OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUKSIA 255 LAINVALMISTELUN LAATU HALLITUKSEN KÄRKIHANKKEISSA

OIKEUSPOLIITTISEN TUTKIMUSLAITOKSEN TUTKIMUKSIA 255 Kati Rantala LAINVALMISTELUN LAATU HALLITUKSEN KÄRKIHANKKEISSA ENGLISH SUMMARY: POOR QUALITY OF LEGISLATIVE DRAFTING IN THE GOVERNMENT S TOP PROJECTS Helsinki 2011

ISBN 978-951-704-398-8 ISSN 1797-562X HAKAPAINO OY, HELSINKI 2011

ESIPUHE Tutkimusraportti on osa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen hanketta Paremman sääntelyn kriittinen arviointi, joka alkoi vuoden 2009 lopulla. Siinä tarkastellaan Paremman sääntelyn toimintaohjelman toteutumista, johon on sitouduttu Vanhasen II hallituksen ohjelmassa ja strategia-asiakirjassa. Oikeusministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö ovat osallistuneet koko hankkeen rahoittamiseen. Osana parempaa sääntelyä hallitus laati vuonna 2007 lainsäädäntösuunnitelman, johon kuului yleisten säädöspoliittisten periaatteiden lisäksi 22 merkittäväksi katsottua lainvalmisteluhanketta. Ne muodostivat eräänlaisen laatunormien toteuttamisen koeasetelman. Tässä tutkimuksessa on tarkasteltu kahdeksaa noista hankkeista sillä perusteella, että valmistelu on ollut kansallista ja että hallituksen esitys valmistui kesään 2010 mennessä. Valmistelun laatua on tarkasteltu suhteessa sekä säädöspoliittisiin periaatteisiin (kuten sidosryhmien osallistamiseen, vaikutusten etukäteisarviointiin ja avoimuuteen) että lainvalmistelun arkiseen, hallinnolliseen ja poliittiseen toimintaympäristöön. Keskeisintä aineistoa ovat olleet hankkeiden lainvalmistelijoiden haastattelut ja hallituksen esitykset. Aineistoon on sisältynyt myös muuta valmistelumateriaalia ja hankkeiden internetpohjaiset dokumentointifoorumit. Hankkeita on vertailtu systemaattisesti aineiston antamissa rajoissa. Ensiksi haluan kiittää haastateltuja lainvalmistelijoita. Heidän näkemyksensä ja avoimuutensa ovat olleet analyysin peruskivi. Lisäksi neljä talousasiantuntijaa eli professori Pertti Ahonen, ylijohtaja Aki Kangasharju, dosentti Max Oker-Blom ja johtava tuloksellisuustarkastaja Eija Oksanen ovat osallistuneet tutkimuksen vaikutusten arviointiosioon. Oikeusministeriössä tutkimusta ovat seuranneet ja kommenteillaan edistäneet neuvotteleva virkamies Maija Salo ja ylijohtaja Pekka Nurmi; lisäksi tutkija Hanna-Leena Iso-Ketola ja Maija Salo ovat tuottaneet tutkimukselle aineistoa. Vastaavasti työ- ja elinkeinoministeriössä neuvotteleva virkamies Liisa Lundelin-Nuortio ja lainsäädäntöjohtaja Pasi Järvinen ovat antaneet arvokasta palautetta käsikirjoitukseen eri vaiheissa. Kiitos yllä mainituille osallistumisesta tutkimukseen tai sen seurantaan. Oikeuspoliittisessa tutkimuslaitoksessa haastatteluja ovat litteroineet tutkimusavustajat Elina Manninen ja Ida Jarnila, ja käsikirjoitusta ovat kommentoineet tutkija Auri Pakarinen ja erikoistutkija Kaijus Ervasti. Kiitos myös heille tutkimuksen edistämisestä, samoin kuin tutkimusjohtaja Jyrki Talalle arvokkaasta panostuksesta työhön sen kaikissa vaiheissa. Osastosihteeri Eira Mykkänen on saattanut käsikirjoituksen painokuntoon. Helsingissä 20. päivänä toukokuuta 2011 Erikoistutkija Kati Rantala

SISÄLLYS 1 JOHDANTO...1 1.1 Tutkimuskohteena lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa..1 1.2 Parempi sääntely kansainvälisenä ohjausjärjestelmänä...5 1.3 Parempi sääntely Suomessa...8 2 LAINVALMISTELU PÄÄTÖKSENTEKONA...13 2.1 Lainvalmistelun yhteiskuntapoliittinen areena...13 2.2 Rationaalisen politiikan ihanne...17 2.3 Lainvalmistelu ja demokratia...19 3 TUTKIMUSASETELMA...25 3.1 Tutkimuksen kohde ja tehtävät...25 3.2 Lainvalmisteluhankkeiden yleisesittely...27 3.3 Aineisto ja menetelmät...31 3.3.1 Yleinen metodinen ote...31 3.3.2 Asiakirja-aineistot ja analyysi...33 3.3.3 Lainvalmistelijoiden haastattelut ja analyysi...34 3.3.4 Taloudellisten vaikutusten asiantuntija-analyysi...37 3.4 Tutkimuksen eteneminen...39 4 LAINVALMISTELUHANKKEIDEN LÄHTÖKOHTIA...41 4.1 Hankkeiden poliittis-hallinnollinen tausta...41 4.1.1 Kuuluminen hallituksen lainsäädäntösuunnitelmaan...41 4.1.2 Kirjaus hallitusohjelmassa...42 4.1.3 Yleistä hallinnollista taustaa...46 4.1.4 Vaihtoehtoisten ohjauskeinojen harkinta...50 4.2 Hankkeiden tietopohja esivalmisteluvaiheessa...51 4.2.1 Yleiskuva...51 4.2.2 Selvityksiä ja raportteja...51 4.2.3 Arviomuistion käyttö...52 4.3 Tavoitteet suhteessa voimassa olevaan lainsäädäntöön...54 4.4 Valmisteluelimen määrittyminen...57 4.4.1 Yleisiä näkökohtia...57 4.4.2 Laajapohjainen tai hallintokeskeinen työryhmä...60 4.4.3 Erillisten valmisteluryhmien muodostama kokonaisuus...62 4.4.4 Puheenjohtajan status...65 4.5 Yhteenveto...67

5 PERUS- JA JATKOVALMISTELUN TUKI- JA OHJAUSRAKENTEET..71 5.1 Hallintokeskeisiä ja poliittisia linjauksia...71 5.1.1 Hallintokeskeiset lähtökohdat...71 5.1.2 Poliittisia päälinjauksia...73 5.1.3 Hallinnollisia ja poliittisia lähtökohtia: yhdistelmä...79 5.2 Lainvalmistelun yleinen organisointi ministeriössä...80 5.3 Tuki paremman sääntelyn toimintaohjelmasta...86 5.3.1 Oikeusministeriön tarjoama tuki...86 5.3.2 Lainvalmisteluhankkeiden näkökulmia...89 5.4 Ulkopuolisen asiantuntijatiedon käyttö...93 5.4.1 Oman ministeriön ulkopuolinen hallinnollinen asiantuntemus..93 5.4.2 Erityistapauksena perustuslain tulkinta ja oikeudellinen asiantuntemus...94 5.4.3 Selvitykset ja tutkimukset...96 5.4.4 Muu selvitysluonteinen perustieto...98 5.5 Erimielisyyksien hallinnointi...100 5.5.1 Erimielisyyksien hallinnointi hallinnon edustajien kesken...100 5.5.2 Erimielisyyksien hallinnointi suhteessa sidosryhmiin...103 5.5.3 Moniryhmäiset hankkeet erityistapauksena...107 5.6 Yhteenveto...117 6 VAIKUTUSTEN ARVIOINTI, TOIMEENPANO JA SEURANTA...121 6.1 Vaikutusten arvioinnista yleisesti...121 6.2 Hankekohtaisia vaikutusten arviointikäytäntöjä...123 6.3 Taloudellisten vaikutusten arviointi asiantuntijoiden mukaan...129 6.3.1 Yleistä...129 6.3.2 Hankkeiden ryhmittely...132 6.4 Toimeenpanon ottaminen huomioon valmistelussa...141 6.4.1 Yleistä...141 6.4.2 Toimeenpanevia tahoja työryhmissä...142 6.4.3 Sidosryhmien osallistaminen ja tiedottaminen...144 6.4.4 Koulutus, neuvonta ja ohjeistus...144 6.5 Seurannan järjestäminen...146 6.6 Yhteenveto...149 7 VALMISTELUPROSESSIN AVOIMUUS JA DOKUMENTOINTI...153 7.1 Sidosryhmien muodollisia kuulemisprosesseja...153 7.1.1 Sidosryhmien kuulemisesta yleisesti...153 7.1.2 Lausunnot mietinnöstä tai hallituksen esityksen luonnoksesta..156 7.2 Valmistelunaikainen julkinen dokumentointi...161 7.2.1 HARE ja kotisivut tiedonvälittämisen foorumeina...161

