujen lausuntojen mukaan ehdotus sai varsin tyrmäävän vastaanoton ELY keskuksilta. Myönteisenä jotkut ELY-keskuksista pitivät kuitenkin sitä, että luomu tarkastajien ohjaaminen ja koordinointi voisi olla järkevää suuremmassa kokonaisuu dessa. Luomutarkastajat liikkuvat jo ilman rajoja riippumatta, mistä he toimeksiantonsa saavat. Hallinnointipaikalla ei ole väliä, kunhan se hoidetaan asiakaslähtöisesti. Kielteisessä palautteessa korostuivat useimmiten seuraavat asiat: Yhteys luomuvalvonnan ja luomutukisopimusten välillä vaikeutuisi. Muutos ei olisi parannus asiakaspalvelun kannalta Yksipuolistaisi luomuvastaavien työtä, kun luomusopimustyöt jäisivät pois ja työ keskittyisi pelkkään valvontaan. Työruuhkahuiput lisääntyisivät Yhteydenpito luomutarkastajiin hankaloituu etäisyyksien takia. Selvitys sai jatkoa Eviran, Etelä-Savon, Pohjois-Savon ja Pohjois-Karjalan ELY-keskus ten yhteisessä LYKI-hankkeessa, jonka tarkoituksena oli poistaa erikoistumisen esteitä mm. luomalla täysin yhtenäisiä toimintamenettelyjä. Hanke jatkuu edelleen. Viljelijätukien valvonnan rationalisointivaihtoehtoja selvittävän työryhmän loppuraportti (MMM 9/2012) suosittaa pienempien tukijärjestelmien valvontojen suorittamista yhteis työssä useamman ELY-keskuksen kanssa. Mietinnössä ei puututtu luomuvalvontaan tai erityisympäristötukien luomutukiin erikseen. 28

Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Erot maksullisten suoritteiden määrissä työpanosta kohden viittaavat tarpee seen kehittää työprosesseja ja tiukentaa ohjausta. Erityisesti pienissä (alle 300 luomutoimuaa) ELY-keskuksissa käytetään suh teettoman suuri työpanos maksuttomiin työtehtäviin. Samalla maksullisten suo ritteiden määrä työpanosta kohden jää alh aiseksi. Nostamalla tehottomasti toimivien ELY-keskusten suoritemääriä edes keski määräiselle tasolle, saataisiin noin kolmen henkilötyö vuoden (noin 174 000 euron) säästö. Luomuvalvonnassa on tehtäviä, joiden hoitaminen vaatii erikoisosaamista (esi merkiksi vakavia seuraamuksia toimuoille sisältävät tarkastuspäätökset) ja mielellään vuosien työkokemusta. Erikoistuminen olisi hyvä tapa parantaa palvelun laatua ja tehokkuutta. Luomuvalvontaviranomaisten yhteistyössä tekemät aloitteet ja toimintaproses seja kehittävät hankkeet eivät ole johtaneet merkittäviin parannuksiin. Todelli siin muutoksiin tarvittaisiin EL Y-keskusten johdon määrätietoista tukea tai jopa säädösmuutoksia. 3.2 Valvonnan vaikuttavuus Valvonnan vaikuttavuudella tarkoitetaan luottamusta luomutuotteiden alkuperään sekä niitä reilun kilpailun edellytyksiä, jotka ovat koko luomuvalvonnan tavoitteena. Seuraavassa tarkastellaan luomuvalvonnan antamien seuraamusten määriä toimijoille ja pohditaan erilaisia tilanteita ja uhkia, joilla voi olla kielteisiä vaikutuksia luomuvalvon nan luotettavuudelle kuluttajien silmissä. Luotettavuuteen vaikuttaa myös markkinoiden. valvonta, koska se on kaikista lähimpänä kuluttajaa. 3.2.1 Seuraamusten määrä Luomuvalvonnan vaikuttavuutta mitataan mm. seuraamusten suhteellisella määrällä. Tavoitteeksi on asetettu, että seuraamuksia olisi alle neljälle prosentille toimijoista. Se ei ole hyvä tulosmittari, koska valvontaviranomaiset eivät voi sitä saavuttaa yksin omin toimin. Kasvintuotannossa seuraamusten määrä on tasaisesti laskenut ja niiden osuus vuonna 2011 oli 4 prosenttia. Taulukko 8. Markkinointikieltoja saaneiden tai erotettujen % -osuus toimijoista 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Kasvintuotanto 6,5 5,5 8,8 7,0 6,0 5,7 4,5 4,8 4,0 Eläintuotanto 2,6 7,0 4,9 5,6 4,4 3,9 4,4 4,2 1,5 Valmistustoimintaja 1,7 2,6 0,3 0,3 0,5 0,3 1,6 0,8 0,6 maahantuonti Lähde: Eviran luomuvalvontaraportit Myös vähäisemmistä sääntöjenvastaisuuksien annettujen kirjallisten huomautusten määrä on vähentynyt viime vuosina. Vuosina 2010-2011 kirjallisen huomautuksen sai 15 % kasvintuotannon valvontaan kuuluvista toimijoista. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Noin kolmannes luomuvalvontaan kuuluvista viljeljföistä ei markkinoi tuotteitaan luomuna, vaan he kuuluvat luomuvalvontaan luomutuen takia. Tämä voi osal 29

taan vaikuttaa halukkuuteen noudattaa kaikkia luonnonmukaisen tuotannon eh toja. 3.2.2 Uhkia luomuvalvonnan luotettavuudelle Suomen luomumarkkinoita eivät ole petokset ja elintarvikeskandaalit juuri hetkautta neet. Mitkä uhkat voisivat rapauttaa kuluttajien luottamusta luomutuotteiden alkupe rään? Ulkomaiset tapaukset, mutta myös kotimainen arki ja läheltä piti -tilanteet anta vat viitteistä ilmiöistä ja tilanteista, joilla on selvästi ollut merkitystä luomutuotteiden markkinoilla. Niitä ovat: Riskitoimijat Petokset Elintarviketurvallisuus Jäämät torjunta-aineista ja geenimuunnelluista tuotteista Eläinten hyvinvointi Riskitoimijat Luomuvalvontaan kuuluu toimijoita, joilla jatkuvasti todetaan säännöstenvastaisuuksia. Huomautuksetja markkinointikiellot eivät motivoi parannuksiin esimerkiksi rikkakasvien torjunnassa ja tavanomaisen siemenen käytössä, jos sato markkinoidaan tavanomai sille markkinoille. Tilat kuitenkin jatkavat luomutuotantoa, sillä valvontaan kuuluminen on luomutukisopimuksen edellytys. Tällainen tila on huono esimerkki luomutuotannosta, mutta vakavan uhkan ja haasteen se aiheuttaa luomuvalvonnalle kun tila yhtäkkiä päättääkin myydä jotakin luomumarkki noille, esimerkiksi varastoituaan viljaa useita vuosia. Jos tuotteiden ostaja ei ole riittä vän valpas, voi ostajan siiloon joutua viljaa, jonka luomualkuperästä ei ole varmuutta. CERTCST -tutkimusohjelman mukaan vakavat säännöstenvastaisuudet näyttävät keskittyvän jatkuvasti samoille toimijoille. Myös Leena Kankaanpää (2010) päätyi sa maan johtopäätökseen, kun aineistona olivat suomalaiset luomuviljelijät. CERTCST suosittaa tihennettäväksi tarkastusväliä tiloille, joille on jatkuvasti annettu markkinointikieltoja. Petokset EU:n luomuvalvontajärjestelmää ei ole suunniteltu järjestelmällisiä petoksia silmälläpi täen. Valvontaan kuuluvat toimijat voivat joutua petoksen uhriksi tai tehdä petoksia itse. Suomessa ei tiettävästi ole ainuttakaan oikeudessa käsiteltyä luomutuotteisiin liittyvää petostapausta. Järjestelmällisiä petoksia suurempi uhka on esimerkiksi valvontaan kuuluva toimija, joka myy esimerkiksi markkinointikiellon alaista tuotetta luomutuot teena väärentämällä myyntiasiakirjoja. Väärennös paljastuu suhteellisen helposti normaalissa tarkastuksessa eri vuosien varastokirjanpitoa seuraamalla, mutta erä (esimerkiksi 20 tonnia vilja) on jo saatettu myydä eteenpäin ja liittää se osaksi suurem paa erää (esimerkiksi 200 tonnia). Kun väärennös paljastuu, on taloudellinen vahinko suurempi ostajalle kuin hyöty petoksen tekijälle. Esimerkkinä järjestelmällisesta eurooppalaisesta petoksesta on seuraavassa kuvattu Italiassa 2010 paljastunut tapaus: Gatto con gii stivali - Iuomupetos Luomutarkastaja väärensi valvontaan liittyneiden uusien luomutilojen luomuviljelyalat paljon todellista suuremmiksi. Asiakirjoista voitiin siis päätellä, että tiloilla on suuri tuotantopotentiaali. Viljelijät eivät tienneet, että heidän tilojansa koskevia väärennyttyjä tietoja käytettiin petoksen välineenä. 30

Italialainen yritys väitti ostavansa luomuraaka-aineita näiltä tiloilta Italiasta, Romaniasta ja Moidovasta. Raaka-aineet olivat kuitenkin tavanomaisia ja peräisin Romaniasta. Tä män jälkeen tuote-eriä jaettiin ja myytiin yli kymmenelle petosrinkiin kuuluneelle yrityk selle. Vuosia jatkuneen väärennetyn tuotannon määräksi arvioidaan 2500 tonnia, mutta tarkkaa määrää ei tiedetä, sillä sama tuote-erä saattoi liikkua petosringin sisällä jopa 15 kertaa. Kierrätyksen tarkoituksena oli harhauttaa tarkastuslaitoksia, sillä saman tuoteerän jakaminen ja kierrättäminen yritykseltä toiselle tekee ristiintarkastuksista vaikeita. Petostutkinta käynnistyi kun Italian veroviranomaiset kiinnittivät huomiota erään yrityk sen liikevaihdon nopeaan kasvuun. Samoihin aikoihin luomutarkastuslaitos erotti petollisen tarkastajan sisäisessä tarkastuksessa esille tulleiden puutteiden takia ja haastoi hänet oikeuteen. Yleinen syyttäjä keksi yhdistää tarkastajan tutkinnassa ollee seen petostutkintaan. Lähde: http://www.federbio.itlfiles/589. pdf Elin tarviketurvallisuus Elintarvikkeisiin liittyvät turvallisuusriskit ja -skandaalit ovat tiedotusvälineiden perusaineistoa. Skandaalin syyn tutkinta kestää pitkään ja jo syyn spekulointi tiedotusvälineissä voi häiritä tuotteiden markkinoita. Skandaali voi myös aiheuttaa poliittisia jännitteitä. Kriisiin voi olla syynä myös luomuvalvonnan epäonnistuminen kuten keväällä 2002, jol loin luomurehu kontaminoitui saksalaisessa varastossa, jossa oli vuosia aikaisemmin säilytetty nitrofeeni -nimistä kasvinsuojeluainetta. Nitrofeeniskandaali oli eräs keskeisiä taustatekijöitä neuvoston asetuksen muutokselle vuonna 2007. Useimmiten luomuvalvonta on kuitenkin ollut vain sivustaseuraajaa kun elintarviketurvallisuusskandaaliin liittyy luomutuotteita: Kesällä 2011 kymmeniä ihmisiä kuoli Saksassa syötyään Escherichia coli 0104:H4 -bakteerin infektoiman sarviapilan ituja. Sarviapilan siemenet olivat luomua ja peräisin Egyptistä. Syksyllä 2011 Etelä-Suomessa todettiin kahden saman perheen jäsenen sairastuneen botulismimyrkytykseen. Laboratoriotutkimuksissa varmistui, että toksiini oli peräisin italialaisesta luomuoliivisäilykkeestä. Kuluttajien silmissä ei ole merkitystä, sillä aiheutuuko kohu luomuvalvontaan vai ylei seen elintarviketurvallisuuteen liittyvästä asiasta. Luottamus luomuun voi siis heiketä myös luomuvalvonnasta riippumattomista syistä. Jäämät torjunta-aineista ja geenimuunnelluista tuo tteista Evira on teettänyt vuosina 2008-2011 vuosittain 3-6 analyysiä luomusoijatuotteista osana muuntogeenisten elintarvikkeiden valvontaprojektia. Muuntogeenistä soijaa on havaittu joka neljännessä näytteessä, mutta aina alle 0,1 % kun määräysten sallima enimmäismäärä on 0,9 %. Luomutarkastajat on velvoitettu ottamaan tuotenäytteitä epäillessään, että luomutuotannossa olisi käytetty kiellettyjä tuotantopanoksia. Ennen vuotta 2007 luomu tarkastajat ottivat tuotenäytteitä esimerkiksi mansikoista pieneen, suunnitelmalliseen otantaan perustuen. Viime vuosina luomuelintarvikkeista on otettu näytteitä vain valtakunnallisen elintarvikevalvontaohjelman yhteydessä. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityisraportissa 9/2012 kiinnitettiin huomiota tarkastuslaitosten epäyhtenäisiin tapoihin ja määriin kerätä tuotenäytteitä ja analysoida vierasainejäämiä luomutuotteissa. Eläinten hyvinvointi Monilla eläintiloilla siirtymisestä luomuun haetaan parempaa kannattavuutta, mutta tuotantoa ei haluta laajentaa eikä esimerkiksi vanhoihin tuotantorakennuksiin haluta investoida yhtään sen enempää kuin mitä vähintään vaaditaan. Hipoen riman ylittä 31

villä tiloilla ei luomueläintuotantoon useinkaan ole perehdytty riittävästi eikä yllättäviin tilanteisiin varauduttu. Esimerkiksi luomueläintuotannon vaatima suurempi työmäärä voi vaarantaa eläinten hyvinvoinnin, jos toimija itse sairastuu. Ei ole mitään syytä epäillä, että luomutiloilla kohdeltaisiin eläimin huonommin kuin tavanomaisilla, mutta julkisuuteen tulleessaan eläinsuojelurikkomus luomutilalla leimaa luomutuotantoa pahemmin kuin sama rikkomus tavanomaisella tilalla. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomuvalvonnalla ja sen sidosryhmillä tulisi olla omat, eri tilanteita varten valmistellut kriisiviestintäsuunnitelmat. Valvonnan välineenä tulisi käyttää enemmän ylimääräisiä maksullisia tarkastuk sia. Niitä tulisi kohdentaa tioile, jotka seuraamushistoriansa ja leväperäisen toimintansa takia voivat aiheuttaa häiriötä markkinoilla. Petosten uhkaa on vaikea atvioida, mutta Suomen luomuvalvonnan asiantuntuoiden tulisi osallistua luomutuotepetoksia ennaltaehkäisevien elinten kuten Anti-Fraud-lnitiative (AFI) (www. organic-integrity. org) verkostoihin ja koulutuksiin, ja välittää osaamista luomuvalvonnan sidos,yhmille. Voimakkaassa kehitys vaiheessa olevan luomukotieläintuotannon lie veilmiöt ovat vakava kotimainen uhka luomutuotannon maineelle. Neuvonnalla ja koulutuksella tulisi varmistaa, että luomuvalvonnan ja -tukien piiriin hakeutuisi ainoastaan tuotantoon hyvin perehtyneitä ja motivoituneita tuottajia. Tarkastusviranomaisten tulisi varmistaa, että luomutuotteista otetaan riittävä määrä näytteitä jäämäanalyysejä varten, näytteet analysoidaan ja tulokset julkistetaan. Näytteitä tulisi ottaa kaikissa tuotannon vaiheissa, ei pelkästään valmiista elin tarvikkeista. 3.3 Toim ijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Toimijoiden yhdenvertaisuudella ja tasa-arvolla selvitysmies tarkoittaa valvonnan ja päätösten yhdenmukaisuutta, maksuttoman neuvonnan saatavuutta, erityyppiseen erikoispalvelutarpeisiin vastaamista sekä mahdollisuuksia huomioida erityyppiset toimi jat palvelujen hinnoittelussa. 3.3.1 Markkinavalvonta Kaupan ketjussa olevien luomuelintarvikkeiden ja niiden markkinoinnin valvonta kuuluu kunnallisille elintarvikevalvontaviranomaisille. Luomuvalvontaa pohtinut työryhmä (MMM 2002:8) kiinnitti huomiota siihen, että kuntien resurssit markkinavalvontaan ovat olleet riittämättömät, ja katsoi, että resurssien käyttöä tulee edelleen seurata ja tilas toida. Selvitysmies ei ole saanut kokonaiskuvaa terveystarkastajien tekemän markkinoinnin valvonnan laajuudesta, sillä luomutuotteiden valvontaa ei erikseen tilastoida osana KUTI-järjestelmää. Evira ei myöskään ole antanut kunnille erityistä virallista ohjetta luomutuotteiden markkinavalvonnasta, vaikka uutta EU-lainsäädäntöä (neuvoston asetus (EY) 834/2007) on sovellettu jo vuodesta 2009 lähtien. Haastattelujen perusteella esimerkiksi ELY-keskusten luomuasiantuntijoiden kanssa tuli esiin kunnallisen markkinointivalvonnan puute ja suoranainen passiivisuus silloinkin kun tavanomaisten tuotteiden myyminen luomutuotteina esimerkiksi torilla, suoramyyntipisteestä tai tapahtumien yhteydessä on aivan ilmeistä. 32

