VAAKA: Vaikuttavuus, aluekehittämisjärjestelmä, asiakaslähtöisyys ja kustannustehokkuus aluehallintouudistuksessa VNK/2027/48/2015 1.12.2016 TEM:n tutkimusseminaari
Hankkeen osatehtävät
Osatehtävä 1 Maakuntauudistuksen vaikutukset ELY-keskusten ja TEtoimistojen tehtävien ja palvelujen asiakaslähtöisyyteen, kustannustehokkuuteen ja yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen 3
Kriittisten tekijöiden määritysprosessi Haastattelut Dokumenttianalyysit Kyselyt MUUTOKSET NYKYISEEN UHKAT JA MAHDOLLISUUDET KRIITTISET TEKIJÄT RATKAISUT KRIITTISIIN TEKIJÖIHIN Analysoidut vaikutukset Asiakaslähtöisyyteen Kustannustehokkuuteen Kriittisten tekijöiden kytkeminen valmisteluprosesseihin Yhteiskunnalliseen vaikuttavuuteen
Johtopäätöksiä muutosten vaikutuksista ELYkeskuksen ja TE-toimistojen näkökulmasta Vastaajien näkemyksissä uudistuksen onnistumisen kriittisistä tekijöistä korostuu uhkien torjunta, ei mahdollisuuksien hyödyntäminen. Uhkat, kuten myös kriittisiksi koetut tekijät peilataan suhteessa nykymalliin ei uuteen maakuntamalliin ja sen luomiin mahdollisuuksiin. Tämä on luonnollista, kun uudesta mallista ei ole täyttä selvyyttä. Vastauksista kuitenkin heijastuu tietämättömyydestä johtuva epäluulo ja muutosvastarinta uutta mallia kohtaan (viestinnällinen ja johtamisen haaste). Erityisesti tämä näkyy TE-toimiston vastaajissa, jotka kokivat laajalti, että eivät tiedä eivätkä tunne uudistusta riittävän hyvin. Kokonaisuutena näkemykset uudistuksen onnistumisen kriittisistä tekijöistä voi tyypitellä kahteen luokkaan: a) uhkien torjuntaan liittyviin toimintaa turvaaviin kriittisiin tekijöihin (seuraavilla sivuilla kohdat 1 5) ja b) mahdollisuuksien hyödyntämiseen perustuviin uudistaviin (käänteentekeviin) kriittisiin tekijöihin (kohdat 6 9). 5
Kriittisiä tekijöitä (1/3) 1. Kustannustehokaan ja ylimaakunnallisen toiminnan mahdollistavan rakenteen luominen Kustannustehottoman pirstaleisen palvelurakenteen synnyn estäminen Toimintojen keskittämisestä nykymallissa saatujen synergia- ja skaalaetujen mahdollistaminen Resurssien, osaamisen ja määrärahojen riittävyyden tasapuolinen turvaaminen Uuden mallin/toiminnan kustannusvaikutusten ja laadun hallinta ja mittaaminen Kumppanuuksien rakentaminen sekä yhteistyökyvykkyyden parantaminen verkostoissa toimimiseen 2. Tehtävien ja vastuiden tarkoituksenmukaisen työnjako ja organisointi uudessa mallissa Poliittisen päätöksenteon (poliittinen vastuu) ja viranomaistoiminnan suhteen (viranomaisvastuu) määrittäminen mm. viranomaisvelvoitteet, laillisuusvalvonta ja- harkinta Valtiolle keskitetyt tehtävät, kunnille ja maakunnille kuuluvat tehtävät. 3. Asiakaslähtöisyyden ja asiakasprosessien toimivuuden turvaaminen ja kehittäminen Asiakasohjauksessa ja asiakkaiden palvelupolun suunnittelussa ja toteutuksessa onnistuminen Asiakkaiden tasapuolisen kohtelun varmistaminen Asiakkuuksien koordinointi ja palveluketjujen kokonaisuuden hallinta Katkoksien ja epäjatkuvuuskohtien välttäminen asiakastyössä uuteen malliin siirryttäessä 6
Kriittisiä tekijöitä (2/3) 4. Yhteisen näkemyksen ja tasapainon löytäminen alueellisen itsehallinnon ja valtion intressien välille Valtakunnallinen ohjauksen onnistuminen ja valtakunnallisen intressin turvaaminen 5. Sähköisten tietojärjestelmien toimivuuden ja yhteensopivuuden turvaaminen Eri viranomaisten asiakastietorekisterien yhteensopivuus ja yhdistäminen, yksityisten toimijoiden pääsy tietoihin jne.) 6. Maakunnallisten vahvuuksien hyödyntäminen Alueellisten voimavarojen ja kehittämisresurssien yhdistäminen Palveluketjujen ja palveluekosysteemien muodostumisen tukeminen Synergiahyötyjen synnyttäminen palvelutuotannossa Maakuntien erityispiirteiden huomiointi ja erilaisten mallien toimivuuden tarkastelu Alueellisen asiantuntijuuden hyödyntäminen päätöksenteossa 7