7.2.2 Toimeksiannon ja valmisteluelimen kokoonpanon julkisuus..164 7.2.3 Valmistelun vaiheiden ja tuotosten dokumentointi...167 7.3 Valmistelun dokumentointi hallituksen esityksissä...173 7.4 Yhteenveto...179 8 KOKOAVAA TARKASTELUA...181 8.1 Esivalmistelusta hallitusohjelmaan ja lainsäädäntösuunnitelmaan.181 8.2 Poliittisen ja hallinnollisen ohjauksen ulottuvuuksia...185 8.3 Vaikutusten arviointikäytännöt ja asiantuntijuus...188 8.4 Sidosryhmät ja demokratia...193 8.4.1 Osallistavan demokratian ulottuvuuksia...193 8.4.2 Deliberatiivisen demokratian avauksia...198 8.5 Avoimuus ja legitimiteetti...200 8.6 Paremman sääntelyn toimintaohjelman toteutuminen...204 9 LOPPUYHTEENVETO...211 9.1 Tutkimuksen lähtökohdat...211 9.2 Tiivistelmä tuloksista ja suosituksia...212 LÄHTEET...219 LIITTEET...225 SUMMARY...233

1 JOHDANTO Vanhasen II hallitus sitoutui hallituskauden alussa paremman sääntelyn toimintaohjelman ja sen osana lainsäädäntösuunnitelman toteuttamiseen. Tavoitteena oli lainvalmistelun laadun parantaminen. Pyrkimystä taustoittivat aiemmat kehittämistoimet, mutta nyt tavoitteita haluttiin viedä voimallisemmin käytäntöihin. Lainsäädäntösuunnitelmaan valittiin 22 lainvalmisteluhanketta, joita lähdettiin seuraamaan ja joille oli tarjolla erityistä tukea. Tämän tutkimuksen kohteena on osa kyseisistä hankkeista, tarkoituksena tutkia konkreettisten lainvalmisteluprosessien suhdetta laatunormeihin koskien muun muassa vaikutusten arviointia, sidosryhmien osallistumista ja avoimuutta. Luvun alussa esitellään tutkimusasetelman yleinen konteksti, jonka jälkeen esitellään paremman sääntelyn kansainvälistä taustaa ja suomalaista organisoitumista. 1.1 Tutkimuskohteena lainvalmistelun laatu hallituksen kärkihankkeissa Lainvalmistelun laatu on ollut viime vuosina monesti julkisen arvostelun kohteena. Myös monet tutkimukset ja hallinnolliset selvityshankkeet ovat todentaneet, että suomalaisessa lainvalmistelussa on paljon puutteita (esim. Ervasti & Tala 1996; Ervasti ym. 2000; Valtioneuvoston kanslia 2006a, 69 84; Valtioneuvoston kanslia 2005; Oikeusministeriö 2005; Pakarinen ym. 2010). Keskeisin ohjeistus lainvalmistelijoille on hallituksen esitysten laatimisohjeet (oikeusministeriö 2004), mutta lainvalmistelun laadun turvaamiseksi on vuosien varrella kehitetty lukuisia muitakin ohjeistuksia 1. Yksi viimeisimpiä kehittämistoimia on Vanhasen II hallituksen sitoutuminen paremman sääntelyn toimintaohjelmaan ja lainsäädäntösuunnitelmaan sen osana, kuten hallitusohjelmassa todetaan. Hallitus toteuttaa paremman sääntelyn toimintaohjelman (VNK:n julkaisut 8 10/2006) ja laatii hallituskauden merkittävimmät lain- 1 Näitä on esimerkiksi lainlaatijan opas, lainlaatijan perustuslakiopas, säädösten vaikutusten arviointiohjeet ja ohjeet kuulemiseen. Osaa edellä mainituista on aika ajoin päivitetty. Ks. tarkemmin http://www.om.fi/etusivu/parempisaantely/saadosvalmisteluohjeet.

2 säädäntöhankkeet sisältävän lainsäädäntösuunnitelman. Tavoitteena on parantaa säädösympäristöä ja lakien selkeyttä ja siten edistää kansalaisten hyvinvointia ja yritysten kilpailukykyä. (Valtioneuvosto 2007, 19.) Lainsäädäntösuunnitelma esitellään tarkemmin Vanhasen II hallituksen strategia-asiakirjassa (Valtioneuvoston kanslia 2007, 91 97). Suunnitelma sisältää hallituksen säädöspoliittiset periaatteet ja 22 lakihanketta, jotka on nimetty hallituskauden merkittävimmiksi lainsäädäntöhankkeiksi 2. Hyvän säädösvalmistelun periaatteiksi nimetään muun muassa sääntelyn ennakoitavuus, hallittavuus, selkeys, joustavuus, johdonmukaisuus ja ymmärrettävyys, sidosryhmien osallistumisen ja vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen, laadukas vaikutusten etukäteinen arviointi sekä erilaisten vaihtoehtoisten ohjauskeinojen aktiivinen käyttäminen. Lainvalmisteluhankkeet valittiin erityisen tuen ja seurannan kohteiksi sillä perusteella, että niiden katsottiin olevan tärkeitä hallitusohjelman toteuttamisen kannalta, yhteiskunnallisesti ja/tai taloudellisesti merkittäviä, poikkihallinnollisesti vaikuttavia, oikeusjärjestyksen kokonaisuuden kannalta merkittäviä ja/tai EUpoliittisesti ajankohtaisia. (Valtioneuvoston kanslia 2007, 91, 94.) Paremman sääntelyn toimintaohjelman toteuttamisesta ovat Suomessa vastanneet paremman sääntelyn ministerityöryhmä, paremman sääntelyn neuvottelukunta ja yksittäiset ministeriöt (ks. tarkemmin alaluku 1.3). Verkostomaisen toiminnan yleisestä koordinoinnista ja seurannasta on vastannut oikeusministeriö. Työ- ja elinkeinoministeriö on puolestaan toiminut aktiivisesti yrityksiin kohdistuvien sääntelyvaikutusten alueella. Jo tätä tutkimusta tehtäessä oli selvää, että lainsäädäntösuunnitelman toteutumisessa on ollut ongelmia. Hallituskauden puolivälin arvioinnissa vuodelta 2009 lainvalmistelusta todetaan yleisesti, että sen käytännöt ja 2 Lainsäädäntösuunnitelman hankkeet ja niiden vastuuministeriöt esitellään alla samassa järjestyksessä ja samoilla työnimillä kuin hallituksen asiakirjoissa: yhdistyslain tarkistaminen (OM), julkisten hankintojen oikeussuojajärjestelmän kehittäminen (OM/TEM), esitutkintalain, pakkokeinolain ja poliisilain kokonaisuudistus (OM/SM), yhdenvertaisuuslainsäädännön uudistaminen (OM), kuntien rahoitus- ja valtionosuusjärjestelmän uudistaminen (VM/SM/STM), finanssivalvonta (VM/STM), yliopistolain kokonaisuudistus (OPM), tekijänoikeuslain uudistaminen (OPM), eläintautilainsäädännön uudistamishanke (MMM), kalastuslain kokonaisuudistus (MMM), tiemaksulainsäädäntö: raskaan liikenteen tienkäyttömaksun kokeilu Suomessa (LVM), televisio- ja radiotoimintaa ohjaavan lainsäädännön uudistaminen (LVM), energiankäytön tehokkuutta ja energiapalveluja koskevat säädökset (TEM), kaivoslain kokonaisuudistus (TEM), kilpailulaki 2010 (TEM), palveludirektiivin täytäntöönpano (TEM), päästökauppalain muutos, vuoden 2012 jälkeinen kausi (TEM), biopankkia koskevien säännösten valmistelu (STM), vammaislainsäädännön uudistaminen (STM), solvenssi II -direktiivi ja siihen liittyvä vakuutusyhtiölain uudistaminen (STM), terveydenhuoltolain valmistelu (STM), jätelain kokonaisuudistus (YM).