Ylipäätään ongelmana ovat kuntien niukat resurssit elintarvikevalvontaan. Seutukunnallinen yhteistyö elintarvikevalvonnassa ei ole tuonut asiaan parannusta. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomutuotteisiin ei ilmeisesti lainkaan kohdistu suunnitelmallista markkina valvontaa. Reilun kilpailun edellytykset markkinoilla voivat pienellä markkinalla (esimerkiksi tor,) vaarantua, jos tavanomaisia tuotteita voi esimerkiksi seson kiluonteisesti markkinoida ilman ilmeistä kiinnuäämisen riskiä. Valtakunnallinen elintarvike valvontaohjelmassa (EV) tulisi luomutuotteiden markkina valvonta huomioida siten, että kunnat myös raportoisivat tekemästään valvonnasta. Kunta viranomaisille tulisi taata pääsy sähköisiin tietokantoihin, joiden avulla viranomaiset voisivat helposti tarkastaa esimerkiksi onko luomuvalvontaan kuu luvalle toimualle annettu markkinointikieltoja. Eviralla tulisi olla riittävät resurssit erityiselle vastuuhenkilölle, joka aktiivisesti antaisi kunnille asian tuntua- ja viestintäapua luomumarkkinoiden valvontaan liittyvissä kysymyksissä. 3.3.2 ELY-keskusten ja valtuutettujen tarkastajien riippumattomuus Luomuvalvonnan hoitaminen viranomaistoimintana herättää myös kysymyksiä luomu valvonnassa toimivien henkilöiden esteellisyydestä, sillä yksityisiä luomutarkastuslai toksia koskevan standardin EN450 11 mukaan tarkastuslaitoksen luomuvalvonta-hen kilökunta olisi jäävi käsitellessään esimerkiksi luomutukiasioita. Luomutarkastajien riippumattomuuden varmistamiseksi ja hyvän hallintotavan edistämi seksi ovat valtuutetut luomutarkastajat kirjallisesti sitoutuneet noudattamaan hallintolain esteellisyyssäädöksiä tiukempia vaatimuksia. Nämä koskevat mm. tarkastettavien vilje lijöiden neuvontaa ja tarkastamista oman kotikunnan alueella. Riippumattomuutta edis tää myös käytäntö, että sama tarkastaja voi pääsääntöisesti tarkastaa saman toimijan enintään kahtena vuonna peräkkäin. Esille on myös tuotu näkökanta, ettei luomuviljelijä ole tasavertaisessa asemassa tavanomaisen viljelijän kanssa, koska luomuvalvonnassa havaitut säännösten vastaisuudet luomun tuotantoehtojen noudattamisessa siirtyvät välittömästi tukivalvon nan tai esimerkiksi kylvösiemenen markkinavalvontaa tekevän viranomaisen tietoon. Esimerkkejä: Selvitysmiehen tietoon on tullut, että ainakin yhdessä ELY-keskuksessa markki nointikiellon saaneet toimijat ilmoitetaan tukivalvontaan. Ainakin kahdessa ELY-keskuksessa luomuvalvontaa hoitavalla henkilöllä on myös Eviran kylvösiemenen markkinavalvontatehtäviä. Sertifioimattoman kylvö siemenen ostot luomutiloilla ja tositteiden kautta myös myyjät voivat tulla viran omaisen tietoon helpommin kuin jos kyseessä olisi ollut tavanomainen tila. Mm. edellä esitellyistä syistä on keskusteluissa ehdotettu, että luomuvalvonta-, ja tu kiasiat tulisi ELY-keskuksissa olla eri henkilöiden vastuulla. Normaalisti tiedot säännöstenvastaisuuksista eivät siirry tukivalvontaan automaattisesti, vaan luomuviljelijät kuuluvat samaan tukivalvonnan viiden prosentin otantaan kuin tavanomaisetkin viljelijät. Peltotukivalvonnan ohjeiden mukaan tukivalvonta harkitsee oman toimivaltansa puitteissa, millä tavalla rikkomukset tulee huomioida ja pitääkö tilal le tehdä esimerkiksi erillinen tarkastus. Normaali toimintapa on se, että markkinointi kiellon saanut viljelijä saa vähintään huomautuksen luomutukeen. 33

Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Hyvän hallintotavan varmistamiseksi olisi perusteltua, että toimintatavat olisivat samat kaikissa ELY-keskuksissa. Luomuvalvonnan riippumattomuuden edistä miseksi oli myös aivioitava tarve erottaa luomuvalvontatehtävät ja tukien kä sittely. 3.3.3 Erot säännöstenvastaisuuksien määrässä ELY- keskusten välillä Havaittujen säännöstenvastaisuuksien ja niistä annettujen seuraamuksien osuudet vaihtelevat suuresti ELY-keskusten välillä. Vuonna 2010 havaittujen säännöstenvas taisuuksien osuudet vaihtelivat kasvintuotannossa 5 prosentista 48 prosenttiin toimijoiden lukumäärästä. Seuraamusten eli lähinnä markkinointikieltojen osuudet vaihtelivat 0,6 prosentista 14 prosenttiin. Korkein osuus oli Lapin ELY-keskuksessa. Kyse ei ole vain yhden vuoden satunnaisesta vaihtelusta. Kun tarkastellaan sään nöstenvastaisuuksien ja niistä annettujen seuraamuksien määrää usean vuoden aikajaksolla voidaan havaita, että ELY-keskuksissa on huomattavia eroja tavoissa suhtau tua eri säännöstenvastaisuuksiin. Vuosina 2007-2010 lähes joka toinen viljelijä Uudenmaan, Satakunnan ja Hämeen ELY-keskusten alueella sai vuosittain vähintään kirjallisen huomautuksen säännösten vastaisuudesta. Varsinais-Suomen, Kaakkois-Suomen ja Kainuun viljelijöistä huomau tuksen sai harvempi kuin joka kymmenes (kuva 6). Kuva 6. Vuosittain säännöstenvastaisuudesta kirjallisen huomautuksen tai markkinointi kiellon saaneiden viljelijöiden osuudet (prosenttia) ELY-keskuksittain 2007-2010. 60,0 50,0 40,0 0,0:ll1 iii, 30,0 20,0 10,0 IMuutseuraamukset RMarkkinointikiellot ELY-keskusten välillä on suuria eroja myös annettujen seuraamusten laadussa. Pohjanmaan ELY-keskuksessa suurin osa seuraamuksista on markkinointikieltoja, kun taas Pohjois-Savossa on säännöstenvastaisuudesta lähes aina selvinnyt kirjallisella huomautuksella (kuva 7). 34

Kuva 7. Markkinointikieltojen osuus (%) seuraamuksista 2007-2010 60 50 40 30 20 10 0 :: : II. Säännöstenvastaisuudet kasvinvlljelytiloilla Vuosina 2007-2010 kolme yleisintä syytä viljelijöille annettuihin markkinointikieltoihin ja kirjallisiin huomautuksiin olivat rinnakkaisviljely (44 %), tavanomaisen lisäysaineiston käyttö (43 %) maan hoito ja viljelykierto (6 %). Vuosina 2007-2010 neljä yleisintä syytä viljelijöille annettuihin kirjallisiin huomautuksiin olivat maan hoito ja viljelykierto (28 %), tavanomaisen lisäysaineiston käyttö (20 %), muistiinpanot (19 %)ja rinnakkaisviljely (14 %). Analysoimalla markkinointikieltojen ja kirjallisten huomautusten syitä ELY-keskuksittain, voidaan havaita, että joissakin ELY-keskuksissa on tietystä syystä annettu poikkeuk sellisen paljon tai vähän seuraamuksia. Taulukkoon 9 koottujen tietojen perusteella voi daan esimerkinomaisesti todeta, että vuonna 2009: Rinnakkaisviljelystä seurasi Kaakkois-Suomessa useimmiten kirjallinen huo mautus kun taas Uudellamaalla ja Kainuussa lähes aina markkinointikielto. Tavanomaisen lisäysaineiston käytöstä seurasi Pohjois-Karjalassa ja Pohjois Savossa aina, ja Pirkanmaalla ja Lapissa useimmiten markkinointikielto. Poh jois-pohjanmaalla selvisi lähes aina kirjallisella huomautuksella. Maan hoitoon ja viljelykiertoon liittyviä seuraamuksia annettiin poikkeuksellisen paljon Uudellamaalla, Satakunnassa ja Hämeessä. Ainoastaan Satakunnassa ja Hämeessä annettiin markkinointikieltoja. 35

Taulukko 9. Esimerkkejä ELY-keskuksista, joissa tavallisimmilla säännöstenvastaisuuk sien syillä oli poikkeuksellisen suuri tai pieni osuus kaikista annetuista markkinointikiel loista tai kirjallisista huomautuksista vuonna 2009 Markkinointikieltojen osuus Kirjallisten huomautusten osuus poikkeuksellisen poikkeuksellisen suuri pieni suuri pieni Rinnakkaisviljely > 62 %: Uusimaa, < 17 % Satakunta, > 40 %: Kaak- 0 = Uusimaa, Varsinais-Suomi, Kaakkois-Suomi, kois-suomi, Häme, Pirkan Keski-Suomi, Poh- Pohjois-Savo, Poh- Pohjanmaa maa, Etelä jois-pohjanmaa, jois-karjala, Lappi Savo, Pohjois- Pohjanmaa ja Kai- Karjala, Keski nuu Suomi, Kainuu Tavanomaisen sie- > 75 0/: Pirkan- < 16 %: Keski- > 41 %: Etelä- < 6 %: Uusimenen käyttö maa, Pohjois-Kar- Suomi, Pohjanmaa, Savo. Lappi maa, Varsinais jala, Pohjois-Savo, Pohjois-Pohjanmaa Suomi, Pohjois- Lappi Karjala Maan hoito ja > 22 %: Satakunta, = 0: Varsinais- > 45 %: Uusi- < 6 %: Etelä viljelykierto Häme Suomi, Kaakkois- maa, Satakunta Savo, Lappi Suomi, Etelä-Savo, Pohjois-Savo, Poh jois-karjala, Keski- Suomi, Etelä-Poh janmaa, Kainuu, Lappi Suuria eroja annettujen seuraamusten määrässä on vaikea tyydyttävästi selittää esimerkiksi erilaisella tuotantorakenteella maan eri osissa. Jatkuvat erot eri ELY keskusten viestittävätkin selvästi erilaisista toimintakulttuureista. Evira on ohjeistuksellaan yhtenäistänyt seuraamusten annon, mutta esimerkiksi joissa kin ELY-keskuksissa on toimintatapana, että tarkastuksessa havaitut puutteet voidaan pyytää korjaamaan ennen tarkastuspäätöksen antamista, jolloin puute ei kirjaudu seuraamustilastoihin. Erilaiset toimintakulttuurit eivät siis aina ole toimijan kannalta huono asia ja uudet hyvät toimintatavat ovat usein lähteneet liikkeelle yksittäisen ELY keskuksen aloitteesta. Erilaiset toimintakulttuurit herättävät kuitenkin kysymyksiä järjestelmän yhtenäisyydestä ja toimijoiden tasapuolisesta kohtelusta. Erilaiset seuraamustenantokulttuurit voivat myös vaikuttaa viljelijätukien sanktiointiin. Esimerkiksi Maaseutuviraston antaman viljelijätukien valvontaohjeen 2012 mukaan sanktio tilalle annettuun markkinointikiel toon tavanomaisen siemenen käytöstä on luomutuen menetys niiltä lohkoilta, joilla tavanomaista siementä on käytetty ilman lupaa. Samasta säännöstenvastaisuudesta annettu kirjallinen huomautus ei siis aiheuta tukileikkausta. ELY-keskusten erilaiset toimintakulttuurit tulivat esiin myös keskusteluissa tarkastajien kanssa, sillä yhä useammat valtuutetut tarkastajat toimivat useamman kuin yhden ELY keskuksen alueella. Erilaiset toimintatavat tulevat esiin myös ELY-keskuksen suulli sena ohjeistuksena ja tuotantoehtojen tulkintoina koskien jotakin yksityiskohtaa, jota Evira ei ole erikseen ohjeistanut. Erot eivät ole ilmeisen vakavia, mutta aiheuttavat ymmärrettävästi hämmennystä. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Erot annettujen seuraamusten määrässä vaihtelevat jatkuvasti suuresti eri ELY keskustan välillä, mikä herättää kysymyksiä menettelyjen yhtenäisyydestä ja toimuoiden tasapuolisesta kohtelusta. 36

Eviran ohjeistus, koulutus, laadun valvonta ja tulosohjaus ovat selvästikin riittä mättömiä keinoja yhtenäisten toimintatapojen luomiseen ja ylläpitoon. Keskitetympi päätöksenteko tuotantoehtojenrikkomustapauksissa voisi lisätä toimuoiden tasapuolista kohtelua. 3.3.4 Erikoispalvelutarpeisiin vastaaminen Lisäsertifikaattien tarvetta eräille yrityksille käsiteltiin jo edellä. Muita esille tulleita erikoispalveluita, joiden saatavuutta ja kehittämistä on syytä pohtia, ovat ammattikeittiöt ja keruutuotanto. Ammattikeittiöiden valvonta Ammattjkeittiöt eivät kuulu neuvoston asetuksen soveltamisalaan, mutta seitsemässä EU:n jäsenvaltiossa on jo kansalliset säännöt ja kymmenessä muussa jäsenvaltiossa ammattikeittiöihin sovelletaan yksityisiä standardeja. Jäsenvaltioissa, joissa on va kiintunut valvontajärjestelmä, ei ole esiintynyt erityisiä vaikeuksia. Komissio katsoo ker tomuksessaan Euroopan parlamentille ja neuvostolle, että neuvoston asetuksen soveltamisalaa ei ole tällä hetkellä objektiivisin perustein syytä laajentaa suurkeittiöihin: Lainsäädännöstä tulisi monimutkainen ja toiminnan paikallisen luonteensa takia ammattikeittiötoiminnalla olisi vähäinen vaikutus kauppaan. Portaat luomuun ei ole sertifiointi- vaan kehittämisohjelma. Jopa kansainvälisestikin tarkastellen se on kuitenkin hyvä esimerkki ohjauksesta ja toiminnasta alueella, joka erillisten säädösten puuttuessa voi kehittyä omien tavoitteidensa mukaisesti. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Selvitystyön aikana ei ole tullut esiin erityisiä tarpeita säädöstää tai valvoa luomutuotteiden käyttöä ammattikeittiöissä. Sen s4iaan on ilmaistu toive, että viranomaiset tiedottaisivat aktiivisemmin missä kulkee säädösten ulkopuolelle jäävän toiminnan ja valmistuksen raja. Keruutuotannon valvonta Luomukeruutoiminta on laajuudeltaan ja toteutustavaltaan poikkeuksellinen ja merkitykseltään strateginen sekä luomu- että koko keruutuotealalla. Lähes koko Lapin pitäminen valvottuna luomukeruualueena edellyttää mm. keruu aluekarttojen jatkuvaa päivittämistä, mikä on osoittautunut kalliiksi ja työlääksi nykyisillä, lähes 15 vuotta vanhoilla toimintatavoilla. Järjestelmän uudistamiseksi ja kehittämiseksi olisi myös mahdollisuus hyväksikäyttää esimerkiksi PEFC-metsäsertifioinnin tuottamia tietoja. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Keruualueiden luomusertifiointi tuottaa poikkeuksellista lisäarvoa keruutuotteille, mutta järjestelmän kehittäminen ajanmukaisia tietoteknisiä välineitä hyödyntä väksi edellyttäisi esimerkiksi kehitysprojektia, jossa luomuvalvontaviranomaiset olisivat mukana keskeisenä asiantunt(/ana. Tietotekniikaltaan uudistettu järjestelmä voisi houkutella uusien keruualueiden perustamiseen Lapin ja Kainuun ulkopuolellakin. 37

3.4 Nykyjärjestelmän vahvuudet ja heikkoudet Vahvuuksilla (S = Strengths) tarkoitetaan niitä nykyisen valvontajärjestelmän sisäisiä asioita, jotka on saatu aikaan järjestelmän omin toimin. Heikkoudet (W = Weaknesses) ovat puolestaan niitä asioita, jotka omien toimien tuloksena tai puutteessa ovat järjes telmän heikkouksia. Selvitysmiehen mukaan nykyjärjestelmän vahvuuksiaja heikkouksia ovat: Vahvuuksia Asiakkaiden perustyytyväisyys nykyiseen järjestelmään on hyvällä tasolla. Asiakkaat ovat tyytyväisiä erityisesti valtuutettujen tarkastajien tekemiin tarkas tuksiin. Maksuton neuvonta luomuvalvontaan liittyvissä kysymyksissä on olennainen osa koko luomuvalvontajärjestelmää. Luomuvalvontaa hoitaa hyvin perusasiat osaavaja motivoitunut henkilöstö. Luomuvalvonnalla on koko maan kattava alueellinen verkosto. Luomuvalvonnan kustannusvastaavuus on kunnossa. Luomuvalvonnassa käytetään ulkoistettuja palveluja tavalla, joka lisää järjestel män kustannustehokkuutta. Viranomaisen ylläpitämä ohjeistus luo hyvät edellytykset neuvoston asetuksen yhtenäiseksi soveltamiseksi kansallisella tasolla. Kansallisella ohjeistuksella voidaan selkeyttää monimutkaista lainsäädäntöä ja soveltaa sitä suomalaisiin olosuhteisiin tarkoituksenmukaisella tavalla. Keskeisellä luomuvalvontaviranomaisella, Eviralla, on hyvä tunnettuus ja maine ja kuluttajien keskuudessa. Heikko uksia sa toim(joista kokee saavansa luomuvalvonnasta liian vähän lisäa,voa. Nykyinen viranomaisjärjestelmä ei tarjoa joidenkin toimoiden tatvitsemia lisäsertifiointipalveluita. Luomuvalvontajärjestelmä koetaan byrokraattiseksi. Luomuvalvonnan henkilökunnalla puuttuu luomualan erikoisosaamista. Eviran tehtävänä olevan ELY-keskusten ohjauksen huono kyky tuottaa yhtenäi syyttä valvontajärjestelmään. ELY-keskusten resurssien tarkoituksenmukainen kohdentaminen ei toimi. Luomuvalvonnan päätöksenteko on epäyhtenäistä. Runsas tuotantoehtojen rikkomusten määrä ja niiden vähentämiseksi tehtyjen toimien tehottomuus, erityisesti riskiperusteisten tarkastusten hyödyntäminen Viestin tää luomuvalvonnasta on vähän, se on passiivista eikä sitä nähdä keskeisenä tapana vaikuttavuuden lisäämiseksi. Sähköiset palvelut ovat kehittymättömät. Vähäinen sidosryhmä- ja kansainvälinen yhteistyö 38

