Liikenne- ja viestintäministeriö E-KIRJE LVM2012-00235 LHO Eiro Laura(LVM) 28.11.2012 VASTAANOTTAJA Suuri valiokunta Viite Asia EU; komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi päästökaupasta annetun direktiivin 2003/87/EY väliaikaisesta poikkeamisesta lentoliikenteen osalta U/E-tunnus: EUTORI-numero: EU/2012/1687 Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys koskien komission ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston päätökseksi päästökaupasta annetun direktiivin 2003/87/EY väliaikaisesta poikkeamisesta lentoliikenteen osalta. Osastopäällikkö, ylijohtaja Minna Kivimäki LIITTEET
2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi lentoliikenne, päästökauppa LVM, TEM, YM ALR, EUE, MMM, OM, TRAFI, UM, VM, VNEUS
Liikenne- ja viestintäministeriö PERUSMUISTIO LVM2012-00228 LTY Sotaniemi Anna(LVM) 22.11.2012 JULKINEN Asia Komission esitys päätökseksi päästökauppadirektiivin tilapäisestä poikkeamisesta lentoliikenteen osalta Kokous Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: EU/2012/1687 U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Asiakirjat: Suomen kannan muodostaminen komission ehdotukseen päästökaupasta annetun direktiivin (2003/87/EY) väliaikaisesta poikkeamisesta lentoliikenteen osalta. Poikkeamisella pyritään tukemaan kansainvälisessä siviili-ilmailujärjestössä (ICAO) meneillään olevaa prosessia kansainvälisten päästövähennystoimien hyväksymiseksi. COM(2012) 697 final EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Käsittelijä(t): Suomen kanta/ohje: SEUT 192(1), tavanomainen lainsäädäntömenettely Anna Sotaniemi, LVM, p. 0295 34 2491 Magnus Cederlöf, YM, p. 050 3616439 Karoliina Anttonen, TEM, p. 0295 06 4114 Joonas Laukia, Trafi, p. 0295 34 7094 Suomi voi hyväksyä komission ehdotuksen direktiivin soveltamisen väliaikaisesta poikkeamisesta. Suomi pitää tärkeänä, että lentoliikenteen päästöjen vähentämistä koskevista toimista sovitaan kansainvälisesti ICAO:n puitteissa.
Pääasiallinen sisältö: Suomen näkemyksen mukaan poikkeaminen direktiivin velvoitteista tulee määritellä riittävän tarkasti päätöksen toimeenpanon onnistumisen varmistamiseksi. Tausta 2(5) EU:n lentoliikenteen päästökauppajärjestelmä ETS (Emissions Trading System) alkoi tammikuussa 2012. ETS koskee sekä EU:sta lähteviä että sinne saapuvia lentoja eli myös EU:n ulkopuolisia lentoyhtiöitä ja koskee lentoja myös siltä osin kuin ne tapahtuvat EU:n alueen ilmatilan ulkopuolella. Keskeiset ilmailumaat (mm. USA, Venäjä, Kiina, Intia ja Brasilia) ovat voimakkaasti vastustaneet ETS:n ulottamista omalle alueelleen ja Eurooppaan lentäviin yhtiöihinsä. Kolmannet maat ovat uhkailleet ETS:n vastaisilla toimilla ja mm. USA:ssa ja Venäjällä on valmisteilla lainsäädäntöä, joka kieltää lentoyhtiöitä osallistumasta ETS:ään. Vastustus on heijastunut EU:n ja kolmansien maiden lentoliikennesuhteisiin. Esim. Venäjä on toistaiseksi jäädyttänyt EU:n ja Venäjän välisen Siperian ylilentomaksujen normalisointia koskevan sopimuksen soveltamisen. Sopimuksen piti tulla voimaan vuoden 2012 alusta. Suomen ja Venäjän välisissä suhteissa Venäjä on ETS:n takia jäädyttänyt kahdenvälisen lentoliikennesopimuksen muuttamispöytäkirjan ratifiointiprosessin. Pöytäkirjalla saatetaan lentoliikennesopimus linjaan EU:n lainsäädännön kanssa ja sillä avattaisiin kahdenvälistä lentoliikennettä kilpailulle. Venäjä on lisäksi torjunut uusien Siperian ylilento-oikeuksien antamisen, mistä on koitunut tappioita. ICAO:ssa on meneillään prosessi lentoliikenteen päästöjen vähentämismekanismista sopimiseksi. Komissio on aikaisemmin todennut, että se on valmis harkitsemaan ETS:n soveltamisalaa uudelleen, jos ICAO-prosessi näyttää tuottavan tulosta. Toistaiseksi teknisellä tasolla tehty valmistelutyö on edennyt lupaavasti. ICAO:n neuvoston asiantuntijatason työryhmä on valmistellut vaihtoehtoja kansainväliseksi päästövähennysmekanismiksi sekä tarkastellut vaihtoehtoa päästövähennystoimia