VAPAN KÄYTTÖÖNOTTO Pilotoinnin loppuraportti 25.1.2011 Kansallisarkisto Rauhankatu 17 PL 258, 00171 Helsinki Puh. Tel. (09) 228 521 kansallisarkisto@narc.fi Riksarkivet Fredsgatan 17 PB 258, 00171 Helsingfors Fax (09) 176 302 http://www.arkisto.fi
2(7) Sisällysluettelo VAPAN käyttöönotto...1 1. Johdanto...3 2. Pilotoinnin lähtökohdat...3 3. Pilotoinnin toteutus...4 3.1. Valitut pilottiorganisaatiot...4 3.2. Pilotointiin liittyvä koulutus...4 3.3. Pilotointivalmiuden toteaminen...5 3.4. Pilotoinnin toteuttaminen...5 4. Pilotoinnin tulokset...5 5. Pilotoinnin kokemukset...6 6. Toimenpidesuositukset...7
3(7) 1. JOHDANTO VAPA-palvelun pilotointi toteutettiin omana alaprojektinaan valituissa valtionhallinnon organisaatioissa osana Kansallisarkiston VAPA-käyttöönottoprojektia. Pilotoinnin tavoitteena oli testata sekä valtionhallinnon organisaatioiden valmiuksia VAPApalvelun käyttöönottoon että VAPA-palvelua itseään. Pilotoinnilla tavoiteltiin dokumentoitua ja selkeää vastuunjakomallia, jonka avulla VAPA-järjestelmä voidaan ottaa käyttöön tehokkaasti ja luotettavasti. Seuraavassa esitetään yhteenveto pilotoinnin läpiviennistä ja sen tuloksista. 2. PILOTOINNIN LÄHTÖKOHDAT Kansallisarkisto oli jo ennen VAPA-käyttöönottoprojektia kartoittanut kohdeorganisaatioiden valmiuksia. Samalla arkistolaitos laati myös uusia ohjeita sähköiseen pitkäaikais- ja pysyväissäilytykseen. VAPA-hankintaprosessi käynnistettiin keväällä 2009, jolloin SÄHKE-normin toinen versio, SÄHKE2 oli juuri astunut voimaan. Uudistetussa normissa oli täsmennettyjen sisältö- ja muotovaatimusten lisäksi tiedonohjauksen (eams) näkökulma. Uusi SÄHKE2-normi asettaa tiukat vaatimukset VAPA-palveluun siirrettävälle aineistolle. SÄHKE-normi on suomalaisen arkistolainsäädännön mukainen toimintamalli, jossa arkistolaitos toimii asiakirjahallinnon ohjaajana. Normi poikkeaa kansainvälisesti sovelletuista käytännöistä, jotka yleensä lähtevät siitä, että viranomaiset toimittavat aineistonsa määritellyn metatietostandardin mukaisina, jonka perusteella ao. arkistolaitos suorittaa haltuunoton säilytysjärjestelmässään. Viranomaisen asianhallintajärjestelmän tulee automaattisesti tuottaa normin edellyttämä siirtotiedosto. Manuaalisesti on mahdollista tuottaa vain yksittäisiä siirtotiedostoja testitarkoituksiin. Kansallisarkisto lähetti keväällä 2009 kaikille julkishallinnon organisaatioille VAPApalveluun liittyvän aineistokyselyn. Vastausten perusteella arvioitiin, että viranomaisilla on yleisesti ottaen vain kohtalainen valmius täyttää aineistovaatimukset ja siirtää aineistoja VAPAan säilytettäviksi. Vuoteen 2012 mennessä 26,3 % vastanneista organisaatioista arvioi omaavansa valmiuden siirtää aineistojaan VAPA-palveluun. Siirrettävistä aineistoista tosin 59 % olisi SÄHKE-muotoista aineistoa. 1 Vuoden 2010 syksyllä Kansallisarkisto teki toisen selvityksen, jossa kartoitettiin valtionhallinnon organisaatioiden valmiutta VAPA-palvelun käyttöönottoon. Tulosten perusteella valtionhallinnon organisaatioilla on koko julkishallintoa vastaava valmius palvelun käyttöönottoon. Vastanneista 41 organisaatiosta yhdeksällä (22 %) organisaatiolla on sähköisesti säilytettävää SÄHKE-normit täyttävää aineistoa. VAPApalvelun käyttöönoton ehtona olevaa sähköisen säilyttämisen lupaa aikoo vuoteen 2015 mennessä hakea 19 organisaatiota (46,3 %). Vastaavasti 39 % vastaajista ei joko pitänyt palvelua ajankohtaisena tai ei muuten ole suunnitellut sen käyttöönottoa. Kyselyiden tulosten perusteella VAPAlle on joka tapauksessa olemassa selvä tilaus. Koska kyselyiden perusteella ei kuitenkaan ole ollut mahdollista saada kovin yksityiskohtaista tai konkreettista tietoa VAPA-palvelun käyttöönottoon liittyvistä kysy- 1 Kyselyyn saatiin yhteensä 178 vastausta, joten sen tuloksia voidaan pitää tilastollisestikin merkitsevinä.