organisointi vaihtelevat huomattavasti ministeriöittäin liittyen hankkeiden asettamiseen, johtamiseen, tukeen ja resursointiin, sisäisiin ohjeistuksiin sidosryhmäyhteistyöstä, kuulemismenetelmiin ja kuulemisten tulosten kirjaamisiin sekä valmisteluprosessin julkiseen dokumentointiin. Avoimuuden ja kuulemisen periaatteista poiketaan usein, säädösten vaihtoehtojen tarkastelu on vähäistä, ja vaikutusten arviointi on yleensä huonosti organisoitu. Monissa lainsäädäntösuunnitelman hankkeissa voimavarat, kuten käytettävissä oleva aika ja henkilöstön määrä, ovat olleet riittämättömiä, mikä on ilmennyt muun muassa valmistelun hidastumisena. Sidosryhmien kuulemisen menetelmät ovat olleet yleensä suppeita ja liian myöhään toteutettuja. Vaikutusarviointien todetaan olevan hankkeissa yleensä takapainotteista, jolloin ne eivät toteuta tarkoitustaan eli toimi päätöksentekoa ohjaavana. Ne on myös usein tehty vailla riittävää asiantuntevaa apua. Selityksiksi on esitetty riittämätön resursointi ja liian tiukat määräajat. (Valtioneuvoston kanslia 2009, 259 270.) Paremman sääntelyn toimintaohjelma on kansallinen sovellus kansainvälisestä, OECD:n ja Euroopan komission luotsaamasta Better Regula-tion - politiikasta (ks. tarkemmin seuraava alaluku). OECD on Euroopan komission kanssa laatinut maakohtaisia arvioita Better Regulation -toimintapolitiikasta EU:ssa. Suomen toiminnalle esitetään runsaasti kritiikkiä ja suosituksia (OECD 2010). Kritiikki vastaa pitkälti edellä esitettyä. Raportin mukaan vaikutusten etukäteisarvioinnissa ei hyödynnetä riittävästi vankkaa, analyyttistä tietopohjaa, jolla selvitettäisiin ajatellun sääntelyn hyviä ja huonoja vaikutuksia. Sidosryhmien kuuleminen tapahtuu vaiheessa, jossa suuria muutoksia on enää vaikea tehdä. Kuulemiskäytännöt nähdään liian konsensushakuisina, jolloin huoleksi nousee kaikkien relevanttien tahojen kuuleminen. Moitteita tulee myös siitä, että parempi sääntely nähdään liiaksi lainvalmistelun laadun parantamisena unohtaen muut yhteiskunnalliset ohjausmekanismit. Suomalaista yhteiskuntapolitiikkaa pidetään muutoinkin liian lakikeskeisenä, mikä rajoittaa vaihtoehtoisten sääntelymuotojen harkintaa. Lakien tarkoituksenmukaista toimeenpanoa ei myöskään varmisteta riittävästi. Lisäksi paremman sääntelyn verkostomaista organisointia pidetään köykäisenä; se ei luo ministeriöille riittävästi paineita noudattaa ohjeita. Positiivista arviota saavat muun muassa internetin yleistynyt käyttö dokumentoinnissa ja kuulemisessa sekä työ- ja elinkeinoministeriön panostus yhteen paremman sääntelyn erityiseen osa-alueeseen eli kilpailukyvyn ja yritysvaikutusten huomioimiseen. Lainvalmistelun näin arvioitu yleinen heikkolaatuisuus on siis ollut tiedossa tämän tutkimuksen taustalla. Tavoitteena onkin selvittää aiempaa suomalaista tutkimusta tarkemmin, minkälaisia institutionaalisia ja kulttuurisia tekijöitä ongelmien taustalla piilee eli tuoda esille syitä siihen, miksi hy- 3

4 vän lainvalmistelun normeista 3 usein poiketaan. Toisaalta silloin, kun normeja on noudatettu hyvin, pyrkimyksenä on yhtä lailla tuoda esille, millä edellytyksin niin on kyetty tekemään. Keskeisimmät hyvän lainvalmistelun normit, joita tässä tutkimuksessa tarkastellaan suhteessa lainsäädäntöhankkeisiin, ovat pyrkimys edistää sidosryhmien osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, avoimuutta sekä vaikutusten ja vaihtoehtojen arviointia. Ne ovat osa lainsäädäntösuunnitelmassa esitettyjä säädöspoliittisia periaatteita, mutta myös näitä normeja tarkastellaan kriittisesti. Lainvalmistelun ongelmiin voidaan nimittäin nähdä erilaisia syitä: normeista ei välitetä, niitä ei poliittisten reunaehtojen tai organisatoristen olosuhteiden takia kyetä noudattamaan, tai itse normit eivät ole kaikilta osin tarkoituksenmukaisia. Lainvalmistelun ja normien suhdetta toisiinsa tarkastellaan siis monesta näkökulmasta. Osana tätä tarkastelua pyrkimys on tavoittaa sitä niukasti tutkittua asiaa, mitä lainlaadintaprosesseissa tosiasiallisesti tapahtuu: millaisia menettelytapoja lainvalmistelussa hyödynnetään, millaisten neuvottelujen ja vaiheiden jälkeen säädösehdotus saa lopullisen muotonsa, ja miten asiantuntijatieto määrittyy ja kietoutuu poliittisiin päätöksentekoprosesseihin (ks. Tala 2010a, 209 210). Tällainen kulissien taakse kurkistaminen on kuitenkin haasteellista, koska tarkastelun kohteena on eräänlainen musta laatikko, jonka sisällöt ovat ulkopuolisilta tyypillisesti piilossa (Saari 2009a, 366 367). Osin lainvalmisteluprosessien taustat liittyen niin hankkeiden sisältökysymysten käsittelyyn kuin ministeriökohtaisiin lainvalmistelun tapoihin ulottuvat pitkälle historiaan ja monimutkaisiin dynaamisiin, yhteiskunnallisiin prosesseihin, joissa keskeiset henkilöt ovat saattaneet vaihtua. Joitakin asioita ei eri syistä myöskään aina haluta kertoa avoimesti. Näistä syistä monesti on lähes mahdotonta saada yksiselitteisiä vastauksia siihen, miksi tiettyä lakia lähdettiin valmistelemaan tai miksi valmistelu eteni juuri tietyllä lailla. Tavoitteena onkin pureutua näihin kysymyksiin pilottitutkimuksen kaltaisesti tuoden esille joukko välittömiä ja selkeästi erottuvia institutionaalisia ja poliittisia reunaehtoja. Teoreettisesti kysymyksenasettelu liittyy keskusteluun poliittisen päätöksenteon luonteesta ja periaatteellisista lähtökohdista sekä eri demokratiamuotojen suhteesta toisiinsa. Niitä ovat ensinnäkin edustuksellinen demokratia, joka tarjoaa lainvalmistelulle institutionaalisen kehyksen. Osallistava demokratia linkittyy tavoitteisiin varmistaa sidosryhmille ja sääntelyn kohteille aiempaa parempi mahdollisuus tulla kuulluksi ja päästä vaikuttamaan lainvalmisteluprosessiin. Deliberatiivinen demokratia puolestaan korostaa 3 Vallitsevan käsityksen mukaan kyse ei ole kuitenkaan sellaisista oikeudellisista normeista, joiden noudattamatta jättämisestä voisi seurata suoraan oikeudellisia sanktioita.

