VALTION TIETOHALLINNON KEHITTÄMISEN ARVIOINTI 5/2003

VALTION TIETOHALLINNON KEHITTÄMISEN ARVIOINTI 5/2003

VALTION TIETOHALLINNON KEHITTÄMISEN ARVIOINTI 5/2003 VALTIOVARAINMINISTERIÖ HALLINNON KEHITTÄMISOSASTO TUTKIMUKSET JA SELVITYKSET

VALTIOVARAINMINISTERIÖ Snellmaninkatu 1 A PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) 160 01 Telefaksi (09) 160 33123 Internet www.vm.fi Julkaisun tilaukset Puh. (09) 160 33287 Taitto Edita Prima Oy ISSN 1455-7614 ISBN 951-804-401-5 Edita Prima Oy HELSINKI 2003

Kuvailulehti Julkaisija ja julkaisuaika Valtiovarainministeriö, joulukuu 2003 Tekijät Ari Vanninen ja Vilho Järvinen, Cap Gemini Ernst & Young Finland Oy Julkaisun nimi VALTION TIETOHALLINNON KEHITTÄMISEN ARVIOINTI Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Asiasanat Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut valtion tietohallinto, arviointi Julkaisusarjan nimi ja numero Julkaisun tunnistetiedot Julkaisun myynti/jakaja Painopaikka ja aika Tiivistelmä TUTKIMUKSET JA SELVITYKSET 5/2003 ISSN 1455-7614 Sivuja 83 ISBN 951-804-401-5 Kieli Suomi Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosasto, puh (09) 160 33287 Edita Prima Oy, Helsinki 2003 Hinta Valtioneuvosto teki 2.3.2000 periaatepäätöksen valtionhallinnon tietohallinnon kehittämisestä. Päätöksen mukaan valtion tietohallinnon kehittämisestä teetetään riippumaton arviointi, jota tämä raportti edustaa. Arviointi perustui valtionhallinnon toiminnasta ja tietohallinnosta vastaavien henkilöiden sekä sidosryhmien edustajien haastatteluihin (40 henkilöä haastateltiin), saatavilla olleeseen oheismateriaaliin sekä konsultin kokemuksiin tietohallinnon kehittämisestä valtionhallinnossa. Lähdemateriaalin pohjalta raportissa selvitetään tietohallinnossa käytettyjä ohjausmekanismeja, kuten lainsäädäntöä ja tietohallintoa koordinoivia ryhmiä. Tietohallinnon ohjauksen roolit ja vastuut on kuvattu nykyisten säädösten mukaisena, vaikkakin ohjaukseen on vaikuttanut jo kumottu asetus valtion tietohallinnosta (A 155/1988). Tietohallinnon ohjausvaikutusta arvioidaan ja tulkitaan valtiovarainministeriön julkaisun Tietoja Valtion Tietohallinnosta ja Tietotekniikasta 2002 pohjalta. Haastattelujen perusteella kävi ilmi, että riittävää valtion- tai julkishallinnon kattavaa tietohallintostrategiaa, visiota, strategisia tavoitteita tai mittareita ei ole olemassa. Periaatepäätöksen katsottiin sisältävän erittäin hyviä strategisia linjauksia, mutta niitä on strategiaa ajatellen liikaa ja ne ovat liian yleisluontoisia. Keskitettyä ja säännellympää tietohallinnollista ohjausta koettiin tarvittavan kaikille yhteisissä asioissa, joita ovat esimerkiksi sähköisen asioinnin mahdollistavat ratkaisut, asianhallinta, sähköinen arkistointi,

