SISÄASIOIDEN PÄÄOSASTO TOIMIALAYKSIKKÖ C: KANSALAISOIKEUDET SEKÄ PERUSSOPIMUS-, TYÖJÄRJESTYS- JA TOIMIELINASIAT KANSALAISVAPAUDET SEKÄ OIKEUS- JA SISÄASIAT Eurojustin tulevaisuus TUTKIMUS Tiivistelmä Tutkimuksessa tarkastellaan Eurojustin tulevaisuuteen liittyviä keskeisiä aiheita Lissabonin sopimuksessa määritetty uusi kehys huomioon ottaen. Tutkimuksessa arvioidaan Eurojustin nykyistä rakennetta ja tehtäviä sekä kuvataan tältä pohjalta kolmea tärkeintä kehityslinjaa, joiden mukaisesti Eurojustin tulevaisuus voi muotoutua: 1) nykyiseen lainsäädäntökehykseen perustuva asteittainen kehittäminen, 2) uuden sopimusperustan hyödyntäminen ja 3) toimiminen rinnakkain Euroopan syyttäjäviraston kanssa. PE 462.451 FI
Tämän asiakirjan on tilannut Euroopan parlamentin kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta. TEKIJÄ Petra Jeney, vanhempi lehtori, tuomarien ja lakimiesten eurooppalainen keskus, julkisen hallinnon Eurooppa-instituutti (EIPA), Luxemburg VASTAAVA HALLINTOVIRKAMIES Alessandro Davoli Toimialayksikkö C: Kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat Euroopan parlamentti B-1047 Bryssel Sähköposti: poldep-citizens@europarl.europa.eu KIELIVERSIOT/KIELITOISINNOT Alkuperäinen: EN TIETOJA JULKAISIJASTA Yhteydenotot toimialayksikköön tai sen kuukausitiedotteen tilaaminen: poldep-citizens@europarl.europa.eu Käsikirjoitus valmistui huhtikuussa 2012. Euroopan parlamentti, Euroopan unioni 2012. Asiakirja on saatavilla internetissä osoitteessa http://www.europarl.europa.eu/studies VASTUUVAPAUSLAUSEKE Tässä asiakirjassa esitetyt mielipiteet ovat tekijöiden omia mielipiteitä eivätkä välttämättä edusta Euroopan parlamentin virallista kantaa. Tekstin jäljentäminen ja käännättäminen muuhun kuin kaupalliseen tarkoitukseen on sallittua, kunhan lähde mainitaan ja julkaisijalle ilmoitetaan asiasta etukäteen sekä lähetetään jäljennös.
Eurojustin tulevaisuus YHTEENVETO Vuonna 2012 kymmenettä vuosipäiväänsä viettävä Eurojust on Euroopan unionin oikeudellisen yhteistyön yksikkö. Eurojustin tehtävänä on helpottaa kansallisten viranomaisten rajatylittävän rikollisuuden torjuntaan liittyvää työtä niin, että se parantaa rajatylittävän tutkintatyön ja syytetoimien koordinointia, tehostaa kansallisten viranomaisten välistä yhteistyötä, erityisesti keskinäisen oikeusavun ja luovutuspyyntöjen yhteydessä, sekä lujittaa kansallista tutkintatyötä ja syytetoimia tukemalla tietojenvaihtoa ja koordinointia. Eurojust on liitetty institutionaalisesti jäsenvaltioiden väliseen rikosoikeudelliseen yhteistyöhön, ja se on osoittanut arvonsa kansallisten rikosoikeusjärjestelmien jokapäiväisessä työssä. Eurojust kuuluu vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen välttämättömiin instituutioihin. Eurojustiin on tehty joitakin merkittäviä muutoksia sen jälkeen, kun se perustettiin vuonna 2002. Yksikön perustamissäädökseen vuonna 2008 tehdyssä tarkistuksessa puututtiin lukuisiin aikaisemmin havaittuihin puutteisiin, ja sen seurauksena Eurojust siirtyi kehityksessään uuteen vaiheeseen. Vaikka vuonna 2008 tehtyä tarkistusta ei ole tähän mennessä pantu kokonaisuudessaan täytäntöön, tulevaisuudessa yksikköön saatetaan kuitenkin tehdä vielä mittavampia muutoksia. Siten tässä tutkimuksessa tarkastellaan Eurojustin mahdollista tulevaa kehitystä kolmen erilaisen mutta toisiinsa liittyvän kehyksen mukaisesti. Eurojustin on toimittava sen perustamisesta tehdyn päätöksen puitteissa, ja