koskevaksi puitejärjestelyksi, mikä mahdollistaisi alueelliset päästövähennysjärjestelmät. ICAO:n neuvoston 9.11.2012 pidetyssä kokouksessa päätettiin jatkaa vaihtoehtojen työstämistä ja tätä varten päätettiin perustaa neuvoston alaisuuteen erillinen korkean tason ryhmä. Neuvoston tavoitteena on tuottaa esitys ICAO:n syys-lokakuussa 2013 kokoontuvalle yleiskokoukselle. Komissio on tulkinnut ICAO-prosessin siinä määrin lupaavaksi, että se ilmoitti 12.11. tekevänsä jäsenmaille ja parlamentille esityksen ETS:n soveltamisen väliaikaisesta keskeyttämisestä niiden reittien osalta, jotka suuntautuvat EU:n ulkopuolelle. Tämä on kädenojennus ETS:ää vastustaneille kolmansille maille, minkä komissio toivoo vauhdittavan ICAO-prosessia. Komission ehdotus Komissio ehdottaa päästökauppadirektiiviin (2003/87/EY) sisältyvien velvoitteiden väliaikaista keskeyttämistä niiden reittien osalta, jotka suuntautuvat EU:hun tai EU:sta kolmansiin maihin. EU:n sisäiset lennot kuuluisivat edelleen ETS:n piiriin. Sinänsä ETS:n soveltamisalaan ei puututtaisi, vaan ETS:n sisältämiä päästöjen raportointia, tarkkailua sekä ilmaiseksi saatujen päästöoikeuksien palauttamista koskevien määräysten noudattamatta jättämisestä ei asetettaisi päästökauppadirektiivin 16 artiklan mukaisia seuraamuksia. Vapautus koskisi velvoitteita, jotka syntyvät ennen 1.1.2014 ja lentoyhtiöt
Kansallinen käsittely: Eduskuntakäsittely: 3(5) olisivat vapautetut velvoitteista vuoden 2012 päästöjen osalta. Esityksen mukaan vuoden 2013 päästöistä tulee raportoida normaalisti maaliskuun 2014 loppuun mennessä, mikä käytännössä tarkoittaa sitä, että yhtiöiden tulee tarkkailla myös vuoden 2013 aikana päästöjään, jotta ne voisivat niistä asianmukaisesti raportoida. Jotta lentoyhtiöt voisivat hyödyntää poikkeusta, niiden on palautettava EU:n ulkopuolisten reittien osalta toistaiseksi saamansa, vuoden 2012 päästöjä vastaavat ilmaiset päästöoikeudet mitätöitäviksi. Yhtiöt voivat harkintansa mukaan myös jatkaa ETS:n velvoitteiden noudattamista normaalisti. Arvio päätösehdotuksen vaikutuksesta lentoyhtiöiden palautettavien päästöoikeuksien määrään on vielä komissiossa kesken. Komission tavoitteena on saattaa yhteispäätösmenettely päätökseen maaliskuuhun 2013 mennessä. Päätös tulee olla hyväksytty yhteispäätösmenettelyssä viimeistään 30.4.2013, jolloin lentoyhtiöiden tulisi palauttaa vuoden 2012 päästöjään vastaava määrä päästöoikeuksia. Päätösehdotuksesta käydään keskustelu neuvostossa joulukuun aikana. Vapautus olisi voimassa vuoden 2013 loppuun saakka. ICAO:n yleiskokouksen tulosten perusteella komissio tulee tarkastelemaan mahdollisuutta pysyvämmän poikkeuksen tekemiseksi direktiivin 25a artiklan mukaisesti. Artikla mahdollistaa EU:hun saapuvien kolmansien maiden lentoyhtiöiden lentojen poissulkemisen ETS:n piiristä, mikäli kolmannessa maassa on ryhdytty vastaavin toimiin päästöjen vähentämiseksi. Päätös tehtäisiin komitologiamenettelyssä. EU-asioiden komitean alainen liikennejaosto, kirjallinen menettely 26.-28.11.2012 EU-asioiden komitean alainen ympäristöjaosto, kirjallinen menettely 26.-28.11.2012 Käsittely Euroopan parlamentissa: Neuvoston ja parlamentin koordinaattoreiden on tarkoitus keskustella yhteispäätösmenettelystä viikolla 48. Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema: Komissio on ilmoittanut, ettei se edellytä jäsenmailta kansallisen lainsäädännön muuttamista päätöksen toimeenpanemiseksi. Tätä koskeva harkinta jää kansalliselle tasolle. Laki lentoliikenteen päästökaupasta (34/2010) sisältää kumulatiivisesti ankaroituvat seuraamukset päästökaupan noudattamattomuudesta; päästökaupparikkomus (23 ), ylitysmaksu (24 ) ja viime kädessä toimintakielto (25 ), joka käytännössä voi merkitä sitä, että yhtiön koneiden liikennöinti estettäisiin (ts. konetta ei päästettäisi lähtemään). Komission ehdotus siitä, ettei seuraamuksia langetettaisi niille lentoyhtiöille, jotka eivät noudata direktiivin velvoitteita (edellyttäen, että ovat palauttaneet saamansa ilmaiset päästöoikeudet) merkinnee, että päästökauppalain seuraamuksia koskevat säännökset