yhteiset rajapintamääritykset sekä tietoturva. Lisäksi ilmeni, että tietohallintoa ohjataan lähinnä taloudellisin ohjausvälinein. Rahoituspäätökset ja tulosohjausprosessi ohjaavat toiminnan ja tietohallinnon strategioiden linjaamista. Tämä edellyttää toiminnan ja tietohallinnon johdon jatkuvaa yhteistyötä, mikä ei kaikissa yksiköissä toiminut tarkoituksenmukaisella tavalla. Tietohallintostrategioiden laadinnan ongelmana nähtiin osittain myös toiminnan strategioiden sekä toiminnan ja tietohallinnon keskinäisten yhteistyöfoorumien puuttuminen.toimenpide-ehdotuksena esitetään, että valtiohallinnon tietohallinnolle laaditaan toiminnan tarpeista ja tavoitteista johdettu tietohallintostrategia. Tämä strategia keskittyy kaikkien yksiköiden yhteisiin tietohallinnollisiin asioihin ja sisältää strategiset tavoitteet ja mittarit tavoitteiden toteutumisen arviointiin. Lisäksi esitetään, että tietohallintoympäristö jaetaan hallinnolliseen ja operatiiviseen kokonaisuuteen, jotta tietohallintoa voidaan johtaa tehokkaasti. Hallinnollisen tietohallinnon tavoitteena on hallinnon tukipalveluprosessien tehostaminen, kustannusten minimointi ja yhteentoimivuuden takaaminen. Operatiivisessa tietohallinnossa pääasiallisena tavoitteena on hallinnonalan palveluiden tukeminen ja tehostaminen. Tietohallinnon ohjauksen vastuut ja organisointi tulisi järjestää tämän kahtiajaon pohjalta. Tietohallinnon ohjauskeinojen terävöittämiseksi ehdotetaan hankkeiden hallintamenetelmien yhtenäistämistä sekä tietohallinnollisten ohjeiden luokittelua ja kokoamista yhteen paikkaan. Tietohallintoon tulee myös kohdistaa säännöllistä ja riippumatonta tarkastustoimintaa.

Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, december 2003 Författare Ari Vanninen och Vilho Järvinen, Cap Gemini Ernst & Young Finland Oy Publikationens titel Publikationens andra versioner BEDÖMNING AV UTVECKLANDET AV STATENS INFORMATIONSFÖRVALTNING Publikationen är tillgänglig på Internet-adress www.vm.fi/julkaisut Nyckelord statens informationsförvaltning, bedömning Publikationsserie och nummer UNDERSÖKNINGAR OCH UTREDNINGAR 5/2003 Publikationens kännetecknen Beställningar/ distribution Tryckeri/ tryckningsort och -år ISSN 1455-7614 Sidor 83 ISBN 951-804-401-5 Språk Finska Finansministeriet, avdelningen för utvecklandet av förvaltningen, finansministeriet, PB 28, 00023 STATSRÅDET Edita Prima Ab, Helsingfors 2003 Pris Sammandrag Statsrådet fattade 2.3.2000 ett principbeslut om att utveckla statsförvaltningens informationsförvaltning. Enligt beslutet låter man göra en oberoende bedömning av utvecklandet av statens informationsförvaltning, vilket denna rapport representerar. Bedömningen grundade sig på intervjuer med personer som svarar för statsförvaltningens verksamhet och informationsförvaltning samt representanter för intressentgrupper (40 personer intervjuades), tillgängligt underlagsmaterial samt konsultens erfarenheter av att utveckla informationsförvaltningen inom statsförvaltningen. Utifrån källmaterialet utreds i rapporten de styrningsmekanismer som begagnats inom informationsförvaltningen, såsom lagstiftning och grupper som koordinerar informationsförvaltningen. Rollerna och ansvaren för styrningen av informationsförvaltningen har beskrivits enligt de nuvarande författningarna, fastän styrningen har påverkats av den redan upphävda förordningen om statens informationsförvaltning (A 155/1988). Informationsförvaltningens styrningseffekter bedöms och tolkas utifrån Finansministeriets publikation Tietoja Valtion Tietohallinnosta ja Tietotekniikasta 2002 (Information om Statens Informationsförvaltning och Datateknik 2002").

Av intervjuerna framgick det att någon tillräcklig, täckande strategi för informationsförvaltningen för den statliga eller offentliga förvaltningen, visioner, strategiska mål eller mätinstrument inte existerar. Principbeslutet ansågs innehålla synnerligen goda strategiska linjedragningar, men sådana finns det för många med tanke på strategin och de är alltför allmänna till sin natur. Uppfattningen var att det behövs en centraliserad och mer reglerad styrning av informationsförvaltningen i frågor gemensamma för alla, vilka utgörs av till exempel lösningar som möjliggör elektronisk kommunikation, hantering av ärenden, elektronisk arkivering, gemensamma gränssnitt samt datasäkerhet. Vidare framgick det att informationsförvaltningen styrs främst med ekonomiska styrningsredskap. Finansieringsbesluten och resultatstyrningsprocessen styr en linjedragning för verksamhetens och informationsförvaltningens strategier. Detta förutsätter ett kontinuerligt samarbete mellan verksamheten och informationsförvaltningens ledning, vilket inte i alla enheter fungerade på ett ändamålsenligt sätt. Som ett problem med att göra upp strategier för informationsförvaltning betraktades delvis även avsaknaden av inbördes samarbetsforum för verksamhetens strategier samt verksamheten och informationsförvaltningen. Som ett förslag till åtgärd framförs att en strategi för informationsförvaltningen, härledd ur verksamhetens behov och mål, skall göras upp för statsförvaltningens informationsförvaltning. Denna strategi koncentrerar sig på de gemensamma frågorna för informationsförvaltningen för alla enheter och den skall innehålla de strategiska målen och mätinstrumenten för en evaluering av hur målen uppnåtts. Vidare framförs att informationsförvaltningsmiljön skall delas upp i en administrativ och operativ helhet, för att informationsförvaltningen skall kunna ledas effektivt. Målet för den administrativa informationsförvaltningen är att effektivera förvaltningens stödserviceprocesser, att minimera kostnaderna och att garantera kompatibiliteten. Det huvudsakliga målet inom den operativa informationsförvaltningen är att stödja och effektivera förvaltningsområdets tjänster. Ansvaren och organiserandet av informationsförvaltningens styrning bör organiseras utifrån denna tudelning. För att intensifiera medlen att styra informationsförvaltningen föreslås att metoderna för projekthantering förenhetligas samt att anvisningarna för informationsförvaltningen klassificeras och samlas på en plats. En regelbunden och oberoende granskningsverksamhet bör även riktas mot informationsförvaltningen.