yksikön lähitulevaisuus noudattaa linjaa, joka esitettiin vuonna 2008 tehdyssä perustamispäätöksen uudelleentarkastelussa. Kun vuoden 2008 uudelleentarkastelussa esitetyt tarkistukset on pantu kokonaisuudessaan täytäntöön, Eurojust pystyy ottamaan käyttöön ennakoivan työskentelytavan, jossa pyritään yhä enemmän muodollisen toimivallan käyttöön. Tässä asiassa ehdottomana edellytyksenä on kuitenkin se, että vuoden 2008 uudelleentarkastelu saatetaan asianmukaisesti osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Eurojustiin ei voida myöskään vakavasti harkita uusia muutoksia, ennen kuin kyseiset tarkistukset on pantu kokonaisuudessaan täytäntöön. Lissabonin sopimuksessa säädetty uusi oikeusperusta ulottuu nykyistä oikeudellista kehystä pidemmälle, ja se tarjoaa lukuisia mahdollisuuksia yksikön vahvistamiseen mutta myös sen toiminnan uudelleensuuntaamiseen. Uuden sopimusperustan hyödyntäminen merkitsisi selkeää käännettä kohti tehokkaampaa oikeudellisen yhteistyön mallia rikosasioissa. Jos Eurojustille myönnettäisiin uusia valtuuksia, kuten tutkinnan käynnistämistä ja toimivaltaristiriitojen ratkaisemista koskevia valtuuksia, sen lähestymistapa oikeudelliseen yhteistyöhön eurooppalaistuisi ja sille siirrettäisiin selvästi kansallisten viranomaisten toimivaltaa. Tällä hetkellä tämä kehityslinja vaikuttaisi mahdolliselta keskipitkällä aikavälillä. Myöhemmin tulevaisuudessa toteutettavissa oleva kolmas kehys koskee Lissabonin sopimuksen tarjoamaa mahdollisuutta perustaa Euroopan syyttäjävirasto. Jos tällainen virasto perustetaan, sen organisaatio ja valtuudet vaikuttavat luonnollisesti Eurojustiin. Vaarana on se, että nykyistä hallintoa monimutkaistetaan liikaa rikosasioissa tehtävän oikeudellisen yhteistyön alalla. Myös tästä syystä Euroopan syyttäjäviraston mahdollinen rakenne ja toimivalta on suunniteltava hyvin huolellisesti, jotta taataan, että virasto pikemminkin täydentää Eurojustia sen sijaan, että ne kilpailisivat keskenään. Joka tapauksessa Euroopan syyttäjäviraston perustaminen vaikuttaa huomattavasti sekä Eurojustin rakenteeseen että sen tehtäviin, ja muutosten suuruus ja hyötysuhde riippuvat pitkälti siitä, miten huolellisesti perustamista valmistellaan. Eurojustin nykyisen sääntelykehyksen mahdollisessa uudelleenkäsittelyssä kolme tärkeintä käsiteltävää aihetta ovat yksikön rakenne, tehtävä ja vastuuvelvollisuus. Edellä 3
Toimialayksikkö C: Kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat kuvattujen kehysten tarkastelun jälkeen tutkimuksessa pohditaan, miten erilaiset kehityslinjat voisivat vaikuttaa mainittuihin aloihin. Tässä yhteydessä on päätöksentekijöiden kannalta keskeistä määrittää selvästi, mikä on Eurojustin tärkein tavoite ja ketä yksikkö palvelee. Vaikka ensimmäiseen kysymykseen vastaaminen saattaa vaikuttaa yksinkertaiselta, koska yksikön laaja-alaisena tehtävänä on vakavan ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunta, toinen kysymys vaatii perusteellisempaa vastausta. Vastaus ei kuitenkaan ole itsestäänselvä, sillä Eurojust on todellinen operatiivinen yksikkö. Onko Eurojustin perimmäisenä tarkoituksena palvella kansallisia viranomaisia vai onko sen edistettävä eurooppalaista toimintasuunnitelmaa ja kehityttävä sen vuoksi vakiotyyppiseksi virastoksi, jonka toiminnan perustana ovat EU:n edut? Edellä esitetyt kaksi käsitystä eivät ole täysin vastakkaisia, mutta kun on valittava eri sääntelykehysten tarjoamien mahdollisuuksien