4(5) tulee saattaa linjaan päätöksen kanssa. Päätösehdotuksen toimeenpano voi edellyttää myös muutoksia liikenne- ja viestintäministeriön asetukseen lentoliikenteen hiilidioksidipäästöjen ja tonnikilometrimäärien tarkkailusta, todentamisesta sekä todentajien hyväksymismenettelystä (63/2010) sekä asetukseen maksutta jaettavien lentoliikenteen päästöoikeuksien hakemisesta ja myöntämisestä (64/2010). Muutosten tulee olla voimassa viimeistään 30.4.2013 mennessä. Kansallisen lainsäädännön muuttaminen tässä aikataulussa on erittäin haastavaa ottaen huomioon, että varmuus päätöksen lopullisesta sisällöstä saadaan vasta vuoden 2013 alkupuolella. Taloudelliset vaikutukset: Ehdotus kuuluu valtakunnan lainsäädännön alaan. Päätöksen odotetaan helpottavan lentoyhtiöiden toimintaedellytyksiä EU:n ulkopuolisilla lentoliikennemarkkinoilla, muun muassa uusien ylilento-oikeuksien muodossa. Päätös vaikuttaa jonkin verran ilmailualalle huutokaupattavien päästöoikeuksien määrään, mikä heijastunee jossain määrin valtion huutokauppatuloihin. Tämä vaikutusta ei ole tässä vaiheessa mahdollista arvioida tarkasti, mutta kyse on mitä todennäköisimmin varsin marginaalisesta määrästä Suomen osalta. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät: Suomessa Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi on lentoliikenteen päästökauppaviranomainen. Trafi hallinnoi ETS:n tarkoittamassa merkityksessä yhteensä 17:ää kolmannesta maasta olevaa lentoyhtiötä. Näistä yhdysvaltalaisia on kuusi ja venäläisiä on viisi. Venäläiset yhtiöt ovat toiminnan vähäisyyden takia suljettu ETS:n ulkopuolelle. Yhdysvaltalaisista yhtiöistä kaksi kuuluvat ETS:n piiriin. Päätösehdotuksen sisältämää poikkeamismahdollisuutta voisivat suomalaisista yhtiöistä hyödyntää ainoastaan Finnair ja rahtiyhtiö NGA (Nordic Global Airlines), koska niillä on lentoja EU:n ulkopuolelle. Finnairin laskelmien mukaan sen EU:n ulkopuolelle suuntautuvat reitit kattavat 71 % ilmaisista päästöoikeuksista. Päätös aiheuttaisi Finnairille ja NGA:lle hallinnollisia vaikutuksia, jos ne päättävät hyödyntää poikkeamismahdollisuutta. ETS:n soveltaminen ainoastaan EU:n sisäisiin lentoihin ei aiheuta kilpailun vääristymää samalla reitillä operoiville lentoyhtiöille, sillä niihin kohdistuvat samat velvoitteet. Jos järjestely jäisi pitkäaikaiseksi, se voisi kuitenkin heikentää sellaisten lentoyhtiöiden asemaa, joilla on suhteellisesti enemmän EU:n sisäistä liikennettä verrattuna niihin, joilla on pääasiassa liikennettä EU:n ulkopuolelle. Sen sijaan ainoastaan EU:n ulkopuolelle suuntautuvilla reiteillä operoiville lentoyhtiöille (tyypillisesti kolmansien maiden lentoyhtiöt) saavat etua siitä, ettei niihin kohdistu ETS:stä aiheutuvia hallinnollisia ja muita kuluja toisin kuin niille lentoyhtiöille, jotka operoivat sekä EU:n sisäisillä että EU:n ulkopuolelle kohdistuvilla reiteillä. Päätöksen odotetaan vaikuttavan positiivisesti EU:n ja kolmansien maiden lentoliikennesuhteisiin sekä ICAO-prosessiin kansainvälisen päästövähennysmekanismin hyväksymiseksi. Päätöksen odotetaan vaikuttavan positiivisesti myös Suomen ja Venäjän välisiin lentoliikennesuhteisiin, mm. lentoliikennesopimuksen muuttamispöytäkirjan voimaansaattamiseen ja uusien Siperian ylilento-oikeuksien saamiseen.
5(5) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi lentoliikenne, päästökauppa, päästöt LVM, TEM, YM ALR, EUE, MMM, OM, STM, TRAFI, UM, VM, VNEUS
EUROPEAN COMMISSION Strasbourg, 20.11.2012 COM(2012) 697 final 2012/0328 (COD) Proposal for a DECISION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL derogating temporarily from Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community (Text with EEA relevance) EN EN