Documentation page Publisher and date Ministry of Finance, December 2003 Author (s) Ari Vanninen and Vilho Järvinen, Cap Gemini Ernst & Young Finland Oy Title of publication EVALUATION OF STATE INFORMATION MANAGEMENT Parts of publication/ other versions released Keywords State Information Management, evaluation Publications series and number Identifications Sales distribution Printing place and year Abstract RESEARCH AND REPORTS 5/2003 ISSN 1455-7614 No. of pages 83 ISBN 951-804-401-5 Language Finnish Ministry of Finance, Public Management Department, P.O.Box 28, 00023 VALTIONEUVOSTO Edita Prima Plc, Helsinki 2003 Price On 2 March 2000, the Government made a policy decision on the development of information management in State administration. According to the decision, State information management shall be subjected to an independent evaluation, which is contained in this report. The evaluation was based on interviews of persons responsible for the activities of State administration and for information management as well as of representatives of interest groups (40 persons were interviewed), on other material available as well as on the experiences of the consultant on the development of information management in State administration. The source material is used to discuss the steering mechanisms used in information management, such as legislation and co-ordination groups on information management. The roles and responsibilities of the steering of information management are described in accordance with present legislation even though the steering has been influenced by the repealed Decree on State Information Management from 1988. The steering effect of information management is evaluated and interpreted on the basis of the Ministry of Finance Publication Information on State Information Management and Information Technology 2002.

The interviews indicated that the information management strategy or vision covering State or other public administration as well as its strategic objectives or indicators is insufficient. The policy decision was considered to contain very good strategic guidelines,, which, however, are too numerous and too general for the strategy. Information administration was found to require a centralised and more regulated guidance of data administration in issues common to all, including for example solutions making electronic communications possible, issue management, electronic filing, joint interface specifications and data security. It also turned out that the steering of information management is mainly based on economic instruments. Decisions on financing and the process of performance management steer the strategies government agencies and information management policies. This requires continuous cooperation between those in charge of polices and information management, which has not functioned appropriately in all units. The drafting of information management strategies was also partly seen to suffer from a lack of overall strategies of the agencies as well as a lack of joint forums for general management and information management. The report proposes that an information management strategy is drawn up for the government based on the needs and objectives of the government s policies. This strategy will concentrate on information management issues common to all units and include strategic objectives and indicators for the evaluation of the implementation of those objectives. It is further proposed that the information management environment is divided into an administrative and an operative entity in order to allow efficient leadership of information management. The objective of administrative information management will be to enhance the support service processes of administration, to minimise the costs and to ensure compatibility. The main objective of operative information management is to support and enhance services for this administrative branch. The responsibilities and organisation of the steering of information management should be based on this division into two. In order to sharpen the steering instruments of information management it is recommended that the control methods of projects be made more uniform and information management instructions be classified and collected in one place. Information management shall also be subjected to regular and independent audits.