muun muassa avointa keskustelua ja huolellista, perustelevaa argumentointia, joka voidaan myös nähdä yhtenä lainvalmistelun ihanteena. Varsinaisen empiirisen analyysin kohteena on kahdeksan lainsäädäntösuunnitelman hanketta: finanssivalvonta-, yliopisto-, vammaispalvelu-, valtionosuus-, yhdistys-, kaivos-, terveydenhuolto- ja kilpailulakihanke. Mukaan valikoitumisen kriteereitä olivat kansalliset lähtökohdat ja hallituksen esityksen valmistuminen kesään 2010 mennessä. Hankkeiden luonnehdinta hallituksen kärkihankkeina ei perustu arvottavaan tulkintaan niiden tosiasiallisesta merkityksestä, vaan lainsäädäntösuunnitelmaan sijoittumisen tuomaan viralliseen asemaan. Hankkeet ovat luonteeltaan hyvin erilaisia, eivätkä ne myöskään anna edustavaa kokonaiskuvaa lainvalmisteluhankkeista yleisesti. Niiden analyysi tarjoaa kuitenkin monipuolista tietoa erilaisten taustatekijöiden vaikutuksista lainvalmistelun prosesseihin ja laatuun, millä on teoreettiseen keskusteluun kytkettynä myös yleistettävää merkitystä. Tutkimus on osa Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen laajempaa Paremman sääntelyn kriittinen arviointi -tutkimushanketta. Hankkeesta on syksyllä 2010 valmistunut julkaisu paremman sääntelyn eurooppalaisesta vertailusta (Tala 2010b) ja vaikutusten arvioinnista vuoden 2009 hallituksen esityksissä (Pakarinen ym. 2010) sekä artikkelikokoelma konferenssista (Tala & Pakarinen, toim. 2010). Keväällä 2011 on yhtä aikaa tämän raportin kanssa puolestaan valmistunut tutkimus, joka on keskittynyt sidosryhmien rooliin etujärjestöjen näkökulmasta (Pakarinen 2011) sekä selvitys, jossa on analysoitu lainsäädäntösuunnitelmaan kuuluvia direktiivien implementoitiin keskittyviä hankkeita EU-vaikuttamisen näkökulmasta (Hämynen 2011). Lisäksi Paremman sääntelyn kriittinen arviointi - hankkeeseen kytkeytyy tutkimus, jossa lainsäädännön laatua tarkastellaan eduskunnan valiokuntien näkökulmasta (Keinänen ym. 2011). 5 1.2 Parempi sääntely kansainvälisenä ohjausjärjestelmänä Better Regulation -politiikka (BR) on luonteeltaan metasääntelyä. Toisin sanoen se on ylätason sääntelymuoto, jonka tarkoitus on ohjeistaa ja hallinnoida konkreettista yhteiskunnallista sääntelyä laaja-alaisesti eri maissa ja niiden yhteiselimissä (ks. Radaelli 2007). Samoin BR määrittää suositeltavat keinot toimivan sääntelyn luomiseen. BR on voimistunut erityisesti 2000-luvulla, ja sen alku paikannetaan tyypillisesti 1970 1980-lukuihin, vaikka sisällöllistä yhdenmukaisuutta hyvän lainvalmistelun elementtei-

6 hin on tavoitettavissa jo 1800-luvun lopun saksalaisesta keskustelusta (Tala 2010a, 197). Toisen vuosituhannen alun diskursseillaan BR on joka tapauksessa määrittänyt yhteiskunnallisille ohjausmekanismeille tavoitteita Euroopan eri maiden omaksuttaviksi. Esimerkiksi vaikutusten ennakkoarviointi on levinnyt laajasti normina. Sen toteutumismuodoissa ja konkreettisessa merkityksessä päätöksenteolle on kuitenkin suurta maakohtaista vaihtelevuutta ja kehittämisen varaa; tätä avataan tarkemmin luvussa 2.2. (Radaelli 2009; Carroll 2010; ks, myös OECD 2010 ja EVIA 2008.) OECD- ja EU-lähtöinen Better Regulation -politiikka ilmentää jännitteistä suhdetta hyvän sääntelyn yleisperiaatteiden ja kilpailukyvyn edistämisen välillä. EU:n Better Regulation -politiikka painotti 2000-luvun alussa säädösvalmistelun yleistä parantamista ja tehostamista siten, että siitä hyötyisivät eri ryhmät yhteiskunnassa. Keskeisiä periaatteita olivat jo edellä mainitut vaihtoehtoisten sääntelymuotojen arviointi, vaikutusten etukäteisarviointi, laajapohjainen kuuleminen, pyrkimys selkeyteen ja yksinkertaisuuteen sekä valmistelun avoimuus ja läpinäkyvyys (Mandelkern 2001). Lisäksi Euroopan komissio (2002, 7) on korostanut tasapuolisesti sosiaalisten, taloudellisten ja ympäristöön kohdistuvien vaikutusten arviointia. Lissabonin strategian päivityksessä 2005 säädösvalmistelun painopiste siirtyi kuitenkin korostamaan aiempaa vahvemmin taloudellista kasvua ja työpaikkojen luomista, ja yhtenä konkreettisena pyrkimyksenä vahvistui erityisesti yrityksiin suuntautuvien lainsäädännöstä aiheutuvien hallinnollisten taakkojen vähentäminen (ks. Radaelli 2007). Englanninkielinen termin regulation määrittely ei muuta tätä asetelmaa. Yhtäältä sillä tarkoitetaan tutkimuskirjallisuudessa julkisen vallan harjoittamia sääntelytoimia alueilla, joilla nähdään olevan yleistä yhteiskunnallista arvoa (Ogus 1994, 1 4 ). Tällöin siihen sijoitetaan tyypillisesti kaikki lainmuotoinen sääntely, joskin rikosoikeutta käsitellään usein siitä erillisenä alueena. Samalla on huomattava, ettei sääntely itsessään tarkoita yksinomaan lainvalmistelua, vaan myös muunlaisia yhteiskunta- ja talouspoliittisia ohjaustoimia. Varsin usein regulation tulkitaan kuitenkin toimiksi, joilla säännellään markkinoita tai yritysten toiminnan lähtökohtia oli sääntely lakimuotoista tai ei. (Mts. 1.) Yhtäältä halutaan hallita kilpailua vääristäviä tekijöitä, ja toisaalta kilpailukykyä halutaan edistää pitämällä sääntely riittävän yksinkertaisena, ettei se osaltaan synnytä rasitteita, jotka eivät ole välttämättömiä yhteiskunnan ja muiden yhteiskuntaryhmien hyvinvoinnin turvaamiseksi (esim. Määttä 2009, 42 63). 4 Määrittely on alun perin peräisin lähteestä Selznick P (1985, 363).

Usean Euroopan maan paremman sääntelyn toiminnassa korostuu erityisesti yrityksiin kohdistuvan hallinnollisen taakan vähentäminen, kuten Saksassa, Alankomaissa ja Ruotsissa. Toisaalta kyseiset maat saavat OECD:ltä kritiikkiä liiallisesta suuntautumisesta yritysmaailman intresseihin ja sääntelyn positiivisten ulottuvuuksien vähäisestä näkyvyydestä citizens are forgotten kuten OECD:n Ruotsin arvostelu kiteytyy (Tala 2010b, 802). Vastaavasti OECD opastaa Iso-Britanniaa laajentamaan näkökulmaa yritysmaailmasta, jotta paremmalle sääntelylle saataisiin lisää tukea kansalaisryhmiltä, palkansaajilta ja kuluttajilta (mts. 798). BR:n lyhyt historiakatsaus kertookin siitä, kuinka BR ei ole lähtökohtaisesti muuttumaton lista hyviä, kiistattomia periaatteita. Vuosituhannen alussa keskustelu oli kiinnittynyt kysymyksiin demokraattisesta hallinnosta, avoimuudesta ja vastuuvelvollisuudesta, mutta Lissabonin strategian päivityksestä lähtien painopiste on muuttunut korostamaan tehokkuutta ja kilpailukykyä hyvinvoinnin perustana. Tavoitteet ovat myös osin konkretisoituneet: sääntelyä tulee yksinkertaistaa, ja yrityksille koituvia hallinnollisia taakkoja tulee vähentää. Tavoitteille on annettu numeraalisia arvoja, ja tilanteen tarkasteluun on tarjottu määrällisiä mittareita. Claudio Radaelli (2007) toteaakin, että neljässä vuodessa kieli ja prioriteetit ovat muuttuneet yleisestä hallinnoinnista ja laadusta talouskasvun ja määrällisten arvioiden painottamiseen. Näiden huomioiden rinnalla BR viittaa kuitenkin yhä myös joukkoon yleisiä periaatteita siten, että ohjausjärjestelmän logiikkaa on kokonaisuudessaan vaikea tavoittaa. Lisäksi Euroopan unionin neuvosto (2006) on korostanut, että vaikutusten etukäteisarvioinnissa Lissabonin strategian kolmesta alkuperäisestä peruskivestä kilpailukyky, kestävä kehitys ja sosiaalinen koheesio yhtä ei pidä korostaa muiden kustannuksella. Radaelli (2007) näkeekin, että BR tarjoaa keskeisille toimijoille sekä mahdollisuuksia että rajoitteita. Hän näkee riskejä siinä, jos taloudelliset näkökohdat ylikorostuvat sääntelypolitiikassa, ja samalla hän katsoo, että valmisteluprosessien avoimuudella ja läpinäkyvyydellä, sidosryhmien perusteellisella kuulemisella ja empiirisen näytön hyödyntämisellä on tärkeää arvoa, joka voi edistää kilpailukykyä. Toisin sanoen monista painotuksellista lähtökohdista johtuen BR:iin vedoten voidaan esimerkiksi yhtäältä vahvistaa elinkeinoelämän roolia sääntelyssä tai pyrkiä vähentämään tiettyjen intressiryhmien valtaa. Ei siis ole yllättävää, että eri maat soveltavat BR:ia eri tavoin. Kansallisiin sovelluksiin vaikuttavat myös maiden erilaiset poliittiset ja institutionaaliset järjestelmät (Radaelli 2009). Metaregulaation muotona Better Regulation on siis melko ristiriitainen ohjausjärjestelmä. 7