4(7) myksistä, todettiin välttämättömäksi toteuttaa palvelun pilotointi keskeisenä osana VAPAn käyttöönottoprojektia. 3. PILOTOINNIN TOTEUTUS VAPA-palvelun pilotoinnin tehtäviksi määriteltiin seuraavat kokonaisuudet: pilottiorganisaatioiden valinta VAPA-palvelun pilotointiin liittyvien sopimusten laadinta valittujen organisaatioiden koulutukset pilotointia varten organisaatioiden pilotointivalmiuden toteaminen pilotoinnin toteuttaminen tulosten raportointi Pilotoinnin aikataulu oli seuraava: Pilotointi käynnistettiin aloituskokouksessa 2.3.2010 Yhteinen kick-off -tilaisuus pidettiin 21.4.2010 Pilotointijaksoksi valittiin 20.11.-17.12.2010 Tavoite oli päättää alaprojektit 17.12.2010 3.1. Valitut pilottiorganisaatiot Ensimmäisenä vaiheena oli pilottiorganisaatioiden valinta, joiden kanssa laadittiin myös pilotointia koskevat sopimukset: Arkistolaitos (Tweb -asiankäsittelyjärjestelmä) Sisäasiainministeriö (ASDO-asianhallintajärjestelmä) Valtiovarainministeriö (Mahti-asianhallintajärjestelmä) Valtiokonttori (Tahti-järjestelmä) Tämä työvaihe valmistui suunnitellussa aikataulussaan 30.4.2010 mennessä, tosin pilotointisopimukset saatiin viimeisenkin osalta allekirjoitettua vasta kesäkuun alussa 2010. 3.2. Pilotointiin liittyvä koulutus Organisaatioille järjestettiin koulutusta aineiston siirtämisestä, jotta itse pilotoinnin järjestäminen oli mahdollista. Koulutus toteutettiin laatimalla ohje siirtoa ja VAPAn käyttöä varten. Lisäksi jokaista hanketta tuettiin neuvomalla erikseen teknisissä yksityiskohdissa ja toimintamallissa. Pilotoinnin aikana kehitettiin ja selkeytettiin SÄHKE2-määräyksen siirto-ohjetta. Tavoitteena oli vastata ohjeen avulla yleisimpiin VAPAn käyttöönottoon liittyviin kysymyksiin ja tarjota yleiskatsaus siirron eri vaiheisiin. VAPAn teknisen toteutuksen yhteydessä tarkentuivat myös mekanismit, jotka SÄHKE2-määräyksen laatimisen yhteydessä tarkoituksella jätettiin vielä avoimeksi. Näitä olivat muun muassa aineiston siirtämisen tekniikka ja siirtoon liittyvien tunnisteiden käsittely. Lisäksi päivitettiin alkuperäistä siirto-ohjetta, josta muodostui nyt kuvaus SÄHKEmetatietojen muodostamisen ohjeistus. Tämän ohjeen kohderyhmä on nyt entistä teknisempi eli käytännössä tietojärjestelmätoimittajat, joiden tulee kyetä tuottamaan määritysten mukaisia XML-rakenteisia siirtopaketteja.
