Mari Helin, Teemu Surakka, Ville Niukko & Iida-Maria Seppä Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus OPUS Kuntien teknisen toimen palveluiden optimointi ja hallinta Turun pilottihankkeen loppuraportti Kuntainfran kehittämisfoorumi
KIRJOITTAJAT: Mari Helin Teemu Surakka Ville Niukko Iida-Maria Seppä KANNEN KUVA: Iida-Maria Seppä ISBN 978-952-293-332-4 (pdf) Suomen Kuntaliitto Helsinki 2015 Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14, 00530 Helsinki PL 200, 00101 Helsinki Puh. 09 7711 www.kunnat.net
Tiivistelmä Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus -pilotti toteutettiin Turun kaupungin johdolla osana OPUS-hankekokonaisuutta. Pilotin tavoitteena oli luoda valtakunnalliseen käyttöön soveltuva innovatiivinen yleisten alueiden ylläpidon tuotteistusmalli ja kustannusten vertailun rakennemalli. Pilotissa oli tavoitteena luoda kuntien infraomaisuuden ylläpitoon yhtenäinen ylläpidon tuoterakenne, yhtenäinen ylläpidon käsitteistö, yhtenäinen ylläpidon kustannusseuranta sekä parantaa ylläpitotehtävien ja kustannusten vertailtavuutta. Työssä laadittiin kaupunki-infran ylläpidon palveluille modulaarinen tuoterakenne, joka vastaa sille asetettuihin tavoitteisiin. Tuoterakenteen lähtökohtana oli muodostaa tilaajan tarpeisiin yksinkertainen ja selkeä rakenne, joka mahdollistaa kustannusvertailun ja -seurannan. Rakenne ei kuitenkaan rajaa hankintatapoja, ja se on joustava ja organisaatiorakenteista riippumaton. Laadittu tuoterakenne on hierarkkinen: yksittäiset ylläpidon tehtävät muodostavat tuotteita, jotka muodostavat edelleen päätuotteita ja tuoteryhmiä. Tuoteryhmiä määritettiin kolme: perustuotteet, erillistuotteet ja erityistuotteet. Perustuotteet sisältävät ne ylläpidon tehtävät, joita tehdään kaikkialla. Perustuotteet sisältävät kaupungin lakisääteiset ylläpitotehtävät. Perustuote on samalla se osa ylläpidosta, jonka rahoituksen pitäisi aina olla varmistettu. Tehtävien laatutaso on kuitenkin edelleen kaupunkien omassa harkinnassa. Perustuotteet sisältävät ne tuotteet, jotka ovat kuntien välisen vertailun kannalta oleellisimpia. Jokaiselle ylläpidon perustehtävälle on osoitettu paikka tuoterakenteessa. Erillistuotteet ovat osin kaupunkikohtaisia tehtäväkokonaisuuksia, joita on mahdollista tilata ja seurata kustannuksia organisaatiosta huolimatta. Erityistuotteet taas ovat kaupunkikohtaisia erikoistehtäviä, joita ei ole tarpeen tuotteistaa; esimerkkinä erityistuotteesta on torille aseteltava joulukuusi. Tuoterakenteen tavoitteena on mahdollistaa tilaajan kustannusvertailu- ja seuranta. Pääasia kustannusseurannassa on, että ylätason kokonaisuuksia pystytään seuraamaan ja vertailemaan. Se, mitä kokonaisuuksia seurataan ja vertaillaan, on yhteisestä päätöksestä kiinni. Tarkemmallekin seurantatiedolle on kuitenkin tarvetta. Tilaajakustannuksia on pystyttävä jyvittämään kustannuspaikoille, jotta tilaajan tehokkuutta voidaan aidosti seurata. Kustannustietoa tarvitaan siis myös johtamisen avuksi. Tavoitteena on tilanne, jossa kustannusseuranta ei vaadi erillistä laskentaa ja jossa seurantaa voidaan tehdä organisaatiorakenteista huolimatta. Tuoterakenteen yhtenä tavoitteena ja edellytyksenä sen laajemman käyttöönoton onnistumiselle on yhtenäinen nimikkeistö. Nimikkeistön vakiinnuttamiselle on monia muitakin tarpeita. Kuntaliitto käynnisti loppuvuodesta 2014 nimikkeistöhankkeen, ja tässä työssä esitetyn tuoterakenteen käsitteet päivitetään aikanaan vastaamaan tuon hankkeen lopputuloksia. Turussa infran ylläpitopalveluiden talousarvio vuodelle 2015 (TA 2015) laadittiin tässä työssä määritetyllä tuoterakenteella. Myös Turun kaupunginhallituksen ja kiinteistöliikelaitoksen välinen sisäinen palvelumaksusopimus vuodelle 2015 noudattaa samaa tuoterakennetta. Talousarvion laadinnan yhteydessä huomattiin, että tuotteiden sisältö 3
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus on vielä tarkistettava yksityiskohtaisesti. Tuotesisällön pitää olla mahdollisimman helposti ymmärrettävä ja päällekkäisyyksiä ei saisi olla. Ylläpidon tilaajien rooli laskujen asiantarkastuksessa ja tiliöinnissä kasvaa, mutta vaikutukset kustannusseurannan helppouteen kuitenkin arvioitiin tilaajaa motivoivana tekijänä. Lopputuloksena oli helposti luettava ja ymmärrettävä talousarvio, jonka kustannusseuranta on yksinkertaista. Turun kaupunki ensimmäisenä tuoterakenteen käyttöönottajana on tärkeässä roolissa ensimmäisten kokemusten keräämisessä, dokumentoinnissa ja jakamisessa. Yleisesti jalkauttaminen ja mallin jatkokehittäminen vaativat avointa tiedon jakamista ja kiinteää vuorovaikutusta kuntien ja muiden toimijoiden kesken. OPUS-hankkeen yleisinä tavoitteina oli myös kehittää palveluiden tuottamiseen liittyvää ekosysteemiä, hyödyntää monipuolisesti palvelutuotannon tarjoamia mahdollisuuksia ja saada aikaiseksi toimivat markkinat. Pilotissa pohdittiin myös osallisuuden intergrointia tuoterakenteeseen ja kaupunki-infran ylläpitoon yleisesti. Keväällä 2015 Turussa käynnistetään osallistavan ylläpidon suunnittelun pilotti Hyvä arkiympäristö. Lisäksi Turku lähtee testaamaan keväällä 2015 kaupunkilaisten osallistamista ympäristöön liittyvissä asioissa Turun yliopiston kaupunkitutkimushankkeessa Mobiiliosallistuminen p-part. Aidon monipuolisen ekosysteemin rakentuminen tarvitsee aikaa. Rakentumisen mahdollistamiseksi on huolehdittava otollisesta ympäristöstä: osaava tilaaja, toimivat markkinat erikokoisine ja -laatuisine toimijoineen sekä tiedostavat loppukäyttäjät. Tulevaisuudessa aina tärkeämpään rooliin tulee nousemaan aito yhteistyö kolmansien osapuolien kesken. Tämän työn lopputulokset ja niiden jatkokehittäminen ovat askel kohti tätä. 4
Sisällysluettelo Tiivistelmä... 3 1 Hankkeen tavoitteet ja toteutus... 6 1.1 OPUS kuntien teknisen toimen palveluiden optimointi ja hallinta...6 1.2 Muut osahankkeet...7 1.2.1 Tutkimushanke, Aalto-yliopisto...7 1.2.2 Tontinmuodostuksen palveluiden tuotteistus, Pori...8 1.2.3 Palvelukehitysprojekti, Kuntamaisema Oy...8 1.3 Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus -pilotin tavoite...9 1.4 Työn toteutus...9 2 Infran ylläpidon palvelut... 11 2.1 Ylläpidon tehtävät...11 2.1.1 Ylläpidon tavoitteet ja vaikutukset...11 2.1.2 Käsitteistö...11 2.1.3 Kaupunkien nykyiset tuoterakenteet ja tehtäväluettelot...12 2.2 Hankinta ja markkinat...14 2.3 Kustannusseuranta...15 2.4 Osallisuus ja ekosysteemi...17 2.5 Uusi kuntalaki...21 3 Työn tulokset... 22 3.1 Käsitteistö...22 3.2 Tuoterakenne...22 3.2.1 Kokonaisrakenne...22 3.2.2 Perustuotteet...25 3.2.3 Erillistuotteet...26 3.2.4 Erityistuotteet...27 3.3 Kustannusseuranta...27 4 Jatkotoimenpidesuositukset... 30 Lähteet... 32 Liitteet Liite 1. Työpajoihin osallistuneet...33 Liite 2. Tuoterakenne...34 5