8 1.3 Parempi sääntely Suomessa Lainvalmistelun laatua on pyritty parantamaan hallinnollisin hankkein 1980-luvun alusta alkaen. Kehittämistyö nimenomaan paremman sääntelyn kehyksessä lähti liikkeelle siitä, kun valtioneuvoston kanslia asetti huhtikuussa 2005 elinkeino-, työmarkkina- ja kuluttajajärjestöjen sekä hallinnon ja tuomioistuinten edustajista koostuvan hankkeen, jonka tehtäväksi asetettiin paremman sääntelyn toimintaohjelman laatiminen. Taustalla oli muun muassa Elinkeinoelämän keskusliiton, Keskuskauppakamarin ja Suomen yrittäjien valtioneuvostolle tekemä aloite. (Valtioneuvoston kanslia 2006a.) Toimintaohjelma valmistui elokuun lopussa 2006, ja se asetettiin Vanhasen II hallituksen yhdeksi painopisteeksi. Saman hallituksen strategia-asiakirjassa esiteltiin lainsäädäntösuunnitelma säädöspoliittisine periaatteineen (ks. taustoista myös Tala 2007a ja Ervasti 2007). Paremman sääntelyn ministerityöryhmän tehtävänä on ollut hallitusohjelman mukaisen lainsäädäntösuunnitelman toimeenpanosta vastaaminen. Toimikausi asetettiin vuoteen 2011 eli vaalikauden mittaiseksi. Tavoitteena on myös ollut lainvalmistelun laadun parantaminen vahvistamalla säädöspoliittisia linjauksia ja lainvalmistelun ohjausta valtioneuvoston tasolla. Työryhmän puheenjohtajana on toiminut oikeusministeri, jonka lisäksi ryhmässä on ollut viisi ministeriä ja sihteeri oikeusministeriöstä. Vuosina 2007 2010 työryhmä on käsitellyt muun muassa säädösehdotusten vaikutusten arviointiohjeita, säädösvalmistelun kuulemisohjeita, kielisäännöksiä koskevia ohjeita sekä lainsäädäntösuunnitelman toteutumisen arviointia hallituskauden puolivälissä 2009. 5 Ministerityöryhmässä on käsitelty osaa lainsäädäntösuunnitemaan sisältyvistä 22 lakihankkeesta. Paremman sääntelyn neuvottelukunta on puolestaan oikeusministeriön asettama työryhmä hallituskaudelle 2007 2011. Sen tehtäväksi asetettiin keinojen pohtiminen ja kehittäminen paremman sääntelyn toteuttamiseksi. Neuvottelukunnassa on 15 jäsentä elinkeino-, työmarkkina- ja kansalaisjärjestöistä, hallinnosta ja tuomioistuimista. Lisäksi sillä on kymmenen pysyvää asiantuntijaa. Puheenjohtajana toimii oikeusministeri. Työryhmän kokousten aiheita ovat olleet esimerkiksi yritysten hallinnollisen taakan vähentäminen, EU-säädösten käännöstyö ja kansalaisjärjestöjen kuuleminen. Työryhmä on antanut lausunnon sähköisen kuulemisen kehittämisestä. Kokousten pöytäkirjat ovat luettavissa internetissä 6. Oikeusministeriö on lisäksi seurannut kyselyin lainsäädäntösuunnitelmassa olevien hankkeiden valmistelua. Kyselyissä on pyydetty tietoja 5 Ks. http://www.om.fi/etusivu/parempisaantely/kehittamishankkeita (luettu 28.1.2011). 6 Ks. edellinen alaviite.

muun muassa aikataulusta ja edistymisestä, tavoitteiden selkeydestä ja säädöspoliittisten tavoitteiden toteutumisesta. Lisäksi hankkeiden keskeisiä valmistelijoita on haastateltu. Tuloksia on esitelty paremman sääntelyn ministerityöryhmälle ja neuvottelukunnalle. Hallituskaudella 2007 2011 on toiminut myös monia muita työryhmiä, joiden tavoitteena on lainvalmistelun kehittäminen osana parempaa sääntelyä. Ne on esitelty taulukossa alla. 9 Taulukko 1 Lainvalmistelun kehittäminen hallituskaudella 2007 2011 Nimi Vastuutaho Toimikausi Valtioneuvoston säädösvalmistelun Oikeusministeriö 1.2.2008 31.3.2011 kehittämistyöryhmä (SÄKE IIItyöryhmä) Vaikutusarvioinnin asiantuntijajaosto Oikeusministeriö 1.11.2008 31.12.2009 Yritysten hallinnollisen taakan vähentämisen Työ- ja elinkeino- 6.8.2008 31.12.2012 ohjaus- ja projektiryhmä ministeriö Politiikkatoimien vaikuttavuus- Valtioneuvoston 15.6. 31.3.2011 arvioinnin kehittämishanke kanslia Sujuvampaan lainvalmisteluun Oikeusministeriö, 1.4.2010 31.12.2012 -hanke Sitra Työryhmä säädöshankkeiden yritysvaikutusarviointien Työ- ja elinkeino- 1.6.2009 31.3.2011 seurantaa varten ministeriö Säädösvalmistelun kuulemisohjeiden valmistelu (osa ns. HAVU- eli Hallinnon vuorovaikutuskäytäntöjen parantaminen -hanketta) Oikeusministeriö Suomalaisessa paremman sääntelyn toiminnassa näkyy aiemmin mainittu kahtiajakautuneisuus: yhtäältä suositusmuotoinen normisto tähtää lainvalmistelun laadun parantamiseen ylipäänsä, ja toisaalta panostetaan yritysnäkökulmaan. Paremman sääntelyn toimintaohjelmassa ennen hallitusohjelmaa yritysnäkökulma oli vahvasti esillä (Valtioneuvoston kanslia 2006a), mutta sittemmin oikeusministeriö on vastannut paremman sääntelyn koordinoinnista painottaen yleisesti lainvalmistelun laatua, kun taas työ- ja elinkeinoministeriö on painottanut säädöskehittämisessä yritysnäkökulmaa ja kilpailukyvyn edistämistä (työ- ja elinkeinoministeriö 2011). Siinä yksi keskeinen osa-alue on pyrkimys hallinnollisen taakan vähentämiseen (ks. edellinen alaluku). Yleinen ja yrityksiin kohdistuva näkökulma on näin jakautunut kahden ministeriön kesken, joskin niitä on linkitetty toisiinsa esimerkiksi paremman sääntelyn internetsivuilla 7 ja neuvottelukunnan toiminnassa. Vanhasen II hallituksen asiakirjoissa yritysnäkökulma on kuitenkin eriytynyt yleisistä 7 Ks. alaviite 5.