Kriittisiä tekijöitä (3/3) 7. Järjestäjä-tuottajamallin toimivuuden sekä hankintoihin ja kilpailutukseen liittyvän osaamisen varmistaminen Asiakkaiden valinnan vapaus Kilpailuneutraliteetin turvaaminen Toimivien/kilpailullisten palvelumarkkinoiden syntyminen ja edistäminen Julkisiin hankintoihin ja älykkäisiin innovatiivisiin ostoihin liittyvä osaaminen mm. markkinoiden synnyn edistämisessä Epäluulojen poistaminen yksityistä palveluntuotantoa kohtaan 8. Digitalisaation onnistuminen Meneillään olevien isojen kansallisten kehittämishankkeiden onnistunut läpivienti (esim. kansalliseen palveluarkkitehtuuri ja palveluväylä, työmarkkinatori jne.) Uusien järjestelmien rakentaminen ja käyttöönotto vaatii resursseja etenkin alkuvaiheessa 9. Muutoksen onnistunut johtaminen Muutosten kokonaisuuden hallinta ja koordinaatio Päätöksentekokulttuurin muutoksessa onnistuminen Henkilöstön motivointi ja osallistaminen uudistuksen toteutukseen Henkilöstön ja asiantuntemuksen ottaminen mukaan uuden maakuntaorganisaation toimintakulttuurin ja työyhteisön rakentamiseen Vanhoista toimintamalleista poisoppiminen/muutosvastarinnan johtaminen Avoin viestintä 8
Osatehtävä 2 Maakuntauudistuksen vaikutukset aluekehittämisjärjestelmään 9
Aluekehittämisjärjestelmä ja sen kehityskuva Suomen aluekehittämisjärjestelmä on muotoutunut valtiosuvereniteetin leimaavan yhtenäisvaltion ja kuntien itsehallinnon suojaaman paikallisuuden kautta! Maakuntauudistuksen lähtökohtana on keskusjohtoinen järjestelmä, mikä tarkoittaa ministeriöiden vahvaa normiohjausta ja valtionvarainministeriön merkittävää roolia! Rakenteilla oleva maakuntaitsehallinto on eräänlainen sulauma kahdesta suunnasta tulevaa poliittista kompetenssia ja maakuntien rakentamista haastaa siis nämä kaksi vastavoimaa ja perinnettä.! Uusien maakuntien ideointi on ollut monin verroin vaatimattomampaa kuin pohdinta uuden kunnan roolista ja muodosta. Keskustelua on leimannut poliittinen ja hallinnollinen debatti. Suomen maakuntaitsehallinnon ja tulevan aluekehittämisjärjestelmän muoto on sidoksissa kunnan, maakunnan ja valtion välisten suhteiden jäsentymiseen.! Tämä muoto ja siten tuleva aluekehittämisjärjestelmä määritellään nyt valmisteltavassa lainsäädännössä. Samalla mahdollisuus on joko vahvistaa tai blokata itsehallintoa. 10
Aluekehittämisjärjestelmä ja sen ulottuvuudet Aluekehittämisjärjestelmä toteuttaa poliittisesti määriteltyjä tavoitteita koostuu toimijoista, joiden suhteista ja rooleista on säädetty lailla on tilallinen järjestelmä kanavoi taloudellisia resursseja eli sillä vaikutetaan julkisen rahan liikkeeseen tuottaa erilaisia strategioita, suunnitelmia ja ohjelmia Aluekehittämisjärjestelmän avulla pyritään toteuttamaan joitakin poliittisesti määriteltyjä tavoitteita (esim. kasvu, kestävyys, eheys jne.). Aluekehittämisjärjestelmä jakaantuu politiikan sektoreihin ja edelleen aluekehitystoimijoille jäädettyihin tehtäviin Avaintoimijoita ovat valtio ja valtion aluehallinto, kunnat, maakuntain liitot ja Euroopan unioni. Kunnalliset kehitysyhtiöt ovat Suomessa esimerkkejä aluekehittämisjärjestelmän toimijakentän laajentumisesta 1990-luvulta lukien. Myös yksityiset toimijat