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus 1 Hankkeen tavoitteet ja toteutus 1.1 OPUS kuntien teknisen toimen palveluiden optimointi ja hallinta KEHTO-konsortion muodostavat 21 kaupunkia (Espoo, Helsinki, Hämeenlinna, Joensuu, Jyväskylä, Kotka, Kouvola, Kuopio, Lahti, Lappeenranta, Mikkeli, Oulu, Pori, Rauma, Rovaniemi, Salo, Seinäjoki, Tampere, Turku, Vaasa ja Vantaa) sekä Suomen Kuntaliitto ry. Konsortion tavoitteena on kuntien infra-alan kehittämisen haltuunotto ja toteutus. KEHTO-foorumin ensimmäinen hanke KUPERA (Kuntien perusrakenteiden ja perusrakennepalvelujen rahoituksen, omistajuuden ja tuotannon innovaatiot) käynnistyi vuonna 2009 ja päättyi kesällä 2012. Hankkeen ideana oli toisaalta tunnistaa ja analysoida innovatiivisia toimintamalleja ja toisaalta jalkauttaa perusrakennepalvelujen kehittämiskonsepteja yhteistyössä kaupunkien teknisen toimen kanssa. KUPERA-hankkeessa myös tunnistettiin tutkimusta ja kehitystä kaipaavia alueita. Yksi KUPERA-hankkeen jatkotoimenpiteistä on Tekesin rahoittama OPUS-hanke. Kuva 1.1 Hankekokonaisuus. OPUS-hanke koostuu tutkimusprojektista sekä kolmesta osahankkeesta. Tutkimushankkeella pyritään nostamaan kuntien teknisten palveluiden muodostaman kokonaisuuden optimointia ja hallintaa radikaalisti. Keskeisenä tavoitteena on kehittää palveluiden tuot- 6
tamiseen liittyvää ekosysteemiä ja edistää sitä kautta markkinoiden syntymistä. Hankkeen ensisijaisena tuloksena on kuntien tekniselle toimelle kehitetty viitekehys palveluiden optimointiin ja hallintaan. Tätä yleistä osaamista voidaan sitten soveltaa kunkin kunnan/ kaupungin osalta tapauskohtaisesti. Kuva 1.1 on kuvattu hankekokonaisuuden rakenne. Tutkimushankkeen rinnalla on kaksi kaupunkien (Pori ja Turku) toteuttamaa pilottihanketta, joissa kehitetään ja testataan kahden keskeisen teknisen toimen alueen tuotteistus- sekä yksi palvelutarjoajan (Kuntamaisema Oy) tuotekehityshanke. Hankekokonaisuuden tavoitteena on tuoda tekniselle sektorille yleinen ja laaja kokonaisuus palveluiden järjestämisen optimointiin sekä mahdollistaa palveluiden nostaminen uudelle tasolle kunta-alalla. Keskeisenä tavoitteena on myös kehittää palveluiden tuottamiseen liittyvää ekosysteemiä, hyödyntää monipuolisesti palvelutuotannon tarjoamia mahdollisuuksia ja saada aikaiseksi toimivat markkinat. Tämä edellyttää kokonaisuuden hallintaa ja tietoon perustuvaa johtamista. OPUS-hanke linkittyy myös seuraaviin hankkeisiin: Harkittua omistajuutta (HARKO) työkaluja kuntatekniikan konserniohjaukseen; Kuntaliitto Tuottavuuden mittarointi; Kuntaliitto Hankintojen kehittäminen; Liikennevirasto. 1.2 Muut osahankkeet 1.2.1 Tutkimushanke, Aalto-yliopisto Aalto-yliopiston tutkimushanke pyrkii toimimaan yhdistävänä siltana OPUS-hankekokonaisuuden eri osahankkeiden välillä ja samalla taustoittamaan osahankkeissa tehtävää konkreettista kehitystyötä tutkimuksen keinoin. Tutkimushankkeella on kolme laajaa teemaa sidosryhmien osallistaminen, palveluiden ekosysteemi, ja palveluiden optimaalinen rakenne: Eri sidosryhmien osallistamisessa oleellista on se, että huomioidaan samalla sekä käyttäjän tarpeet (efektiivisyys) että palvelun liiketaloudelliset perusteet (skaala- ja kustannustehokkuus). Etenkin kuntalaisten integrointi mukaan palvelujen suunnitteluun, toteuttamiseen ja seurantaan tulee olemaan entistä tärkeämpi kuntarakenteiden uudistuessa ja kuntakokojen kasvaessa. Ja koska Suomessa on kyse usein olemassa olevien rakenteiden kehittämisestä, niin parhain tietämys näistä rakenteista on paikallisilla toimijoilla. Haasteeksi tulee tulevien asukkaiden osallistaminen kun heitä ei vielä ole tunnistettu, mutta fiksuja palveluja kehitettäessä voidaan osallistaa laajemmin kuntalaisia ja muita sidosryhmiä oleellista on huomioida alueelliset tekijät sekä pilotoida uusia palveluja alueellisesti. Kuntasektorin palvelumarkkinat ovat vasta muotoutumassa ja siihen liittyvä ekosysteemi kehittymässä. Tällä hetkellä suuret kaupungit toimivat yhteistyössä suurten konsulttien ja palvelutarjoajien kanssa, kuten esim. Rambol ja YIT. Pienillä kaupungeilla ja kunnilla ei ole tähän varaa ja niiden asema on tässä suhteessa heikompi. Dynaamisen ekosysteemin osana on aina myös pieniä ja paikallisia toimijoita, mikä on huomioitava arvoverkkoja rakennettaessa. Tämä voi edellyttää jopa uudentyyppisten verkostointegraattoreiden syntymistä. Lopullisessa muodossaan ekosysteemi rakentuu paikallisista, alueellisista ja valtakunnallisista toimijoista, joiden ohjauksessa kunnilla ja kaupungeilla on tärkeä rooli. 7
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Teknisten palvelujen rakenteen osalta tutkimushankkeen tarkoituksena on ollut haastaa olemassa olevat rakenteet sekä auttaa kaupunkipilotteja määrittelemään uudet niin, että ne vastaavat kunnan/kaupungin kehittämisen pitkän tähtäimen tavoitteita ja että palveluiden taso vastaavasti vastaa asiakkaiden tarpeita ja vaatimuksia. Tuote- ja palvelurakenteen (tarjooma) ytimenä on nyt kaupunkipiloteissa tehty tuotteistustyö, jonka avulla palveluiden kustannukset kohdistetaan tulevaisuudessa oikealla ja strukturoidulla tavalla ja kustannusten seuranta on ajantasaista. Tämän ytimen lisäksi palvelu- ja tuoterakenteessa on lisäkerroksia, jotka kytkevät sen laajemmin palvelustrategioihin ja kaupunkisuunnitteluun tulevaisuuden tarpeet (energiahuolto, älykäs kaupunki, kestävän kehityksen ratkaisut etc.) huomioiden. Optimaalisen rakenteen yhteiskunnallinen vaikuttavuus tulee olemaan merkittävä, jos se otetaan laajasti käyttöön aluksi Kehto-kaupungeissa ja tämän jälkeen muissa kaupungeissa ja kunnissa. Yllä mainitut teemat ovat painottuneet eri tavoilla OPUS-hankekokonaisuuden osahankkeissa ja Aalto-yliopiston tutkimushankkeen yhtenä tärkeänä roolina onkin ollut kokonaiskuvan selkeänä pitäminen, jotta tuotteistamisessa ei osaoptimoida vain yhtä näkökulmaa. Osana tutkimushankkeen työtä tulee olemaan myös saavutettujen tuloksien suhteuttaminen muualla Suomessa tapahtuvaan kehitystyöhön sekä osallistaa kuntasektoria laajemmin tuloksien arvioimiseen. 1.2.2 Tontinmuodostuksen palveluiden tuotteistus, Pori Turun pilottihankkeen kanssa samanaikaisesti on toteutettu Porin kaupungin pilottihanke osana OPUS-hankekokonaisuutta. Porin pilotin aiheena on ollut tontin muodostuksen palvelujen tuotteistus. Tuotteistettu palvelu sisältää toiminnot asemakaavoituksesta valmiin tontin luovuttamiseen rakentajalle. Tuotteistuksessa on tunnistettu ja kuvattu palvelun pääprosessit: 1) Asemakaavoitus 2) Infran suunnittelu 3) Infran rakentaminen 4) Kiinteistönmuodostus Osahankkeessa on lisäksi määritelty luovutuskelpoisen tontin valmistuskustannukset. Näitä ovat: raakamaan hankinta asemakaavan laadinta yleisten alueiden suunnittelu yleisten alueiden rakentaminen kiinteistönmuodostus tonttimaan luovutuskuntoon saattaminen tonttien markkinointi ja luovutus. 1.2.3 Palvelukehitysprojekti, Kuntamaisema Oy Kuntamaisema Oy:n tarjoama Maisema-malli on työkalu teknisen toimen palveluiden tuotteistamiseen ja kustannusten seurantaan sekä vertailuun. Kuntamaisema Oy:n osahankkeessa tavoitteena on tämän Maisema-mallin mukaisen geneerisen kustannusten ja 8
niihin kohdistuvien suoritteiden yhdistämismallin toimivuuden varmistaminen ja toiminnallisuuksien kehittäminen erilaisissa tuotanto-organisaatioissa. Erityisesti mallin toimivuutta tarkastellaan ja kehitetään osallistumalla OPUS-hankekokonaisuuden osahankkeiden työskentelyyn. Näin varmistetaan, että Kuntamaisema Oy:n luoma malli toimii saumattomana osana koko teknisen toimen ekosysteemiä. Kuntamaisema Oy osallistui kaikkiin työryhmän kokouksiin sekä hankkeen työpajoihin jakaakseen kokemuksiaan kuntien kustannusseurannan nykytilasta ja toisaalta nostaakseen esille vastaan tulleita kehitystarpeita. Lisäksi Kuntamaisema Oy toteutti Maisema-mallin mukaisen koelaskennan Turun kaupungin vuoden 2013 tilinpäätöstiedoilla. Vuoden 2015 talousarvion valmistelussa Turku on ottanut käyttöön tässä hankkeessa syntyneen uuden tuoterakennemallin. Kun uuden rakenteen mukaiset tiedot valmistuvat, on tärkeää testata käytännössä niiden yhteensopivuus Maisema-mallin kanssa. Käytännön laskennan testaamisen lisäksi on tärkeää seurata, miten malli toimii Turussa käytännössä; tuottaako malli päätöksentekoa ja johtamista tukevaa tietoa ja saavutetaanko mallilla sillä tavoiteltua hyötyä. Mallin toimivuuden ohella Kuntamaiseman tuotekehityksen näkökulmasta on olennaista se, miten mallin käyttö laajenee valtakunnan tasolla ja otetaanko malli käyttöön esimerkiksi Kehto-kaupungeissa. Maisema-malli ei tällä hetkellä toteuta kustannusten seurantaa ja vertailua yhtä tarkalla tasolla, kuin mille uusi rakennemalli on viety, mutta Kuntamaisema Oy:n on mahdollista muokata malliaan helposti ja nopeasti pilotointimielessä ja pysyvästikin, mikäli uusi rakenne osoittautuu käytännössä toimivaksi ja lähtee aktiivisesti laajenemaan muihin kuntiin. 1.3 Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus -pilotin tavoite Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus -pilotin tavoitteena on saada valtakunnalliseen käyttöön soveltuva innovatiivinen yleisten alueiden ylläpidon tuotteistusmalli ja kustannusten vertailun rakennemalli. Tavoitteena on standardisoida tuotteistusta, erilaisia hankintatapoja rajoittamatta. Yhteiset tuoterakenteet luovat edellytykset urakka-asiakirjojen selkiinnyttämiselle ja parantavat hankintatoimintaa sekä tilaajan että urakoitsijan kannalta. Hankintojen ekosysteemi -mallilla halutaan kehittää hankintamenettelyjä ja -sopimuksia siten, että tilaajaorganisaatio on mukana kehittämässä markkinoita ja niihin liittyviä verkostoja. Pilotin tavoitteena on luoda kuntien infraomaisuuden ylläpitoon yhtenäinen ylläpidon tuoterakenne yhtenäinen ylläpidon käsitteistö yhtenäinen ylläpidon kustannusseuranta ylläpitotehtävien ja kustannusten vertailtavuus. 1.4 Työn toteutus Työ rakentui neljän työpajan ympärille: 14.11.2013 Työpaja 1: Infran perusomaisuus ja sen ylläpidon tuotteistus 30.1.2014 Työpaja 2: Urakointi 10.4.2014 Työpaja 3: Kustannukset ja kustannusseuranta 12.6.2014 Työpaja 4: Osallisuus ja ekosysteemi 9
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Työpajojen lisäksi järjestettiin kick-off-tilaisuus hankkeen alussa 24.9.2013 sekä kaikkien osahankkeiden yhteinen seminaari kolmannen työpajan jälkeen 19.5.2014. Työpajojen ohjelmat koostuivat teeman mukaisista alustuksista ja ryhmätöistä keskusteluineen. Työpajojen taustaksi lähetettiin myös teeman mukaisia kyselyitä ja aineistopyyntöjä työpajaosallistujille, Kehto-kaupungeille sekä muille sidosryhmille kuten Kuntaliitolle, Infra Ry:lle ja urakoitsijoille. Kaikkiin työpajoihin osallistui runsas joukko infran ylläpidon sekä kehittämisen asiantuntijoita. Erityisesti Turun kaupungista työpajoihin ja seminaariin osallistui poikkihallinnollisesti henkilöitä infrapalveluista, tilapalveluista, konsernihallinnosta, hankinta- ja logistiikkakeskuksesta sekä luottamushenkilöitä. Lista työpajoihin osallistuneista on esitetty liitteessä 1. Työpajojen välillä järjestettiin työryhmän kokouksia, joissa käytiin läpi työpajojen välituloksia sekä valmisteltiin tulevia työpajoja. Työryhmän muodostivat Mari Helin ja Eila Kesti Turun Kiinteistöliikelaitokselta, Ville Niukko ja Julia Luoma Kuntamaisema Oy:stä, Teemu Surakka Aalto-yliopistosta sekä projektikoordinaattorin tehtäviä hoitaneet Pasi Lappalainen Nosto Consulting Oy:stä ja Iida-Maria Seppä Sito Oy:stä. Lisäksi työryhmään kutsuttiin tarvittaessa muita asiantuntijoita. Hankkeen aikana syntyneitä luonnoksia käytettiin kommenttikierroksilla Kehtofoorumin johtoryhmän kautta. Myös loppuraporttiin pyydettiin kommentit kaikilta työpajoihin osallistuneilta sekä Kehto-foorumilta laajalla jakelulla. Hankkeen tuloksia esiteltiin vuoden 2014-15 aikana seuraavasti: Kuntaliiton ylläpitäjien tapaaminen (Helsinki, Kuntatalo) 23.5.2014 Kuntatekniikan päivät (Oulu, Suomen kuntatekniikan yhdistys), 5. 6.6.2014 Artikkeli Kuntatekniikka-lehdessä 4/2014 Katupäivät (FCG, Turku), 23.9.2014 Kehto-foorumi (Seinäjoki), 23. 24.10.2014 Teknisen johdon päivät (Kuntaliitto), 19.11.2014 Katu- ja viheralueiden ylläpidon kustannusvertailu (KUVE) -seminaari (Rapal), 26.11.2014. Kuntatekniikan päivät (Turku, Suomen kuntatekniikan yhdistys), 21-22-5-2015 Turun osahankkeen tulokset saivat hyvän vastaanoton syksyllä 2014 pidetyssä Kehtofoorumin tapaamisessa. Kyseisessä foorumissa Infran ylläpidon tuoterakenteen todettiin kaipaavan vielä pientä viilausta ja kyseinen viilaus annettiin Ylläpitäjät-verkoston tehtäväksi. Kehto-foorumin johtoryhmä teki kuitenkin periaatepäätöksen tuoterakenteen käyttöönotosta Kehto-kaupungeissa. 10