10 lainsäädännön laatua koskevista kirjauksista. Yritysnäkökulma ei näy omana selkeänä lainsäädännöllisenä teemanaan strategia-asiakirjaan kirjatussa lainsäädäntösuunnitelmassa ja sen säädöspoliittisissa periaatteissa; yritysten hallinnollisen taakan keventämistä varten laadittava ohjelma on kirjattu vain osaksi kohtaa, joka käsittelee säädöshuoltoa erilaisin toimenpideehdotuksin (Valtioneuvoston kanslia 2007, 93). Hallinnollisen taakan vähentämisohjelman perustamisen lisäksi säädöshankkeiden yritysvaikutusarviointien arviointihanke (SÄVY) tulee samassa strategia-asiakirjassa kuitenkin esille osana Työn, yrittämisen, ja työelämän politiikkaohjelmaa (mts. 19). Samat teemat on kirjattu Vanhasen II hallituksen ohjelman elinkeinopolitiikka-lukuun ja siinä yrityspolitiikkaa käsittelevään alalukuun (Valtioneuvosto 2007, 49). Tässä tutkimuksessa painotus on lainvalmistelun laadussa yleisesti, jota tarkastellaan erityisesti paremman sääntelyn normistoa tai toisin ilmaistuna lainsäädäntösuunnitelman säädöspoliittisia periaatteita vasten. Kuten on todettu, niitä ovat erityisesti vaihtoehtojen ja vaikutusten arviointi, sidosryhmien laaja-alainen kuuleminen sekä selkeys, avoimuus ja läpinäkyvyys. Yritysnäkökulma tulee jossain määrin esille muutamassa hankkeessa, mutta lainsäädäntösuunnitelman hankkeet ovat lähtökohtaisesti hyvin erilaisia. Osa ei suuntaudu lainkaan yritysvaikutuksiin, eivätkä taloudelliset intressit ole kaikkien lakihankkeiden keskiössä niiden sisällön takia. Taloudellinen näkökulma on kuitenkin otettu tutkimuksessa huomioon muun muassa tarkastelemalla kaikkien hankkeiden taloudellisten vaikutusten etukäteisarvioinnin laatua. Kuten raportin alussa tuli esille, hyvän lainvalmistelun periaatteet eivät ole uusi asia. Niitä on kehitetty Suomessa vuosikymmeniä (ks. esim. Valtioneuvoston kanslia 2006a, 69 84), samoin kuin erilaisia oppaita ja ohjeistuksia 8. Oikeusministeri Tuija Brax toteaakin lainsäädäntösuunnitelman hankkeiden aloitustilaisuudessa 5.12.2007, että suunnitelman sisältö ei tuo lainvalmistelijoille mukanaan mitään yllättävää. Hänen mukaansa haasteena on lainvalmistelun laadun parantaminen nimenomaan käytännössä; uutuutena on myös hallituksen poikkeuksellinen sitoutuminen tämän päämäärän edistämiseen. Lainsääntösuunnitelmassa uutta on ensinnäkin se, että siinä valitaan ne lainvalmistelun ja säädösympäristön kohteet, joissa erityisesti pyritään saaman aikaan parannusta. Toiseksi siinä on uutta ohjauksen taso. Lainvalmistelun kehittäminen on nyt nostettu valtioneuvoston tason asiaksi, ja sillä on tästä lähtien poliittinen tuki takanaan. Kolmantena uutena asiana lainsäädäntösuunnitelman hankkeita tarkas- 8 Ks. alaviite 1.

11 tellaan jo valmisteluvaiheessa valtioneuvoston yhteisinä hankkeina, joiden etenemisestä koko hallitus kantaa vastuuta. Kaikki tämä antaa aihetta uskoa, että olemme siirtymässä aivan uuteen vaiheeseen lainvalmistelun kehittämisessä ja ohjaamisessa ( ) Toivon, että hallituskauden päättyessä on osoitettavissa monta ansiokkaasti valmisteltua hanketta, joita voidaan jatkossa käyttää esimerkkeinä tulevien hankkeiden valmistelussa. (Tuija Brax 5.12.2007.)

2 LAINVALMISTELU PÄÄTÖKSENTEKONA Yksittäisen lain valmistelu kuuluu sen substanssiin liittyvän hallinnonalan ministeriölle. Vaikka konkreettista valmisteluvastuuta ja -valtaa delegoidaan vaihtelevissa määrin virkamieskunnalle, ministeri tai hallitus saattavat edistää hankkeita hyvinkin aktiivisesti. Toimintaan osallistuu kuitenkin lukuisa joukko erilaisia tahoja eri vaiheissa ja vaihtelevin painotuksin. Lainvalmistelua voi luonnehtia poliittista päätöksentekoa palvelevaksi suunnitteluksi, jossa yhdistyy niin poliittisia näkökohtia, virkamiesvalmistelijoiden ja mahdollisesti muiden hallinnollisten toimijoiden asiantuntemusta ja osaamista sekä sidosryhmien näkemyksiä. Tutkimuskirjallisuudessa esitetään hyvin erilaisia malleja siitä, minkälaisen dynamiikan seurauksena poliittinen päätöksenteko tapahtuu. Ensin tarkastellaan yleisiä teorioita ja lainvalmistelun institutionaalisen kontekstin asettamia reunaehtoja. Lisäksi paremman sääntelyn toimintaohjelma ja muu lainvalmisteluohjeistus edellyttävät lainvalmistelulta rationaalisuutta erityisesti vaikutusten arvioinnin osalta. Siihen liittyviä kysymyksiä tarkastellaan seuraavaksi. Lopuksi eritellään lainvalmistelua eri demokratiamallien näkökulmasta. 2.1 Lainvalmistelun yhteiskuntapoliittinen areena Lainvalmistelun perusluonnetta on yritetty ymmärtää erilaisista teoreettisista malleista käsin. Tässä esitetään niistä joitain keskeisimpiä ja tutkimuksen kannalta relevantteja. Yleisellä tasolla liikkuen Kaarlo Tuori (2000, 150 154) näkee lainsäätämisen poliittisten ja oikeudellisten käytäntöjen yhdistämisenä, jossa lakien laatiminen poliittisten tavoitteiden toteuttamisen välineenä on ensisijaisemmassa roolissa. Lainvalmistelu edellyttää kuitenkin oikeudellista asiantuntemusta, jotta voidaan varmistua tulevan lain yhteensopivuudesta oikeusjärjestelmän kokonaisuuteen. Poliittisten ja oikeudellisten tavoitteiden yhteensovittaminen ei ole kuitenkaan hänen mukaansa aina ongelmatonta. Millaisia poliittisia tavoitteita lakien avulla sitten pyritään saavuttamaan? Yksi malli, joskin usein ihanteelliseksi luonnehdittu, on näkemys siitä, että lainvalmistelu on tai sen ainakin tulisi olla yleisen edun tavoittelua (esim. Baldwin & Cave 1999, 19 20). Ensimmäisiä eteen nousevia