4 TIMINTAYMPÄRISTÖN MUUTKSET Mitä maailma tarjoaa? Tulevaisuuden tarkka ennakointi on vaikeaa, mutta toimintaympäristön muutosten analyysillä voidaan yrittää priorisoida niitä muuttujia, joilla on vaikutusta toiminnan kannalta. Vastaukset auttavat hahmottamaan selvityksen tärkeintä kysymystä: Miten luomuvalvonta tulisi järjestää tulevaisuudessa ja miten luomuvalvonnan sisältöä tulisi kehittää? PESTE-analyysillä selvitetään ilmiön tai organisaation poliittista, taloudellista, sosiaa lista, teknistä ja ekologista tilaa ja tulevaisuutta sekä toimintaympäristön trendejä että heikkoja signaaleja. Sen muunnoksia ovat PESTEL, jossa lisänä ovat lainsäädännölli set muutokset. APESTE-analyysissa on puolestaan mukana asiakkaiden muutos. Luomuvalvonnan kannalta on tässä otettu tarkasteluun: Yhteiskunnan linjaukset eli keskeisten poliittiset ohjelmat ja erityisesti luomutuotannon kehittämistä koskevat kannanotot Luomualan kehittämisohjelmat ja alan järjestöjen kannanotot ja ohjelmat ja erityisesti aloitteet luomuvalvonnan kehittämiseksi. Luomuvalvonnan asiakkaiden lukumäärän muutokset ja asiakkaiden ilmaisemat tarpeet luomuvalvonnan kehittämiselle Luomumarkkinoiden voimakas kehitys Teknologian tarjoamat mahdollisuudet luomuvalvonnassa, erityisesti tietoteknii kan ja sähköisten palvelujen tekninen kehitys ja käyttövalmiuksien lisääntymi nen Luomutuotannon lainsäädäntöön ja yksityisiin standardeihin perustuvien tuotan toehtojen kehitys sekä luomuvalvontaan liittyvät lainsäädäntöhankkeet ja kes kustelu. Analyysiin käytetty tietoaineisto perustuu kirjallisiin lähteisiin ja henkilöhaastatteluihin. Täydellinen luettelo kirjallisista tietolähteistä mahdollisine internetlinkkeineen on kirjallisuusluettelosta, mutta erityisesti luomuvalvontaa koskevia keskeisiä kirjallisia tietolähteitä ovat (suluissa tekstissä käytetty lyhennys): Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamisesta Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus: Luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvontajärjestelmä IFAM:in julkaisema selvitys EU:n luomuvalvontajärjestelmästä Raportti ja toimintaehdotus luomutuotannon rahoituksen ja toiminnan kehittämi sestä. Luomutietohanke 30.4.2010 (Luomutietoraportti) ja siitä annetut lausun not Eviran luomuvalvonnan asiakaskyselyn 2011 tulokset ja vapaat vastaukset (Evi ran vaikuta luomuvalvontaan -asiakaskysely) Eviran luomuvalvontafoorumin 23.5.2011 muistio (Luomuvalvontafoorumi) Pro Luomu ry:n Luomubarometri 2012 CERTCST - Luomuvalvontajärjestelmän taloudellinen analyysi tutkimusprojektin raportit (CERTCST) pinnäytetyöt (tekijän nimellä) Toimintaympäristön muutosten analyysin tulokset on kappaleessa 4.3 tiivistetty luette loksi luomuvalvonnan mahdollisuuksista ja uhkista. Luomuvalvonnan kehittämistä koskevat aloitteet (kappale 4.2) on luettavuuden takia jäsennelty seuraaviksi kokonaisuuksiksi: 39

1. Luomuvalvonnan ydintehtävät, organisointi ja muut strategiset kysymykset Valvonnan vaikuttavuuden (luotettavuus ja lisäarvo) parantaminen Riskiperusteisen tarkastustoimintatavan edistäminen ja ryhmäsertifiointi Tarkastuslaitosten toimintatapojen yhtenäistäminen ja toiminnan valvonta Sidosryhmäyhteistyö 2. Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Tuotantoehtojen soveltamisen laajentaminen ja syventäminen Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Muiden luomuvalvontaa läheisesti liittyvien palvelujen kehittämien 3. Valvontaprosessien ja toimintatapojen kehittäminen Neuvonnan sisältö Sähköinen tiedonhallinta Viestintä 4.1 Yhteiskunnan yleiset linjaukset Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelman mukaan ELY-keskusten ohjausjärjestel mää tehostetaan ja toimintaa kehitetään niiden nykyisen määrän ja rakenteen pohjalta (15 kpl). Valtion vuoden 2010 lisätalousarvion käsittelyn yhteydessä edellytettiin käynnistettä väksi selvitystyö, joka tähtäisi ELY-keskusten valvontaresurssien ja valvontakustannus ten pysyvään alenemiseen. Vuodelle 2011 asetettiin 15 prosentin säästötavoite. ELY keskusten uudet toimintamenokehykset merkitsevät vielä 17 prosentin supistusta vuo den 2012 tasosta vuoteen 2016 mennessä. Lisäksi ELY-keskusten tehtävät ja roolit arvioidaan uudelleen. Arviointi perustuu erilli seen toimeenpanosuunnitelmaan, joka tehdään osana vaikuttavuus- ja tuloksellisuus (VATU) -ohjelman mukaisia ydintoimintoanalyysejä. Analyysien pohjalta on määrä käynnistää toimet, joiden avulla voidaan varmistaa virastojen priorisoitujen tehtävien hoito kestävällä tavalla ja tiedossa olevalla menokehyksellä. Asiaa selvittämään on selvityshenkilöksi kutsuttu Rauno Saari. Arviointi valmistuu marraskuun 2012 loppuun mennessä. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: ELY-keskusten resursseja uhkaa lähivuosina niin suuret supistukset, että ny kyistä palvelutasoa on vaikea ylläpitää. Luomuvalvonnan kannalta tilanne on erityisen hankala, jos lisäresursseja ei voida saada lisääntyviä maksutuloja vastaavasti. 4.1.1 Hallitusohjelma ja luomualan kehittämisohjelma Jyrki Kataisen hallitus on sitoutunut laatimaan luomuatalle kehittämisohjelman, joka tähtää kotimaisten luomuelintarvikkeiden tarjonnan monipuolistamiseen, luomutuotan non määrän lisäämiseen sekä kotimaisen luomuruoan kulutuksen lisäämiseen. Vattioneuvostotasolla ohjelman tueksi perustetaan hallituksen luomuohjelman ohjaus ryhmä, johon kutsutaan edustajat keskeisistä ministeriöistä. Luomuohjelman ohjausryh mää johtaa maa- ja metsätalousministeriö. Keskeinen tavoitetila vuoteen 2020 mennessä on, että suomalainen luomuelintarvike myynti on kolminkertaistunut vähittäiskaupassa ja ammattikeittiösektorilla. Päiväko deissa ja kouluissa tarjotusta ruoasta viidennes olisi luomua. 40

Maa- ja metsätalousministeriön on laatinut ohjelman Suuntaviivoja luomualan kehittämisohjelman toteuttamiseksi. Sen keskeinen tavoite on vähintään 20 prosenttia peltoalasta luomutuotannossa vuoteen 2020 mennessä (Luomu 20/2020 -tavoite). h jelman toimeenpano koostuu kahdesta kokonaisuudesta, jotka sisältävät toisiaan tuke via toimenpiteitä: Luomualan toimijat lisäävät luomutuotannon määrää, luomuelintarvik keiden tarjontaa ja monipuolistavat luomutuotteiden valikoimaa. Hallinto luo edel lytyksiä luomualan kehittämiseen omilla toimillaan. Tämä selvitystyö on osa maa- ja metsätalousministeriön lainsäädäntöhanketta, jonka tarkoituksena on valmistella hallituksen esitys laiksi luonnonmukaisesta tuotannosta. Lailla toimeenpannaan asiaa koskeva EU-lainsäädäntö. 4.1.2 Luomuvalvonnan resurssitarpeet tulevaisuudessa Valvontaan kuuluvien maatilojen yksikkökoko kasvaa jatkuvasti. Vuonna 2012 keski määräisen kokoisella tilalla on noin 48 hehtaaria peltoa, ja vuotuinen kasvuvauhti on viime vuosina ollut kiihtyvä, lähes kaksi hehtaaria vuodessa. Myös eläintilojen yksikkö koko on voimakkaassa kasvussa. Laajaan otantaan ja helmi-maaliskuussa 2012 kerättyyn aineistoon perustuvan Maatilo jen kehitysnäkymät 2020 -tutkimuksen mukaan luomutilojen määrä voisi kolminkertais tua vuoteen 2016 mennessä. Vuoden 2010 tutkimukseen verrattuna kiinnostus on lisääntynyt lähes 50 prosenttia. Suhteellisesti suurinta kiinnostus on Keski-Suomessa, Hämeessä, Etelä-Pohjanmaalla ja Satakunnassa eli niiden ELY-keskusten alueella, joissa toistaiseksi on ollut luomuti loja muuta maata vähemmän. Eläintuotantosuunnista suhteellisesti suurinta kiinnostus on lammas-, lypsykarja- ja muilla nautakarjatiloilla, joilla joka viides tila on kiinnostunut siirtymään luomuun. lkäryhmittäin suurinta kiinnostus on alle 40-vuotiaiden viljelijöiden keskuudessa. Tulevaisuuden luomuvalvontajärjestelmän resurssitarpeiden arvioimiseksi on selvitysmies laatinut neljä kehitysskenaarioita toimijoiden määrän muutoksista vuosina 2012-2020: Nollaskenaario: Luomutoimijoiden määrä ei kasva, mutta tilakoko kasvaa hi taasti ja puolet eläintiloista siirtyy luomuun. Normiskenaario: Luomutoimijoiden määrä alkutuotannossa kasvaa 200 toimijaa netto/vuosi ja tilakoko kasvaa samaa vauhtia kuin vuosina 2008-2011. Luomu 20/2020 -Skenaario A: Luomu 20/2020 -tavoite toteutuu tasaisella kas vulla eli 400 toimijaa netto/vuosi ja 60 uutta luomueläintila. Tilakoko kasva 1,5 ha/vuosi. Luomu 2012020 -Skenaario B: Luomu 20/2020 -tavoite toteutuu kiihtyvällä kasvuvauhdilla eli toimijoiden määrä kasvaa +7,5 prosentin vuosivauhdilla. Skenaarioissa muiden toimijoiden (valmistajat, tukut jne.) lukumäärän kasvu seuraa taitetusti maatilojen lukumäärään kasvua. Tarkemmat laskelmat on esitetty liitteessä 2. Skenaarioissa ei ole huomioitu työn tuottavuuden kasvua, mutta esimerkiksi kolmen prosentin suuruinen tuottavuuden kasvu kahdeksan vuoden aikana olisi noin 25 prosenttia Nollaskenaariossa luomuvalvonnan resurssitarve ei juuri muutu. Normiskenaariossa luomuvalvonnan resurssitarve kasvaa noin 50 prosentilla eli nykyiseen luomuvalvonta organisaatioon ELY-keskuksiin ja Eviralle tarvittaisiin yhteensä noin 1,5 henkilötyö vuoden lisäpanos joka vuosi. Luomu 20/2020 -skenaarioissa lisäresurssitarve kasvaisi lähes kolmen henkilötyövuoden vuosivauhdilla. 41

Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Kehittyvä luomutuotanto ja -markkinat lisäävät luomuvalvonnan resurssitaivetta noin 50-80 prosenttia vuoteen 2020 mennessä. Luomuvalvonnan organisointivaihtoehtoja pohdittaessa tulisi ottaa huomioon, mistä näin suuri lisäresurssi olisi saatavissa. 4.1.3 Muita luomualan kehittämiseen liittyviä viimeaikaisia selvityksiä Maa- ja metsätalousministeriö rahoitti vuoden 2010 alussa Luomutieto-hankkeen, joka kartoitti luomuketjun toimintaa ja nosti esille ketjussa olevia ongelmakohtia sekä teki ratkaisuehdotuksia. Luomualan toimijat valmistelivat vuonna 2006 Luomumarkkinastrategian. Sittemmin Pro Luomu ry päivitti sen Luomualan kasvu- ja kehitysohjelmaksi 2011-2015, jonka tavoitteena on kolminkertaistaa markkina. sana Laatuketjun rahoittamaa hanketta valmistui helmikuussa 2012 Pro Luomu ry:n tekemä selvitys luomun tarjontaketjun pullonkauloista: Luomualan kehittämissuunnitelman alustava toimeenpanosuunni telma 29.2.2012. Vuonna 2011 maa- ja metsätalousministeriö tilasi MTT taloustutkimukselta selvityksen, mitä käytännössä tarkoittaisi, jos Jorma llilan johtaman maabändivaltuuskunnan (Maabrändiraportti 5.11.2010) esittämä tavoite luomutuotannon 50 prosentin osuudesta koko maataloustuotannosta toteutuisi vuoteen 2030 mennessä. Raportti julkaistiin tammikuussa 2012. Maabrändiraportin ehdotusten pohjalta valmistui lokakuussa 2011 Tarja Cronbergin raportti Luomu: Tehtävä Suomelle? Luomuinstituutti Mikkeliin. 4.2 Luomuvalvonnan ydintehtävät, organisointi ja muut strategiset kysymykset CERTCST -tutkimusraportissa todetaan selkeästi, ettei luomuvalvonnan järjestämi sessä EU:n jäsenmaassa vaikuttavasti ole yhtä toimintatapaa vaan järjestelmä on suunniteltava ja toteutettava jäsenmaan omista lähtökohdista. Suomalaiset luomutoimijat ja sidosryhmät näkevät useita vaihtoehtoja järjestää luomuvalvonta tulevaisuudessa: lisi perusteellisesti ja ennakkoluulottomasti mietittävä, kenen tai keiden tulisi jatkossa luomuvalvontaa tehdä, eri viranomaisten rooleja ja työnjakoa että tarkastusten ainakin osittaista siirtämistä yksityisten vastuulle. (Luomuvalvonta fooru mi) ELY-keskuksissa resurssien väheneminen vaikeuttaa valvonnan toteuttamista. Myös tämän takia valvonnan tehostaminen on avainasemassa. (Luomuvalvon tafoorumi) lisiko syytä ja mahdollista siirtää tuotantoehtoihin liittyvän valvonnan tarkastusvastuuta EL Y-keskuksilta enemmän Eviralle? (Luomuvalvontafooru mi) lisi tärkeä tarkastella valvontajärjestelmää kokonaisuutena ja kattavasti erilai sia edellytyksiä ja vaikutuksia aivioiden. Esimerkiksi valvonnan hinta saattaa nousta, jos valvonta siirretään yksityisten tehtäväksi. (Luomuvalvontafooru mi) Tavoitteena voisi olla ulkomaisen yksityisen luomutarkastuslaitoksen sivutoimi pisteen saamisesta Suomeen 2-3 vuoden sisällä palvelemaan mahdollisimman laajasti yrityksiä, jotka tekevät erityisesti EU:n ulkopuolista vientiä. (Luomutieto raportti) Yksinkertaistetaan luomuelintarvikkeiden valvonta alueelliselle tasolle (Ketjubarometri 2012, teollisuus) 42

4.2.1 Riskiperusteisen tarkastuksen soveltaminen Riskiperusteista valvonnan toimintatapaa on suomalaisessa luomuvalvonnassa sovel lettu 2000-luvun alkupuolelta lähtien. Riskiperusteisen tarkastuksella ei ole merkinnyt harvempaa tarkastusväliä vaan tarkastuskäynnin sisällön uudistumista. Vuodesta 2002 lähtien maataloustuotannon luomutarkastajat on ohjeistettu kohdentamaan ajankäyttö ään olennaiseen, eli järjestelmällisen peltolohkojen tarkastamisen sijasta mielenkiintoa on suunnattu tuotevirtoihin ja tuotteiden markkinointiin. Tuloksena keskimääräinen tarkastusaika on lyhentynyt yli puoli tuntia. Kuluttajalle luomuvalvonnan luotettavuus ei ole ainakaan heikentynyt: lennaiseen kohdistettu tarkastus löytää puutteet entistä herkemmin. Heinäkuussa 2011 Euroopan Unionin komissio antoi valmisteluasiakirjan luomutuotan non virallisista tarkastuksista jäsenvaltioiden avustamiseksi luomutuotannon koskevien määräysten täytäntöönpanossa. Se on ensimmäinen yhtenäinen ohjeistus miten jäsenvaltioiden tulee yhtenäistää tarkastuslaitosten toimintatapoja. hjeistuksessa keskei nen väline on erityinen riskinarviointia ja riskianalyysiin perustuvaa lähestymistapaa koskeva suositus. Komission asetuksen (EY) N:o 889/2008 mukaan kaikille toimijoille on kalenterivuoden aikana tehtävä pakollinen fyysinen tarkastuskäynti. CERTCST -tutkimusohjelman suositusten mukaan riskiperusteisuus ei kuitenkaan saisi vain kohdentaa ja mahdol lisesti lisätä tarkastuskertojen lukumäärää, vaan toimintatavan pitäisi myös mahdol listaa tarkastuskertojen vähentämisen. Eräs edellytys harventaa tarkastusten määrää on, että koko valvontajärjestelmä toimisi kokonaisuudessaan tähänastista yhtenäisem mällä tavalla. Tarkastusten suhteuttaminen toimijoiden mukaan Valvonta koetaan usein byrokraattiseksi, pikkumaiseksi ja joustamattomaksi, erityisesti pienempien toimijoiden näkökulmasta. Valvontaa halutaan kevyemmäksi. Myös huo lellisesti tehtyjä tarkastuksia saatetaan pitää pikkumaisen virkaintoisuuden ilmenty minä. Valvontajärjestelmän monimutkaisuus johtuu pääosin neuvoston asetuksen jousta mattomuudesta tuotannon laajuuden suhteen: Pienille toimijoille ei käytännössä ole mitään säädösperusteista mahdollisuutta yksinkertaisempaan valvontaan. Yleisenä toiveena on valvonnan suhteuttaminen nykyistä joustavammin tilannekohtai sesti erilaisten toimijoiden mukaisesti. Käytännössä tämä voisi tarkoittaa valvonnan asiakirjojen kuten ohjeiden ja lomakkeiden parempaa räätälöintiä eri asiakasryhmien tarpeisiin. Tällaisia palveluja tarvitsevia asiakasryhmiä ovat esimerkiksi vientiä harjoitta vat pienet ja aloittavat toimijat. Ryhmäsertifiointi Eräänä tapana vähentää pienten toimijoiden kustannuksia on kansainvälisessä keskustelussa jo vuosia ollut esillä ryhmäsertifiointi, mutta Euroopan Unionin luomu valvontajärjestelmä ei sitä edelleenkään mahdollista. Ryhmäsertifioinnissa ei muodollisesti sertifioida suoraan yksittäistä viljelijää vaan koko viljelijäryhmä kerrallaan. Sertifikaatin haltija järjestää ryhmän jäsenille sisäisen tarkas tusjärjestelmän, jonka avulla täytetään luomuehtojen vaatimukset. Sisäisen tarkastusjärjestelmän lisäksi ryhmäsertifikaatin myöntäjä varmistaa ehtojen täyttymisen tar kastamalla tietyn osan (yleensä ryhmän jäsenten lukumäärän neliöjuuri) ryhmään kulu vista tiloista. Yhdysvaltojen luomuvalvontajärjestelmä mahdollistaa ryhmäsertifioinnin kun kyseessä on tuotteiden tuonti Yhdysvaltoihin. Suomessa tätä mahdollisuutta on sovellettu luomuviljan viennissä siten, että Yhdysvaltojen edellyttämien EU-asetuksesta poikkea- 43