2 Infran ylläpidon palvelut 2.1 Ylläpidon tehtävät 2.1.1 Ylläpidon tavoitteet ja vaikutukset Kaupunki-infran ylläpidon tavoitteena on pitää huolta kaupungin infraomaisuudesta. Ylläpito on osa omaisuuden hallintaa. Ylläpidon asiakkaita ovat viime kädessä käyttäjät eli asukkaat, turistit, yritykset, kuljetukset, elinkeinoelämä ja muut käyttäjäryhmät. Hyvin hoidettu kaupunki-infra vaikuttaa kaupungin imagoon, viihtyisyyteen, vetovoimaan ja houkuttelevuuteen. Ylläpidolla varmistetaan väylien ja alueiden toimivuus, sujuvuus ja turvallisuus. Kaupunki-infran ylläpidossa asiakaslähtöisyys on käyttäjän tarpeisiin vastaamista. Hankinnan lähtökohtana pitäisi olla haluttu palvelutaso, joka vastaa käyttäjien tarpeisiin käytössä olevien resurssien puitteissa. 2.1.2 Käsitteistö Kaiken kehittämisen pohjana on oltava yhteinen käsitteistö. Vakiintuneen käsitteistön puuttuessa tässä työssä käytettiin alla olevaa: Ylläpito Investointi Hoito Kunnossapito Käyttö Uusinvestointi Korvausinvestointi Laajennusinvestointi Uudelleen rakentaminen Kuva 2.1. Ylläpidon ja investoinnin käsitteet. Ylläpito Ylläpidolla tarkoitetaan kaupunki-infran hoitoa ja kunnossapitoa sekä käyttötehtäviä yhteensä. Ylläpidon menot kirjataan kuluksi tuloslaskelmassa. 11
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Hoito Hoitotehtävät käsittävät ne toimenpiteet ja tehtävät, jotka pitävät rakenteen ja laitteet käyttökunnossa tai palauttavat ne käyttökuntoon eri olosuhteissa. Hoitotoimenpiteillä varmistetaan, että kohde toimii suunnitellulla tavalla. Hoitotoimiksi lasketaan ne työt, joilla ei ole jäännösarvoa budjettivuoden lopussa. Kunnossapito Kunnossapitotehtävät käsittävät korjaustoimenpiteitä, joilla poistetaan vikoja ja kuluneisuutta. Kunnossapidon avulla rakenteen ja laitteen tekninen käyttöikä kasvaa. Kunnossapidolla pyritään palauttamaan rakenteen tai laitteen kunto alkuperäistä vastaavaan/käyttökelpoiseen kuntoon. Käyttö Käyttötehtävät käsittävät erilaisia laitteiden hallintaan ja käyttöön liittyviä tehtäviä. Investointi Investoinnit kattavat uus- ja korvausinvestoinnit. Investointi laajentaa infrastruktuuria tai nostaa olemassa olevan infran laatutasoa. Investointimenot aktivoidaan taseeseen. Uusinvestointi Uusinvestoinnit käsittävät laajennusinvestoinnit ja uudelleen rakentamisen. Laajennusinvestoinnilla lisätään tarjontaa käyttäjälle, eli esimerkiksi olemassa olevaa verkkoa laajennetaan. Uudelleen rakentamisella muutetaan nykyisen infran toiminnallisia ominaisuuksia. Korvausinvestointi Korvausinvestointi on parantamistoimenpide, jolla palautetaan rakenne enintään alkuperäiseen kuntoon sen vaurioiduttua laajalti. 2.1.3 Kaupunkien nykyiset tuoterakenteet ja tehtäväluettelot Työssä kartoitettiin aluksi kyselyllä kaupunkien nykyisiä tuoterakenteita. Aineistopyynnön perusteella kymmenen kaupunkia toimitti ylläpidon tuotekorttejaan vertailua varten. Tämän otoksen perusteella Kuntaliiton Alueurakoinnin yleinen tehtäväluettelo 2003 on yleisesti käytössä. Tästä seuraa myös se, että kaupungeissa tuoterakenteet ovat hyvinkin yhtenevät pääotsikkotasolla. Kaupungeilla on kuitenkin käytössä omia lisä- ja muutososia. Varsinaista tuotteistusta ei myöskään ole monissa kaupungeissa tehty, vaan tehtäväluettelon pohjalta on laadittu tuotekortteja. Pohjimmiltaan kaikkien kaupunkien tuotekorteista löytyy samoja asioita; sitä infraomaisuuden osaa, joka löytyy kaikista kaupungeista koosta ja ominaispiirteistä huolimatta voidaan kutsua infran perusomaisuudeksi. Ensimmäisen työpajan ryhmätyön tehtävänantona oli määrittää tuo kaupunki-infran perusomaisuus. Osallistujat oli etukäteen jaettu neljään ryhmään, joista jokaiselle oli annettu tietty näkökulma aiheeseen: osallisuus, päätöksenteon läpinäkyvyys ja talous, urakointi ja ekosysteemi sekä urakointi ja markkinoiden kehittäminen. Ryhmätöiden tuloksena saatiin neljä erilaista hahmotelmaa ylläpidon tuotejaosta; kannatusta saivat sekä perinteisempi omaisuuslajin mukainen jaottelu (kadut/yleiset alueet/ 12
viheralueet) että palvelutasoajattelua myötäilevä jako eritasoisiin tehtäviin (minimitaso/ peruspalvelutaso/tavoitetaso/erityistavoitetaso). Ryhmätöiden tuloksena saatiin myös hahmotelmaa siitä, mitkä ylläpidon tehtävät ovat osa perusomaisuuden ylläpitoa ja mitkä kaupunkikohtaisia moduleita. Lisäksi tunnistettiin erikoistehtävät, joita ei itse asiassa ole edes tarpeen tuotteistaa. TALVIHOITO KESÄHOITO JA PUHTAANA- LIIKENTEEN VARUSTEET VIHERALUEIDEN ULKO- VAPAA KUNNOSSAPITO PITO VALO-OHJAUS JA LAITTEET HOITO JA VALAISTUS KUNNOSSAPITO Valmistelevat työt Auraus Polanteen poisto Ympäristön hoito Uudelleenpäällystystyöt Asfalttipäällysteiden paikkaustyöt Katu-, pihayms. alueiden puhtaanapito Viheralueiden puhtaanapito Puhdistustyöt Käyttötehtävät Liikennetekniset tehtävät Huoltotehtävät Liikenteenohjauslaitteiden kunnossapito Kalusteiden ja varusteiden hoito ja kunnossapito Nurmikoiden hoito Nurmikoiden kunnostus Kukkakasvien hoito Käyttötehtävät Hoitotehtävät Kunnossapitotehtävät Lumen poisto ja siirto Sorapäällyst. väylien hoito Kunnossapitotehtävät Rakenteiden kunnossapito Pensaat ja köynnökset Liukkauden torjunta Sorapäällyst. väylien kp. Kuivatusjärjestelmien hoito Puut Pölynsidonta ja hiekoitushiekan poisto Kenttien jäädytys Puistokäytävien ja kenttien hoito Siltarakenteiden hoito Muiden laitteiden kunnossapito Taajamametsät, maisemaniityt ja pellot Siltarakenteiden kunnossapito Kuva 2.2. Yleisen tehtäväluettelon rakenne. Kaupunki-infran tuoterakenteen voi muodostaa usealla eri tavalla. Lopputulokseen vaikuttaa oleellisesti se, mistä näkökulmasta tuoterakenne on muodostettu; urakoinnin kannalta optimaalinen tuoterakenne ei välttämättä tue riittävän tarkkaa kustannustarkkuutta ja läpinäkyvyyttä, kun taas kustannusten muodostumisen kannalta sopiva rakenne ei välttämättä sovellu käytännön toteutukseen. Työn aikana huomattiin, että ylläpidon tehtäviä ajatellaan helposti urakoinnin kannalta, ei tuotteistuksen ja kustannusseurannan kannalta. Näkökulmasta riippuen tietyt tehtävät voivat kuulua moneen paikkaan. Yleensä palvelu tarjoaja muodostaa tuotteen, jota myy; tässä tapauksessa tuotteen on kuitenkin oltava sama kaikilla, joten tilanne on päinvastainen. Tässä työssä tuoterakenne pyrittiin pitämään riittävän yksinkertaisena. Hankkeen näkökulmana on nimenomaan tilaajan kustannusseuranta; tuoterakenteen tarkkuustaso määräytyy sitä kautta. Urakoitsijan tietotarve taas on yksityiskohtaisempi, joten toisaalta pienillekin kokonaisuuksille ja osuuksille pitää olla tiedossa osoitettu paikka kustannus-/tuoterakenteessa. 13
