Lausunto Dnro VATT/2/5/ Helsinki 13.2. Työ ja elinkeinoministeriö Kirjaamo PL 32 23 Valtioneuvosto Sähköntuotannon windfall voittojen leikkaaminen ja päästökaupan sähkönhintavaikutusten lieventäminen 1. Toimeksianto Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta käsitteli 18.12.28 kokouksessaan neljää eri vaihtoehtoa windfall voittojen leikkaamiseksi ja päästökaupan sähkönhintavaikutusten lieventämiseksi. Nämä vaihtoehdot ovat: Ulkoinen yleishyödyllinen rahasto eri variaatioineen, kuten syöttötariffirahasto Veromalli Yhtiön oma tase eli sisäinen rahasto Teknologiateollisuus ry:n esittämä malli Tässä lausunnossa arvioidaan TEM:n energiaosaston toimeksiannosta eri vaihtoehtojen vaikutuksia sähkön hintaan ja kansantalouteen. Lausunnossa tarkastellaan sekä Kioton sopimuskautta että vuosien välistä aikaa. Lausunnossa esitettyjen laskelmien lähtökohtana on ilmastostrategiassa arvioitu energian tuotantotapojen muutos. 2. Windfall voittojen taustasta Windfall voitot tulivat käsitteenä laajempaan tietoisuuteen EU:n päästökaupan myötä. Päästökauppa lisää sähköntuotannon kustannuksia erityisesti fossiilisia polttoaineita käyttävien tuotantolaitosten osalta. Päästökauppa vaikuttaa sähkön tukkuhintaan, joka muodostuu pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla kullekin tunnille muuttuvilta tuotantokustannuksiltaan kalleimman sähköä tuottaneen voimalaitoksen ns. rajatuotantomuodon kustannusten mukaisesti. Voimalaitosten ajojärjestys perustuu pohjoismaisilla markkinoilla laitosten muuttuvien tuotantokustannusten edullisuusjärjestykseen. Käytännössä Tanskan ja Suomen hiililauhde on suuren osan ajasta rajatuotantomuoto, jolloin sähkön markkinahinta muodostuu sen muuttuvien kustannusten mukaisesti. Ilman päästökauppaakin hiililauhdetta
edullisemmille tuotantoteknologioille, erityisesti vesi ja ydinvoimalle, syntyy rajakustannushinnoitteluun perustuvilla markkinoilla voittoja. Koska päästökauppa nostaa rajatuotannon kustannuksia, se kasvattaa näiden päästöttömien tuotantomuotojen voittoja, mutta myös hiililauhdetta vähäpäästöisempien tuotantomuotojen voittoja. EU:n päästökauppa nostaa sähkön hintaa pohjoismaisilla sähkömarkkinoilla, vaikka keskeisimpien tuotantomuotojen, kuten vesi ja ydinvoiman, tuotantokustannukset eivät muutu. Tämän seurauksena sähköntuottajien voitot kasvavat. Näitä lisävoittoja kutsutaan windfall voitoiksi, koska ne syntyvät viranomaispäätöksestä ja ovat luonteeltaan ansiotonta arvonnousua tuotannolle. Windfallvoittoja saavat kaikki tuottajat, jotka myyvät sähkön marginaalihintaa halvemmalla tuotettua sähköä. Sähkömarkkinoista puhuttaessa windfall voitoilla tarkoitetaan yleensä muiden kuin rajatuotantomuotojen voittoja, mutta niillä voidaan myös viitata siihen voittoon, joka syntyy päästöoikeuksien ilmaisen alkujaon myötä. Tämän määritelmän mukaan myös hiililauhteelle voi syntyä windfall voittoa. EU:n päästökaupasta on kuitenkin sovittu, että Kioton kauden jälkeen merkittävä osa päästöoikeuksista tullaan huutokauppaamaan. Tällöin päästöoikeuksien alkujako ei enää aiheuta windfall voittoja. Sillä, perustuuko alkujako ilmaisjakoon vai huutokauppaan ei ole sinänsä merkitystä sähkön hinnoittelun ja syntyvän windfall voiton