SISÄLLYS 1 TIIVISTELMÄ... 13 1.1 Toimenpidesuositukset... 13 1.1.1 Hallinnollisen ja operatiivisen tietohallinnon eriyttäminen... 13 1.1.2 Valtionhallinnon tietohallintostrategian kehitys... 14 1.1.3 Ohjausvastuiden selkeytys... 14 1.1.4 Ohjauskeinojen käytön terävöittäminen... 14 1.1.5 Valtion tietohallinnon organisoinnin uudistus... 15 1.1.6 Hankkeiden hallintamenetelmien yhtenäistäminen... 15 1.1.7 Tietohallinnollisten vaikutusten huomiointi lainvalmistelussa... 15 1.1.8 Yhteenveto... 16 2 TAUSTA ARVIOINTITYÖLLE... 17 2.1 Käytetyt keskeiset termit... 17 3 ARVIOINTITAPA JA ARVIOINNIN LÄPIVIENTI... 19 4 TIETOHALLINNON MÄÄRITELMÄ JA MALLINTAMINEN... 21 5 TIETOHALLINNON OHJAUSMEKANISMIT... 23 5.1 Ohjausmekanismit... 23 5.1.1 Ohjaukseen vaikuttava lainsäädäntö... 23 5.1.2 Periaatepäätökset... 24 5.1.3 Informaatio-ohjaus... 24 5.1.4 Hallinnollinen ja taloudellinen ohjaus... 25 5.1.5 Koordinointiryhmät... 25 5.2 Tietohallinnon ohjauksen roolit ja vastuut... 30 5.2.1 Tietohallinnon kehittämistä ohjaavat ministeriöt... 30 5.2.2 Muiden viranomaisten harjoittama ohjaus... 30 6 OHJAUSVAIKUTUS MUIDEN SELVITYSTEN PERUSTEELLA... 33 6.1 Yleistä taustaa, painotuksia ja havaittuja puutteita... 33 6.2 Tietoturva ja sen tilanne... 34 6.3 Merkittävimmät muutokset ja trendit... 35 7 PERIAATEPÄÄTÖKSEN VAIKUTUKSET TIETOHALLINNON KEHITTÄMISEEN... 37 7.1 Tietohallinnon visio ja strategia... 37 7.1.1 Yhteinen valtion tietohallintostrategia ja keskitetty ohjaus... 37 7.1.2 Valtion tietohallintostrategian kytkentä toimintaan... 39 7.1.3 Lainvalmistelun vaikutukset valtion tietohallinnon kehittämiseen.. 40 7.1.4 Yksikkökohtaisten tietohallintostrategioiden tilanne... 40

SISÄLLYS 7.1.5 Tietohallintostrategian tuki toiminnalle... 41 7.2 Tietohallinnon kehittäminen... 41 7.2.1 Yksikön tietohallinnon edellytykset tukea hallinnon sisäisten prosessien kehittämistä... 41 7.2.2 Asiakkaiden tarpeet ja vaatimukset tietohallinnolle sekä palvelutasosopimukset... 42 7.2.3 Palveluiden jakelukanavat... 43 7.2.4 Tietohallinnon tuotteiden ja palveluiden määrittely... 43 7.3 Tietohallinnon ohjaus... 44 7.3.1 Valtionhallinnon tietohallinnon ohjauskeinojen arviointi... 44 7.3.2 Yksiköiden kuuleminen tietohallintoasioiden valmisteluvaiheessa 44 7.3.3 Keskitetyn ohjauksen ja markkinoiden suhde... 45 7.3.4 Valtiovarainministeriön keskitetty tuki... 45 7.3.5 Sektoriministeriöiden tuen riittävyys tietohallinnon ohjauksessa... 46 7.3.6 Koordinointiryhmien toiminnan tehokkuus... 47 7.3.7 Tulosohjaus ja sen vaikuttavuus... 48 7.4 Organisointi ja osaaminen... 48 7.4.1 Tietohallinnon henkilöstöstrategia... 48 7.4.2 Tietohallinnon organisointi, roolit ja vastuut... 49 7.4.3 Avainhenkilöt ja asiantuntijoiden osaaminen... 50 7.4.4 Yhteistyö ja verkostoituminen... 51 7.5 Toimintamallien kehittäminen... 51 7.5.1 Vakioidut prosessit ja parhaat käytännöt... 51 7.5.2 Hankintojen ohjaus ja yhteishankinnat... 52 7.5.3 Ulkoistaminen... 53 7.5.4 Pilotointi toimintamuotona... 53 7.5.5 Yhteentoimivat järjestelmät... 54 7.6 Verkkopalvelut... 55 7.6.1 Portaalien käyttö, verkkopalvelut ja palvelukokonaisuuksien näkyminen... 55 7.6.2 Päällekkäisyyksiä poistava yhteistyö... 56 7.7 Periaatepäätöksen vaikutukset... 57 7.7.1 Konkreettiset esimerkit periaatepäätöksen vaikutuksista... 57 7.7.2 Periaatepäätöksen vaikutus yksiköiden tietohallinnon kehitykseen 57 8 TOIMITTAJIEN TOIVEITA TIETOHALLINNON OHJAUKSEEN... 59 8.1 Tarjousmenettely ja kilpailuttaminen... 59 8.2 Sopimusmallit ja riskien kohtuullistaminen... 59 8.3 Muita toimittajien kommentteja... 60 9 TIETOHALLINNON TARKASTUS... 61