ylen vaatimukset täyttamisen sertifiointi toteutettiin ryhmäsertifiointina. Ilman ryhmä sertifiointimahdollisuutta lisäsertifiointi ei olisi ollut taloudellisesti kannattavaa. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomuvalvontajärjestelmä on perusluonteeltaan monimutkainen. Toimintaa vaikeuttaa myös useista eri lainsäädännöistä, kuten yleinen elin tarvikelainsää däntö ja maatalouden tukiehdot, tulevat vaatimukset ja niiden yhteensovittami nen. Luomuvalvonnan lainsäädäntö ei käytännössä lainkaan huomioi toim(/oiden erilaisuutta ja voima varojensa takia erilaisia edellytyksiä noudattaa luomu tuotannon vaatimuksia. Tarkastuslaitosten olisi tarkemmin tunnettava, mitä vaikeuksia sen asiakkailla on noudattaa vaatimuksia, ja mitä ne omien voima varojensa puitteissa voisivat tehdä monimutkaisuuden vähentämiseksi. mien toimenpiteiden lisäksi olisi tarkastuslaitosten tehtävä tiiviimpää yhteistyötä neuvonnan kanssa. Suomen on aktiivisesti edistettävä EU-lainsäädännön muutoksia, joilla tilanne kohtaista joustavuutta voidaan edistää. Yksinkertaistamista palvelisi riskipe rusteisten tarkastusmenettelyjen soveltaminen myös vuosittaisiin tuotantotar kastuksiin. Komission ase tusta tulisi muuttaa siten, että se tiukoin edellytyksin mahdollistaisi rutiininomaisista fyysisistä vuositarkastuksista luopumisen vähäriskisten toimuoiden kohdalla. Mahdolliset kustannussäästöt tulisi ohjata maksualennuksina toimijoille, jotka ovat hoitaneet asiansa hyvin. EU-lainsäädännön tulisi mahdollistaa pienten toim4ioiden ryhmäsertifiointi ta pana yksinkertaistaa luomuvalvontaa. 4.2.2 Tarkastuslaitosten toimintatapojen yhtenäistäminen Kesäkuussa 2012 julkaistiin erityiskertomus (9/2012) Euroopan tilintarkastustuomio istuimen toiminnantarkastuksesta, joka koskee luomuvalvontajärjestelmän vaikut tavuutta. Tarkoituksena oli myös tarkastaa, miten EU:n komissio, jäsenvaltioiden toimi valtaiset viranomaiset, akkreditointielimet ja tarkastuslaitokset ovat täyttäneet velvol lisuutensa sekä EU:n sisäisen valvontajärjestelmän osalta että nykyään käytössä olevien tuontijärjestelmien hallinnoinnin osalta. Toiminnantarkastuksessa havaittiin mm., että tarkastuslaitokset eri maissa määräävät samasta säännöstenvastaisuudesta erilaisia seuraamuksia. hjeistuksia seuraamus ten antamisessa laiminlyödään. Tarkastustuloksissa on huomattavia tarkastuslaitosten välisiä eroja. Toiminnantarkastuksen aikana havaittujen puutteiden korjaamiseksi esitettiin mm. seuraavia suosituksia: Jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi tiukennettava tarkastuslaitok sun kohdistuvaa valvontaansa. Jäsenvaltioiden sisäistä ja jäsenvaltioiden ja komission välistä tai jäsenvaltioi den keskinäistä tiedonvaihtoa olisi parannettava. Tarkastuksia olisi tiukennettava, jotta varmistetaan, että toimijat täyttävät jäljitettävyyttä koskevat lakisääteiset velvoitteensa. Komission olisi tiukennettava jäsenvaltioiden valvontajärjestelmiin kohdista maansa seurantaa tekemällä tarkastuskäyntejä ja keräämällä ja hyödyntämällä tarvittavia tietoja. Komission olisi tuonnin osalta varmistettava, että luomutuotannon osalta vastaaviksi hyväksyttyjen maiden luetteloon sisältyviä maita valvotaan riittävästi. Komissio yhtyy vastauksissaan laajalti tilintarkastustuomioistuimen antamiin suosituk sun. Komission alainen elintarvike- ja eläinlääkintätoimisto (FV) on jo aloittanut vuosia pysähdyksissä olleet jäsenmaiden luomuvalvontajärjestelmien tarkastukset. 44

Tarkastuslaitosten yhtenäisen toimintatavan edistäminen oli myös CERTCST - tutkimusohjelman keskeisiä suosituksia. Myös Suomessa luomuvalvonnan asiakaspalautteessa tuli esille mm. valvonnan vaihtelevuus maan eri osissa ja eri tuotantosuuntien välillä. (Eviran vaikuta luomuvalvontaan -kysely). tarkastajien toiminnan epäyhtenäisyys ja erot ammattitaidossa (Luomuvalvon tafoorumi) Arveltiin myös, että epätietoisuus ehtojen tulkinnoista johtaa jonkinlaiseen omavaltaisuuteen tarkastajien toiminnassa. (Ketjubarometri 2012, Kehittäjät) Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Luomuvalvontaan kuuluvien toimuoiden, sidostyhmien ja viranomaisten jatku vaa vuorovaikutusta on edistettävä. Tulevaisuuden haasteiden kohtaamista ja toiminnan kehittämisen painopisteitä varten tulisi alalla olla yhdessä määritelty tahtotila. Lähtökohtana tulevaisuuden mahdollisuuksien hyädyntämiselle ja haasteiden kohtaamiselle voisi olla luomutoimialan yhteisen luomuvalvontastrategian laatiminen ja sen jatkuva päivittäminen. 4.2.3 Luomutarkastuspalvelujen tarjoaman kehittäminen Ruotsissa luomuvalvonnasta vastaavat yksityiset tarkastuslaitokset. Kaikki tarkastuslaitokset tarjoavat EU- tai KRAV-luomusertifioinnin lisäksi muita täydentäviä sertifi ointipalveja. Esimerkiksi suurimman luomutarkastuslaitoksen Kiwa Sverige AB:n liike vaihdosta lähes neljännes tulee muista palveluista kuin luomusertifioinnista. Kiwa on akkreditoitu sertifioimaan yksityisten standardien vaatimuksia kuten: elintarviketurvallisuuden hallintajärjestelmä (IS 22000) elintarvikkeiden käsittely vähittäismyymälöissä (Svensk standard för livsmedels hantering i butik) Svensk Sigiil -kotimaisuusmerkki (IP Livsmedelsförädling, IP SIGILL och Grund certifiering) hyvät toimintatavat elintarvikeketjussa -laatujärjestelmä (Giobal G.A. P) elintarvikekaupan turvallisuusstandardi (British Retail Consortium, BRC) kestävän kehityksen mukainen kalastus (MSC Chain of Custody) tuotannon (kahvi, tee, kaakao) sosiaaliset kysymykset ja ympäristövaatimukset (UTZ) Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Lisäsertifiointipalvelujen taivetta ja laatua on vaikea a,vioida, koska julkisiin viranomaisiin perustuva järjestelmä ei niitä tarjoa. Myös julkisiin tarkastuslaitoksiin perusta vassa järjestelmässä tulisi olla mah dollisuus täydentää palvelujen valikoimaa toimuoiden taivitsemilla lisäsertifiointi paluilla. 4.2.4 Tuotantoehtojen kehitys tulevaisuudessa Yksityiset standardit ovat keskeinen luomualan kehityksen ylläpitäjä. Uusien tuotantoalojen eli tuotantoehtojen soveltamisen laajentaminen vaikkapa tekstiileihin ja kosme tiikkaa on lähes poikkeuksetta aloitettu yksityisiin standardeihin perustuvana. Lainsää dännön tehtäväksi on sitten jäänyt sitovien kansallisten tai kansainvälisten tuotan toehtojen antaminen. 45

Lainsäädäntö on tavallisesti myös syventänyt ja tiukentanut aikaisemmin yksityisiin standardeihin perustuvia vaatimuksia. Suomalaisille luomutuottajille tästä ovat esimerk keinä vaikkapa EU-vaatimus käyttää luomutuotettua siementä aina kun sitä on saata vissa vuonna 1997 ja siirtyminen EU-tasoisten luomueläintuotannon ehtojen soveltami seen vuonna 2000. Kolmas näkökulmaero yksityisten standardien ja lainsäädännön välillä on, että lainsää dännössä kuluttajanäkökulma on yksityisiä standardeja korostuneemmassa asemassa. Se ei tietenkään aina ole ristiriidassa luomutuottajien näkökulman kanssa. Esimerkiksi vuonna 1999 käyttöönotettua geenimuunneltujen tuotteiden käyttökieltoa luomutuotan nossa perusteltiin sillä, että kuluttajan silmissä GMt eivät luomutuotantoon kuulu. GM-kieltoa ei siis perusteltu esimerkiksi tieteellisellä näytöllä geenimuuntelun ris keistä. Luomun tuotantoehdot muuttuvat ajan mukana. Ennen 1990-lukua IFAMin puite standardeissa ja yksityisissä standardeissa keskityttiin luomutuotannossa sallittuihin, rajoitettujen ja kiellettyjen tuotantomenetelmiin ja tuotantopanoksiin maataloustuotan nossa ja elintarvikkeiden valmistuksessa. 1990-luvulla tuotantoehtoihin otettiin biodi versiteettiä ja ympäristönsuojelua koskevia vaatimuksia sekä laajennettiin luomutuot teen käsitettä koskemaan myös muita tuotteita kuin perinteisiä maatalouden tuottamia elintarvikkeita. Vuonna 1998 IFAMin puitestandardeihin otettiin koeluontoisesti viljeltävät kalat ja nilviäiset sekä tekstiilien valmistus. 1990-luvulla alettiin myös pohtia, miten sosiaalisen oikeudenmukaisuuden tavoitteiden tulisi näkyä tuotantoehdoissa. Vuonna 1996 IFAM hyväksyi perusperiaatteen, jonka mukaan sosiaalinen oikeudenmukaisuus ja sosiaaliset oikeudet ovat olennainen osa luomutuotantoa. Lukuisten suositusten lisäksi puitestandardeihin otettiin koeluontoi sesti kaksi vähimmäisvaatimusta: Yksityisissä standardeissa on edellytettävä, että toimijoilla on sosiaalista oikeudenmukaisuutta koskevat toimintaperiaatteet. Toisen vaatimuksen mukaan, tuotteiden, joiden tuotannossa rikotaan perusihmisoikeuksia, ei saa hyväksyä luomutuotteeksi. Luomutuotannon sosiaalisen ulottuvuuden lisäksi kansainvälisen luomuliikkeen keskustelussa on ollut tuotantoehtojen asettaminen tuotannon mm. ekotehokkuudelle (esim. ns. ravinnetaseet, elinkaarianalyysit), tuotteiden sisäisille ja ulkoisille ominaisuuksille (kuten puhtaus, terveellisyys, kestävyys, laj itteluvaati m u kset), tuotantoprosessien sisäiset vaatimuksille (esim. omavalvonta, tuotannon suunnittelun parempi dokumentointi ja laatujärjestelmät). Myös etenevä globalisaatio ja ilmastonmuutoksen vastustaminen ovat vaikuttaneet yksityisten standardien sisältöön mm. lähiviljelyn, alkuperämerkintöjen ja tuotteiden kuljettamiseen liittyvien vaatimusten muodossa. rganic Revision -tutkimusprojekti 2004-2007 (www.organic-revision.org) kuvaili yksityisistä standardeista ja kansallisista säädöksistä kerätystä aineistosta peräti 714 eroa EU:n aikaisempaan luomuvalvonta-asetukseen (neuvoston asetus (ETY) N:o 2092/1991). rganic Revision ja CERTCST -projektien keräämät aineistot yksityisistä standar deista ja säädösperusteisista tuotantoehdoista sekä kuvaukset eri EU-maiden tarkas tusjärjestelmistä löytyvät osoitteesta: http://organicrules.org. Tuotantoehtojen soveltamisen laajentaminen tekstiileihin ja kosmetiikkaan Ammattikeittiöiden valvonnan lisäksi keskeisimpiä aloitteita luomutuotantoehtojen soveltamisen laajentamiseksi ja syventämiseksi EU-lainsäädännössä ovat tekstiilit ja kosmeti ikkatu otteet. Luomutekstiilien ja -kosmetiikan markkinat ovat viime vuosina kasvaneet merkittävästi ja näille tuotteille on kehitetty yksityisiä standardeja. Neuvoston asetuksen sovelta 46

misalaan ne eivät kuitenkaan kuulu. Komissio katsoo, että luomumerkinnän laajentami nen muihin kuin syötäviin tuotteisiin voisi olla riski luomuelintarvikkeille. Mahdollinen säännöstys edellyttäisi neuvoston asetuksen perusteellista muutosta. Tekstiilien ja kosmetiikan luomumerkinnät voitaisiin komission käsityksen mukaan mahdollistaa ilman neuvoston asetuksen muutostakin. Komissio toteaa, että saattaa olla aiheellista tutkia unionin lainsäädännön tarjoamat mahdollisuudet ulottaa ilmaisun luonnonmukainen käytön suojelu tekstiileihin ja kosmetiikkaan. Luomutekstiilit Vapaaehtoisessa EU: n ympäristömerkkijärjestelmässä on otettu käyttöön tekstiilituot teita koskevat arviointiperusteet, jonka mukaan kun puuvillatuotteesta 95 prosenttia on valmistettu luomutuotetusta puuvillasta, ilmaisun luonnonmukaisesti tuotettua puuvil laa käyttö sallitaan. Sellainen luomutekstiilin määritelmä poikkeaa kuitenkin johtavan yksityisen standardin, GIobal rganic Textile Standard (GTS) (www.global-standard.org), vaatimustasosta, jonka mukaan vähintään 70 prosenttia tekstiilin kuiduista pitää täyttää GTS-standar din vähimmäisvaatimukset. Vuonna 2011 Yhdysvaltojen maatalousministeriön luomu valvontaohjelma, National rganic Programme, tunnusti GTS-standardin. Luomukosmetiikka Kosmetiikassa käytetään usein maatalousperäisiä raaka-aineita, kuten kasviöljyjä ja - uutteita. Myyntiväittämien käyttöä kosmetiikkatuotteissa säännellään kosmetiikka asetuksella (Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1223/2009), joka 11.7.2013 lähtien korvaa kosmetiikkadirektiivin (76/768/EEC), johon kosmeettisten vai misteiden vapaa liikkuvuus ja kuluttajansuoja ovat tähän asti perustuneet. Parhaillaan EU:ssa kehitellään yhteisiä arviointiperusteita kosmeettisissa valmisteissa käytettäviin erilaisiin, mm. luonnollisuutta ja luonnonmukaisuutta koskeviin väittämiin. Mahdol lisessa säännöstyksessä on määrä ottaa huomioon kansainvälisen standardointijärjes tön IS:n luomukosmetiikkaa ja sen raaka-aineiden määritelmää pohtivan työryh män Technical Committee 217 - Guidelines on Technical Deflnitions and Criteria for Natural & rganic Cosmetic Ingredients and Products ratkaisut. Luomukosmetiikan raaka-aineita on toistaiseksi säädöstetty ainoastaan Itävallassa (http:/ibmg.gv.atlcms/home/attachments/4/9/6/ch 1 252/CMS 11672071 28242/a 8 bio. pdf). Euroopassa on kaksi merkittävää yksityistä luomukosmetiikkastandardia: CS MS-standardin (www.cosmos-standard.org) perustajia ovat keskeisiä luomualan järjestöjä kuten Soil Association (lso-britannia), Ecocert (Ranska) ja ICEA (Italia), joilla jo on omia luomu- ja luonnonkosmetiikkastandardeja. NATRUE -standardin (www.natrue.org) takana on tunnettuja luonnonkosmetiikkavalmistajia kuten WELEDA (Sveitsi) ja Dr Hauscka (Saksa). Selkeimmät erot standardeissa liittyvät siihen, miten kriteereissä painotetaan luomutuotantoa olevien raaka-aineiden käyttöä sekä siihen, miten kriteeristö suhtautuu tiettyjen synteettisten ainesosien käyttöön. Eroja on myös siinä, voidaanko sertifiointi myöntää yksittäisille tuotteille vai onko koko tuotannon täytettävät kriteerit. Suomessa luonnonkosmetiikka-alaa edistää vuonna 2006 perustettu Pro luon nonkosmetiikka ry (www.luonnonkosmetiikka.fi), jolla on parikymmentä jäsenyritystä. Yhdistyksen jäsenistä seitsemän valmistaa tuotteita Suomessa ja niissä käytetään osittain luomusertifioituja raaka-aineita. Ainakin yksi jäsenistä on hankkinut ranskalai sen Ecocert -sertifioinnin. Yhdistyksen mukaan luonnonkosmetiikka -termin villi väärinkäyttö on johtanut sekaannuksiin ja yleiseen hämmennykseen niin kuluttajien kuin kosmetiikan kanssa tekemisissä olevien ammattilaisten keskuudessa. Yhdistys on laatinut suomalaisen luonnonkosmetiikkaohjeistuksen, jossa tukeudutaan eurooppalai siin luonnonkosmetiikan sertifiointistandardeihin ja aloitteisiin. 47