5(7) 3.3. Pilotointivalmiuden toteaminen Pilotointia varten tarkastettiin organisaatioiden asianhallintajärjestelmien valmius sekä toiminnalta vaadittava tietoturvataso. Nämä selvitettiin valtiokonttorin kautta palveluna tilattuina SÄHKE2- ja tietoturva-auditointointeina. 3.4. Pilotoinnin toteuttaminen Varsinainen pilotointijakso toteutui organisaatioiden kanssa vaihtelevassa aikataulussa. Arkistolaitos ja valtiovarainministeriö, jotka käyttävät samaa Tweb - asianhallintajärjestelmää, etenivät samassa tahdissa. Aikatauluun vaikuttivat lähinnä Tweb:n siirtotoiminnallisuuksien tarkastukset ja päivitykset testiympäristöihin. Sisäasiainministeriön pilotoinnissa tavoitteena oli tukea ASDO-järjestelmän jatkokehitystä tukemalla siirtotoiminnallisuuksien määrittelyä. Tämän vuoksi järjestelmätoimittaja toteutti ASDOn pilotoinnin erillisenä kokonaisuutena. Valtiokonttorin Tahtitietojärjestelmä ei ole varsinainen asianhallintaympäristö, vaan tietokanta, joka sisältää pysyvään säilytykseen määrättyä aineistoa. Tahtin osalta pilotoinnissa keskityttiinkin määrittämään ja testaamaan SÄHKE2-muotoisen siirtokokonaisuuden tuottamista rekisterimuotoisesta informaatiosta. Kaikki organisaatiot ja järjestelmät kävivät pilotoinnissa samat vaiheet läpi, vaikka lähtökohdat ja järjestelmäkehityksen vaiheet poikkesivat toisistaan. Pilotoinnin aikana käytiin läpi siirrettävän aineiston siirtokelpoisuus, siirtoon ja sähköiseen säilyttämiseen liittyvät lupa- ja sopimuskysymykset, tietoturvallisuusasiat sekä siirron tekniset kysymykset. Pilotointijakson tavoite jokaisen organisaation osalta oli käydä läpi arkistolaitoksen kanssa koko prosessi alkaen järjestelmän ja aineiston SÄHKE-kelpoisuuden tarkastelusta päättyen siihen, että tuotetaan SÄHKE2-mallin mukainen siirtopaketti. Kaikki pilotointiin osallistuneet organisaatiot kykenivät tuottamaan siirtopaketin. Siirtopaketit eivät kuitenkaan olleet vielä siinä kunnossa, että ne olisi voitu hyväksyä VAPA-järjestelmän vastaanoton teknisen validoinnin toimesta. Siirtopakettien muodostamiseen liittyvistä teknisistä kysymyksistä ja havaituista ongelmista tuotettiin tarkennettu siirto-ohjeistus, jossa on määritelty yksityiskohtaisemmin metatietorakeiden muotoon ja sisältöön liittyviä yksityiskohtia. Siirtokokonaisuuden allekirjoittamiseen liittyvä ohjeistus päivitettiin siten, että se vastaa sekä SÄHKE2:ssa esitettyä perusmallia että tapaa, jolla VAPA-järjestelmä voi allekirjoituksen varmistaa. 4. PILOTOINNIN TULOKSET VAPA-järjestelmän käyttöönotto on sekä aineistoa siirtävässä organisaatiossa että arkistolaitoksessa monivaiheinen prosessi, johon liittyviä ohjeita, yksityiskohtia sekä vastuita tarkasteltiin pilotoinnin aikana. Näiden havaintojen pohjalta laadittiin sisäisiä ohjeita sekä tarkistuslistoja eri vaiheiden suorittamiseksi. Lisäksi laadittiin lomakkeita, joiden avulla määrämuotoiset tiedot mm. palomuuriavausten hallitsemiseksi voidaan välittää osapuolten välillä. Myös sähköisen säilyttämisen lupaan liittyviä toimintamalleja ja auditointikriteerejä tarkennettiin pilotoinnin aikana. Auditointia kehitettiin yhteistyössä valtion ITpalvelukeskuksen (VIP) ja sen hankkiman konsultin kanssa. Tavoitteena oli luoda kokonaispalvelu sähköisen säilyttämisen luvan hakemiseksi, ja lupahakua tukevat palvelukuvaukset sekä dokumentit. Pilotoinnin rinnalla osana VAPA-käyttöönottoprojektia laadittiin myös sopimusmallit sekä (i.) aineistojen VAPAan siirtämisen ja siellä säilyttämisen osalta ( Siirto- ja