SISÄLLYS 10 YHTEENVETO JA SUOSITUKSIA JATKOTOIMISTA ANALYYSIN POHJALTA... 65 10.1 Yhteenveto analyysista... 65 10.2 Valtionhallinnon tietohallintostrategian kehitys... 67 10.3 Hallinnollisen ja operatiivisen tietohallinnon eriyttäminen... 68 10.3.1 Tietohallinnon jako kahteen kokonaisuuteen... 68 10.3.2 Valtion tietohallinnon organisoinnin uudistus... 69 10.3.3 Ohjausvastuiden selkeytys... 70 10.4 Ohjauskeinojen käytön terävöittäminen... 71 10.4.1 Yhteinen mittaristo valtion tietohallintoon... 71 10.4.2 Ohjeiden löytäminen ja tuen saanti... 71 10.4.3 Tietohallinnon tarkastaminen... 72 10.4.4 Tietohallinnon rahoitusmallin kehittäminen... 72 10.5 Hankkeiden hallintamenetelmien yhtenäistäminen... 73 10.6 Tietohallinnollisten vaikutusten huomiointi lainvalmistelussa... 74 10.7 Muita havaintoja ja kehityskohteita... 74 10.7.1 Lausuntomenettelyprosessin kehittäminen... 74 LIITE 1. VALTIONEUVOSTON PERIAATEPÄÄTÖS VALTIONHALLINNON TIETOHALLINNON KEHITTÄMISESTÄ... 77 KUVAT Kuva 1. Tietohallintostrategian vaikutukset ja kytkentä toimintaan... 22 Kuva 2. Konsultin arvio periaatepäätöksen eri kohtien toteutumisesta... 65 Kuva 3. Periaatepäätöksen toteutuminen kohdittain (konsultin arvio)... 66 Kuva 4. Ehdotettu tietohallinnon kahtiajako... 68

1 TIIVISTELMÄ 1 TIIVISTELMÄ Valtioneuvosto teki 2.3.2000 periaatepäätöksen valtionhallinnon tietohallinnon kehittämisestä. Päätöksen viimeisen kohdan mukaan päätöksen toteutumisesta teetetään riippumaton arviointi. Tämä raportti arvioi periaatepäätöksen ohjausvaikutuksen lisäksi tietohallinnon yleistä ohjausta sekä ehdottaa toimenpiteitä ohjauksen vaikuttavuuden ja toteutuksen tehostamiseksi. Arvioinnin tavoitteena on parantaa yhteistä kokonaisnäkemystä, synnyttää keskustelua ja luoda muutosvoimaa ongelmakohtien ratkaisemiselle. Tämä arviointi perustuu valtionhallinnon toiminnasta ja tietohallinnosta vastaavien henkilöiden sekä sidosryhmien edustajien haastatteluihin, saatavilla olleeseen laajaan oheismateriaaliin ja konsultin kokemuksiin tietohallinnon kehittämisestä valtionhallinnossa. Haastateltavia oli kaikkiaan 40 ja haastattelut suoritettiin kesä-elokuun aikana 2003. 1.1 Toimenpidesuositukset 1 1.1.1 Hallinnollisen ja operatiivisen tietohallinnon eriyttäminen Tietohallintoympäristö on syytä jakaa hallinnolliseen ja operatiiviseen ympäristöön, jotta valtion tietohallintoa voidaan johtaa tehokkaasti. Hallinnollinen ympäristö sisältää koko valtionhallinnon yhteiset menetelmät ja standardit sekä järjestelmät (esim. taloushallinto-, henkilöstöhallinto- ja toimistojärjestelmät). Hallinnollisen tietohallinnon tavoitteena on hallinnon tukipalveluprosessien tehostaminen, kustannusten mi- 1 Toimenpidesuositukset on kuvattu tarkemmin luvussa 10. 13