kannalta. Windfall voittojen verottamisen periaatteellista taustaa on käsitelty useissa eri tutkimuksissa (muun muassa Honkatukia 24 ja Määttä 25) sekä asiaa pohtineessa työryhmässä (KTM 26). Teoriassa windfall voittojen verottamiselle ei ole estettä, koska tällaisten voittojen verottamisella ei ole käyttäytymisvaikutuksia. Käytännössä windfall voittojen tarkka määrittely on kuitenkin lähes mahdotonta, vaihteleehan se sekä sähkön että päästöoikeuksien hinnan vaihtelujen mukaan tunneittain. Mutkikkaaksi verottamisen tekee myös se, että päästökaupalla haetaan ohjausvaikutusta, joka kannustaa investointeja päästöttömiin tuotantomuotoihin, kuten vesivoimaan ja ydinvoimaan. Näiden tuotantomuotojen verottaminen windfall verolla voisi muodostaa vastakkaisen kannustimen, ellei siihen sovellettaisi rajauksia. Jos siis windfall voittoja päätetään verottaa, verottamiseen tulisi pyrkiä käytännöllisistä lähtökohdista huolehtien siitä, että verosta ei aiheudu ei toivottuja kannustinvaikutuksia. 3. Windfall voittojen verotusvaihtoehdot teorian valossa Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta käsitteli 18.12.28 kokouksessaan neljää eri vaihtoehtoa windfall voittojen leikkaamiseksi ja päästökaupan sähkönhintavaikutusten lieventämiseksi. Nämä vaihtoehdot ovat: Ulkoinen yleishyödyllinen rahasto eri variaatioineen, kuten syöttötariffirahasto Veromalli Yhtiön oma tase eli sisäinen rahasto 2
Teknologiateollisuus ry:n esittämä malli Käsittelen alla kutakin ehdotuksista erikseen. Rahastomalli Rahastomallin tarkoituksena on käyttää windfall veron kertymää ilmasto ja energiastrategian tavoitteiden saavuttamiseen ja sähkön hinnan alentamiseen. Eräs tällainen mahdollisuus olisi kanavoida tuotto syöttötariffirahastoon, josta kantaverkkoyhtiö maksaisi tulevan syöttötariffijärjestelmän kustannuksia. Marraskuussa 28 hyväksytyssä ilmasto ja energiastrategiassa päätettiin syöttötariffijärjestelmän käyttöönotosta uusiutuvilla energiamuodoilla tuotetun sähkön edistämiseksi. Syöttötariffeja tarvitaan, jotta kustannuksiltaan korkeat sähkön tuotantomuodot kuten tuulivoima tulisivat käyttöön siinä laajuudessa kuin ilmasto ja energiastrategia edellyttää. Syöttötariffit tulevat mitä ilmeisimmin nostamaan sähkön hintaa, jolloin tariffien kattaminen rahastosta pienentäisi hinnan nousupainetta. Sähkön hinnalla on toisaalta kannustinvaikutuksia, ja jos sähkön hinta jää alemmaksi, saattaa sillä olla vaikutuksia esimerkiksi energiansäästötoimien kannattavuuteen. Veromalli Veromallissa windfall veron kertymä jää valtion kassaan, jossa se voidaan käyttää esimerkiksi muun verotuksen alentamiseen. Tällöin se ei alenna sähkön hintaa, ellei verotuottoa korvamerkitä energiainvestointien tukemiseen. Kertymän käyttämistä muun verotuksen alentamiseen voidaan perustella teoreettisesti: kun windfall verosta ei lähtökohtaisesti aiheudu käyttäytymisvaikutuksia, saavutetaan kansantalouden kannalta hyötyä, jos kertymällä lievennetään sellaista verotusta, josta aiheutuu ei toivottuja vaikutuksia. Tärkein tällainen vero on työn ansiotulovero. Korvamerkintää energiainvestointeihin ei ole yhtä helppoa perustella teorian avulla. Investointituet voisivat olla perusteltuja, jos katsotaan, että energiateknologian