välillä, tämä taustalla oleva poliittinen näkökohta on pidettävä mielessä. Tässä raportissa esitetään, että nimenomaan kansallisten viranomaisten erityispyyntöihin vastaaminen osoittaa Eurojustin vahvuuden ja tekee siitä todellisen operatiivisen yksikön vakavan rikollisuuden torjunnan alalla. Jos myöhemmin Eurojustia vahvistetaan ja sen valtuuksia lisätään sen käsityksen pohjalta, että yksikön tehtävänä on edistää käytännössä EU:n toimintasuunnitelmaa, tätä varten on esitettävä konkreettisia määritelmiä. Ei kuitenkaan ole lainkaan selvää, että tähän löytyy tarvittavaa poliittista tahtoa, eikä liioin ole selvää, mitä vaikutuksia tämäntyyppisellä uudistuksella olisi Eurojustin toimintavalmiuksiin. Tutkimuksessa esitetään useita huomioita, jotka on syytä ottaa huomioon, kun päätöksentekijät pohtivat yksikön tulevaisuutta. Riippumatta siitä, minkä kehyksen mukaisesti Eurojustin tulevaisuutta lopulta muokataan, on selvää, että siitä lopulta kehittyy nykyisestä poikkeava yksikkö. Päätöksentekijöiden kannalta kysymys siitä, olisiko eri vaihtoehtojen mukaiset kehityslinjat toteutettava peräkkäin vai rinnakkain, on yhtä tärkeä kuin tarkka käsitys siitä, mitä tavoitetta Eurojustin on tarkoitus palvella kyseisiä kehityslinjoja seuratessaan. Tässä tutkimuksessa kehotetaan noudattamaan asteittaista lähestymistapaa. Eteneminen edellyttää, että vuoden 2008 uudelleentarkastelu pannaan täysimääräisesti täytäntöön ja että arvioidaan täytäntöönpanon vaikutuksia Eurojustiin. Lopuksi Eurojustin tulevaisuutta koskevassa tarkastelussa on noussut esiin lukuisia kysymyksiä, joita ei voida ymmärtää, jos ei ymmärretä perinpohjaisesti Eurojustin historiaa ja tämänhetkistä toimintaa. Eurojust on kehittynyt ja jatkaa toimintaansa tietynlaisessa oikeudellisessa ja rakenteellisessa kontekstissa sekä toiminta- ja organisaatioympäristössä, ja tämä vaikuttaa todellakin suoraan Eurojustin tulevaan kehitykseen riippumatta kyseiseen kehitykseen liittyvistä menettelytavoista. Tästä syystä tutkimuksen kahdessa ensimmäisessä luvussa käsitellään yksityiskohtaisesti Eurojustin rakennetta, organisaatiota ja tämänhetkistä toimintaa. 4
Eurojustin tulevaisuus YLEISET TIEDOT Toimeksianto Euroopan parlamentin sisäasioiden pääosaston toimialayksikkö C antoi julkisen hallinnon Eurooppa-instituuttiin (EIPA) kuuluvalle tuomarien ja lakimiesten eurooppalaiselle keskukselle (Luxemburg) tehtäväksi laatia tutkimuksen keskeisistä Eurojustin tulevaisuuteen liittyvistä aiheista Lissabonin sopimuksessa ja Tukholman ohjelmassa määritetty uusi kehys huomioon ottaen. Tutkimuksessa käsitellään Eurojustista saadun käytännön kokemuksen pohjalta tarvetta parantaa koordinointia ja yhteistyötä jäsenvaltioiden oikeusviranomaisten välillä vakavan rikollisuuden ja terrorismin torjunnan alalla. Eurojust perustettiin EU:n elimeksi neuvoston vuonna 2002 tekemällä päätöksellä, jota tarkistettiin sittemmin joulukuussa 2008, ja tämän tutkimuksen tarkoituksena on tarkastella Eurojustin saavutuksia ja puutteita. Tutkimuksessa pohditaan Eurojustin suhdetta EU:n muihin toimielimiin ja elimiin sekä tarkastellaan Eurojustin osallistumista eurooppalaista pidätysmääräystä koskevaan järjestelmään ja yhteisiin tutkintaryhmiin sekä EU:n muihin merkityksellisiin rikosoikeudellisiin välineisiin. Tutkimuksessa käsitellään sitä, millä tavoin puolustuksen edut voidaan liittää paremmin Eurojustin (tuleviin) rakenteisiin. Lopuksi tutkimuksessa tarkastellaan