14 ongelmia on yleisen edun määrittely, jonka ongelmallisuutta on moraalifilosofiassa pohdittu paljon. Muun muassa Martin Shapiro (1988, 2) on vetänyt joitain tämän keskustelun havaintoja yhteen todeten, että yleisten, kaikkia palvelevien periaatteiden muotoilun voidaan katsoa olevan inhimillisen kapasiteetin ulkopuolella, ja että vaikka joitain ehdotuksia laadittaisiinkin, niille on vaikea saavuttaa konsensusta. Toisaalta määritykset, joissa konsensus saavutettaisiin, ovat väistämättä niin yleisiä (kuten tasa-arvo), että periaatteen soveltaminen käytännön tilanteissa aiheuttaa erimielisyyttä erilaisten intressien asettuessa toisiaan vastaan. Yleisen edun malli edellyttääkin vaikeasti saavutettavaa yleistä luottamusta lainvalmistelijoiden asiantuntemukseen, osaamiseen ja vilpittömyyteen (Baldwin & Cave 1999, 19 20). Malli ei näin ollen ota huomioon lainvalmistelijoiden inhimillistä rajoittuneisuutta yleisen edun määrittelypyrkimyksissä, tai sitä, missä määrin lainvalmistelu onkin mahdollisesti eri intressiryhmien välisen valtakamppailun tulosta. Valtakamppailua korostavat ns. intressiryhmäteoria (tarkemmin luvussa 2.3) tai julkisen valinnan teoria, jonka mukaan lainsäädäntötoimintaan osallistuvia (kuten poliitikko, virkamies, sidosryhmän edustaja) ohjaa vain oman edun tavoittelu. Yleensä julkisen valinnan teoriassa motivoivana tekijänä nähdään taloudellisen hyödyn maksimointi. Näkökulmaa on kuitenkin arvosteltu liiallisesta yksiulotteisuudesta, joka ei ota huomioon esimerkiksi mahdollisia ideologisia tai altruistisia pyrkimyksiä tai valmisteltavan lain luonnetta (Baldwin 2003, 729; Farber & Frickley 2006, 317). Eräänlainen yleisen edun tavoittelun muunnos tehokkuusvaatimuksella lisättynä on ns. rationaalisen valinnan malli, jossa uskotaan lainvalmistelijoiden kykyyn tehdä optimaalisia päätöksiä objektiivisen tiedon perusteella. Tässä mallissa on oleellista ottaa huomioon niin sisällölliset tekijät mahdollisine vaikutuksineen kuin valitun tavoitteen perustelu myös kustannus hyöty-mielessä. Tämä malli ei kuitenkaan ota huomioon rajoitteita tiedon hankinnassa ja luonteessa sekä sitä, minkälaiset poliittiset reunaehdot säätelevät tuotetun tiedon mahdollista hyödyntämistä (tarkemmin seuraavassa alaluvussa). Institutionaalisen teorian mukaan lainvalmistelua ei puolestaan ohjaa niinkään näkemys yleisestä edusta tai eri intressiryhmien välinen kamppailu kuin konkreettisen lainvalmisteluprosessin institutionaaliset rakenteet ja käytännön järjestelyt sekä organisaatiossa vallitsevat normit ja odotukset (Morgan & Yeung 2007, 53; Baldwin & Cave 1999, 27). Tämä malli korostaa virkamieskunnan valtaa lainvalmistelussa samoin kuin heidän taustaorganisaatioidensa toimintakulttuureihin juurtuneita käytäntöjä. Lainvalmistelua voidaan tarkastella myös organisatorisia rakenteita ja toimintakulttuureja laajemmassa institutionaalisessa kehyksessä. Lakien

määrä Suomessa on lisääntynyt voimakkaasti vuodesta 1980 (Pakarinen ym. 2010, 10). Tämän ilmiön yhteydessä käytetään usein termiä yhteiskunnan oikeudellistuminen (esim. Tala 1988). John Braithwaite (2008) on luonnehtinut samaa tendenssiä todeten, että sääntely on hallinnoinnin yksi voimakkaasti kasvava alue, niin kansallisesti kuin kansainvälisestikin. Hän puhuu mieluummin sääntelevästä kapitalismista (regulative capitalism) kuin uusliberalistisesta tai hyvinvointivaltiosta. Tällä hän tarkoittaa sitä havaitsemaansa ja muun tutkimuskirjallisuuden tukemaa suuntausta, että esimerkiksi voimallinen julkisesti rahoitetun toiminnan yksityistäminen johtaa suhteellisen pian paineisiin lisätä sääntelyä markkinoiden ohjaamiseksi ja riskien vähentämiseksi. Kaikkia oikeudellistumiseen vaikuttavia tekijöitä on vaikea luonnehtia, mutta yksi siihen liittyvä ilmiö on myös polkuriippuvuus (path dependency). Termillä viitataan usein tekijöihin, jotka vaikuttavat uuden teknologian omaksumiseen tai talouden kehittymiseen. Ilmaisun käyttöala ja merkitys on kuitenkin lavea. Yleisen määritelmän mukaan kyse on siitä, että toimintaympäristö ja siinä tehdyt aiemmat valinnat määrittävät osaltaan sitä, mikä on mahdollista tai mielekästä (Liebowitz & Margolis 1995). Juho Saari (2009b, 239) määrittelee polkuriippuvuuden puolestaan instituutioiden tulevaisuutta ehdollistavana vaikutuksena. Laki ja institutionaaliset traditiot ovat järjestelmiä, joilla on taipumusta ohjata uutta toimintaa saman järjestelmän sisällä suuntaan, joka sopeutuu olemassa oleviin kehyksiin (Behnke 2008; Hathaway 2003). Tämän tutkimuksen kontekstiin siirrettynä kyse on siitä, että ympäröivä oikeusnormisto vaikuttaa omalta osaltaan uusien lakien laadintaan. Toisin sanoen eri lait muodostavat keskenään eräänlaisen jatkuvasti laajenevan verkoston, johon uudet tavoitemuotoilut on olemassa olevien lakien mukaisesti sidottava. Aaron Wildawsky (1987) kutsuu sitä julkisen politiikan ahtaaksi tilaksi, jossa yksi muutos sysää liikkeelle toisia muutoksia. Asetelma edellyttääkin lainvalmistelijalta ammattitaitoa tunnistaa ja hallita sitä, kuinka säädösehdotus on yhteydessä muuhun sääntelyyn (Tala 1999, 37). Vaikutuksen aste on kuitenkin tapauskohtaista ja voi vaihdella huomattavasti (ks. esim. Saari 2009b, 240). Ajatus polkuriippuvuudesta voikin johtaa siihen, että yhteiskunnallisten toimijoiden havaitessa ongelman, joka olisi hyvä korjata, laki saatetaan nähdä liian herkästi ainoana vaihtoehtona, koska ongelmaan liittyviä keskeisiä ulottuvuuksia on myös säädetty lailla. Edellä mainittuihin näkökulmiin liittyy osin myös ajatus inkrementalismista eli vähäisten muutosten politiikasta, joka lainvalmistelua toisinaan ohjaa. Siinä kyse ei ole uuden mullistavan aloitteen tekemisestä, vaan epäonnistumisen riskejä pyritään välttämään tekemällä pieni muutos, joka vaikuttaa tarkoituksenmukaiselta, mutta ei tuo voimassaoleviin rakenteisiin ja 15

16 menettelyihin suuria muutoksia (Shapiro 1988, 30). Tällöin pohjana on luontevaa käyttää esimerkiksi voimassaolevia lakeja, joita hiukan päivitetään vastaamaan paremmin muuttunutta toimintaympäristöä. Yksi suomalaista lainvalmistelua työ- ja paljolti myös sosiaalioikeuden alueella hallinnut toimintakulttuuri on puolestaan korporatistinen kolmikantaperiaate. Taustalla on ILO:n sopimusjärjestelmä, jonka katsotaan edellyttävän kolmikantaa työelämän sääntelyssä. Sitä ohjaa erityisesti työehtosopimuslaki. Se puolestaan luo puitteet työmarkkinajärjestöjen välisille kollektiivisopimuksille koskien esimerkiksi työsuhteen taloudellisia etuuksia ja työaikoja (Kairinen ym. 2002, 48). Työmarkkinajärjestöjen näkemysten huomiointi on ollut keskeistä työlainsäädännössä ylipäänsä ja erityisesti sosiaaliturvalainsäädännössä, mutta niille on vakiintunut asema tärkeinä sidosryhminä myös muiden alueiden sääntelyssä ja yhteiskuntapoliittisessa päätöksenteossa. Korporatistinen neuvottelujärjestelmä on kuitenkin herättänyt kritiikkiä muun muassa avoimuuden ja asiantuntemuksen puutteesta (esim. Kivivuori 1986; Saari 2009b). Lainvalmistelun taustalla voikin olla niin erilaisia motiiveja ja toimijoita, että yhteen teoreettiseen malliin sitoutumisen sijasta lienee mielekästä suhtautua teoreettisiin malleihin näkökulmina, joista yksi sopii yhdentyyppisiin lainvalmisteluasetelmiin ja toinen toisenlaisiin ottaen huomioon, että yhdessä hankkeessa voi mahdollisesti nähdä ilmentymiä erilaisista malleista. Teoreettisia näkökulmia on muitakin, mutta yksi yleisen tason malli on lisäksi ns. monien virtausten (multiple streams) viitekehys (Zahariadis 2007). Sen mukaan poliittista päätöksentekoa määrittää epäselvyys (ambiguity), jossa on kolme erillistä osa-aluetta. Ensin on ongelma ja sen mahdollinen tunnistaminen, jota seuraa tavoitteiden ja toimintasuunnitelmien laatiminen. Tosin ei ole harvinaista luoda ideologisista syistä tavoitteita myös ilman varsinaista ongelman määrittelyä. Kun tilanne on tietyllä hetkellä otollinen ja asian konkreettiselle ajamiselle avautuu ikkuna (policy window), on varsinaisten poliittisten toimenpiteiden vuoro. Poliittisia ikkunoita avaavat erityisesti mullistavat tapahtumat, joihin katsotaan tarpeelliseksi reagoida 9 sekä voimasuhteiden muutokset poliittisella kentällä. Tässä tutkimuksessa ei ole esimerkkejä edellisestä, vaan kaikkia hankkeita yhdistää hallitusohjelman muodostus poliittisena ikkunana. Se on samalla etukäteen odotettavissa oleva ikkuna, joka on sysännyt asiaa aktiivisesti ajavat liikkeelle tavoitteidensa ajamisen puolesta. 9 Suomessa esimerkiksi kouluampumiset ja tietyt väärinkäytökset terveydenhuollossa ovat tästä hyviä esimerkkejä.