markkinoilla on esteitä investointien toteuttamiselle. Ilmasto ja energiastrategia sisältää kuitenkin jo nykyisellään vahvoja kannustimia energiainvestoinneille. Energiainvestointien linkki sähkön hintaan on myös jossain määrin epäselvä. Aiempia tämänsuuntaisia ehdotuksia pohtineessa työssä (Honkatukia 24) saatiin viitteitä siitä, että vähäpäästöisen tuotannon tuki voisi laskea sähkön hintaa; tällöin tuotantoa täytyisi kuitenkin tulla markkinoille verrattain paljon. Verokertymän käyttö muiden verojen alentamiseen vaikuttaa siksi kansantalouden kannalta perustelluimmalta vaihtoehdolta. Tasemalli Yhtiön oma tase eli sisäinen rahastomalli olisi lähtökohdiltaan luontevin tapa windfall voittojen käyttöön. Lisäksi siinä ei tulisi ongelmia teollisuuden osakkuussähkön kanssa. Vaihtoehto on kuitenkin käytännössä erittäin vaikea toteuttaa, jonka vuoksi KTM:n ja VM:n työryhmä hylkäsi tämän vaihtoehdon. Tässä lausunnossa yhdytään tähän näkemykseen. 3
Teknologiateollisuuden malli Teknologiateollisuuden mallissa sähköpörssi Nordpoolissa sähkön hinta määritettäisiin ilman päästöoikeuksien hintaa ja Nordpool maksaisi fossiilisia polttoaineita käyttäville sähköntuottajille päästöoikeuksia vastaavan korvauksen, jonka jälkeen Nordpool keräisi päästöoikeuksien arvon kantaverkkoyhtiöiden kautta kaikelta myytävältä sähköltä. Järjestelmä alentaisi sähkön hintaa, mutta samalla lisäisi tarvetta korottaa uusiutuvan energian tukia. Mallissa on kuitenkin kaksi suurta ongelmaa. Näistä ehkä tärkein on se, että mallissa päästökaupan ohjausvaikutus ei enää kohdistuisi suoraan runsaspäästöisimpään tuotantomuotoon. Malli siis kylläkin lieventäisi päästökaupan vaikutusta sähkön hintaan, mutta kadottaisi samalla päästökaupan keskeisen ohjausvaikutuksen. Käytännöllisempi ongelma on, että mallin toteuttaminen olisi mahdollista vain yhteistyössä muiden Pohjoismaiden kanssa. Kun pohjoismaiset markkinat koko ajan lähentyvät muita eurooppalaisia markkinoita, tulisi malli myydä näillekin. Vaikka ehdotuksella siis epäilemättä voitaisiin vaikuttaa sähkön hintaan, pidän sen toteuttamiskelpoisuutta huonona. 4. Rahastomalli ja veromalli ilmastostrategian valossa Sekä rahastomalli että veromalli ovat toteuttamiskelpoisia ja niillä voidaan periaatteessa arvioida olevan joitakin myönteisiä vaikutuksia. Alla tarkastellaan näitä vaihtoehtoja tarkemmin ilmasto ja energiastrategian toimenpideohjelman jatkona laskentamallilla tehtyjen esimerkkilaskelmien valossa. Laskelmissa lähdetään windfall työryhmän arviosta siitä määrästä windfallvoittoja, joka käytännössä tulisi veron piiriin. Lähtökohtaisesti vero ulotettaisiin vain vanhalla, ennen vuotta 1997 rakennetulle kapasiteetille, koska sen jälkeen syntynyt kapasiteetti voidaan nähdä syntyneen ilmastopolitiikan kannustimien vaikutuksesta. Tällainen rajaus puoltaa paikkaansa siitä näkökulmasta, että windfall vero ei saisi synnyttää ei toivottuja, ilmasto ja energiastrategian vastaisia kannustimia. Määritelmä kuitenkin sulkee verotuksen ulkopuolelle Kioton kaudella syntyvät, päästöoikeuksien ilmaisjaosta johtuvat windfall voitot. Työryhmän arvion mukaan windfall veron kertymä olisi noin 1 miljoonaa euroa vuodessa, jos vero olisi 3 euroa/mwh. Tämä on