6(7) säilytyssopimus ) että (ii.) aineistojen (kaikkien oikeuksien) arkistolaitokselle luovuttamisen osalta ( Luovutussopimus ). Osana ensiksi mainittua sopimusta määriteltiin säilyttämiseen liittyvät ja valtionhallinnon organisaatioille kohdistuvat kustannukset sekä niiden maksuperusteet. 2 Sopimuksessa määriteltiin myös se, että valtionhallinnon organisaatio säilyttää edelleen omistusoikeutensa siirtämiinsä asiakirjoihin ja vastaa niihin liittyvästä tietopalvelusta. Pilotointi päätettiin virallisesti alkuperäisen suunnitelman mukaisesti 31.12.2010. 5. PILOTOINNIN KOKEMUKSET Pilotoinnin päätyttyä pyydettiin kutakin pilotointiin osallistunutta organisaatiota (lukuunottamatta Kansallisarkistoa) antamaan palautetta kokemuksistaan. Seuraavassa esitetään yhteenveto saaduista palautteista. Kokonaisuutena pilotointi katsottiin tärkeäksi osaksi VAPA-palvelun käyttöönottoa. Se tuotti selkeän käsityksen siitä, mitä VAPAn käyttö tulee edellyttämään palvelua pysyvästi hyödyntäviltä organisaatioilta. Jotta palvelun käyttöönotto sujuu mahdollisimman tehokkaasti, edellyttää se aukottomasti toimivaa yhteistyötä selvästi useammalta osapuolelta kuin vain arkistolaitokselta ja palvelua käyttävältä organisaatiolta. Näiden lisäksi mukana ovat VAPA-palvelun järjestelmä- ja käyttöpalvelutoimittajat (Tieto Finland Oy ja CSC Tieteen tietotekniikan keskus Oy), valtionhallinnon organisaatioiden omat teknologia- ja palvelutoimittajat sekä sähköisen säilyttämisen lupaan liittyvän auditoinnin toteuttavat osapuolet. Kyseessä onkin varsin mittava koordinaatiotehtävä, joka edellyttää selkeitä vastuusuhteita, prosessikuvauksia sekä kokonaisuutta koordinoivaa vastuuhenkilöä Kansallisarkistolta. Pilotointi myös osoitti, että aiemmin tehtyjen kyselyiden antama kuva julkishallinnon organisaatioiden valmiudesta VAPA-palvelun käyttöönottoon oli oikeansuuntainen, mutta pilotoinnin kokemuksia optimistisempi. Erityisesti SÄHKE2 -normin vaatimien toimintojen tuominen asianhallintajärjestelmiin ja siten edellytysten SÄHKE2 - auditoinnin läpäisemiselle osoittautui varsin haastavaksi. Tässä pilotointiosuudessa tulokset selkeimmin jäivät asetetusta tavoitteesta. Tästä johtuen pilotoinnin aikataulu todettiin liian tiukaksi ja konkreettinen eteneminen hitaaksi, sillä edellä mainittuja teknisiä haasteita ei kyetty kaikilta osin ratkaisemaan pilotointijakson aikana. Samoin todettiin, että pilotoinnin suunnittelu olisi tullut tehdä ennakoivammin ja tiukemmin Kansallisarkiston ohjauksessa. Auditoinnit arvioitiin kokonaisuutena hyödyllisiksi, sillä haasteista huolimatta ne nostivat esiin monia kehityskohtia pilottiorganisaatioiden toiminnassa., myös laajemmin kuin vain tiiviisti VAPA-palveluun liittyen (esim. tietoturvaa koskevissa toimintatavoissa). Samoin pilotointi johti organisaatiot suorittamaan tehtäviä, jotka olisivat tulleet toteutettaviksi ennemmin tai myöhemmin. Yhdessä palautteessa nostettiin esiin varsinaisen pilotoinnin ulkopuolelta tietopalvelun järjestämiseen liittyviä kysymyksiä. Toisessa palautteessa toivottiin pilotoinnin jatkoksi mahdollisuutta testata sähköisesti VAPA-palvelussa säilytettävän tiedon hyödyntämistä. Tätä pidettiin varsinaisen käyttöönoton edellytyksenä. Tietopalvelu tulee toistaiseksi säilymään valtionhallinnon organisaatioiden omalla vastuulla. Tä- 2 Kustannukset kohdistuvat lähinnä säilytettävien aineistojen metatietoarvojen muutoksiin (pois lukien julkisuustiedon muuttaminen asian tullessa julkiseksi). VAPA-palvelun käytöstä ei peritä palvelumaksua. Palvelun käyttöönottoon kohdistuu kuitenkin joitain kuluja, jotka oman työn ohella jäävät asiakasorganisaatioiden kannettaviksi. Näitä ovat lähinnä auditointeihin liittyvät kulut sekä kaikki ko. asiankäsittelyjärjestelmän mahdollisiin muutoksiin liittyvät kustannukset.