1 TIIVISTELMÄ nimointi ja yhteentoimivuuden takaaminen. Operatiivinen tietohallinto vastaa kunkin hallinnonalan erityistarpeisiin (ydintoiminnan tuki). Operatiivisessa tietohallinnossa pääasiallisena tavoitteena on hallinnonalan palveluiden tukeminen ja tehostaminen. 1.1.2 Valtionhallinnon tietohallintostrategian kehitys Valtionhallinnon tietohallinnolle tulee luoda tietohallintostrategia. Tietohallintostrategia valtionhallinnon tasolla on johdettu toiminnan tavoitteista, joita ohjaa hallitusohjelma. Tietohallintostrategia sisältää vision, strategiset tavoitteet sekä mittarit tavoitteiden toteutumisen arviointiin. Valtionhallinnon tietohallintostrategia luo linjaukset tietohallinnon suunnittelulle ja keskittyy kaikille yksiköille yhteisiin asioihin. Tietohallintostrategiaa tukemaan tulee kehittää prosessi, jolla varmistetaan tietohallintostrategian tavoitteiden välittyminen ministeriöiden ja virastojen omiin tietohallintostrategioihin. Strategialla tulee olla yhteinen hyväksyntä ja strategiaa on markkinoitava voimakkaasti. 1.1.3 Ohjausvastuiden selkeytys Tietohallinnon ohjausvastuut valtionhallinnossa ovat jossain määrin jäsentymättömät. Ohjaavia tahoja on liian monta. Yksiköille on annettu valtuudet ohjeiden ja suositusten tekemiseen, mutta sitovia määräyksiä ja asetuksia ei juuri ole käytetty. Hallinnollisen tietohallinnon ohjaus tulisi selkeästi keskittää yhteen yksikköön, jolla on riittävä päätösvalta sitovien määräysten ja asetusten antamiseen. Operatiivisen tietohallinnon alueella ministeriöiden ohjausvastuuta tulisi selkeyttää. Viime aikoina laki- ja asetusmuutokset 2 ovat pyrkineet selkeyttämään tilannetta keskittämällä vastuuta valtion tietohallinnon ja sähköisen asioinnin kehittämisen ohjaamisesta suurelta osin valtiovarainministeriölle. Koska lainsäädäntömuutokset ovat tuoreita, ei niiden ohjausvaikutusta voida vielä arvioida. 1.1.4 Ohjauskeinojen käytön terävöittäminen Valtion tietohallinnossa luodaan paljon korkealaatuisia ohjeita ja suosituksia. Joillain alueilla tarvitaan kuitenkin enemmän sitovia normeja. Ohjeiden runsaus ja osittainen päällekkäisyys johtaa tehottomuuteen. Yksiköissä ei tiedetä, mitkä ohjeista ovat tärkeimpiä ja mitä suosituksia tulisi noudattaa ristiriitatilanteissa. Ohjeiden käytön te- 2 Esimerkiksi 1.2.2003 voimaan tullut laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa (13/2003), 7.4.2003 voimaan tullut uusi VNOS (262/2003) sekä 1.9.2003 kumottu tietohallintoasetus. 14

1 TIIVISTELMÄ hostamiseksi tulisi ohjeistusta yksinkertaistaa, luokitella ja priorisoida sekä koota yhteen paikkaan esimerkiksi tietohallinnon verkkopalveluun. Tietohallintoon tulee kohdistaa säännöllistä ja riippumatonta tarkastustoimintaa ja sille tulee luoda yhtenäinen mittaristo ohjauksen tueksi. 1.1.5 Valtion tietohallinnon organisoinnin uudistus Valtion tietohallinnon organisointi tulisi uudistaa vastaamaan toimenpidesuosituksissa 1.1.1 ja 1.1.3 ehdotettua tietohallinnon jakoa ja täsmennettyjä vastuita. Tietohallinnon hallinnollista osaa keskitetysti ohjaavalla organisaatiolla tulee olla riittävän päätösvallan lisäksi resurssit tehtävien hoitamiseen. Hallinnolliseen ympäristöön tulisi luoda palveluorganisaatio, jonka vastuulla olisi hallinnollisten tuotantopalvelujen tuottaminen tai hankinta. Ministeriöiden tietohallintoa tulisi myös vahvistaa joissain tapauksissa, jotta ministeriöille säädettyjen ohjausvastuiden hoitaminen olisi mahdollista. 1.1.6 Hankkeiden hallintamenetelmien yhtenäistäminen Valtionhallinnossa tehdään jonkin verran päällekkäisiä hankkeita. Hallinnon hajautetut vastuut (itsenäisesti toimivat ministeriöt ja virastot) johtavat valtionhallinnon kannalta tarkasteltaessa kehitystoimien osa-optimointiin. Tietohallinnon hankkeet tulisi koota valtion yhteisiä menetelmiä käyttäen esimerkiksi hallinnonaloittain hankesalkkuihin. Hankesalkut mahdollistaisivat hankkeiden entistä paremman seurannan yli hallinnonalojen. Hankkeiden käynnistyksen yhteydessä tulisi tunnistaa muun muassa mahdolliset yhteishankkeet ja päällekkäiset hankkeet sekä varmistaa hankkeiden riittävä ja oikea resursointi. Strategian mukaisten hankkeiden resurssien riittävyys voitaisiin hankesalkun hallinnan keinoin varmistaa ja vähemmän tärkeät hankkeet estää. Tietohallinnon hallinnollisille hankkeille tulisi olla oma salkkunsa. 1.1.7 Tietohallinnollisten vaikutusten huomiointi lainvalmistelussa Lainvalmistelussa ei nykyään oteta riittävästi huomioon lakien tietohallinnollisia vaikutuksia. Poikkeuksena tästä ovat perusrekisterejä koskevat hankkeet. Lainsäädännön astuessa voimaan joutuu tietohallinto toteuttamaan uusia lakeja tukevat muutokset tietojärjestelmiin. Muutosten kustannukset eivät aina ole järkevässä suhteessa muutoksesta saataviin hyötyihin. 15