vähemmän kuin windfall voittoa arvioidaan syntyvän Kioton kaudella. Vuoden jälkeen kertymä kattaisi kuitenkin suuremman osan syntyvästä windfall voitosta. Ehdotuksen mukaan vero ei riippuisi suoraan sähkön hinnasta, mitä pidän realistisena, koska missään tapauksessa windfall voittoa ei käytännössä voida määrittää juuri vuositason keskiarvoja tarkemmin. Lähtökohtaisesti tällaisen windfall veron ei tulisi siirtyä sähkön hintaan, koska se ei vaikuta rajatuotantomuotojen kustannuksiin. Niinpä rahastomallin ja veromallin väliset erot syntyvät windfall veron kertymän eri käyttötavoista. 4
Rahastomallia on alla käsitelty siten, että windfall veron kertymä on oletettu palautettavaksi teollisuuden ja palvelujen sähköveron alennuksen kautta. Tämä vastaa syöttötariffin alentamista sähkön käyttäjille. Palautuksen vaikutuksesta sähkön käyttäjien saama hinta laskee, mutta tukkuhinta voi markkinoilla periaatteessa noustakin. Veromallissa windfall veron kertymä käytetään tuloverojen alentamiseen. Kumpikin vaihtoehto on lähtökohtaisesti valtiontalouden kannalta neutraali. Kuviossa 1 on vertailtu kansantuotteen muutoksia energia ja ilmastostrategiassa windfall veroin täydennettyyn strategian toimenpidekokonaisuuteen. Kuvion perusteella windfall veron avulla voidaan kompensoida ilmastostrategiasta aiheutuvia kustannuksia. Verovaihtoehto on rahastovaihtoehtoa tehokkaampi kansantalouden kannalta. Kuvio 1 Kansantuotteen muutos perusuraan nähden Kansantuote,1,2,3,4,5,6,7,8,9 216 5
Kuviossa 2 tarkastellaan vaihtoehtojen vaikutuksia yksityiseen kulutukseen. Kuviosta näkyy selvästi, että tuloveron alennus kohdistuu rahastovaihtoehtoa enemmän kuluttajiin. Kuvio 2 Kulutuskysynnän muutos perusuraan nähden Kotitalouksien kulutus,2,4,6,8 1 1,2 1,4 1,6 1,8 216 Kuviossa 3 tarkastellaan vaihtoehtojen vaikutuksia investointeihin. Molemmat vaihtoehdot vaikuttavat investointeja kannustavasti, joskin hyvin eri tavoin. Tuloveron alentaminen lisää lyhyellä tähtäimellä työvoiman kysyntää, koska se alentaa palkkavaateita. Työllisyyden kasvu vetää myös investoinnit mukanaan, koska se nostaa pääoman tuottoa. Rahastovaihtoehto taas lisää kannattavuutta suoraan, millä silläkin on pääoman tuottoa kasvattava vaikutus. Kuvio 3 Investointien muutos perusuraan nähden Investoinnit 1,5,5 1 1,5 216 Kuviossa 4 tarkastellaan vaihtoehtojen työllisyysvaikutuksia. Työllisyyden oletetaan lähtökohtaisesti sopeutuvan ajan mittaan takaisin perusuran mukaiselle kasvu uralle. Tuloveron alentaminen nopeuttaa tätä sopeutumista selvästi 6
ilmastostrategian toimiin verrattuna, kun taas rahastovaihtoehto ei suoraan vaikuta työllisyyteen. Kuvio 4 Työllisyyden muutos perusuraan nähden Työllisyys,5,5,1,15,2,25,3,35 216 Kuviossa 5 tarkastellaan vaihtoehtojen vaikutuksia tukkusähkön hintaan. Kuvion perusteella on selvää, että rahastovaihtoehdolla voi olla vaikutuksia sähkön hintaan. Vaikutukset eivät kuitenkaan ole aivan suoraviivaisia. Kuviossa tarkastellaan tukkuhintaa, joka reagoi kysyntään. Rahastovaihtoehdossa sähkön käyttäjähinnat laskevat, mikä lisää sähkön kysyntää, jolloin tukkuhinta voi jopa lievästi nousta. Sähkön käyttäjien kannalta vaikutus on silti positiivinen käyttäjän maksama hinta laskee. Kuvio 5 Sähkön tukkuhinnan muutos perusuraan nähden Sähkön hinta 7 6 5 4 3 2 1 216 Kuviossa 6 tarkastellaan vaihtoehtojen vaikutuksia kotimaisiin päästöihin. Laskennassa ei ole oletettu, että sähkön hinnan ja kotimaisen aktiviteetin 7