7(7) hän liittyvistä käytännön järjestelyistä on kuitenkin noussut esiin kysymyksiä, jotka tulee ratkaista ohjeistuksella. 6. TOIMENPIDESUOSITUKSET VAPA-palvelun pilotoinnin perusteella esitetään ennen varsinaista käyttöä seuraavat toimenpidesuositukset, jotka on syytä toteuttaa tai muuten ratkaista ennen palvelun laajamittaista käyttöönottoa: 1. Tunnettuus ja uskottavuus. Ensimmäinen kynnys VAPA-palvelun laajaalaisessa käyttöönotossa on sen heikko tunnettuus. Organisaatioilla oli selvästi pilotoinnin jälkeenkin puutteellista tietoa tai jopa väärinkäsityksiä palvelun sisällöstä ja toimintatavasta. Tältä pohjalta on perusteltua olettaa muun valtionhallinnon osalta VAPAn tunnettuuden olevan vielä selvästi vähäisempää. Vähäinen tai jopa kokonaan puuttuva tieto puolestaan luo uskottavuusongelman. Tämä ongelma on ratkaistava systemaattisella ja tavoitteellisella viestinnällä, jossa myös viestinnän tuloksellisuuden mittaaminen on osa ratkaisua. 2. Valmiuksien luominen. Toinen keskeinen haaste VAPA-palvelun käyttöönotolle ei ole asiakasorganisaatioiden haluttomuus palvelun hyödyntämiseen, vaan näiden puutteellinen valmius sen käyttöönottoon. Valtionhallinnon organisaatioiden asianhallintajärjestelmien valtaosa ei sisällä SÄHKE2- auditoinnin edellyttämiä toimintoja. Arkistolaitos voi tehokkaalla viestinnällä ja vaikuttamalla suoraan järjestelmätoimittajiin edistää muutoksia organisaatioiden asianhallintajärjestelmissä. Julkishallinnon järjestelmähankintoja on järkiperäistettävä, jotta organisaatiot hankkivat asianhallintajärjestelmiinsä SÄHKE2-auditoinnin edellyttämät valmiudet. 3. Organisaatiokohtainen käyttöönotto. VAPA-palvelun konkreettinen käyttöönotto asiakasorganisaatioissa edellyttää monia toimenpiteitä ja useiden eri organisaatioiden yhteistyötä. Tämä prosessi pitää selvittää organisaatioille yksityiskohtaisesti, ja kaikista toimenpiteistä on laadittava vaiheittainen tehtävä- ja tarkistuslista. 4. Resursointi. Käyttöönotto ja sitä välittömästi seuraavien ensimmäisten siirtotapahtumien ongelmaton sujuminen edellyttää erityisesti arkistolaitokselta huolellista ja riittävää resursointia kaikkiin tehtäviin. Pilotoinnin kokemukset osoittivat, miten tärkeää on panostaa koulutukseen ja tukeen käyttöönoton aikana. Hallinnolliset ja tekniset tehtävät voivat puutteellisesti resursoituna pitkittää käyttöönottoja, korottaa kustannuksia sekä heikentää asiakasorganisaatioiden luottamusta VAPAan.