voivat olla aluekehittämisjärjestelmän keskeisiä toimijoita (Huom! Iso-Britannia) Poliittinen valtahierarkia (arviointi, neuvottelu ym. menettelyt) Järjestelmä voi rakentua joko territoriaalisena taikka verkostomaisena Järjestelmä voi myös rakentua joko homogeenisenä tai alueellisiin erityistapauksiin perustuvana Suomessa territoriaalinen ja hierarkkinen aluekehittämisjärjestelmä on syvään juurtunut ja erityisjärjestelyjä on pääosin kaihdettu Toimijoiden kompetenssit riippuvat sekä niille laissa säädetyistä tehtävistä ja rooleista myös niiden käytettävissä olevista resursseista Asiakirjojen juridinen sitovuus ja strategioiden, suunnitelmia ja ohjelmien väliset suhteet ja asiakirjojen toinen toistaan ohjaavat vaikutukset määrittävät aluekehittämisjärjestelmää 11
Alueellisen itsehallinnon ulottuvuudet Resurssit: veronkanto-oikeus, kyky hankkia lainaa ja muu oikeus saada taloudellisia resursseja Kompetenssit: Rahakompetenssi: kyky hankkia rahaa sekä oikeuteen vaatia, hallinnoida ja jakaa rahaa Tehtäväalakompetenssi: oikeus määrittää omaa toimialaa koskevia asioita eli esimerkiksi priorisoida tehtäviä Suunnittelukompetenssi: alueellinen itsehallinto vaatii toteutuakseen alueelliseen suunnitteluun liittyvän laajan mandaatin ja suunnittelun toteuttamiseen tarvittavan suunnittelukoneiston ja -resurssit Käänteinen kompetenssi: toisten poliittisten instituutioiden valtaa suhteessa alueelliseen itsehallintotoimijaan rajoitetaan; toisten poliittisten toimijain ei näin ollen pidä kyetä suoraan rajoittamaan alueellisen itsehallintotoimijan vapauden tasoa muutoin kuin toiminnan laillisuutta koskevalla valvonnalla Alueellisen itsehallinnon legitimiteetti: alueellista itsehallintoa edustavan toimijan vallankäytön koettu oikeutus ja tälle vallankäytölle käytännössä osoitettua hyväksyntää (hallintorakenteet) 12
Alueellisen itsehallinnon ulottuvuudet Suomi on vahvistanut Euroopan Neuvoston vuonna 1985 määrittelemät alueellisen itsehallinnon peruskriteerit, jotka ovat: Vaaleihin perustuva edustuksellinen järjestelmä alueella Verotusoikeus Rahoitusperiaate eli oikeus saada ja hankkia varoja määrättyjen poliittisten tehtävien toteuttamiseen Yleinen toimiala sekä laillisuuteen perustuva valvonta! Ollaanko maakuntauudistuksessa siis rakentamassa aitoja itsehallinnollisia aluedemokratioita? 13
Skenaariokysely aluekehittämisjärjestelmän tulevaisuudesta Liittyy Sami Moision ohjaamaan Pro gradu -tutkimukseen, jota tekee Ilppo Soininvaara Taustalla kv-vertailu ja alustava skenaariokehikko, josta muokattu kolme skenaarioaihiota Lähetetty ELY-johtajille, maakuntien liittojen maakunta-, aluekehitys- ja muutosjohtajille sekä noin 40 kaupungin elinkeino- ja kehitysjohtajille (yht. 157 henkilöä). Toteutus aikavälillä 4. 18.10.2016. Vastausprosentti 24,2 % (38) ja vastaamisen aloittaneita 45,2% (71) 14
RESURSSIT KUNTIEN & MAAKUNTIEN SUHDE KUNTIEN KANSSA- KÄYMINEN ALUEELLINEN ERIYTYMINEN SUURALUEET VALTION ROOLI VAHVAT MAAKUNNAT: TODENNÄKÖINEN OMIA RESURSSEJA, VALTION RAHOITUSOHJAUS ETENKIN SUURET KUNNAT HAASTAVAT KILPAILU KOHTALAINEN ALUEELLINEN ERIYTYMINEN JOUSTAVA YHTEISTYÖ MAAKUNTIEN VÄLILLÄ VALTION OHJAUSROOLI KASVAA VAHVAT MAAKUNNAT: VAIHTOEHTOINEN OMIA RESURSSEJA, VALTION RAHOITUSOHJAUS KUNTIEN VALLANKÄYTTÖ MAAKUNNISSA KILPAILU, VASTAKKAIN- ASETTELU MAAKUNTIEN SISÄISTÄ HEIKKO YHTEISTYÖ, KAUPUNKI- VERKOSTOT VALTION OHJAUSROOLI KASVAA HEIKOT MAAKUNNAT: TODENNÄKÖINEN VALTION RAHOITUSOHJAUS SUURET KAUPUNGIT JA KOALITIOT DOMINOIVAT SELKEÄ VASTAKKAIN- ASETTELU LIEVÄÄ MAAKUNTIEN SISÄISTÄ ERIYTYMISTÄ HEIKKO YHTEISTYÖ VALTION OHJAUSROOLI KASVAA HEIKOT MAAKUNNAT: VAIHTOEHTOINEN VALTION RAHOITUSOHJAUS MAAKUNTIEN KOORDINOIVA ROOLI MAAKUNTIEN TURVAAMA SOPUSOINTU LIEVÄÄ MAAKUNTIEN SISÄISTÄ ERIYTYMISTÄ ERILAISIA KOKEILUJA VALTION OHJAUSROOLI KASVAA ERILAISET MAAKUNNAT: TODENNÄKÖINEN VALTION RAHOITUSOHJAUS ERILAISIA MALLEJA, VASTAKKAIN- ASETTELU VASTAKKAIN- ASETTELU, VOIMAKAS KILPAILU VOIMAKAS ERIYTYMINEN, KAUPUNKIEN MENESTYS HEIKKO YHTEISTYÖ, VALTION OHJAUS VALTION OHJAUSROOLI KASVAA ERILAISET MAAKUNNAT: VAIHTOEHTOINEN VALTION RAHOITUSOHJAUS MAAKUNTIEN KOORDINOIVA ROOLI MAAKUNTIEN TURVAAMA SOPUSOINTU (POSITIIVINEN) ERILAISTUMINEN JOUSTAVAT VERKOSTOT LÄHINNÄ RAHOITUS 15
Alueiden erityispiirteet ja erillisratkaisut maakuntauudistuksessa Kaupunkien ja kaupunkiseutujen rooli, merkitys ja erityispiirteet ovat jääneet katveeseen alueuudistuksen valmistelun yhteydessä Koko maata on käsitelty alueuudistuksen yhteydessä säännönmukaisesti yhtenä kokonaisuutena siitä huolimatta, että alueiden välillä ja sisällä on merkittäviä olosuhdeja kantokykyeroja Varsinkin suurten kaupunkien ja kaupunkiseutujen näkökulmasta nykyinen alue- ja maakuntahallinto on monin tavoin etääntynyt ja pirstoutunut niin kaupunkiseutujen arjesta kuin elinvoimaan mahdollistamiseen liittyvistä rakenteista Maakuntien keskuskaupunkien valmistautuminen, osallistuminen ja aktiivisuus maakuntauudistuksen valmisteluun vaihtelee suuresti alueiden välillä. Useat keskuskaupungit ovat toistaiseksi panostaneet maakuntauudistuksessa vain välttämättömään. 16
Johtopäätöksiä koskien aluekehittämisjärjestelmää! Tarve väliportaan aluehallinnolle tunnistetaan selkeästi.! Skenaariotarkastelu osoittaa hyvin vastakkaisia näkemyksiä aluekehittämisjärjestelmästä ja sen toimivuuden edellytyksistä: institutionaalinen hämmennys ja konfliktiherkkä tulevaisuus! Kaikissa skenaarioissa nousi esille jonkinasteinen alueellisen eriytymisen teema.! Jokaisessa maakuntamallissa vastaajat nostavat kaikkein merkityksellisimmäksi tekijäksi aluekehittämisen omaehtoisuuden (omien resurssien ja verotuksen tärkeyttä; kaikissa skenaarioissa valtion vaikutusvallan kasvu nähtiin kuitenkin negatiivisena)! Näkemys tulevista maakunnista heijastaa nykyisten maakuntaliittojen tehtäväkenttää ja kertoo mielenkiintoisesti siitä poliittisesta nykymielikuvituksesta, jossa maakunta suhteutetaan olemassa kuntiin.! Alueellinen itsehallinto ei Suomessa toteudu sen laajassa merkityksessä. Itse asiassa on täysin mahdollista, että uudistuksen seurauksena Suomeen muodostuu hyvin kapean tai lähes olemattoman itsehallinnon maakuntia, kaventuvan itsehallinnon kuntia ja näin muodoin vahvistuva valtion keskushallinto. Toteuttaako tämä sitä ideologiaa, mitä haetaan alueellisessa itsehallinnossa?! Maakuntauudistuksen myötä (erityisesti pienten ja suurten) kuntien välinen vastakkainasettelu tulee esille. Tämä tulee ottaa huomioon, kun tehdään lainsäädäntöä ja määritellään aluekehittämistoimijoiden välisiä suhteita.! Uudistuksessa keskityttävä uudenlaisen aluekehittämiseen liittyvän hallintokulttuurin kehittämiseen. Aluekehittämisen territoriaalisen olemuksen pohdinnan tulisi olla nyt käynnissä olevan aluekehitysjärjestelmän uudistuksen yksi avainulottuvuus. Aluekehittäjien keskuudessa vallitsee territoriaalisuuden fiksaatio (vaikeaa ajatella tilannetta, joka perustuisi erilaistuvaan aluekehittämisjärjestelmään, joustaviin ja alueellisesti tehtyihin 17 järjestelyihin)