17 2.2 Rationaalisen politiikan ihanne Yksi paremman sääntelyn normistoon sisäänrakennettu ihanne on lainvalmistelun lisääntynyt rationaalisuus eli ajatus siitä, että hyvällä tietopohjalla, sidosryhmiä kuulemalla ja vaihtoehtoisia sääntelykeinoja miettimällä poliittiset toimijat päätyvät parhaaseen mahdolliseen ratkaisuun. Erityisen tärkeänä nähdään vaikutusten etukäteisarviointi, jossa tulisi hyödyntää asiantuntijatahojen, tutkimuslaitosten ja muiden sidosryhmien tuottamaa tietoa (Valtioneuvoston kanslia 2007, 93). Kuten Radaelli (2009, 164) toteaa, vaikutusten ennakkoarviointi sisältää oletuksen rationaalisesta, näyttöön perustuvasta, dokumentoidusta ja avoimesta lähestymistavasta säädösvalmisteluun (ja vastaavaan toimintaan). Asetelma mukailee rationaalisen valinnan ja päätöksenteon mallia, jossa tunnistetaan epäkohta, laaditaan tavoite sen korjaamiseksi, harkitaan vaihtoehtoisia keinoja tavoitteen toteuttamiseksi kustannuksia ja muita vaikutuksia arvioiden, valitaan optimaalisin keino ja seurataan lopulta toimenpiteen vaikutuksia. Suosituksen noudattaminen sellaisenaan näyttäisi jättävän aidolle poliittiselle harkinnalle melko kapean alueen. Jyrki Talan (2010c) mukaan Suomessa vallitsi 1970-luvun alkupuolelle saakka kuvaileva lainvalmistelun malli. Se viittaa kokeneiden lakimiesten erityistaitoon, jossa korostui lainopillinen argumentaatio, oikeussystemaattiset näkökohdat ja lakitekniikka. Tämän näkökulman peittosi 1970-luvun alussa virinnyt käsitys lainlaadinnasta edellä kuvatun kaltaisena rationaalisena toimintana; suuntaus alkoi pian näkyä oikeusministeriön julkaisuissa ja ohjeistuksissa. Tämä logiikka on ollut 1970-luvun lopulta havaittavissa hallituksen esityksen laatimisohjeissa. Rationaalisen mallin ongelmana on Talan (2010c) mukaan kuitenkin sen epärealistisuus, jota hän erittelee eri näkökulmista. Malli ei ensinnäkään ota huomioon sitä, kuinka lakimuotoisten interventioiden laadintaa rajoittavat lait ovat aina suhteessa oikeusjärjestelmän kokonaisuuteen, jota edellä on kuvattu. Toisin sanoen aiemmat valinnat voivat rajoittaa lainlaatijan liikkumavaraa tapauskohtaisesti hyvinkin paljon. Lisäksi relevantille asiantuntijuudelle ei ole yleispäteviä kriteerejä, vaan sen määräytymistä ohjaavat pitkälti tiettynä aikana voimassa olevat vakiintuneet ajattelun ja argumentoinnin tavat. Tästä lähtökohdasta on helppo myös nähdä, että tietoa voidaan käyttää strategisesti. Lisäksi rationaalista poliittista päätöksentekoa haastaa jo lähtökohtaisesti käsitys rajoittuneesta rationaalisuudesta (bounded rationality), jonka mukaan käsitys rationaalisesta päätöksenteosta ei ota huomioon inhimillisiä rajoitteita kuten emootioita ja tilannetekijöitä, jotka vaikuttavat osaltaan päätöksentekoon (Jones ym. 2006).

18 Radaelli (2005; 2009) on havainnut usean Euroopan maan vertailussa, että vaikutusten arvioinnin diskurssi on levinnyt laajalti; se on löytänyt tiensä erilaisiin ohjelmallisiin ja suositusluontoisiin dokumentteihin. Käytännöissä on sen sijaan suurta vaihtelevuutta. Vaikka vaikutusarvioinnille on muodostunut monessa maassa suhteellisen vahvan oloiset rakenteet, eri maiden toimijoilla on hyvin vaihtelevia käsityksiä siitä, mitä vaikutusten arviointi tarkoittaa. Erityisen hankalaa vaikutusten arvioinnin käyttö on Radaellin (2005) mukaan silloin, kun säännellään tulonjakoa koskevia kysymyksiä, koska niillä on taipumus politisoitua kysymyksiksi kenelle mitäkin ja millä perusteella; tavalla, johon vaikutusten arviointi ei tarjoa vastauksia. Toisinaan vaikutusten arviointeja käytetään tehtyjen päätösten legitimointiin eikä niinkään tietopohjaksi päätösten pohjaksi. Joissakin Euroopan maissa vaikutusten arviointi tarkoittaa puolestaan käytännössä laskelmia, jotka liittyvät yksinomaan yritysten hallinnollisiin kustannuksiin. Lisäksi, vaikka erillisiä selvityksiä olisi tehty, niiden merkityksestä poliittiseen päätöksentekoon oli Radaellin mukaan saatavilla huonosti tietoa. Myös Peter Carroll (2010; ks. lisäksi Baldwin 2007, 43) on havainnut eri maiden vertailussa, että vaikutusten arvioinnilla on ollut suhteellisen vähäinen rooli varsinaisessa päätöksenteossa. Carroll näkee tähän useita syitä, kuten hallinnon vastustus ulkopäin tulevalle normistolle ja siihen liittyen ministereiden ja korkeassa asemassa olevien virkamiesten huono sitoutuminen asiaan, puutteet tiedonhankinta- ja käsittelymenetelmissä ja saatavilla olevissa aineistoissa sekä näytön puute vaikutusarvioinnin vaikuttavuudesta. Lopulta, kuten hän sanoo, vaikutusarvioinnit eivät pysty ohittamaan päätösten poliittista perusluonnetta; esimerkiksi kompromissi ajaa helposti rationaalisen perustelun ohitse, eikä tätä asetelmaa välttämättä haluta muuttaa. Lisäksi on tyypillistä, että eri tahot arvioivat vaikutusten arvioinnin merkitystä ja tuloksia eri lailla (Radaelli 2005). Esimerkiksi virkamieskunnan näkemyksissä vaikutusten arviointi saatetaan nähdä prosessina, jota edellytetään noudatettavan ilman, että se johtaisi tehtyjen arvioiden hyödyntämiseen. Tiedon varsinaiset tuottajat pyrkivät parhaimmillaan mahdollisimman tarkkaan objektiivisuuteen, mutta poliittisille toimijoille vaikutusten arviointi voi olla vain mahdollisesti käytettävä tukitoimi neuvotteluissa. Sidosryhmät voivat puolestaan olla vahvasti sidoksissa omiin intresseihinsä. Alla on Radaellin (2005) laatima taulukko, joka on yksinkertaistus, mutta havainnollistaa kuitenkin sitä, kuinka vaikutusten ennakollisen arvioinnin käytön periaatteista ja merkityksestä on vaikea saavuttaa yhdenmukaisuutta, kun päätöksentekoon osallistuu hyvin erilaisia toimijoita erilaisista lähtökohdista.