mahdollisia keinoja Eurojustin parlamentaarisen valvonnan parantamiseksi, Eurojustin rakenteeseen ja toimivaltaan liittyvää potentiaalista kehitystä tulevaisuudessa sekä Euroopan syyttäjäviraston mahdollista perustamista Eurojustin pohjalta. Tarkoitus Edellä kuvattu huomioon ottaen tässä tutkimuksessa keskitytään suurelta osin nykyisen sääntelykehyksen tarjoamiin mahdollisuuksiin sekä pohditaan, miten vuonna 2008 esitetyt muutokset voisivat muuttaa Eurojustin kehityksen suuntaa. Yksikön rakennetta analysoidaan perusteellisesti kiinnittäen erityistä huomiota seuraaviin: Eurojustin kansallisten jäsenten asema ja toimivaltuudet; kollegion toimivaltuudet; Eurojustin organisaatiorakenne. Eurojustin ja muiden toimielinten keskinäistä asemaa sekä erilaisia Eurojustiin kohdistuvia valvontamekanismeja käsitellään seuraavien seikkojen kannalta: suhteet ministerineuvostoon ja neuvoston työryhmiin; suhteet Euroopan komissioon; suhteet Euroopan parlamenttiin; suhteet kansallisiin parlamentteihin; talousarviomenettely; 5
Toimialayksikkö C: Kansalaisoikeudet sekä perussopimus-, työjärjestys- ja toimielinasiat tietosuojaa koskevat säännöt; arviointimekanismit. Selvitys päätetään arvioon, jossa käsitellään Eurojustin rakennetta sekä Eurojustin ja muiden toimielinten keskinäistä asemaa (luku 1). Tämän jälkeen esitetään nykyisen lainsäädäntöympäristön pohjalta perusteellinen analyysi Eurojustille määrätyistä yleisistä tavoitteista, toimivallasta ja tehtävistä sekä käsitellään perinpohjaisesti EU:n rikosoikeudellisia välineitä, joita Eurojust käyttää operatiivisessa toiminnassaan. Tässä yhteydessä kiinnitetään erityistä huomiota seuraaviin seikkoihin: vuonna 2008 tehdyn päätöksen mukainen toimivalta; vuonna 2000 tehty yleissopimus keskinäisestä oikeusavusta; puitepäätös eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä; puitepäätös yhteisistä tutkintaryhmistä; puitepäätös toimivaltaristiriidoista; ehdotus direktiiviksi eurooppalaisesta tutkintamääräyksestä. Analyysia täydennetään tarkastelemalla Eurojustin operatiivisen toimintansa aikana luomia suhteita muihin YOS:n (yhteistyö oikeus- ja sisäasioissa) alalla toimiviin virastoihin, joita ovat: Europol; Euroopan petostentorjuntavirasto; Euroopan oikeudellinen verkosto. Tutkimuksen tämä osa (luku 2) päättyy arvioon Eurojustin toiminnasta. Saatujen tulosten perusteella tutkimuksen viimeisessä osassa keskitytään täysin siihen, mihin suuntaan Eurojustin tulevaisuus voisi kehittyä ensiksi nykyisen lainsäädäntökehyksen täysimääräisen täytäntöönpanon ja soveltamisen perusteella, toiseksi Eurojustin uuden Lissabonin sopimuksessa säädetyn oikeusperustan pohjalta ja lopulta ottamalla huomioon vaikutukset, joita mahdollisesti perustettavalla Euroopan syyttäjävirastolla saattaisi olla Eurojustiin (luku 3). Tutkimuksen päätelmien on perustuttava tuloksiin, jotka saadaan Eurojustin nykyistä sääntelykehystä ja mahdollisia muutosskenaarioita koskevasta synteesistä. Menetelmä Tämä tutkimus perustuu sekä asiakirjatutkimuksiin että haastatteluihin. Tutkimustyössä käytettiin oikeudellisia välineitä, oikeudellista tietämystä ja julkisesti saatavilla olevia asiakirjoja. Asiakirjatutkimuksia täydennettiin Euroopan komission, Euroopan unionin neuvoston pääsihteeristön, Eurojustin, Europolin ja OLAFin virkamiesten haastatteluilla. Liitteenä on luettelo haastatteluista, mutta tutkimuksessa haastateltuihin henkilöihin viitataan ainoastaan numeroilla. 6