EXPLANATORY MEMORANDUM At the International Civil Aviation Organisation (ICAO) Council's meeting of 9 November 2012, significant progress was made towards the goal of the global regulation of aviation emissions. This proposal for a Decision is intended to reinforce this positive momentum, and to enhance the chances of a successful outcome of the 2013 ICAO Assembly in terms of developing a global market-based measure (MBM) and adopting a framework facilitating States' application of market-based measures to international aviation. The Decision would "stop the clock," by temporarily deferring enforcement of the obligations of aircraft operators in respect of incoming and outgoing flights under the European Union's Emission Trading System (ETS). This proposal thus demonstrates the EU's strong political commitment to facilitate and drive forward the successful conclusion of these ICAO processes. The Decision derogating temporarily from the ETS Directive is designed to ensure that action is not taken against aircraft operators which do not meet the Directive's reporting and compliance obligations arising before 1 January 2014 in respect of incoming and outgoing flights. The condition for this is that they have either not received, or have returned, 2012 free allocations granted for such activities to or from aerodromes outside the EU and closely connected areas with a shared commitment to tackle climate change. Proper monitoring, reporting and verification of emissions from such flights is welcomed, but no compliance sanctions will be applied in respect of the non-reporting of such emissions. The Directive continues to apply in full in respect of flights between aerodromes in the EU and closely connected areas with a shared commitment to tackle climate change. Consequently, all aircraft operators which have performed aviation activities falling within the Directive between such aerodromes in 2011 and in 2012 are required to comply with monitoring, reporting and verification requirements. By 30 April 2013, all aircraft operators which operated such flights in 2012 are required to surrender allowances or international credits in respect of emissions from those flights. This Decision gives space for progress to be made at the ICAO Assembly that takes place in September 2013. If clear and sufficient progress is made at the ICAO Assembly, the Commission will propose appropriate further legislative action. Article 25a of the Directive would enable amendments to be made to the aviation activities covered for requirements arising after 1 January 2014. Aircraft operators which intend to operate flights to and from aerodromes in the EU should be aware that, in the absence of such modifications, they are responsible for emissions from flights to and from those aerodromes from 2013 onwards. The free allocations made by February 2013 in respect of 2013 emissions are also subject to potential modification in the event that measures are adopted pursuant to Article 25a. Other obligations in respect of such flights remain unaffected, and the percentage of auctioning remains at 15% as laid down in the Directive. Consequently, a lower quantity of aviation allowances will be auctioned for 2012, reflecting the proportionately lower number of total allowances in circulation. To provide further momentum to the international discussions and continue EU leadership in this process, it is important that this proposal is agreed between the European Parliament and EN 2 EN
Council swiftly and ideally by March 2013. The Commission confirms that pending completion of the legislative process, aircraft operators which have either not received free allocations for 2012, or have returned, such free allocations to the appropriate account, should not expect the Commission to require enforcement activities to be taken against them by Member States in respect of emissions from flights to or from aerodromes outside the EU and closely connected areas. EN 3 EN