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Nimikkeistön täytyy elää ajassa, sitä pitää pystyä muokkaamaan ja laajentamaan. Termien avaaminen on myös tärkeää, jotta kuntakentällä päästäisiin yhteisymmärrykseen termistöstä. Hankeen aikana Kuntaliitto ja Liikennevirasto aloittivat keskustelun yhteisen nimikkeistön aikaansaamiseksi 2015 aikana. 2.2 Hankinta ja markkinat Yleisten alueiden ylläpitoon liittyvien palveluiden hankinta on enenevässä määrin siirtymässä markkinoille, jolloin ylläpidon palvelut ostetaan kokonaistaloudellisuus huomioon ottaen kaupungin omalta tuotannolta tai yksityisiltä palveluntarjoajilta. Alueurakka on hoito- tai ylläpitourakka yhdelle tarkkaan määrätylle alueelle. Alueurakat ovat kokonaisvastuullisia laatuvastuu-urakoita. Tilaaja määrittää laatutason ja varmistaa, että urakoitsija noudattaa sitä. Turussa on linjattu, että vuoteen 2019 mennessä kaupungin kaikki yleiset infraomaisuuden alueet ylläpidetään kilpailutettuina alueurakoina. Kaupunki haluaa vastuullisena tilaajana järjestää palvelut siten, että palvelutuotannon markkinat säilyvät ja että hankittavat palvelut vastaavat kaupungin ja asukkaiden niille asettamia vaatimuksia. Ylläpitotehtävien vertailtavuus eri toimijoiden välillä edellyttää yhteisen käsitteistön ja sisältöjen muodostamista tätä varten tarvitaan yhteisesti ymmärretyt tuoterakenteet. Tuoterakenteet eivät kuitenkaan saa rajoittaa innovatiivisuutta. Hyvät, toimivat markkinat ovat kaikkien toimijoiden etu. Toimivat markkinat taas edellyttävät, että kaikenkokoisille toimijoille on elintilaa. Haasteeksi on tunnistettu pienten toimijoiden saaminen markkinoille. Nykytilanteessa etenkin tietyillä alueilla pienet toimijat eivät uskalla edes tarjota alueurakoita tai niiden osia. Työyhteenliittymiäkin syntyy pääosin vain siten, että pääasiallisessa vastuussa on suuri valtakunnallinen toimija. Tällöin urakan kannustimet eivät yllä pientoimijoihin asti. Toisen työpajan taustaksi toteutettiin lyhyt kysely, joka suunnattiin varsinaissuomalaisille infrarakennusyrittäjille. Kyselyyn saatiin kuusi vastausta, kaikki pien- tai mikroyrityksiltä. Vastaajista neljä oli tarjonnut kaupunki-infran ylläpidon alueurakoita pää- tai aliurakoitsijana, kaksi ei ollut tarjonnut pienen kokonsa takia. Urakoitsijoilta kysyttiin, miten urakointimallia tulisi muuttaa, jotta se tukisi tehokasta työntekoa. Viisi vastaajaa kuudesta kannatti pienempiä urakka-alueita. Myös kannustavammat bonusjärjestelmät ja vapaammat kädet valita itse työmenetelmä saivat kannatusta. Kilpailutusprosessin parannusehdotuksina mainittiin pienempien kokonaisuuksien kilpailuttaminen, kokonaiskuvan huomioon ottaminen pelkän hinnan sijaan sekä hintojen läpinäkyvyyden parantaminen. Eri tahojen puutteellinen yhteistyö taas mainittiin urakanaikaisia ristiriitoja ja epäselvyyksiä aiheuttavana tekijänä. Yhteiset asiakirjat ja tilaisuudet hyödyttäisivät myös urakoitsijaa. Yhteiselle kielelle on tarvetta. Asiakasta eli infran loppukäyttäjää ei kiinnosta, mitä toimenpiteitä infran ylläpito vaatii; häntä kiinnostaa lopputuote eli se, missä kunnossa kaupunkiympäristö on. Haasteena on se, miten asiakastarpeet muutetaan sellaiseen muotoon, että ne voidaan määrittää urakka-asiapapereihin. Yhteisiä hankinta-asiakirjoja on kehitetty muun muassa Liikenneviraston, Kuntaliiton ja palveluntuottajien yhteisessä teiden hoidon alueurakan kaupallisten asiakirjojen kehittämisryhmässä. Työpajoissa käydyissä keskusteluissa pohdittiin, löytyisikö allianssiurakoista mallia uudenlaiselle yhteistyölle. Allianssiurakka on hankkeen keskeisten toimijoiden väliseen, kaikille yhteiseen sopimukseen perustuva hankkeen toteutusmuoto, jossa osapuolet vastaavat toteutettavan projektin suunnittelusta ja rakentamisesta yhdessä yhteisellä organisaatiolla, ja jossa toimijat jakavat projektiin liittyviä sekä positiivisia että negatiivisia riskejä 14
sekä noudattavat tiedon avoimuuden periaatteita kiinteää yhteistyötä tavoitellen. Allianssiurakalla on rakenteellisia ja yhteistoiminnallisia tyyppipiirteitä. Osapuolet laativat toteutuksesta monen toimijan välisen, yhden yhteisen sopimuksen sen sijaan, että sopimukset laadittaisiin useina (erihenkisinä) kahdenvälisinä sopimuksina. Allianssiorganisaatio sisältää henkilöitä kaikista sopimusosapuolten organisaatioista, myös tilaajalta. Toteutusta koskevat päätökset tapahtuvat osapuolten yhdessä tekeminä. Allianssiosapuolet myös kantavat hankkeen toteutukseen liittyvää riskiä yhteisesti. Näin myös palveluntuottajien korvaus perustuu siihen, miten koko hankkeen toteutuksessa onnistutaan, eikä siihen, miten palveluntuottajat omissa töissään onnistuvat. Käytäntö edellyttää kaikille osapuolille avointa kustannusseurantaa. Allianssiurakoiden yhteistoiminnan luonteeseen liittyviä tyyppipiirteitä ovat luottamus, sitoutuminen ja yhteistyö. (Lahdenperä 2009) 2.3 Kustannusseuranta Infra-alan suurimpien tilaajien 2000-luvun alkupuolella käynnistämä Infra-kustannusten hallinta -hanke yhdessä alan nimikkeistön kanssa loivat yhteiset määrittelyt infra-rakenteille ja investointien kustannusten laskennalle rakentamisessa. Yhteinen nimikkeistö ja laskentaperusteet ovat mahdollistaneet infran rakentamiseen liittyvän toiminnan ja kustannusten vertailun eri toimijoiden välillä. Infran ylläpitotehtävien kustannusvertailtavuutta ja -tietoisuutta tulee kuitenkin vielä kasvattaa. Kaupunki-infran ylläpidon palveluita tuotteistaessa on tärkeää käydä aluksi käsitemäärittelykeskustelu sekä lähteä liikkeelle ylemmän tason tuotteista. Selkeiden suurtuotteiden avulla saadaan läpinäkyvyys järjestämisvastuussa oleville ja demokratialle. Selkeät palvelu- ja kustannusrakenteet toimivat päätöksenteon tukena ja perustelumateriaalina