Muita tuo teryhmiä Keskusteluissa on myös muita tuoteryhmiä, joita haluttaisiin ottaa neuvosten asetuksen soveltamisalueeseen: Eräiden jäsenmaiden lainsäädännössä ja yksityisissä standardeissa on määri telty luomutuotantovaatimukset neuvoston asetuksesta puuttuville eläinlajeille kuten peurat, kamelit, biisonit ja kaniinit. Ruotsissa ja Norjassa valmistellaan luomuporojen yksityisiä standardeja. Hiivan lisäksi tuotantoehtoja haluttaisiin myös muiden kuten meijerituotteissa käytettävien mikro-organismien kasvatukseen. Lemmikkieläinten ruoka Hiilinieluina toimivat peltoenergia, biopolttoaineet ja metsässä kasva puu voivat tulevaisuudessa olla luomusertifioinnin kohteina, mikä luonnollisesti olisi mielenkiintoista Suomen kannalta. Puhdistus- ja desinfiointiaineet Tuotantoehtojen syventäminen Komission apuna toimii luomutuotannon asiantuntijaryhmä (EGTP), joka antaa komissiolle ehdotuksia ja suosituksia. Asiantuntijaryhmä käsittelyssä on mm. luomu kasvihuonetuotantoa ja siipikarjan nuorikkokasvatusta koskevat luomutuotanto-ehdot. Erityisesti kasvihuonetuotannon täsmällisemmillä tuotantoehdoilla voi olla merkitystä suomalaiselle tuotannolle, sillä tuotantoehtojen on määrä käsitellä mm. apuenergian käyttöä ja keinovalon käyttöä kasvihuoneissa. Asiantuntijaryhmän ja sen alatyöryhmien työn edistymistä voi seurata muistoista, jotka löytyvät komission luomusivustolta: http://ec.europa.eulaqriculture/orqanic/eu-policy/ expert-recommendations/expert-group en Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Suomessa ei ole aktiivista kulttuuria yksityisten standardien kehittämistyössä, mikä on paljolti seurausta julkisiin tarkastuslaitokslln perustuvasta luomuval von tajärjestelmästä. Aloitteellisuus ja uusien yksityisten standardien vai misteluun osallistuminen on kuitenkin keskeinen tapa vaikuttaa luomutuotannon tulevaisuuteen Suomessa ja kansainvälisesti. Tähän työhön osallistumista on tuetta va riittävin voima varoin luomutuotannon julkisista kehittämisvaroista. Tulevaisuuden luomuvalvontajärjestelmää suunniteltaessa on otettava huomi oon tarpeet sertifioida kotimaisiin ja kansainvälisiin yksityisiin standardeihin perustuen. 4.2.5 Valvontaprosessien ja toimintatapojen kehittäminen Anne Teräsen (2009) opinnäytetyönään tekemä asiakastyytyväisyyskyselyn mukaan Uudellamaalla viljelijät olivat tyytyväisimpiä tarkastuskäynteihin ja ELY-keskusten ta paan hoitaa luomuvalvontaa. Tyytymättömimpiä viljelijät olivat valvonnasta saatavaan hyötyyn ja tarkastusmaksuihin. Viljelijöiden toiveet palvelujen parantamisesta liittyivät lähinnä parempaan vuorovaikutukseen ELY-keskuksen kanssa: luomuvastaavien tavoitettavuuteen ja viestintään. Tulokset ovat samansuuntaisia Juho 1 ivanaisen opinnäytetyönään tekemissä asiakastyytyväisyyskyselyissä (2003 ja 2007) luomu valvonnan asiakkaille Etelä-Savossa, Pohjois-Savossa ja Pohjois-Karjalassa. Pro Luomu ry:n ketjubarometri 2012 -selvityksessä luomutuotteiden valmistajat toivat esiin ongelmina sekavat ja vaikeaselkoiset säädökset, erilaiset raportointivelvoitteet ja valvonnan kustannukset pienten toimijoiden osalta. 48

Luomutoimijoiden neuvonta ja ohjeistus Luomutoimijat arvostavat neuvonnallisuutta tarkastuksen yhteydessä. Toimijat kaipaa vat lisää ja parempaa neuvontaa, myös tuotantoehtojen ja valvonnan vaatimusten täyttämisessä. Erityisesti pienet, luomuun siirtymässä olevat ja erikoistuotantoa har joittavat toimijat tarvitsevat nykyistä parempaa neuvontaa, esimerkiksi kirjanpitoon ja pakkausmerkintäehdot täyttävien pakkausten suunnitteluun. (Luomuvalvontafoorumi) Toimijat haluavat varmistaa tuotantoehtoihin liittyvien neuvojen selkeyden ja yksiselit teisyyden esimerkiksi keskittämällä neuvonta. Tarkastajien ohella myös luomuneuvojien on tärkeä antaa tuotantoehtojen täyttymistä ja valvontaa koskevaa neuvontaa. Tämä vähentää tarkastajien neuvonnan tarvetta ja auttaa näin tarkastajia pysymään mahdollisimman neutraaleina tarkastustilanteissa. (Luomuvalvontafoorumi) Neuvonnallisetja ohjeistavat tuotantopanosluettelot Yhtenäinen luettelo sallituista tuotantopanoksista on tärkeä ohjeistuksen väline ja hyödyttää luomuvalvontaketjun kaikkia osapuolia. Useimmat yksityiset tarkastuslaitokset arvioivat ja hyväksyvät tuotantopanoksia kuten luomutuotantoon soveltuvat lannoitteet ja kasvinsuojeluaineet. Hyväksyminen mahdol listaa yksityisen tarkastusmerkin käytön. Suomessa tuotantopanosten soveltumisen luomuun ei ole viranomaisen lakisääteinen tehtävä vaan osa toimijoiden ohjeistusta ja hyvää palvelua. Aloitteen arvioinnista ja pyynnöstä merkitä luomuun soveltuva tuote positiiviluetteloon tekee tuotteen valmistaja tai markkinoija. Evira arvioi tuotteen pyynnön perusteella ja merkitsee luomutuotantoon soveltuvat tuotteet julkiseen luetteloon. Luettelon tiedot eivät ole täysin kattavia ja tie dot voivat olla vanhentuneita, jos esimerkiksi tuotteen koostumus on muuttunut. Mahdollisuutta saada maksuton arvio luomusoveltuvuudesta käytetään myös tuotteille, joita ei juuri käytetä kaupallisessa luomuviljelyssä vaan, jotka on suunnattu esimerkiksi kotipuutarhakäyttöön. Merkintää positiiviluettelossa pidetään luomuhyväksyntänä, jolla on lisäarvoa tuotteiden markkinoinnissa. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Tuotantoehtojen sisältöön liittyvä neuvonta tarkastuksen yhdessä ja muulloin on tärkeä osa luomuvalvontaa. Luomuvalvontajärjestelmää kehitettäessä pitää ot taa huomioon, että maksuttoman neuvonnan resurssit eivät ainakaan vähenisi. Luomuvalvonnasta tulee viestiä myös niille luomu- ja muille neuvojille, jotka ei vät toimi valtuutettuina tarkastajina. Selvitysmies ehdottaa, että viranomainen perisi maksun tuotantopanoksen luo musoveltuvuuden a,vioinnista ja merkitsemisestä positiiviluetteloon. 4.2.6 Sähköinen tiedonhallinta Sidosryhmien kehittämisehdotuksissa sähköinen tiedonhallinnan on eräs luomuvalvon nan keskeisimpiä kehittämishaasteita. Toistaiseksi Eviran ja ELY-keskusten internet palvelut ovat tarjonneet lähinnä ohjeita, lomakkeita ja muokattavia malliasiakirjoja, mikä on vain pieni osa sähköisistä palvelumahdollisuuksista. Sähköiset rekisterit Vuoden 2013 alusta lähtien luomuvalvontaan kuuluvien toimijoiden perustiedot (ns. asiakirjaselvitys) tulee olla saatavissa jäsenvaltioiden ylläpitämissä sähköisissä tieto kannoissa. Julkisen rekisterin ensisijainen tavoite on palvella kuluttajia, jotka voivat re kisterin avulla varmistua luomutuotteen tuottajan tai valmistajan kuulumisesta luomu valvontaan. Julkisen rekisteri voi tarjota myös huomattavasti enemmän tietoa kuin 49

asiakirjaselvitys. Esimerkiksi Viron maatalousviraston rekisteristä (http://saku.pma.agri.ee:22001/jisweb/forms/mainframe.htm) voi haun rajata esimer kiksi kunnan, tuotteen ja viljelyalan perusteella. Sähköiset eräkohtaiset sertifikaatitja tuotteiden jäljitys Luomualan yritysten välisen kaupan tarpeisiin on kehitetty useita kaupallisia tietojärjestelmäsovelluksia, jotka lisäävät tuotteiden jäljitettävyyttä ja vähentävät erilais ten paperisten asiakirjojen tarvetta. Esimerkiksi bioc (www.bioc.info) ja EASY-CERT (www.easy-cert.com) -järjestelmien piiriin kuuluu jo yli 50 000 luomutoimijaa lähinnä Keski- ja Etelä-Euroopassa. Sähköiset lomakkeet tarkastuksilla Muutamat tarkastajat käyttävät tarkastuksilla tietokoneen tekstinkäsittelyohjelmilla täytettäviä lomakkeita, jotka sitten tulostetaan ja al lekirjoitetaan tarkastuksen lopuksi. Tällä hetkellä tarkastustilaisuudet ovat kuitenkin pitkälti paperilomakkeiden täyttämistä ja dokumentoinnin tarkastamista, vaikka valtaosa tästä työstä olisi mahdollista tehdä sähköisesti monin eri tavoin. Sähköiset hakemuspalvelut Suurin osa luomutoimijoista on tottunut käyttämään erilaisia sähköisiä viranomais- ja tuotannonohjaukseen liittyviä palveluja. Esimerkiksi viljelijätukien sähköinen haku (https:l/vipu.mavi.fi/) on otettu käyttöön vuonna 2009. Luomuvalvonnassa ei toistaiseksi ole tarjota sellaisia palveluita, mutta tulevaisuudessa hakemusten ja ilmoitusten lisäksi toimija voisi ylläpitää verkon kautta luomuvalvonnan kannalta keskeisiä asiakirjoja kuten luomu- ja muita suunnitelmia ja varastokirjanpitoa. Samalla tiedot olisivat luomuvalvonnan tarkastettavissa milloin vain, mikä keventäisi toimijan tiloissa tehtävää tarkastusta. Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Nykyisen luomuvalvonnan tarjoamat sähkäiset palvelut ovat kehittymättömiä, eivätkä ota huomioon asiakkaiden tarpeita ja valmiuksia uuden viestintäteknolo gian käytössä. Sähköisiä palveluja on kehitettävä ripeästi, sillä palvelut hyödyttävät luomu valvonnan kaikkia sidosiyhmiä ja ne tukevat erinomaisesti valvonnan tehosta mista ja yhtenäistämistä. Luomuvalvonnan mahdollisen uudelleenorganisoimisen yhteydessä on tärkeää päättää kenen vastuulla on erilaisten sähköisten rekistereiden ja palveluiden kehittäminen. Rekistereitä kehitettäessä olisi otettava huomioon joustava tietojen vaihto viran omaisten ja tarkastuslaitosten välillä niin Suomessa kuin kansainvälisestikin. Sähköisen asioinnin kehittämistä varten tulisi perustaa erillinen projekt jossa olisivat mukana sekä tarkastuslaitosten edustajat ja sidosryhmät. 4.2.7 Viestintä Kaikki elintarvikeketjun luomutuotteita tuottavat ja käsittelevät toimijat ovat liittyneet luomuvalvontaan ja sitoutuneet vähintään kerran vuodessa tehtäviin riippumattomiin tarkastuksiin, jotka luomutoimijat itse myös maksavat. Mutta harva kuluttaja tietää tästä. Luomuvalvontaa koskevaa tiedottamista kuluttajille olisi syytä tehostaa. Tämä koskee sekä sisältöjä että tiedottamistapoja ja kanavia. Nyt ei esimerkiksi ole juurikaan hyviä kuluttajille suunnattuja materiaaleja. (Luom uvalvo ntafooru mi) 50

Selvitysmiehen johtopäätöksiä: Viestintä on liian vähän käytetty keino edistää kuluttajien luottamusta luomu tuotteiden aitouteen. Luomuvalvonnalla tulisi olla kriisiviestintäsuunnitelmat, joissa on varauduttu eri laisiin poikkeuksellisiin viestintätilanteihin. 4.3 Yhteenveto toimi ntaym päristön m uutosanalyysistä Yhteenvetona toimintaympäristön muutosanalyysistä saadaan luettelo luomuvalvonnan mahdollisuuksista ja uhkista: Mahdollisuudet (0 = pportunities) ovat olennaisia, luomuvalvonnasta riippu mattomia tekijöitä, joiden varassa luomuvalvonta voisi kehittyä eli, mitä mahdol lisuuksia maailma tarjoaa? Uhkilla (T = Threats) tarkoitetaan niitä ulkoisia tekijöitä, jotka uhkaavat luomu valvonnan mahdollisuuksia toteuttaa sen tehtäviä. Selvitysmiehen mukaan luomuvalvonnan mahdollisuuksia ja uhkia ovat: Mahdollisuudet Luottamus viranomaisvalvontaan Tarkastusten sisällön kehittäminen Sähköiset palvelut Kustannustehokkuus: Kilpailutus Yhteiskunnan tuki ja maataloustukikausi 2014-2020 Kasvava luomumarkkina Uudistuva EU-Iainsäädäntö mat/yksityiset standarditluomussaja muuhun toimintaan liittyen. Neuvonnan kehittäminen Uhat Resurssien väheneminen Kustannusten karkaaminen hjausmahdollisuuksien vaikeutuminen Luomuvalvonnan maineen rapiseminen: Petokset, skandaalit Luomun huono kannattavuus/ kilpailukyky Lainsäädäntö ei tue riskiperusteisen tarkastuskäytännön kehittämistä. 4.4 Synteesianalyysi Synteesianalyysi on yhteenveto nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä. Kappaleen 3 nykyisen valvontajärjestelmän analyysi tiivisti nykyisen luomuvalvonnan sisäiset vahvuudet ja heikkoudet. Kappaleen 4 toimintaympäristömuutosanalyysi tiivisti puolestaan ulkoiset mahdollisuudet ja uhat. Perinteisen SWT-analyysin osia yhdistelemällä voidaan määritellä luomuvalvonnan: sisäisten vahvuuksien ja ulkoisten mahdollisuuksien varaan perustuvia menestystekijöitä (+S); mahdollisuuksiin perustuvia toimia, joilla heikkouksia vähennetään tai poiste taan eli saatetaan heikkouksia vahvuuksiksi (+W); lähinnä vahvuuksiin perustuvia keinoja, joilla uhkien vaikutusta toimintaan voi daan torjua ja saada uhat hallintaan (T+S); mahdollisia kriisitilanteita (T+W) eli skenaarioita katastrofitilanteista, joissa sisäiset heikkoudetja ulkoiset uhat kohtaavat. 51

Synteesianalyysillä (taulukko 10) saadaan selkeitä suuntaviivoja strategisiksi toimenpi teiksi, joita tarvitaan suunniteltaessa luomuvalvonnan järjestämistä tulevaisuudessa. Taulukko 10. Synteesianalyysi eli yhteenveto luomuvalvonnan nykytilanne-ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä Ulkoiset Sisäiset Sisäiset vahvuudet (S) Asiakkaiden perustyytyväisyys nykyiseen järjestelmään Maksuton neuvonta Perusasiat osaava ja motivoitunut henkilöstö Koko maan kattava alueellinen ver kosto Yhtenäiset luomuvalvonnan rekiste rit Kustannusvastaavuus Ulkoistattujen palvelujen käyttö Viranomaisen ylläpitämä keskitetty ja yhtenäinen ohjeistus Eviran hyvä tunnettuus ja maine Sisäiset heikkoudet (W) Liian vähän lisäarvoa osalle asiakkaista Puuttuvat lisäsertifiointipalvelut Koettu byrokraattisuus Henkilöstöltä puuttuu luomualan erikoisosaamista. ELY-keskusten ohjauksen vai keus ja resurssien kohdentami nen Luomuvalvonnan päätöksenteon epäyhtenäisyys Runsas säännöstenvastaisuksien määrä ja riskiperusteisten tarkastusten vähäinen hyödyntäminen Vähäinen viestintä Kehittymättömät sähköiset palve lut Vähäinen sidosryhmä- ja kansainvälinen yhteistyö Ulkoiset mahdollisuudet (0) Luottamus viranomaisvalvontaan Tarkastusten sisällön kehittäminer Sahkoiset palvelut Kustannustehokkuus: Kilpailutus Yhteiskunnan tuki ja maataloustukikausi 2014-2020 Kasvava luomumarkkina Uudistuva EU-lainsäädäntö mat/yksityiset standardit luomus sa ja muuhun toimintaan liittyen Neuvonnan kehittäminen Menestystekijät (0+S) Alueverkoston hyödyntäminen Ulkoistamisen laajentaminen Neuvonnallisuuden säilyttäminen hjeistuksen sisällön kehittäminen Evira brändin hyödyntäminen Keskitetyt luomuvalvonnan rekisterit Heikkoudet vahvuuksiksi (0+W) Resurssien keskittäminen ja pa rempi ohjaus Keskitetympi päätöksenteko Erikoisosaamisen parantaminen Sähköisten palvelujen kehittämi nen Yksityiset/liiketaloudellisesti hin noiteltujen palvelujen tarjoaminen Viestintä ja sidosryhmätyö Kansainvälinen yhteistyö Riskiperusteisen tarkastuksen ke hittäminen ma lainsäädäntö Iiikoiset uhat (T) Uhat hallintaan (T+S) Mahdolliset kriisitilanteet (T+W). Resurssien väheneminen Nykyistä suppeampi alueverkosto Petokset, skandaalit -> Riskivies. Kustannusten karkaaminen Tehtävien keskittäminen Eviralle tintävalmiuksien kehittäminen. hjausmahdollisuuksien vaikeutu- Palvelujen tuottaminen kustannus minen tehokkaasti, etenkin sähköiset. Luomuvalvonnan maineen rapise- palvelut minen Kilpailuttaminen ja yksityistäminen. Luomun huono kannattavuus/ kil- Aktiivinen viestintä pailukyky Aktiivinen panostus riskiperusteisiin. Lainsäädäntö ei tue riskiperustei- tarkastuskäytäntöihin sen tarkastuskäytännön kehittä- Riskitoimijoiden tunnistaminen ja mistä. tiiviimpi tarkastusfrekvenssi 52