1 TIIVISTELMÄ Lakien ja asetusten valmisteluprosessiin tulisi lisätä tietohallinnollinen arviointi, jotta lakien tietohallintoon kohdistuvien vaikutusten arviointi parantuisi. Arviointi voitaisiin tehdä osana lakien taloudellisten vaikutusten arviointia tai kokonaan erillisenä kokonaisuutena. 1.1.8 Yhteenveto Tietohallinnon ohjaus ja hallinta edellyttää kirkasta visiota ja strategiaa, joka on linjattu toiminnan tavoitteiden kanssa ja viestitty selkeästi koko valtionhallintoon. Tietohallinnon ohjausta on pyrittävä keskittämään ja ohjauskeinojen käyttöä tehostamaan. Mittaaminen, vastuiden selkeyttäminen, tarkastaminen, yhteisten toimintamallien kehittäminen, normisääntely sekä rahoitus toimivat keskittämisen ja tehostamisen ohjauskeinoina. Toiminta ja tietohallinto ovat enenevässä määrin yksi kokonaisuus, jossa kumpaakaan ei voi kehittää erillisesti. Valtion hallintoprosessit ja niitä tukeva tietohallinto ovat kehittyneet nykyiseen muotoonsa pitkän ajan kuluessa. Valtion keskushallinnon uudistaminen, lainsäädäntö, lisääntyvä kansainvälinen yhteistyö sekä tietoyhteiskunnan kehitys edellyttävät nykyisen hallintokulttuurin, toimintatapojen ja organisoinnin voimakasta kehittämistä. Tietohallinto on yksi osa tätä kokonaisuutta. 16

2 TAUSTA ARVIOINTITYÖLLE 2 TAUSTA ARVIOINTITYÖLLE Valtioneuvosto teki 2.3.2000 periaatepäätöksen valtionhallinnon tietohallinnon kehittämisestä. Päätöksessä on 29 kohtaa, jotka koskevat tietohallinnon kehittämisen yleisiä tavoitteita, yhteentoimivia järjestelmiä, palvelevia tietojärjestelmiä, tietohallinnon toimintamallien kehittämistä, tietohallinnon ohjausta ja organisointia sekä päätöksen toimeenpanoa (liite 1). Päätöksen viimeisen kohdan mukaan valtion tietohallinnon kehittämisestä päätöksen mukaisesti teetetään riippumaton arviointi. Tämä raportti arvioi periaatepäätöksen ohjausvaikutuksen lisäksi tietohallinnon yleistä ohjausta ja ehdottaa toimenpiteitä ohjauksen vaikuttavuuden ja toteutuksen tehostamiseksi. Raportin tavoitteena on parantaa yhteistä kokonaisnäkemystä, synnyttää keskustelua ja luoda muutosvoimaa ongelmakohtien ratkaisemiselle. 2.1 Käytetyt keskeiset termit Valtioneuvoston periaatepäätös valtionhallinnon tietohallinnon kehittämisestä on lyhennetty tekstissä sanalla periaatepäätös. Samoin haastattelujen kohteena olleet ministeriö/virasto/laitos on lyhennetty yhteisnimikkeellä yksikkö. Mikäli tekstissä halutaan korostaa jotain erityistä asiaa, joka on jollekin yksikkötasolle ominainen, käytetään tarkennuksena virasto, ministeriö, laitos -nimeä. 17