Proposal for a 2012/0328 (COD) DECISION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL derogating temporarily from Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community (Text with EEA relevance) THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, Having regard to the Treaty on the Functioning of the European Union, and in particular Article 192(1) thereof, Having regard to the proposal from the European Commission, After transmission of the draft legislative act to the national Parliaments, Having regard to the opinion of the European Economic and Social Committee, Having regard to the opinion of the Committee of the Regions, Acting in accordance with the ordinary legislative procedure, Whereas: (1) Significant progress has been made in the International Civil Aviation Organisation towards the adoption at the 2013 ICAO Assembly of a framework facilitating States' application of market-based measures to emissions from international aviation, and on developing a global market-based measure. (2) In order to facilitate this progress and provide momentum, it is desirable to defer enforcement of requirements relating to flights to and from aerodromes outside of the Union and areas with close economic connections to the Union and a shared commitment to tackle climate change 1 arising prior to the 2013 ICAO Assembly. Action should therefore not be taken against aircraft operators in respect of requirements resulting from Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community 2 arising before 1 January 2014 for reporting verified emissions and for the corresponding surrender of allowances from incoming 1 2 Including EFTA States, countries which have signed a Treaty of Accession with the Union and the dependencies and territories of EEA Member States OJ L 275, 25.10.2003, p.32. EN 4 EN
and outgoing flights to and from such aerodromes. Aircraft operators who wish to continue to comply with those requirements should be able to do so. (3) In order to avoid distortions of competition, this derogation should only apply in respect of aircraft operators that have either not received or have returned all free allocations which have been allocated in respect of such activities in 2012. For the same reason, these allowances should not be taken into account for the purposes of calculating entitlements to use international credits within the framework of Directive 2003/87/EC. (4) Allowances that are not issued to such operators or are returned should be cancelled. The number of aviation allowances that are auctioned will respect Article 3d(1) of Directive 2003/87/EC, HAVE ADOPTED THIS DECISION: Article 1 By way of derogation from Article 16 of Directive 2003/87/EC, Member States shall take no action against aircraft operators in respect of requirements set out in Article 12(2a) and Article 14(3) of Directive 2003/87/EC arising before 1 January 2014 in respect of activity to or from aerodromes in countries outside the European Union that are not members of EFTA, dependencies and territories of EEA Member States or countries having signed a Treaty of Accession with the Union, where such aircraft operators have not been issued free allocations for such activity in respect of 2012 or, if they have been issued such allowances, have returned a corresponding number of allowances to Member States for cancellation. Article 2 The Member States shall cancel all 2012 allowances in respect of flights to or from aerodromes referred to in Article 1 that have either not been issued or, if issued, have been returned to them. Article 3 Allowances cancelled pursuant to Article 2 shall not be taken into account for the purposes of calculating entitlements to use international credits within the framework of Directive 2003/87/EC. Article 4 This Decision is addressed to the Member States. Done at Brussels, For the European Parliament The President For the Council The President EN 5 EN