5 LUMUVALVNNAN JÄRJESTÄMISVAIHTEHDT Luomuvalvonnan nykyinen järjestämistapa perustuu lähinnä ELY-keskuksiin, jotka vastaavat maataloustuotannon luomuvalvonnasta, ja Eviraan, joka vastaa valmistuksen ja maahantuonnin valvonnasta. Niiden ohella luomuvalvontaan kuuluvia rekisteröity neitä toimijoita on Valviralla, mutta vain noin 1,5 % toimijoiden kokonaismäärästä. Eviran ja ELY-keskusten lisäksi ei ole tullut esille muita mahdollisia viranomaisia, jotka voisivat hoitaa luomuvalvontaa. Lähtökohtana luomuvalvonnan järjestämisvaihtoehdoille on nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyyseistä laadittu synteesianalyysi (kappale 4.4) sekä edellä ku vatut EU-lainsäädännön tarjoamat vaihtoehdot (viranomaisjärjestelmä, yksityinen tai sekamalli). Tärkeä perusvalinta organisointivaihtoehtoja suunniteltaessa on ratkaisu yksityisen tai julkisen tarkastuslaitosmallin välillä. Vaihtoehtona on myös välimuoto, jossa on sekä julkisia että yksityisiä tarkastuslaitoksia, mutta tällainen sekamalli soveltuu esimerkiksi maihin, joissa on itsehallintoalueita (Espanja) ja maihin, joissa julkinen palvelutarjonta ei vääristä kilpailua vaan täydentää yksityisten tarkastuslaitosten jättämiä aukkoja markkinoilla. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että realistisissa järjestämisvaihtoeh doissa tarkastuslaitokset toimivat joko suljetuilla tai avoimilla markkinoilla. Pääasiassa yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvissa järjestelmissä tarkastuslaitokset ovat oikeu delliselta asemaltaan lähinnä yhtiöitä, osuuskuntia, säätiöitäja yhdistyksiä. Julkisessa omistuksessa oleva tarkastuslaitos voi olla organisoitu myös muulla tavoin kuin viranomaispäätöksiä tekevä virasto. Perinteisesti julkisen liiketoiminnan kehitys kohti avoimia markkinoita on alkanut tulosohjauksesta, jonka jälkeen on seurannut nettobudjetointi. Tämän jälkeen vaiheena on liikelaitos osittain kilpailluilla markkinoilla. Mahdolliseen yksityiseen omistukseen on siirrytty julkisen omistuksen, esimerkiksi vai tionyhtiön kautta. Lainmuutoksen jälkeen valtion liikelaitos ei voi enää toimia markki noilla avoimessa kilpailutilanteessa. Uuden valtion liikelaitoslain (1062/2010) mukaan valtion liikelaitos voi toimia ainoastaan sidosyksikköasemassa ja tuottaa palveluja val tion virastoille ja muutamille muille vastaaville yhteisöille, joiden toimintaa rahoitetaan pääosin valtion talousarvioon otetulla määrärahalla. Tämä rajaa myös valtion järjestä misvaihtoehdot kahteen: virasto tai yhtiö. Yksityisiin ja julkisiin tarkastuslaitoksiin perustuvien järjestelmien etuja ja haittoja on arvioitu nykytilanne- ja toimintaympäristön muutosanalyysin valossa ja koottu taulukoi hin Ilja 12. Taulukko 11. Pääasiassa yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuva järjestelmä Etuja Monipuolisemmat palvelut. Luomutarkastuksen lisäksi yksityiset tarkastuslaitokset voivat tarjota muita toimijoiden tarvitsemia sertifiointipalveluita ja siten parantaa toimijoiden tuotteiden asemaa markkinoilla. Joustavuus resurssien suhteen. Yksityiset tarkastuslaitokset voivat resurssien puitteissa päättää hankinnoistaan itse ja se voi joustavasti rekrytoida tarvitsemaansa henkilökuntaa ja käyttää ulkoistettuja palveluita. Haittoja Perustamisen vaikeus ja pääoman hankkiminen. Täysin yksityinen tarkastuslai tos vaatisi melkoisen pääoman alkuvaihees saan erityisesti tietojärjestelmien kehittämi seksi. Epävarmuus palvelujen h innoista. n mahdollista, että maksut toimijoille nousisivat nykyisestä. 53

Taulukko 12. Pääasiassa julkisiin viranomaisiin perustuva järjestelmä Etuja Ainakin Suomessa kuluttajien luottamus viranomaisten hoitamaan valvontaan on hyvä, Toimijat arvostavat nykyisen järjestämän neuvonallisuutta ja Suomen viranomaisjärjestelmässä on hallintolain mukainen viranomaisen neuvontavelvollisuus. Haittoja Kyvyttömyys vastata erikoispalvelutarpeisiin joita osalla toimijoista on jo nyt, ja joiden määrä todennäköisesti kasvaa tu levaisuu dessa. Niukkenevat viranomaisresurssit tilanteessa, jossa palveluiden kysyntä kasvaa. Nykyisessä järjestelmässä mahdollisuudet ulkoistaa palveluita on jotakuinkin käytetty. Viran omaistehtävät yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa valvontajärjestel mässä Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa valvontajärjestelmässä on myös tehtäviä, jotka aina jäävät viranomaisille: vakavista seuraamuksista (markkinointikiellot ja valvonnasta erottaminen) ja erilaisista luvista toimijoille päättäminen, rekisterinpito ja tiedottaminen tuomutuotetun lisäysaineiston saatavuudesta (toi meenpanoasetuksen 48-56 artiklat), yksityisten tarkastuslaitosten valvonta (neuvoston asetuksen 27 artikla) ja kolmasmaatuonnin valvonta (tuontiasetuksen 13 ja 14 artikla). Näiden lisäksi on tehtäviä, joiden hoitaminen viranomaistehtävänä voi olla tarkoituksenmukaista, kuten EU-Iainsäädännön ohjeistus ja rekisterinpito toimijoista. Case Ruotsi: Yksityisestä monopolista toimivaan kilpailuun Ruotsin luomuvalvontajärjestelmän kehitys viimeisten viiden vuoden aikana kertoo esimerkiksi miten yksityisestä, käytännössä monopoliasemassa toimivasta tarkastuslaitosmallista on siirrytty toimivaan kilpailuun. Vuonna 2007 KRAV Ekonomisk förening -osuuskunta (perustettu 1985) siirsi luomu sertifiointitoimintansa tytäryhtiölleen Aranea Certifiering AB:lle. KRAV-järjestölle itsel leen jäi edelleen tuotantoehtojen omistus ja kehittäminen sekä KRAV-tarkastusmerkin hallinto. Tarkastusmaksutulojen loputtua, KRAV on rahoittanut toimintaansa lähinnä merkin käyttömaksuilla. Vuonna 2010 KRAV myi Aranean hollantilaiselle sertifiointi yritykselle, mikä mahdollisti palvelutarjonnan laajentamisen ja tuki kansainvälistystä. Aranean nimi on nykyisin Kiwa Sverige AB. Aranea Certifiering in perustamisen yhteydessä tuli Ruotsissa mahdollisuus perustaa myös muita luomutarkastuslaitoksia, jotka voivat sertifioida joko neuvoston asetukseen (EY) N:o 834/2007 tai KRAV:in tuotantoehtoihin perustuen. Vuosina 2007-2012 luomutarkastuslaitosmarkkinoille tulikin neljä muuta toimijaa: alun perin perunan laadunvalvontaa varten perustettu SMAK AB, maaseutuneuvontajärjestöjä lähellä oleva HS Certifiering AB ja lähinnä suurempia elintarvikejalostusyrityksiä palveleva Valiguard AB. Uusin toimija, ControlCert Scandinavia AB, sai akkreditoinnin syyskuus sa 2012. Sen luomusertifiointipalveut on suunnattu lähinnä luomutuotteiden valmista jille. Uudet toimijat loivat vähitellen aidot markkinat ja kilpailutilanteen luomuvalvontaan. Myös tarkastuslaitosten palveluvalikoimaan, niiden painotuksiin sekä kilpailukeinoihin 54

on syntynyt eroja. Tarkastuslaitoksista ainoastaan Kiwa sertifioi kaikkia neuvoston asetuksessa säadöstettyjä tuotantosuuntia. HS Certifiering AB on keskittynyt tarjoa maan palveluja eteläisessä Ruotsissa; pohjoisessa pitää maksaa lisämaksuja. Kiwa tarjoaa asiakkailleen sähköisiä palveluita kilpailijoitaan enemmän. Kilpailu on muuttanut tarkastuspalveluiden hinnoittelua. Vuonna 2007 keskikokoinen KRAV-sertifioitu lypsykarjatila maksoi noin 3400 euroa tarkastusmaksuja ja lisäksi lä hes 200 euroa merkinkäyttömaksua. Vuonna 2012 sama tila maksaa tarkastusmaksuja noin 900 euroja ja merkkimaksuja noin 400 euroa. Maksujen painopistettä on siirretty merkkimaksuihin ja maksujen rakenne suosii keskikokoisia ja suuria tiloja. Myös hintakilpailulla on ollut vaikutusta. Perusmaksut eri tarkastuslaitoksilla ovat lä hellä toisiaan, mutta erikois- ja lisämaksut vaikeuttavat vertailua. Kiwan tarkastusmak sut ovat noin 10-15 prosenttia muita korkeammat, mitä perustellaan mm. muita parem milla sähköisillä palveluilla. Samalla Kiwa voi keskittyä kannattavampiin asiakkaisiin. KRAV:illa oli käytännössä monopoliasema vuoteen 2007 asti. Nyt Kiwa Sverige AB:n osuus markkinoista on noin 65 % ja HS Certifiering AB:n ja SMAK AB:n noin kolman nes. Valiguard AB:n osuus on vain muutamia prosentteja. 5.1 Perusvaihtoehdot Luomuvalvonnan nykyinen järjestämistapa perustuu lähinnä ELY-keskuksiin, jotka vastaavat maataloustuotannon luomuvalvonnasta, ja Eviraan, joka vastaa valmistuksen, maahantuonnin ja eräiden erikoistoimijoiden (mm. rehuvalmistajat ja siemenpakkaa mot) valvonnasta. ELY-keskusten ja Eviran ohella luomuvalvontaan kuuluvia rekis teröityneitä toimijoita on Valviralla, mutta vain noin 1,5 % toimijoiden kokonaismäärästä. Eviran ja ELY-keskusten lisäksi ei ole tullut esille muita mahdollisia viranomaisia, jotka voisivat hoitaa maataloustuotannon luomuvalvontaa. Lähtökohtana luomuvalvonnan järjestämisvaihtoehdoille on nykytilanne- ja toimintaympäristön mu utosanalyyseistä laadittu synteesianalyysi (kappale 4.4) sekä edellä kuvatut EU-lainsäädännön tarjoamat vaihtoehdot (viranomaisjärjestelmä, yksityi nen tai sekamalli). Selvitysmies on kehittänyt ja päätynyt tarkastelemaan nykyisen järjestelmän vaihtoeh doksi viittä muuta vaihtoehtoa: 1. ELY Nykymeno on nykyinen ELY-keskusksiin perustuva järjestelmä eli 0- vaihtoehto. 2. ELY Erikois -vaihtoehdossa kehitettäisiin nykyistä ELY-keskuksiin perustuvaa järjestelmää mm. LYKI-projektissa kaavailluin periaattein, eli ELY-keskukset voisivat erikoistua joihinkin luomuvalvonnan tehtäviin siten, että resurssit ja osaaminen olisivat nykyistä tehokkaammassa käytössä. 3. Evira Alue -vaihtoehdossa ELY-keskusten tehtävät siirrettäisiin esimerkiksi nel jään tai viiteen Eviran aluetoimipisteeseen. 4. Evira Keski -vaihtoehdossa ELY-keskusten tehtävät keskitettäisiin Eviralle yh teen toim ipisteeseen. 5. Valtionyhtiö -vaihtoehdossa luomuvalvonta siirretään valtion omistamalle yhti ölle, joka järjestäisi palvelut pääasiassa liiketaloudellisen periaattein. 6. Yksityiset -vaihtoehdossa luomuvalvonta annetaan kokonaan yksityisten tarkastuslaitosten tehtäväksi. 55

5.2 Vaihtoehtojen vertailu Eri vaihtoehtojen vertailemiseksi selvitysmies on oman harkintansa ja asiantuntija haastattelujen perusteella määritellyt neljälle toimeksiantajan antamalle kriteerille (taloudellinen tehokkuus, valvonnan vaikuttavuus, alueellinen kattavuus, toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo) tarkem man sisällön sekä painoarvot. Kriteereiden painoarvot ovat 15-30 prosenttiyksikköä ja yhteenlaskettuna siis 100 %. Kukin kriteeri koostuu kolmesta tai neljästä mitattavasta muuttajasta. Esimerkiksi kri teerin Alueellinen kattavuus painoarvo on 15 prosenttiyksikköä ja se koostuu kol mesta muuttujasta: peruspalvelujen takaaminen koko maassa (osuus painoarvosta 10 prosenttiyksikköä), asiantuntevan työvoiman saatavuus (3 prosenttiyksikköä) ja työlli syyden tukeminen (2 prosenttiyksikköä). Selvitysmiehen pisteytys eri muuttujille perustuu seuraaviin periaatteisiin ja arviointitapoihin: Taloudellinen tehokkuus Kustannus-hyötysuhde yhteiskunnalle: Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa järjestelmässä kustannukset yhteiskunnalle olisivat julkisia tarkastuslaitoksia pienemmät, mutta hyöty yhteiskunnalle olisi sama molemmissa ärjestelmissä. Kustannus-hyötysuhde toimijoille: Yksityisiin tarkastuslaitoksii n perustu vassa järjestelmässä kustannus-hyötysuhde (aika, raha, helppous) toimijoille perustuu ajattelutapaan, jonka mukaan yksityisten tarkastuslaitosten on toimit tava tehokkaammin ja tuotettava julkisia tarkastuslaitoksia enemmän vastinetta asiakkaiden rahoille. Valvonnan vaikuttavuus Säädösten noudattaminen: Säädösten noudattamisen ajatellaan olevan hie man parempi yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvissa vaihtoehdoissa, koska niihin kohdistuu säännöllinen viranomaisvalvonta ja koska niiden on jatkuvasti noudatettava standardin EN4501 1 vaatimuksia akkreditoinnin menettämisen uhalla. Asiantuntemuksen ja muiden resurssien varmistaminen: Evira- ja yksityisiin tarkastuslaitosten perustuvat mallit on arvioitu ELY-malleja paremmiksi, koska niissä voidaan asiantuntijaresursseja käyttää joustavammin ja tehokkaammin. Yksityisissä malleissa resursseja voidaan lisäksi hankkia markkinaehtoisesti. Tarkastuslaitoksen maine ja tunnettuus: Eviran tunnettuus luomutarkastus laitoksena on arvioitu ELY-keskuksia paremmaksi. Yksityisiltä tarkastuslaitoksil ta veisi aikaa hankkia mainetta ja tunnettuutta. Yksityisten tarkastuslaitoksiin voi liittyä ennakkoasenteita esimerkiksi autokatsastuksen yksityistämisen takia. Alueellinen kattavuus Peruspalvelujen takaaminen koko maassa: Vaihtoehtoja on verrattu nykyi seen ELY-keskusmalliin ja arvioitu miten kattavan alueellisen järjestelmän muut vaihtoehdot voisivat todennäköisesti taata. Asiantuntevan työvoiman saatavuus: Työvoimaan saatavuuden arvioidaan olevan paras vaihtoehdoissa jotka eivät ole ääripäitä alueellisen hajauttamisen näkökulmasta. Työllisyyden tukeminen: Alueellista työllisyyttä tukisivat parhaiten mallit, jotka mahdollisimman vähän muuttaisivat nykyistä järjestelmää. Toimijoiden yhdenvertaisuus ja tasa-arvo Päätösten yhdenmukaisuus: Päätösten arvioidaan olevan sitä yhdenmukai sempia, mitä keskitetymmässä järjestelmässä niitä tehdään. 56

Erityyppiseen erikoispalvelutarpeislln vastaaminen: Markkin aehtoisesti toimivat yksityiset järjestelmät voivat viranomaisjärjestelmiä paremmin ottaa huomioon asiakkaiden erikoistarpeet. Mahdollisuudet huomioida erityyppiset toimijat palvelujen hinnoittelussa: Valtion maksuperustelain mukaan hinnoitelluissa palveluissa on voitu ottaa huomioon erityyppiset ja erikokoiset toimijat. Yksityisissä järjestelmissä liikkumavaraa on vähemmän. Maksuton neuvonta: Viranomaisilla on hallintolakiin perustuva neuvonta velvollisuus. Yksityiset tarkastuslaitokset eivät voi antaa toimijakohtaista neuvontaa luomutuotantoehtojen noudattamiseen liittyvissä kysymyksissä. Kaikki kriteereiden muuttujat, painoarvotja pisteet on esitetty taulukossa 13. Nykyjärjestelmää (59 pistettä) lukuun ottamatta perusvaihtoehtojen saamien pistemää rien (67-75) erot ovat erittäin pieniä huomioon ottaen arviointitavan karkeuden. Jokai nen vaihtoehto on vahvoilla jonkin yksittäisen kriteerin suhteen: Yksityiset järjestelmät olisivat taloudellisesti tehokkaimpia. Valvonnan vaikuttavuus olisi paras valtionyhtiövaihtoehdossa. Toimijoiden yhdenvertaisuus olisi paras mallissa, jossa valvonta keskitettäisiin Eviralla yhteen toimipisteeseen. Nykyinen järjestelmä on alueellisesti kattavin. Taulukko 13. Luomuvalvonnan järjestämisvaihtoehtojen vertailu Vaihtoehto ELY ELY Evira Evira Valtion- Yksityi paino-% Nyky Erik Alue Keski yhtiö set Kriteeritja niiden koostumus Taloudellinen tehokkuus 30 15 21 21 21 27 27 Kustannus-hyötysuhdeyhteis- 5*3=5 9 12 12 12 15 15 kunnalle Kustannus-hyötysuhde toimijoille 5*3=j5 6 9 9 9 12 12 Valvonnan vaikuttavuus 25 14 14 16 16 19 18 Säädöstennoudattaminen 5*3 5 9 9 9 9 12 12 Asiantuntemuksen ja muiden re- 5 2 2 3 3 4 4 surssien varmistaminen Tarkastuslaitoksen maine ja tun- 5 3 3 4 4 3 2 nettuus Alueellinen kattavuus 15 14 13 13 9 10 9 Peruspalvelujen takaaminen koko 5*21o 10 8 8 6 6 6 maassa Asiantuntevan työvoiman saata- 3 2 3 3 2 3 2 vuus Työllisyyden tukeminen 2 2 2 2 1 1 1 Toimijoidenyhdenvertaisuusja 30 16 19 19 22 19 18 tasa-arvo Päätösten yhdenmukaisuus 5*3=5 6 9 9 12 9 9 Erityyppiseen enkoispalvelutar- 5 2 2 2 2 4 4 peisiin vastaaminen Mahdollisuudet huomioida 5 4 4 4 4 3 2 erityyppiset toimijat palvelujen hinnoittelussa Maksutonneuvonta 5 4 4 4 4 3 3 Yhteispistemäärä 100 59 67 69 68 75 72 57