3 ARVIOINTITAPA JA ARVIOINNIN LÄPIVIENTI 3 ARVIOINTITAPA JA ARVIOINNIN LÄPIVIENTI Arviointi perustuu valtionhallinnon toiminnasta ja tietohallinnosta vastaavien henkilöiden sekä sidosryhmien edustajien haastatteluihin, saatavilla olleeseen oheismateriaaliin sekä konsultin kokemuksiin tietohallinnon kehittämisestä valtionhallinnossa. Tämän työn puitteissa ei ole ollut kuitenkaan mahdollista haastatella kaikkia valtionhallinnon tietohallinnon ohjausvaikutukseen kuuluvia yksiköitä (ministeriöt, virastot, laitokset), mutta tämän ei ole katsottu vaarantavan arvioinnin tulosten tasoa. Luvussa 7 on käytetty yksittäisiä mielipiteitä anonyymeinä suorina lainauksina terävöittämään analyysikokonaisuutta. Työtä ovat ohjanneet tietohallintojohtaja Olavi Köngäs sekä neuvotteleva virkamies Juhani Korhonen valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosastolta. Ohjaus on kohdistunut haastateltavien ja lähteiden valintaan, asiatietojen oikeellisuuteen sekä raportin luettavuuteen. Kohderyhmien 40 haastattelua tehtiin kesä-elokuun aikana 2003, haastateltavat olivat: Tietosuojavaltuutettu Reijo Aarnio Tietosuojavaltuutetun toimisto IT-päällikkö Seija Ahonen Lääkelaitos Senior Consultant Ritva Elonen TietoEnator Oyj Tietohallintojohtaja Martti Favorin Ulkoasiainministeriö Tietohallintojohtaja Heikki Heikkilä Ympäristöministeriö Apulaisjohtaja Kalevi Heiliö Verohallitus Public sector team leader Antti Holmroos IBM Hallitusneuvos Matti Ilonen Työministeriö Tietohallintojohtaja Kari Kekki Valtiovarainministeriö 19

3 ARVIOINTITAPA JA ARVIOINNIN LÄPIVIENTI Tietohallintopäällikkö Kaarlo Korvola Sisäasiainministeriö Myyntijohtaja Jukka Kotro Novo Group Oyj Yksikönjohtaja Lea Krohns Väestörekisterikeskus Johtaja Olavi Kujala TietoEnator Oyj Tietohallintojohtaja Kari Kujanen Oikeusministeriö Tietohallintojohtaja Toivo Kukko Ajoneuvohallintokeskus Tietohallintojohtaja Olavi Köngäs Valtiovarainministeriö Johtaja Eeva-Liisa Lehto Maa- ja metsät.ministeriö / TIKE Tietohallintojohtaja Matti Lisitsin Maanmittauslaitos Palvelujohtaja Hannes Linden Novo Group Oyj Kehittämispäällikkö Heikki Lunnas Suomen Kuntaliitto Tarkastuspäällikkö Pentti Mykkänen Valtiontalouden tarkastusvirasto Pääsihteeri Markku Nenonen Sisäasiainministeriö, JUHTA Projektipäällikkö Eero Nieminen Valtiokonttori Tietohallintopäällikkö Irma Nieminen Opetusministeriö Tietojohtaja Seppo Oinonen Tiehallinto Johtaja (tietotekniikka) Jouni Palmgren Viestintävirasto Kehittämisjohtaja Timo Piikkilä Puolustusministeriö Kansliapäällikkö Kirsti Rissanen Oikeusministeriö Ylijohtaja Jyrki Ritvala Ajoneuvohallintokeskus Tietohallintopäällikkö Tuomo Salminen Valtiontalouden tarkastusvirasto Apulaisosastopäällikkö Sauli Savisalo Puolustusvoimat Tietohallintopäällikkö Pekka Sinkkilä Liikenne- ja viestintäministeriö Tietohallintojohtaja Lasse Skog Valtiokonttori Tietohallintojohtaja Kari Suvila Tullihallitus Tietohallintopäällikkö Antero Taimiaho Sosiaali- ja terveysministeriö Tietohallintojohtaja Martti Tammisto Helsingin Yliopisto Alivaltiosihteeri Juhani Turunen Valtiovarainministeriö Neuvotteleva virkamies Ari Uusikartano Kauppa- ja teollisuusministeriö Yli-insinööri Matti Vahala Maanmittauslaitos Neuvotteleva virkamies Risto Yrjönen Maa- ja metsätalousministeriö 20