rahoituskeskustelussa Pääasia kustannusseurannassa on, että ylätason kokonaisuuksia pystytään seuraamaan ja vertailemaan. Se, mitä kokonaisuuksia seurataan ja vertaillaan, on yhteisestä päätöksestä kiinni. Tarkemmallekin seurantatiedolle on kuitenkin tarvetta. Tilaajakustannuksia on pystyttävä jyvittämään kustannuspaikoille, jotta tilaajan tehokkuutta voidaan aidosti seurata. Kustannustietoa tarvitaan siis myös johtamisen avuksi. Tavoitteena on tilanne, jossa kustannusseuranta ei vaadi erillistä laskentaa ja jossa seurantaa voidaan tehdä organisaatiorakenteista huolimatta. Kuntien välisen kustannusvertailun tarkoituksena on, nimensä mukaisesti, verrata vuosittain osallistujakuntien katu- ja viheralueiden ylläpidon kustannuksia. Kustannusvertailussa käsitellään erikseen katu- ja viheralueet sekä näiden muodostama kokonaisuus. Erilaisia kustannusvertailuita toteuttavat muun muassa Rapal Oy ja Kuntamaisema Oy. Katualueiden raportoinnissa käsitellään kokonaiskustannusten jakautuminen talvihoidon, uudelleen päällystyksen ja muun ylläpidon välille. Viheralueilla raportoinnin jaottelu menee viheralueiden hoitoluokkien perusteella. Raportoitavia tunnuslukuja ovat muun muassa /pinta-ala ja /asukas. Lisäksi kustannusvertailussa on mahdollista laatia sekä kuntakohtaisia kuin suuremman massan trendiraportteja kustannusten kehityksestä. Joinain vuosina kustannuskehitystä on peilattu asukkaiden tyytyväisyyskyselyihin, jolla on pyritty arvioimaan, missä määrin muutokset ylläpidon resursseihin ovat vaikuttaneet kuntalaisten tyytyväisyyteen. Kustannuslaskennan perustana olevat kustannuspaikkarakenteet vaihtelevat paljon kuntakohtaisesti. Kuten kuva 2.3 osoittaa, rakenteista löytyy paljon samoja peruselementtejä, mutta lähes aina näkyy myös kuntakohtaisia erityispiirteitä. 15
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Kuva 2.3. Kustannuspaikkarakenteet vaihtelevat kuntakohtaisesti. Lisäksi haastetta aiheuttaa se, että kirjanpidon perusteena oleva kustannuspaikkarakenne ei vastaa välttämättä kunnan organisaatiorakennetta. Nämä eroavaisuudet aiheuttavat sen, että kuntien tilinpäätöskustannukset eivät ole tällä hetkellä suoraan verrattavissa toisiinsa, vaan kustannusten vertailukelpoiseksi saattaminen vaatii sekä taloushallinto- että substanssiosaamista siitä, mitä erilaiset rakenteet todella pitävät sisällään ja miten ne saatetaan vertailukelpoisiksi eri kuntien välillä. Kun kuntien taloustietojen vertailukelpoiseksi saattaminen vaatii erillistä laskentaa ja oikaisuja ylläpitokustannusten vertailun laajuus ja syvyys kärsii. OPUS-hankkeen tavoitteiden toteutuminen vähentäisi kuntien väliseen vertailuun tehtävää aikaa sekä mahdollistaisi syvempien vertailutasojen tuottamisen yhä useammalle kunnalle. OPUS-hankkeessa luotu tuoterakenne mahdollistaisi etenkin kuntien keskeisten ylläpidon kustannusten 16
vertailun tehokkaammin. Vähemmän merkityksellisien kustannusten vertailun osalta haasteet jäisivät ennalleen. Näiden kustannusten osuus on kuitenkin yleensä niin pieni, ettei niillä pitäisi olla vaikutuksia päätöksentekoon, joka on kuitenkin kustannusvertailujen perimmäinen tavoite. Kuntien johtamisen kannalta kustannusseurannan ja -vertailun tehostaminen sekä automatisointi ovat tärkeitä, sillä ne helpottavat oikean tasoisen tiedon tuottamista organisaation eri tasoille ja tahoille. Kustannusseurannassa ja erityisesti vertailussa on tunnistettava kuntaorganisaatioiden dualistinen johtamismalli. Virkamiesjohto tarvitsee tietoa operatiivisen johtamisen tueksi, kun taas luottamushenkilöiden tietotarve koskee isompia tietokokonaisuuksia ja strategisempia arvovalintoja. Näiden molempien intressitahojen tietotarpeet on huomioitava tuotteistuksessa ja vertailutiedon esittämisessä. OPUS-hankkeessa laadittu tuoterakenne on laadittu mahdollisimman modulaariseksi, jotta siitä voidaan liittää kulloinkin oleelliset osat eri kuntien kokonaisuuden johtamisen tueksi. Näin siis esimerkiksi tietyn kunnan kaupunki-infran ylläpidon tiedot voidaan liittää osaksi esimerkiksi kyseisen kunnan teknisen toimen johtajan johtamisjärjestelmää. Samoin tiedot voidaan liittää myös osaksi tietyn luottamuselimen, esimerkiksi teknisen lautakunnan, kokonaisraportointia. 2.4 Osallisuus ja ekosysteemi Ihmisten kiinnostus ns. perinteiseen päätöksentekoon ja illasta toiseen kokoustamiseen on vähentynyt. Se ei kuitenkaan tarkoita, etteikö edelleenkin haluttaisi vaikuttaa esimerkiksi omaan lähiympäristöön. Julkisen sektorin niukkenevat resurssit pakottavat miettimään palveluiden tuottamista uudelle, luovalla tavalla. Asukkaat on pakko ottaa mukaan palveluiden suunnitteluun, jotta saadaan aidosti tyytyväisiä asukkaita. Tämä voi tarkoittaa myös uutta liiketoimintaa. Kun kaupunkilaiset itse määrittelevät omat tarpeensa ja priorisoivat ne ja optimitapauksessa rakentavat itse sen ympärille palvelun, kunnan rahaa säästyy välttämättömiin asioihin. Kaupunkilaisia kuulemalla voidaan myös kääntää Nimby (Not in my backyard, ei minun takapihallani ) muotoon Yimby (Yes in my backyard, kyllä minun takapihallani ), joka säästää vaikkapa kaavoituksen valitusprosesseissa merkittävästi aikaa ja rahaa. Haasteena ovat muun muassa vuosikymmeniä vanhat organisaatiot, vanhat tavat toimia ja mukavuusalueelta siirtymisen haasteet. Asiakkaan mukaan ottaminen asioiden suunnitteluun vaatii todellisen kulttuurin muutoksen. Lisäksi julkishallinnolle omien prosessien avaaminen muille alalla toimiville on uusi ja jopa pelottava. Tarvitaan uusia palvelukonsepteja, liiketoimintamalleja ja ajatustapojen ravistelua. Joskus palveluketjun katkeaminen paljastuu asukkailta kysymällä: Uimahallin käyttöaste laski laskemistaan, ja halli aiottiin remontoida tästä syystä. Asukkailta asiasta kysymällä huomattiin, että bussiyhteydet hallille olivat huonontuneet merkittävästi, ja oli syynä käyttökertojen vähenemiselle. Toimija, oli se kunta tai yritys, joka kuuntelee asiakkaitaan, on ehdottomasti etulyöntiasemassa muihin verrattuna, ei paitsi asiakkaiden vaan myös työntekijöiden keskuudessa. Espoossa vanhustyötä tehdään asukkaita kuunnellen, joka on johtanut useisiin kymmeniin vapaisiin hoitolaitos- ja sairaalapetipaikkoihin ja kustannusten laskuun, mutta myös työntekijöiden työhyvinvoinnin paranemiseen ja lyhyiden sairauspoissaolojen vähenemiseen. Kuntien rooli onkin muuttumassa entistä enemmän palvelujen tuottajasta niiden 17