5.3 Päävaihtoehtojen taloudellinen vertailu Tarkempia taloudellisia laskelmia eri vaihtoehtojen välillä on vaikea tehdä. Taulukkoon 14 on koottu tekijöitä ja niiden vaikutusta kustannuksiin verrattuna nykyiseen järjestel mään. Arvio on muutos prosenttiosuutena nykyisistä kokonaiskustannuksista (2,5 mil joona euroa). Maksuttomia ja maksullisia kustannuksia ei ole vertailussa eritelty eli tau lukko 14 ei suoraan vastaa kysymykseen, kenelle lisäkustannukset tai säästöt kohdis tuisivat. Päävaihtoehdoilla tarkoitetaan tässä kolmea uudelleenorganisointimallia: ELY-keskuk set, Evira tai yksityinen. ELY-Keskitys -malli voisi resurssien käyttöä tehostamalla saästää kustannuksia noin 5 %. Evira -malli säästäisi kustannuksia 10 % tehostettujen henkilöresurssien ja pienem pien yleiskustannusten (ELY-keskuksissa 39 %, Eviralla 31 %) takia. Yksityiset mallit lisäisivät kustannuksia mm. liikevoiton, akkreditoinnin, viranomais päätösmenettelyjen ja tarkastuslaitosten valvonnan takia: Yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuvassa valvontajärjestelmässä vakavista seuraamuksista (markkinointikiellot ja valvonnasta erottaminen) ja erilaisista lu vista päättää viranomainen. Liikevoittona 5 %:n liikevoitto on tyydyttävän alaraja, 10 % puolestaan hyvän alaraja. Esimerkiksi omistajan liikevoittovaatimus ruotsalaiselle Kiwa Sverige AB:lle on 5 %. Liikevoiton osuus lisäkustannuksista on siten 3,3-7 %. Yksityisiä palveluja pitää myös markkinoida. Säästöä yksityisessä mallissa syntyisi toiminnan tehostamisen, maksuttoman neuvon nan poistumisen, pienempien yleiskustannusten takia. Siten yksityinen malli voisi säästää kustannuksia 5-10 prosenttia. n myös huomioitava, että yksityisissä vaihtoehdoissa maksuttoman neuvonnan poisjääminen ei suinkaan vähennä neuvonnan tarvetta. Neuvonnan maksaisivat yhteis kunta tai toimijat itse, tavalla tai toisella. ELY Erikois ja Evira -malleissa taloudellinen hyöty kustannussäästöistä tulee jakaantuu yhteiskunnalle ja valvonnan asiakkaille. Yksityisessä vaihtoehdossa hyötyjiä ovat yksi tyisten tarkastuslaitosten omistajat. Neuvontajärjestöt saavat mahdollisuuden korvata tarkastuslaitoksen neuvontapalvelut joko yhteiskunnan tukemana tai asiakkaiden täysin itse maksamina. Valtio voi säästää kustannuksia, jos se ei kompensoi maksutonta neuvontaa täysmääräisesti. Taulukko 14. Päävaihtoehtojen taloudellinen vertailu Vähentää Päävaihtoehto Lisää kustannuksia % kustannuksia % ELYNykymeno - 0% - 0% ELY Keskitys - 0 % Tehostaminen 2,3 htv 5 % Evira - 0 % Tehostaminen 3 htv 7 % Yleiskustannus 3 % Liikevoitto 3-7 % Neuvonta pois 4,5 htv 10 % Yksityinen Markkinointi 2 % Tehostaminen 1,2 htv 3 % Akkreditointi 1-2 % Yleiskustannus 3 % Seuraamuspäätöksetja Tarkastuslaitosten ohjaus, 2 % luvattoimijoille, 0,5 htv 1 % 1 htv Tarkastuslaitosten valvonta, 0,5 htv 1 % 58

5.4 Päävaihtoehtojen arviointi ja selvitysmiehen johtopäätökset 5.4.1 ELY-keskukset luomuvalvonnan järjestämistapana Maataloustuotannon luomuvalvonnan nykyisen järjestämistavan eli ELY-keskuksiin perustuvan mallin vahvuutena on sen alueellinen kattavuus, mutta myös useimmat nykyisen luomuvalvontajärjestelmän heikkoudet ja uhat (kts. synteesianalyysi, taulukko 10) liittyvät läheisesti ELY-keskuksiin. Erityisesti tulevaisuuden resurssien turvaaminen ELY-keskuksissa on merkittävä epävarmuustekijä. Vastaavasti nykyisten vahvuuksien ja tulevaisuuden mahdollisuuksien hyödyntäminen eivät juurikaan liity ELY-keskuksiin. Taloudellisesta näkökulmasta ELY-keskusten erikoistuminen voisi jonkin verran paran taa taloudellista tehokkuutta nykyiseen verrattuna. Erikoistumisen lisäksi resurssitilan netta voisi helpottaa, jos luomutuotannon erityisympäristötuen saamisen edellytyksenä ei olisi luomuvalvontaan kuuluminen. Selvitysmiehen johtopäätös: Maataloustuotannon luomuvalvonnan järjestämiseen ELY-keskuksiin perustu valla mallila liittyy tulevaisuuden kannalta merkittäviä uhkia ja epävarmuusteki jöitä. 5.4.2 Keskittäminen Eviralle Useimmat synteesianalyysissä mainitut nykyisen luomuvalvontajärjestelmän vahvuudet toteutuvat Elintarviketurvallisuusvirasto Evira luomuvalvonnassa. Vaikka alueellisuus ei ole yhtä suuri vahvuus kuin ELY-keskuksilla, on valvonnan järjestämisessä jo nyt hyödynnetty Evira aluetoimipisteverkostoa eli luomuvalvontahenkilöstöä on Helsingin lisäksi Loimaalla ja Turussa. Elintarviketurvallisuusviraston arviointi -selvityksen mu kaan Evira on pystynyt luomaan poikkeuksellisen vahvan viranomaisbrändin. Tämä on erityisen arvokas resurssi luomuvalvonnan uskottavuuden kannalta. Evira on keskeinen viranomainen luomuvalvontajärjestelmän yhtenäisyyden luojana mm. ohjeistuksen, viestinnän ja ELY-keskusten ohjaamisen kautta. Näiden tehtävien parempaan hoitoon (heikkoudet vahvuuksiksi ja uhat hallintaan) Evira olisi sopiva viranomainen myös jatkossa, mikä kuitenkin edellyttää parempia välineitä keskittää resurssien ohjaamista ja päätöksentekoa sekä panostusta viestintään ja sidosryhmätyöhön. Taloudellisesta näkökulmasta Evira -malli voisi ideaalitapauksessa olla vaihtoehdoista tehokkain. Tähän näkemykseen liittyy kuitenkin vakava epävarmuustekijä: resurssien eli lähinnä vakinaisten virkojen saaminen erityisesti tilanteessa jossa luomuvalvonnan kysyntä lisääntyy voimakkaasti. stopalveluresurssien käyttöä ei voida enää juurikaan laajentaa, sillä käytännöllisesti kaikki ne tarkastukset, jotka viranomaisjärjestelmässä voidaan valtuutetuille tarkastajille ulkoistaa, on jo ulkoistettu. Selvitysmiehen johtopäätös: Maataloustuotannon luomuvalvonnan keskittäminen Eviralle olisi tehokas tapa järjestää luomuvalvonta, mikäli viranomaisresurssien saatavuus voitaisiin var mistaa myös tilanteessa, jossa valvonnan palveluiden kysyntä kasvaa voimak kaasti. 59

5.4.3 Valtionyhtiö organisointimuotona Yhtiöittäminen mahdollistaa luomuvalvontapalvelujen kehittämisen nykyistä tehok kaammaksi, kilpailukykyisemmäksi ja asiakaslähtöisemmäksi. Yhtiömuotoisena resurs seja ja liiketoiminnan ylijäämää on helpompi ja nopeampi ohjata ja kohdistaa asia kastarpeiden mukaisesti. sakeyhtiö voisi solmia kumppanuuksia esimerkiksi ulko maisten tarkastuslaitosten kanssa. Alihankinta ja erilaiset tarvikkeiden hankinnat olisi helpompi toteuttaa, kun kilpailutuksessa sovelletaan yksityisen sektorin käytäntöjä. Siirtymäajan jälkeen valtiolla olisi mahdollisuus luopua omistuksesta kokonaan tai osit tain. Skenaario Nykyisiä Eviran ja ELY-keskusten maksullisia luomuvalvontapalveluja varten peruste taan osakeyhtiö. Valtio merkitsisi perustettavan yhtiön koko osakekannan. mistajaohjauksessa noudatettaisiin valtion yhtiöomistuksesta ja omistajaohjauksesta annettua lakia (1368/2007). Valtio sijoittaisi apporttina yhtiöön luomuvalvonnan kannalta tarvit tavaa käyttö- ja vaihto-omaisuutta kuten osia tietojärjestelmästä. Joissakin tuotantosuunnissa (esimerkiksi keruutuotanto ja alkoholijuomien valmistus) on vähän toimijoita, mikä ei ole omiaan edistämään kilpailua tarkastuslaitosten välillä. Palvelun hinta voisi siten muodostua huomattavasti kalliimmaksi kuin nykyisessä järjestelmässä. Pieni markkina ei myöskään kannusta palveluntarjoajaa kehittämään palveluja ja palveluiden alueellinen kattavuus voi olla rajoitettua. Siksi yhtiölle tulisi määrätä suoja-aika, jonka aikana sillä olisi velvollisuus tarjota luomuvalvontapalveluita kaikkialla Suomessa hintaan, joka ei olennaisesti muuttaisi nykyistä hinnoittelua. Pääosin yksityisiin tarkastuslaitoksiin perustuva valvontajärjestelmä on avoin kilpailulle, jota on odotettavissa niin kotimaisten kuin ulkomaistenkin tarkastuslaitosten taholta. Markkinoille tulo on helppoa, sillä Euroopan yhteismarkkina-alueella on jo ennakko tapauksia siitä, että yhdessä Euroopan unionin jäsenmaassa akkreditoitu luomutar kastuslaitos voi ilman eri lupaa tarjota palveluja myös toisessa jäsenmaassa. Käytännössä tämä voisi merkitä esimerkiksi sitä, että esimerkiksi ruotsalainen tarkastuslaitos keskittyisi palvelemaan ruotsinkielisiä luomuviljelijöitä tietyllä maan tieteellisellä alueella, koska kannattavuussyistä, tai suomenkielisen palvelukapasiteetin puuttuessa tarkastuslaitoksella ei olisi edellytyksiä toimia koko Suomessa. Vastaavasti Suomessa akkreditoitu tarkastuslaitos voisi olla palvelematta asiakkaita ruotsin kielellä. Yksityistämismalleissa tulisikin ottaa huomioon tällainen kerman kuorinnan mahdolli suus. Valtionyhtiöltä tulisi vaatia, että se palvelisi asiakkaitaan myös ruotsin kielellä. Selvitysmiehen johtopäätös:. Valtioyhtiömuotoisessa organisointivaihtoehdossa voidaan taata täydellinen palveluvalikoima ja alueellinen kattavuus valtion yksinomistuksella tai enemmistöomistajana. 60

6 TIETLÄHTEITÄ Selvitystyötä varten haastateltuja sekä tietoja ja ehdotuksia antaneita henkilöitä: Maa- ja metsätalousministeriö Tero Tolonen, neuvotteleva virkamies, Maa- ja metsätalousministeriö Timo Rämänen, lainsäädäntöneuvos, Maa- ja metsätalousministeriö Elintarviketurvallisuusvirasto Evira Matti Aho, pääjohtaja Kyösti Sipola, johtaja Matti Puolimatka, johtaja Beata Meinander, ylitarkastaja Juha Kieksi, ylitarkastaja Leena Kankaanpää, tarkastaja ELY-keskukset Juho livanainen, ylitarkastaja, Pohjois-Savon ELY-keskus Kristiina Seppälä, asiantuntija, Kaakkois-Suomen ELY-keskus Marika Arrajoki-Alanen, Pirkanmaan ELY-keskus Jaana Saukko, asiantuntija, Etelä-Savon ELY-keskus Luom utarkastajat Aulis Lassila, valtuutettu luomutarkastaja Marita Rautakorpi, valtuutettu luomutarkastaja Marjaana Pitkänen, valtuutettu luomutarkastaja Luom ualan järjestöt, -yritykset ja kehittäjätahot Anu Arolaakso, hankepäällikkö, Portaat luomuun -hanke Jaana Elo, KoKo Palvelut Bengt-Erik Jansson, certifiengschef, Kiwa Sverige AB, Ruotsi Tuomo Karhunen, puheenjohtaja, Savo-Karjalan luomuyhdistys ry Marja-Riitta Kottila, toiminnanjohtaja, Pro Luomu ry Reijo Käki, luomukasvintuotannon neuvoja, ProAgria Kymenlaakso Harri Laine, Harri Laine, Conveco Jukka Lassila, puheenjohtaja, Luomuliitto Elisa Niemi, toiminnanjohtaja, Luomuliitto Esa Partanen, ProAgria Uusimaa Erkki Pöytäniemi, toimitusjohtaja, rganic Food Finland Mikko Rahtola, asiantuntija, Luomuliitto Mauri Räsänen, luomuviljelijä, Tuusniemi Marja Suutarla, kehityspäällikkö, ProAgria Luomupalvelut Luomukeruutuotanto (neuvonpito Rovaniemellä 12.4.2012) Rainer Peltola, tutkimuskoordinaattori, Lappi luo työohjelma Irja Mäkitalo, maaseutuneuvoja, ProAgria Lappi Asta Kietäväinen, tutkija, METLA Eija Vuorela, hankevastaava, Luova-hanke Saska Tuomasjukka, toimitusjohtaja, Lapin Maria Muita asiantuntijoita Varpu Rantanen, akkreditointipäällikkö, FI NAS-akkreditointipalvelu 61

Selvityksiä, työryhmämietintöjä, raportteja Economic Analysis of Certification Systems in rganic Food and Farming (CERT CST) (luomuvalvontajärjestelmän taloudellinen analyysi tutkimusprojektin raportit) www.certcost.org. Erityisesti: Dabbert, S. (2012): lmproving the organic certification system: Recommenda tions from the CERTCST project. Project report D24 http://www.certcost.org/lib/certcst/deliverable/d24. pdf Dabbert, S. et al. (2012): Economic analysys of certification systems in organic food an farming: synthesis report of results. Project report D23 http://www.certcost.org/lib/certcst/deliverable/d23.pdf Miran, B. et al.(2009) Stakeholders views on improving the organic certification system: Results from an EU level workshop November l3th-i5th, 2008. lzmit, Turkey. CERTCST DELIVERABLE N. 2. Ege University, Faculty of Agriculture, Department of Agricultural Economics, lzmir, Turkey http:ilwww. certcost.org/lib/certcst/deliverable/d61 D2. pdf Ehdotus luonnonmukaisen tuotannon valvonnan kehittämisestä, Työryhmämuistio 2002:8, Helsinki 2002, Maa- ja Metsätalousministeriö http://wwwb. mmm.fi/iulkaisutltyorvhmamuistiotl2002/tr2002 8. pdf Elintarviketurvallisuusviraston arviointi. Maa- ja metsätalousministeriö 3/2011 http:ifwww. mmm.fi/attachments/mmm/iulkaisut/julkaisusarja/newfolder 62/5xB5Q3kwb/ MMMjulkaisu200l 1 3.pdf ELY-keskusten erikoistuminen Eviran tehtävien osalta. Julkaisematon selvitys: Evira, Valvontaosasto, Valvonnan kehittämisyksikkö, 8.2.2010 Euroopan tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus: Luonnonmukaista tuotantoa koskeva valvontajärjestelmä. Euroopan tilintarkastustuomioistuimen toiminnantarkastus (nro 9/2012) http://eca.europa.eu/portal!pls/portal/docs/1 /1 5290779.PDF IFAM (2012). European rganic Regulations (EC) No 834/2007, 889/2008 and 1235/2008 An Evaluation of the First Three Years Looking for Further Development. http://www.ifoam.org/about ifoam/around world/eu group-new! postions/publications/ requlation/ifameu regulation dossier 2012 EN heavy.pdf Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle luonnonmukaisesta tuotan nosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamisesta. Bryssel 11.5.2012, CM/2012/0212 final. http://eur-lex.europa.eufsmartapi/cgi/sga doc?smartapi!celexplus!prod Doc Number&lg=fi&type doc=cmfinal&an doc2012&nu doc=212 Luomu 20/2020 - MMM:n suuntaviivoja luomualan kehittämisohjelmalle http://www. mmm.fi/attachments/luomu!678w6w0v9!luomuohjelma EI NAL nettiin. pdf Luomu: Tehtävä Suomelle? Luomuinstituutti Mikkeliin. Selvittäjä Tarja Cronbergin ra portti. Mikkelin yliopistokeskus 2011. http:/!www. muc.fi!wp-contentluploads!20 11/1 0!luomuinstituuttiraportti www. pdf Luonnonmukaisen elintarviketuotannon yhteistyöryhmän loppuraportti. Työryhmämuis tio MMM 2005:2. Helsinki 2005 http:hwwwb. mmm.fi/julkaisutltvoryhmamuistiot!2005/trm2005 2. pdf Raportti ja toimintaehdotus luomutuotannon rahoituksen ja toiminnan kehittämisestä. Luomutietohanke 30.4.2010 http:hwww. mmm.fi!attachments!mmm!julkaisutlmuutjulkaisut!5pv0btll2/luomutietoraportti.pdf 62