muutoksen vaikutuksia energiankulutukseen ja päästöihin kompensoitaisiin. Niinpä esimerkiksi sähkön hinnan aleneminen näkyy periaatteessa kulutuksen kasvuna. Ero ilmastostrategiaan on kuitenkin merkityksettömän pieni. Kuvio 6 Kotimaisten hiilidioksidipäästöjen muutos perusuraan nähden Hiilidioksidipäästöt 5 1 15 2 25 216 Toimialatasolla rahastovaihtoehto lieventää ilmasto ja energiapoliittisen toimenpidekokonaisuuden vaikutuksia paljon sähköä käyttävillä toimialoilla. Verovaihtoehdon lieventävät vaikutukset taas kohdistuvat enemmän työvoimavaltaisille toimialoille. 5. Johtopäätökset Talousteoria puoltaa windfall voittojen verottamista. Käytännössä windfallvoittojen tarkka määrittely on lähes mahdotonta, koska voitto vaihtelee sekä sähkön että päästöoikeuksien hinnan vaihtelujen mukaan tunneittain. Jos windfallvoittoja päätetään verottaa, verottamiseen tulisi pyrkiä käytännöllisistä lähtökohdista huolehtien siitä, että verosta ei aiheudu ei toivottuja kannustinvaikutuksia. Veron kannalta päästöoikeuksien alkujaolla ei ole merkitystä, jos vero toteutetaan windfall työryhmän esittämässä laajuudessa. Esitetyistä neljästä vaihtoehdosta lähemmin on tarkasteltu verovaihtoehtoa ja rahastovaihtoehtoa. Sekä tasevaihtoehto että energiateollisuuden vaihtoehto ovat arvioni mukaan vaikeita toteuttaa jo siitäkin syystä, että ne edellyttäisivät muiden maiden suostumista tällaisiin järjestelyihin. Kun esimerkiksi Ruotsissa windfallvero on jo käytössä, on vaikea uskoa, että nämä ehdotukset saisivat vastakaikua. Verovaihtoehtoa puoltavat teoreettiset lähtökohdat. Windfall vero ei oikein toteutettuna aiheuta käyttäytymisvaikutuksia, mutta sillä voidaan pienentää niitä haittoja, joita muusta verotuksesta on. Puhtaasti kansantalouden kannalta verovaihtoehto olisi siis tehokkain. 8
Rahastovaihtoehtoa puoltaa ennen kaikkea se, että sen perusteella voitaisiin vaikuttaa sähkön hintaan. Tehokkuusvaikutuksiltaan rahastovaihtoehto on kuitenkin vaihtoehdoista heikompi. Tämä näkyy myös lausuntoa varten tehdyistä mallisimulaatioista, joissa tuloveron alentamisen kansantaloudelliset vaikutukset ovat selvästi myönteisempiä kuin rahastovaihtoehdon. Kumpikin vaihtoehto on kuitenkin ilmastostrategian peruslähtökohtaa tehokkaampi windfall veron kertymän tuoman lisäpelivaran vuoksi. VALTION TALOUDELLINEN TUTKIMUSKESKUS VATT Juha Honkatukia yksikönjohtaja 9
Lähteet Honkatukia, J. (24): Sähköntuotannon voitot päästökaupan yhteydessä. Valtion taloudellinen tutkimuskeskus, Helsinki. Honkatukia, J. ja Forsström, J. (28). Ilmasto ja energiapoliittisten toiminepiteiden vaikutukset energiajärjestelmään ja kansantalouteen. VATTtutkimuksia 139, VATT, Helsinki. Honkatukia, J. (): VATTAGE A Dynamic, Applied General Equilibrium Model of The Finnish Economy. VATT, Helsinki. KTM (26): Päästökaupasta aiheutuvien sähköntuotannon windfall voittojen rajoittaminen. Työryhmän muistio. Määttä, K. (25): Selvitys sähkön hinnannoususta aiheutuvan windfall voiton verotuksesta. KTM selvityksiä 6/25. 1