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus järjestäjäksi. Kuntien palveluiden kehitystyössä mahdollisia näkökulmia ovat esimerkiksi paikalliset markkinat ja uudet toimintatavat yhteistyössä kolmannen sektorin toimijoiden kanssa laajemmin ajateltuna palveluiden ekosysteemi. Samaan aikaan kuntalaiset arvioivat kuntien viihtyisyyttä elinympäristönä etenkin kuntien tarjoamien palveluiden kautta ja siksi haluavat omalta osaltaan vaikuttaa niiden järjestämiseen. Sekä palveluiden järjestäminen että kuntalaisten aito osallistuminen palveluiden kehittämiseen vaatii kustannustietoisuutta ja palveluiden tuotteistamista, jotta eri sidosryhmät saadaan sitoutettua palveluiden kehittämiseen yhdessä kehitystyössä tarvitaan yhteinen kieli. Esimerkiksi erilaisten palveluketjujen osatekijöiden tunteminen kaupunki-infran ylläpidossa ja osatekijöitä kuvaavat nimikkeistöt ovat tärkeitä, jotta sekä tilaaja että tuottaja tietävät, mistä hankittavassa palvelussa on kyse. Tämän on itse hankintaprosessin lisäksi keskeinen tekijä, kun yhdessä arvioidaan palveluiden tuloksellisuutta loppuasiakkaiden näkökulmasta. Selkeimmin tuotteistuksen tärkeys tulee esiin, kun rahat loppuvat. OPUS-hankekokonaisuudessa on käytetty yhtenä keskeisenä esimerkkitapauksena Birminghamin metropolialueen osallistamisprosessia koskien julkisten palveluiden järjestämistä sekä alueen pitkän aikavälin suunnittelua. Birminghamissa on jouduttu vaikeiden päätösten eteen valtionosuuksien pienenemisen ja lisääntyneiden palvelutarpeiden ristipaineessa. Metropolialueella tehdyt ratkaisut ovat herättäneet kansainvälisesti julkisen sektorin rahoitusinnovaatioita tutkivan Stephen J. Baileyn mielenkiinnon ja Suomessa FiDiPro (Finland Distinguished Professor Programme) professorina tämän hankkeen aikana toiminut Stephen J. Bailey ehdottikin Birminghamia Turun osahankkeen vertailukohdaksi.. Kuva 2.4. Vasemmalla Turun osahankkeessa keskustelun pohjaksi kehitetty käsitteistö, oikealla Birminghamin vastaava käsitteistö (Birminghman City Council, 2013a). Voidakseen saada asukkaita mukaan palveluiden uudelleenjärjestelyyn Birminghamissa on kuvattu varsin seikkaperäisesti eri palvelukokonaisuudet, ehdotetut muutokset kustannusvaikutuksineen ja muutosten vaikutukset muihin palvelukokonaisuuksiin. Lisäksi palvelut 18
on koottu isojen teemojen alle, jotta vältyttäisiin organisaatiorajoihin perustuvalta osaoptimoinnilta ja kuntalaisille tulisi selkeämpi kuva asioista, joita joudutaan arvottamaan keskenään säästötoimenpiteissä. Asukkailta onkin Birminghamissa saatu konkreettisia ideoita kaupungin omien palveluiden järkeistämiseen, mutta samalla myös kaupungin yhteistyö kolmannen sektorin kanssa on lisääntynyt palveluiden järjestämisessä asukkaat ovat tässä laajassa osallistamisprosessissa aktivoituneet konkreettiseen tekemiseen säilyttääkseen asuinympäristönsä elinvoimaisena. Birminghamin metropolialueen säästötarpeet jatkuvat ja tätä kirjoittaessa yhtään palvelukokonaisuutta ei ole jouduttu kokonaan lopettamaan asukkaiden mielipiteitä on kuitenkin kuultu myös näiden tulevien arvovalintojen suhteen ja osallistamista on tarkoitus jatkaa kun tietoa saadaan nyt tehtyjen ratkaisuiden vaikutuksista. Kunnassa ei kuitenkaan tarvitse olla rahoituskriisi, että palveluiden tuotteistamisesta saadaan hyviä vaikutuksia. Aikaisempi tutkimus (esimerkiksi Leponiemi et al., 2010) on osoittanut, kuinka hankintaprosessin helpottuessa erilaisten toimijoiden osallistuminen urakkakilpailuihin mahdollistuu, mikä vahvistaa pitkässä juoksussa paikallisia markkinoita palveluiden tuottamisessa. Edellisten lisäksi yhteisymmärrys tilaajan ja tuottajan välillä palvelukokonaisuuksien sisällöstä ja palvelun tavoitelluista tuloksista mahdollistaa parhaimmassa tapauksessa innovatiivisia toteutustapoja, kun huomio on loppuasiakkaassa sekä hänen kokemassaan palvelussa. Toisaalta yhteisymmärrys eri kuntien välillä palvelukokonaisuuksien sisällöstä auttaa näiden innovatiivisten toimintatapojen levittämistä kunnista toisiin. Birminghamin metropolialueen esimerkkitapaus osoittaa, kuinka loppuasiakas, kaupungin asukas, on mahdollista ottaa mukaan palveluiden kehittämiseen, kun ne on tuotteistettu, ja kuinka uusia toimintatapoja palveluiden järjestämisessä on pystytty kehittämään erilaisten toimijoiden kanssa. Tämä työ on jakautunut eri tasoille Birminghamissa, mikä suhtautuu hyvin myös Staffansin & Väyrysen (2009) tunnistamiin kaupunkisuunnittelun teoreettisiin teemoihin aikaisemmassa tutkimuksessa (kuva 2.4). Metropolitasolla Birminghamissa on turvauduttu Euroopan suurimpaan (paikallishallinnon tason) kumppanuushankkeeseen, johon on kuitenkin kaupungin taholta sisällytetty vaatimus laajennetusta yhteiskuntavastuusta. Tämän kumppanuushankkeen lisäksi Demokraattisen itsehallintokaupungin tasolla Birmingham on aloittanut nyt käynnissä olevan mittavan osallistamisprosessin uusien toimintatapojen etsimiseksi. Esimerkkinä toiminnasta paikallisella tasolla kaupunki on luovuttanut kaupungin rakennuksia paikallisten yhteisöjen käyttöön osana Standing up for Birmingham -kampanjaa, jossa pyritään mahdollistamaan paikallisten yhteisöjen ja organisaatioiden yhteistyö kaupungin edustajien kanssa palveluiden uudelleen järjestelyssä. 19
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Government devolves a single funding pot. 1 Kaupunkisuunnittelunäkökulma (teoreettinen käsite) Government enables 2 joining up of funding under community budgets. THE CITY REGION Strategic approach to economic development, infrastructure investment, land use planning, housing supply and skills. Kilpailukykyinen metropoli (verkostot ja kumppanuussuunnittelu) THE CITY Integrated public services with accountable commissioning. Health, social care and support, community safety, housing, environment, etc. Demokraattinen itsehallintokaupunki (osallistuva suunnittelu) City Council and other services devolve funding and decision making to Districts and neighbourhoods. 