Vihtari, Heli. Kalatuotteiden ympäristömerkit ja sertifikaatit. Pro Kala ry. Helsinki 2010. http://www.prokala.fi/www/fi/liitetiedostotlkalatuotteidenymparistomerkitja-sertifikaa tit. pdf Viljelijätukien valvonnan rationalisointivaihtoehtoja selvittävän työryhman loppuraportti. Maa- ja metsätalousministeriö. Työryhmämuistio 2011:9 http://www.mmm.fi/attachments/mmm/julkaisutltyorvhmamuistiotlnewfolder 25/6433Rp Dgy/KK trm 9 Vilieliiatukien valvonnan rationalisointia selvittavan tyorvhman lo ppuraportti.pdf Viranomaisten valvottavilta perimät valvontamaksut. Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastuskeromus 129/2006 http://www.vtv.fi/files/1 196/1292006 Viranomaisten netti. pdf Working document of the Commission services on official controls in the organic sector. European Commission. Directorate-General for Agriculture and Rural Development. Directorate H. Sustainability and quality of agriculture and rural development. H.3. r ganic farming. Version 8 July 2011. http://ec.europa.eu/aqriculture/oranic/files/eu-policy/data-statis tics/control guidelines version 08072011 en.pdf pinnäytetöitä livanainen, Juho. Luomuvalvontajärjestelmän kehittäminen Suomessa. Tyytyväisyys kysely luomuviljelijöille. Pohjois-Savon Ammattikorkeakoulu Maaseutuopetus Pel tosalmi 2003. (julkaisematon opinnäytetyö) livanainen, Juho. Asiakkuuden hallinta. Luomuvalvonnan palautejärjestelmän kehittäminen. Savonia-ammattikorkeakoulu. Iisalmen yksikkö, 2008 Tiivistelmä: http://www.savonia.fi/kiriasto/opinnaytlabstrakti/abstrakti Luvali2008 1 ivanainenjuho fi n. pdf Järvenmäki, Man. Luomuelintarvikkeiden valvonnan riskiperusteisuuden kehittäminen ja liittäminen ELM-tietojärjestelmään. pinnäytetyö Ympäristöteknologia. Mikkelin ammattikorkeakoulu. Mikkeli 2010. https://publications.theseus.fi/bitstream/handle/1 0024/20898/oppari Jarvenmaki. pdf?se ciuence=1 Kankaanpää, Leena. Tuotantovaatimusten rikkomusten riskiä lisäävät tekijät luomutuotannossa. Tutkimus riskiperusteisen valvonnan kehittämiseksi. Ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon opinnäytetyö. Hämeen ammattikorkeakoulu. Maaseudun kehittämisen koulutusohjelma. Hämeenlinna 2010. (julkaisematon opinnäytetyö) Teränen, Anne. Luomuvalvonnan asiakastyytyväisyyskysely Uudenmaan TE-keskuk sen alueella. Laurea-ammattikorkeakoulu. Hyvinkää, 2009. http://publications.theseus.fi/bitstream/handle/1 0024/3863/Teranen Anne. pdf?se cuence=1 Tuomi, Anne. Luomutarkastuksen uudelleenhinnoittelu. pinnäytetyö. Turun ammattikorkeakoulu. Liiketalouden koulutusohjelma. Turku 2008 (julkaisematon opinnäytetyö) Asiakkaiden ja sidosryhmien palautteetja kehittämisehdotukset Lähteinä valvontaviranomaisten ja keskeisten sidosryhmien muutosehdotuksille ja näkemyksille on käytetty: 63

Luomualan Asiakaskyselyitä ja mielipidetiedusteluja vuosilta 2004-201 1 Eviran saamaa laatupalautetta vuosilta 2007-2011 Luomuvalvontaraportit 2007-2011 Luomuvalvonnan sidosryhmäseminaaria eli Eviran luomuvalvontafoorumin 23.5.2011 muistiota. http://www.evira.fi/files/attachments/fi/evira/asiakokonaisuudet/luomu/ajankohtaista/ muistio luomuvalvontafoorumi 2011 0523.pdf Eviran luomuvalvonnan asiakaskyselyn 2011 tulokset ja vapaat vastaukset http://www.evira.fi/files/attachments/fi/evira/asiakokonaisuudet/luomu/ajankohtaista/ asiakaskysely vapaat kooste.pdf Luomua lisää - kehittämissuunnitelman alustava toimeenpanosuunni telma 28.3.2012. Pro Luomu ry. http://www.luomu.fi/wp-content/uploads/ 2012/04/Toimeenpanosuunnitelma-28032012.pdf Pro Luomu ry:n ketjubarometrin tulokset http://www.luomu.fi/wp-content/uploads/ 2012/04/Luomun-ketjubarometri raportti-030412 final.pdf ja avoimia vastukset Luomuvalvontaan liittyviä valituksia tuomioistuimille ja niistä tehtyjä päätöksiä Luomutieto raportti vuodelta 2010 http:ilwww. mmmfi/attachments/mmm/julkaisut/muutjulkaisut/5pv0btli2/luomutietor aportti.pdf ja siitä annetut lausunnot http://www.mmm.fi/fi/index/etusivu/ maata lous/maataloustuotanto/luonnonmukainentuotanto/raportti.html Säädöksiä ja ohjeita Laki valtion yksikköjen ja toimintojen sijoittamista koskevasta toimivallasta (362/2002) http://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2002/20020362 Valtioneuvoston asetus valtion yksikköjen ja toimintojen sijoittamista koskevasta toimivallasta (567/2002) http://www.finlex.fi/fi/laki/kokoelma/2002/20020087. pdf Codex CAC/GL 32-1999, Guidelines for the production, processing, labelling and marketing of organically produced foods (Luonnonmukaisesti tuotettujen elintarvikkei den tuotantoa, jalostusta, pakkausmerkintöjä ja markkinointia koskevat ohjeet). www.codexalimentarius.net/download/standards/360/cxq 032e.pdf Uusia ohjeita koskevat valmisteluasiakirjat: http://www.cclac.org/enqlish/committees/fl e. php Keskeinen luomuvalvontaa koskeva EU-Iainsäadäntö Asetukset muodostavat kolme kokonaisuutta: 1. perusasetus: neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007, 2. toimeenpanoasetus: komission asetus (EY) N:o 889/2008, 3. tuontia koskeva toimeenpanoasetus: komission asetus (EY) N:o 1235/2008. Alkuperäiset säädökset kaikilla virallisilla kielillä löytyvät internetistä osoitteesta: http://eur-lex. europa.eu/rech menu.do Ns. konsolidoidut versiot säädöksistä löytyvät osoitteesta: http://eur-lex.europa.eu/rechconsolidated.do Ajantasainen luettelo EU:ssa toimivien tarkastuslaitoksista ja tarkastusviran omaista löytyy EU:n komission verkkosivuilta otsikon Code numbers of control bodies and control authorities alta: hffp://ec.europa.eu/aqriculture/orqanic/consumer-confidence/inspection-. certification en 64

LIITE 1 Luomutuotannon valvontaan liittyvää käsitteistöä Luomutuotannon määritelmä Luonnonmukaisen maatalouden kansainvälisen kattojärjestön (IFAM) pohjoismainen ryhmä on määritellyt luonnonmukaisen tuotannon seuraavasti vuonna 1989: Luonnonmukainen viljely on oma varaista ja tasapainoista maataloutta, joka mahdollisimman pitkälle perustuu paikallisiin luonnon varoihin ja jossa viljelytoimet sopeutetaan vallitseviin luonnonoloihin. Luonnonmukainen viljely perustuu kokonaisnäkemykseen, jossa maatalouden ekologiset, taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset otetaan huomioon niin paikallisesti kuin maailmanlaajuisestikin. Luonto ymmärretään kokonaisuutena, jolla on oma itseisai vonsa. Ihmi sellä on moraalinen velvollisuus harjoittaa maataloutta niin, että se ei köyhdytä vaan säilyttää ja monipuolistaa luontoa. Vaikka periaatetasolla luomun määritelmä voi olla näin yksinkertainen, tarvitaan esimerkiksi käytännön kasvinviljelyä varten satoja yksittäisiä ehtoja: vähimmäis vaatimuksia, sallittujen ja kiellettyjen menetelmien ja tuotantopanosten luetteloita, poikkeusmahdollisuuksia jne. Tuotantoehdot Luonnonmukainen tuotantotapa määritellään tuotantoehdoissa eli standardeissa. Tyypillisesti tuotantoehdot sisältävät luomutuotannon määritelmän tavoitteina ja yksityiskohtaisina vaatimuksina kaupalliselle luomutuotannolle. Tuotantoehdot voivat olla joko lainsäädäntöön perustuvia, suoraan sitovia tuotantoeh toja tai yksityiskohtaisempien tuotantoehtojen laatimisen pohjaksi tarkoitettuja kan sainvälisiä puitestandardeja (basic standards) tai yksityisiä standardeja (private standards). Codex Alimentarius Guidelines for rganic Production -puiteohjeistus on laadittu FA:n ja WH:n yhteistoimintaelimessä. hjeen merkitys tulee esiin mahdollisissa kaupan teknisiä esteitä käsittelevissä kiistoissa, joissa ohjetta käytetään luonnonmukai sen tuotannon kansainvälisenä vähimmäisvaatimuksena. Kansainvälisen luomualan kattojärjestön, IFAMin puitestandardin (IFAM Norms for rganic Production and Processing) määrittävät luomutuotannon tavoitteet ja yksityis kohtaiset vähimmäisvaatimukset maataloustuotteille ja niiden tuotantopanoksille, luo mutuotteina myytäville keräilytuotteille, vesieläintenviljelylle, elintarvikkeiden jalostuk selle (sisältäen myös viinit), pakkaamiselle sekä tekstiilien valmistukselle. Tämän lisäksi puitestandardi sisältää vaatimuksia maisemanhoidolle, jäämille, ympäristönsuo jelulle, desinfektoinnille tuotteiden valmistuksen yhteydessä ja maataloustyöntekijöiden sosiaalisille oikeuksille. Siten IFAMin puitestandardit käsittelee luomutuotantoa laa jemmin kuin EU-lainsäädäntö tai itse asiassa yhdenkään valtion lainsäädäntö. 65

Useimmissa maissa on luomua koskeva lainsäädäntö, ja useimmiten lainsäädäntö asettaa luomutuotannolle vain vähimmäisvaatimukset. Euroopan unionissa yksityiset tarkastuslaitokset sertifioivat myös yksityisiin tuotantoehtoihin perustuvaa luomutuotan toa. Siten yksityiset standardit täydentävät, laajentavat ja syventävät lainsäädännön asettamia vaatimuksia. Syventävissä tuotantoehdoissa käytännön erot ovat kuitenkin pieniä. Tarkastusjärjestelmään liittyvää käsitteistöä Tarkastus (inspection) on vaatimustenmukaisuuden arviointia, joka perustuu havainnointiin ja harkintaan sekä tarvittaessa mittaukseen ja testaukseen. Kun tarkastuksen tekee puolueeton osapuoli, jonka katsotaan olevan riippumaton ko. asian osapuolista, puhutaan kolmannesta osapuolesta (third party). Luomuvalvonnassa tarkastus tehdään joka vuosi. Sertifiointi eli varmentaminen (certification) on menettely, jolla kolmas osapuoli antaa kirjallisen vakuutuksen, sertifikaatin (certificate) tai päätöksen siitä, että tuote, mene telmä tai palvelu on määriteltyjen vaatimusten mukainen. Leimallista luomutuotannon sertifioinnille on, että siinä ei sertifioida tuotteita vaan menetelmää, tuotantotapaa. Sertifiointielin (certification body) todentaa tuotteiden, prosessien, palveluiden tai järjestelmien standardinmukaisuutta. Tässä selvityksessä luomutuotantoon erikoistu neista sertifiointielimistä käytetään nimeä luom utarkastuslaitos. Akkreditointi (accreditation) on menettely, jolla toimivaltainen elin, Suomessa FINAS, muodollisesti toteaa, että jokin sertifiointielin on pätevä suorittamaan tiettyjä tehtäviä. Luomumerkit Kuluttajalle näkyvin osuus luomuvalvontaa on luomumerkki eri logo. Kuluttajat arvosta vat tuttuja ja läheisiksi kokemiaan merkkejä. Sellaisia ovat kansalliset tai vahvassa markkina-asemassa olevat merkit. Viime vuosiin asti tuotteiden pakkauksissa on saattanut olla varsinainen merkkiviidakko, sillä merkki on leimallisesti suunnattu tietylle maantieteelliselle, markkinalle mutta tuote pitäisi saada mahdollisimman laajaan jakeluun samassa pakkauksessa. Nyt merkkiviidakkoon on tullut selkeytystä, sillä Euroopan Unionin alueella on 1.7.2010 alkaen pakollista käyttää kaikissa valmiiksi pakatuissa tuotteissa uutta logoa, Euroleh teä. Yhtenäisellä logonkäytöllä halutaan helpottaa kuluttajaa löytämään luomutuotteet kaupan valikoimista ja siten edistää luomun menekkiä. Suomen ns. Aurinkomerkin omistaa maa- ja metsätalousministeriö ja sen käyttöoikeu den myöntää ja valvoo Evira. Merkin käyttöehtoihin ei liity maksuja tai EU-lainsäädän töä eli neuvoston asetusta (EY) N:o 834/2007 korkeampia vaatimuksia. Merkin käyt töoikeus voidaan kuitenkin myöntää vain toimijalle, joka kuuluu suomalaisen viranomai sen tekemään luomuvalvontaan. Siten merkki voi olla esimerkiksi Italiassa valmis tetussa tuotteessa, jonka suomalainen toimija on valmistuttanut. Valmistuttaminen kuuluu suomalaisen viranomaisen valvontaan. Luomu aurinkomerkki Eurolehti merkki 66

LIITE 2 Arvio luomuvaivontajärjestelmän resurssitarpeista vuosina 2012-2020 neljän kehitysskenaarion mukaan Normiskenaarlo - Luomutolmijolden määrä ja tilakoko kasvaa samaa vauhtia kuin vuosina 2008-2011 Muutos 2012-2020 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2011 2018 2019 2020 % yksikköä Toimijoiden määrä Maatdat (*2001v) 3906 4106 4306 4506 4706 4906 5106 5306 5505 5706 46 1800 joista luomuelair4iloja (+601*) 644 704 764 824 894 944 1004 1064 1124 1184 84 540 Hehtaareita 182000 197478 213556 730234 247512 265390 283868 302946 322624 342902 88 160902 suus kokomaan peltoalasta,% 8 9 10 10 11 12 13 14 15 16 88 7 Haltila (+15/*) 47 48 50 51 53 54 56 57 59 60 29 14 Valmistajat ja tukut (+351v) 487 550 585 620 655 690 725 760 795 830 70 343 Muuttoimijat(*61v) 61 67 73 79 85 91 97 103 109 115 89 54 Tarkastusyksiköitä 5098 5327 5728 6029 6330 6631 6932 7233 7534 7835 54 2737 Luomuvalvonnari 61*, maksullinen 13 14 15 16 17 17 18 19 20 21 54 7 Luomuvalvonnan 61*, maksuton 12 13 13 14 15 16 16 17 18 18 54 6 Luomuvalvonnanhtu, ostolarkaslus 14 15 18 17 17 18 19 20 21 22 54 8.uomuvalvonrian lily, yhteensä 39 42 44 47 49 61 64 56 58 61 54 21 Nollaskenaarlo - Luomutoimijoita ei tule lisää, mutta tilakoko kasvaa hitaasti ja puolet eläintiloista siirtyy luomuun Muutos 201 2-2020 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 55 yksikköä Toimijoiden määrä Maatflat (vin) 3906 4106 4106 4106 4106 4106 4106 4106 4106 4106 0 0 josta Iuomue1*intiloja (0*301*) 844 674 704 734 794 794 824 854 884 9I4 36 240 Hehtaareita 182000 (95425 199531 203637 207743 211849 215955 220061 224167 228273 17 32848 suus koko maan peltoalasta. % 8 9 9 9 9 10 10 10 10 10 17 1 Ha/tiia (+161*) 47 48 40 50 51 52 53 54 55 56 17 8 Valmistajat ja tukut (*61*) 487 550 550 550 550 550 550 550 550 550 0 9 Muut toimijut (*01*) 61 61 61 61 61 61 61 61 61 61 0 0 Tarkastusyksiköitä 5098 5391 5421 5451 5481 5511 5541 557I 5601 5631 4 240 Luomuvalvonrian liii, maksullinun 13 14 14 14 14 14 15 15 15 15 4 1 Luornuvaivonnanlrtv,maksulon 12 13 13 13 13 13 13 13 13 13 4 1 Luomuvaluonnari 61*, ostotarkuslus 14 15 15 15 15 15 15 15 15 15 4 Luomuvalvorinan lily, yhteensä 39 42 42 42 42 43 4.3 43 43 44 4 2 Luomu 2012020 Skenaario A: Luomu 2012020 toteutuu tasaiselle kasvulla Muutos 2012-2020 2011 2012 2813 2014 2015 2016 2617 2018 2019 2020 55 yksikköä foimijoiden määrä Maatitat (+4901*) 3906 4106 4506 4906 5306 5706 6106 8506 6906 7306 78 3200 joista luomueläintiloja (*601*) 644 704 764 824 884 944 1004 1064 1124 1184 68 480 Hehtaareita 182000 197478 223475 250672 279069 308666 339463 371460 404657 439054 122 241576 suus kokomaanpeitoaiasta,% 8 9 10 11 13 14 15 17 18 20 122 11 HalIla (*1,51*) 47 46 50 51 53 54 56 57 59 80 25 12 Valmistajat ja tukut)+60/v) 487 550 610 670 730 790 850 910 970 1030 87 480 Muuttoimijat(+12/v) 61 70 82 94 106 118 130 142 154 166 137 96 Tarkastusyksiköitä 5098 5430 5962 6494 7026 7558 8090 8622 9154 9686 78 4256 Luomuvaivonnan liv, maksuilinen 13 14 16 17 18 20 21 23 24 25 78 11 Luomuvaivorinan htv, tnaksulon 12 13 14 15 17 (8 19 20 22 23 78 10 Luomuvaivonnun liv, ostotarkaslus 14 15 16 18 19 21 22 24 25 27 78 12 Luomuvalvonrtan htv, yhteensä 39 42 46 50 54 56 63 67 71 75 78 33 Luomu 2012020 Skenaarlo B: Luomu 2012020 toteutuu kiihtyvällä kasvulla Muutos 201 2-2020 2011 2012 2013 2014 2815 2016 2017 2018 2019 2020 55 ykstkköä Toimijoiden määrä Maatilat (*7,5551*) 3906 4106 4414 4745 5101 5483 5895 6337 6812 7323 78 3217 omia luomunläinlitoja (+7 344*) 644 704 753 806 862 923 987 1057 1130 1210 72 506 Hehtaareita 162000 197478 218910 242445 268280 296626 327715 361799 399152 440073 123 242595 suus koko maan peltoalasta, 55 8 9 10 11 12 13 15 16 15 20 123 11 Ha/lita (+1,51*) 47 40 50 51 53 54 58 57 59 60 25 12 Valmistajat ja tukut (-+8 %lv) 487 550 594 642 693 748 808 873 943 1018 85 468 Muuttoimi(at(*15%lv) 61 70 81 93 106 122 141 162 186 214 206 144 Tarkastusyksiköitä 5098 5430 5842 6285 6763 7277 7831 8428 9071 9765 80 4335 Luomuvaivonnan Irti, maksuiknen 13 14 15 17 18 19 21 22 24 78 89 11 Luomuvalvonnan tito. maksulon 12 13 14 15 16 17 18 20 21 23 80 10 Luomuvalvonnan Irti, ostotarkaslus 14 15 16 17 19 20 22 23 25 27 80 12 uomuvatvonnan lily, yhteensä 39 42 45 49 52 56 61 65 70 75 80 34 67