3 THE NEIGHBOURHOOD Districts provide integrated neighbourhood management and link into local hubs and city-wide services. Paikallinen (kylä)kaupunki (paikka- ja kokemuslähtöinen suunnittelu) SCHOOLS ONE-STOP SHOPS HEALTH CENTRES Local hubs such as one-stop shops, health centres, schools, housing associations or community organisations providing services and supporting community action. Kuva 2.5. Birminghamin kehitystyön (vasemmalla, Birmingham City Council, 2013b) suhteutuminen Staffansin & Väyrysen (2009) tunnistamiin kaupunkisuunnittelun teemoihin. Turussa tehdyssä työssä on jo aikaisessa vaiheessa osallistettu erityyppisiä toteuttavia organisaatioita työpajoissa ja työpajoissa ovat olleet mukana myös Turun ympäryskuntien edustajat antamassa arvokasta näkemystä pienempien kuntien tarpeista ja mahdollisuuksista. Turussa ei kuitenkaan tuotteistuksen vaikutuksia kuntalaisten osallistamiseen tai palveluiden ekosysteemiin pystytä vielä tätä kirjoittaessa arvioimaan, mutta nyt tehty työ on tärkeä lähtökohta monelle Opus-hankekokonaisuuden tavoitteelle (kuva 2.6) ja näiden tavoitteiden saavuttaminen onkin kiinni tahtotilasta ottaa tulokset käyttöön sekä ekosysteemin kehittämisessä että kuntalaisten osallistamisessa. Keväällä 2015 aloitettiin pilotti (Hyvä arkiympäristö?), jossa pohditaan onko infrapalveluiden ylläpitoa mahdollista suunnitella palvelumuotoilun keinoin. Pilottikohteena on Runosmäen vanhuskeskuksen ympäristö, jossa arvioidaan ylläpidollisia asioita asukkaiden, henkilöstön ja vierailijoiden kanssa. Onko aito osallisuus mahdollista infran ylläpidossa ja voidaanko sitä kehittää palvelumuotoilun keinoin jää raportin tässä vaiheessa vielä kesken. Pilotti jatkuu ja laajenee koko Runosmäen alueelle syksyllä 2015. 20
Kuva 2.6. Tuotteistuksen (vihreä laatikko) liitynnät laajempiin OPUS-hankekokonaisuuden tavoitteisiin. 2.5 Uusi kuntalaki Uusi kuntalaki astui voimaan 2015, laki tulee korvaamaan vuoden 1995 kuntalain. Uuden kuntalain yhtenä keskeisenä tavoitteena on parantaa kunnan asukkaiden oikeutta osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Kunnan toimintaa ja päätöksentekoa tulee avata kuntalaisille myös verkkoviestinnän keinoin. Lisäksi kuntia kannustetaan tarjoamaan entistä enemmän monipuolisia, vaikuttavia ja käyttäjälähtöisiä osallistumiskeinoja. Näitä voivat olla esimerkiksi osallistuvan budjetoinnin hyödyntäminen, erilaiset keskustelutilaisuudet ja kuntalaisraadit. Laissa ei kuitenkaan velvoiteta kuntaa ottamaan käyttöön tiettyjä osallistumisen ja vaikuttamisen tapoja, vaan kunnilla on mahdollisuus arvioida asiaa paikallisten olosuhteiden perusteella. Uuden kuntalain 22 luetellaan erityisiä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia, joilla varmistetaan, että kunnan asukkailla ja palvelujen käyttäjillä on riittävät oikeudet osallistua ja vaikuttaa kunnan toimintaan. Näitä osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia kunta voi edistää erityisesti: 1) järjestämällä keskustelu- ja kuulemistilaisuuksia sekä kuntalaisraateja 2) selvittämällä asukkaiden mielipiteitä ennen päätöksentekoa 3) valitsemalla palvelujen käyttäjien edustajia kunnan toimielimiin 4) järjestämällä mahdollisuuksia osallistua kunnan talouden suunnitteluun 5) suunnittelemalla ja kehittämällä palveluja yhdessä palvelujen käyttäjien kanssa 6) tukemalla asukkaiden, järjestöjen ja muiden yhteisöjen oma-aloitteista asioiden suunnittelua ja valmistelua. 21
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus 3 Työn tulokset 3.1 Käsitteistö Työn alkuvaiheessa kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuoterakenteen pohjaksi hahmoteltiin kolmijakoinen rakenne: perustuotteet, erillistuotteet sekä erityistuotteet. Kaupunki-infra Kaupungin alueilla sijaitseva infrastruktuuriomaisuus: kadut, jalkakäytävät ja pyörätiet, torit, kentät, puistot, metsät, varusteet, kalusteet ja laitteet, valaistus, liikennevalo-ohjaus. Kaupunki-infraan ei lueta mukaan verkostoja ja järjestelmiä (viemärit, kaapelit jne.) Perustuote Perustuotteet sisältävät ne ylläpidon tehtävät, joita tehdään kaikkialla. Perustuotteet sisältävät kaupungin lakisääteiset ylläpitotehtävät. Perustuote on samalla se osa ylläpidosta, jonka rahoituksen pitäisi olla aina varmistettu. Tehtävien laatutaso on kuitenkin edelleen kaupunkien omassa harkinnassa. Erillistuote Erillistuotteet ovat tehtäväkokonaisuuksia, joita on mahdollista tilata ja seurata kustannuksia organisaatiosta riippumatta. Erityistuote Erityistuotteet ovat kaupunkikohtaisia erikoistehtäviä, joita ei ole tarpeen tuotteistaa. Esimerkkinä erityistuotteesta torille aseteltava joulukuusi. 3.2 Tuoterakenne 3.2.1 Kokonaisrakenne Tuoterakenteen lähtökohtana oli muodostaa tilaajan tarpeisiin yksinkertainen ja selkeä rakenne, joka mahdollistaa kustannusvertailun ja -seurannan. Rakenne ei kuitenkaan saa rajata hankintatapoja. Rakenteen pitää olla myös joustava ja organisaatiorakenteista riippumaton. Näistä lähtökohdista päädyttiin modulaariseen rakenteeseen. Perustuotteet sisältävät ne ylläpidon tuotteet, jotka ovat kuntien välisen vertailun kannalta oleellisimpia. Jokaiselle ylläpidon perustehtävälle on osoitettu paikka tuoterakenteessa. Kaupunkikohtaisille tehtäville on varattu erityistuotteiden tuoteryhmä. Tuoterakenne on hierarkkinen: yksittäiset ylläpidon tehtävät muodostavat tuotteita, jotka muodostavat edelleen päätuotteita ja tuoteryhmiä. Alla on esitetty esimerkki talvihoidon päätuotteen rakenteesta. Koko tuoterakenne on tämän raportin liitteenä. 22
Kuva 3.1 Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuoterakenne. 23
Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuotteistus Kuva 3.2. Kaupunki-infran ylläpidon palveluiden tuoterakenne. Tuoteryhmä Perustuotteet, erillistuotteet ja erityistuotteet ovat tuoteryhmiä. Tuoteryhmä koostuu päätuotteista. Päätuote Talvihoito, viheralueiden hoito ja liikennealueiden hoito ovat esimerkkejä päätuotteista. Päätuote koostuu tuotteista. Tuote Ajoratojen talvihoito, kevyen liikenteen väylien ja muiden alueiden talvihoito ja hiekoi-tusmateriaalin poisto ovat esimerkkejä tuotteista. Tuote koostuu tehtävistä. Tehtäväkortti Tehtäväkortissa kuvataan kunkin tehtävän kuvaus, toteuttaminen ja haluttu laatutaso. Perustuotteet Päätuote: Talvihoito Tuote: Ajoratojen talvihoito Ajoratojen auraus, sohjon poisto, pinnan tasaus ja liukkauden torjunta sekä tarvittaessa ajoradoille kertyneen lumen lähisiirto 1210 Auraus, ajoradat 1240 Sohjon poisto, ajoradat, kevyen liikenteen väylät, pihat 1310 Pinnan tasaus (polanteen poisto) 1410 Lumen lähisiirto 1510 Liukkauden torjunta, ajoradat, hiekoitus 1520 Liukkauden torjunta, ajoradat, suolaus 24