Puolustusministeriön strategisen suunnittelun käsikirja

Puolustusministeriön strategisen suunnittelun käsikirja

Eteläinen Makasiinikatu 8 PL 31, 00131 HELSINKI www.defmin.fi Kannen kuva: Puolustusvoimat Taitto: Tiina Takala/puolustusministeriö Paino: Kirjapaino Keili Oy, 2007 ISBN: 978-951-25-1794-7

Puolustusministeriön strategisen suunnittelun käsikirja vahvistetaan käyttöönotettavaksi. Käsikirja päivitetään seuraavan suunnittelukierroksen yhteydessä. Helsingissä, elokuun 1. päivänä 2007 Kansliapäällikkö Kari Rimpi Osastopäällikkö Pauli Järvenpää 1

Sisällysluettelo 1. JOHDANTO... 3 2. PUOLUSTUSMINISTERIÖN STRATEGINEN SUUNNITTELU... 4 2.1 Puolustusministeriön rooli hallinnonalansa strategisessa suunnittelussa ja ohjaamisessa... 4 2.2 Strategisen suunnittelun prosessi... 5 2.3 Strategisen suunnittelun tuotteet... 6 2.4 Strategista suunnittelua tukeva tutkimus... 8 3. STRATEGISEN SUUNNITELMAN TOIMEENPANO JA TOIMINNAN OHJAAMINEN... 9 3.1 Puolustusministeriön ohjauskirje strategisesta suunnitelmasta... 10 3.2 Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko ja puolustusministeriön ohjauskirje... 10 3.3 Strategisen suunnittelun kytkeytyminen hallinnonalan toiminnan, talouden ja resurssien suunnitteluun... 11 3.4. Strategisen suunnitelman tavoitteiden edistämiseen käytettävät muut vaikuttamiskanavat... 14 4. STRATEGISEN SUUNNITTELUN SEURANTA, RAPORTOINTI JA ARVIOINTI... 15 LIITE: KÄSITTEET JA MÄÄRITELMÄT... 17 2

1. JOHDANTO Strategisella suunnittelulla tarkoitetaan prosessia, jolla ohjataan ja kehitetään puolustusministeriön hallinnonalaa pitkällä ja keskipitkällä aikavälillä. Puolustusministeriön strateginen suunnittelu perustuu turvallisuusympäristön seurannan sekä lainsäädännön ja muun säädösperustan ohella poliittiseen ohjaukseen, jonka merkittävimpiä lähteitä ovat turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko, yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia, hallitusohjelma ja hallituksen strategia-asiakirja. Strategisessa suunnittelussa otetaan huomioon myös Euroopan unionista tuleva ohjaus, kuten EU:n perussopimukset, turvallisuusstrategia (ESS) ja pitkän aikavälin visio (LTV) sekä siihen liittyvä unionin voimavaratyö. Suunnitteluun vaikuttavat myös Natossa käytettävät prosessit sekä ohjeet, joita sovelletaan Nato-yhteistyössä. Puolustusministeriön alaisen hallinnon pitkän aikavälin suunnittelu vaikuttaa myös ministeriössä tehtävään strategiseen suunnitteluun. Puolustusministeriön strateginen suunnittelu koskee valtioneuvoston ohjesäännön 16 : ssä määriteltyä puolustusministeriön toimialaa. Toimialaan kuuluvat puolustuspolitiikka, sotilaallinen maanpuolustus, kokonaismaanpuolustuksen yhteensovittaminen ja sotilaallinen kriisinhallinta- ja rauhanturvaamistoiminta. Puolustusministeriön strateginen suunnittelu antaa perusteita ministeriön toiminnalle ja puolustusvoimien strategiselle suunnittelulle muun muassa seuraavista asiakokonaisuuksista: strategisen tilannekuvan muodostamisesta ja ylläpidosta, alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta, Suomeen kohdistuvien sotilaallisten uhkien ennaltaehkäisystä ja torjunnasta, kansainvälisestä yhteistoiminnasta, laaja-alaisiin turvallisuusuhkiin varautumisesta ja puolustusvoimien virka-aputehtävistä, puolustusvoimien normaaliolojen organisaatiosta ja koulutusjärjestelmästä, sotilaallisesta huoltovarmuudesta ja maanpuolustustahdosta. Puolustusministeriön strateginen suunnittelu toteutetaan yhteistyössä puolustusvoimien kanssa ministeriön johtoryhmän ohjauksessa. Poliittinen ohjaus strategisille linjauksille saadaan selontekomenettelyn kautta ja resurssit niiden toteuttamiseen toiminnan- ja talouden suunnitteluprosessin (TTS) avulla. Tämä puolustusministeriön strategisen suunnittelun käsikirja on tarkoitettu ministeriössä tehtävän strategisen suunnittelun, toimeenpanon, seurannan, arvioinnin sekä ohjaamisen työkaluksi. Ohjetta päivitetään neljän vuoden välein ja se täydentää valtiovarainministeriön antamaa ohjeistusta tulosohjauksesta. Strateginen suunnittelu on koko ministeriön yhteinen prosessi, johon osallistuvat kaikki osastot ja erillisyksiköt. Puolustuspoliittinen osasto yhteensovittaa strategisen suunnitellun prosessin ja strategisen suunnitelman toimeenpanon. Strategisen suunnittelun ja ohjauksen yhteistoiminnan menettelytavat ja vastuualueet puolustusministeriön ja puolustusvoimien välillä sekä ministeriön sisällä määritellään kunkin suunnittelukierroksen projektisuunnitelmassa. Puolustusvoimissa on oma strategisen suunnittelun ohjeensa. 3

2. PUOLUSTUSMINISTERIÖN STRATEGINEN SUUNNITTELU 2.1 Puolustusministeriön rooli hallinnonalansa strategisessa suunnittelussa ja ohjaamisessa 4 Perustuslain (68 :n 1 momentti) mukaan kukin ministeriö vastaa toimialallaan valtioneuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toiminnasta. Ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken sekä valtioneuvoston muusta järjestysmuodosta säädetään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella (68 :n 3 momentti). Perustuslain 58 :n 5 momentin mukaan Presidentti päättää sotilaskäskyasioista ministerin myötävaikutuksella sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Puolustusministeriön rooli hallinnonalansa ohjaajana perustuu perustuslakiin, valtioneuvostosta annettuun lakiin (175/2003) ja valtioneuvoston ohjesääntöön (262/2003). Päätöksenteosta sotilaskäskyasioissa säädetään perustuslain lisäksi puolustusvoimista annetussa laissa. Puolustusministeriön tehtävistä ja toimialasta säädetään lisäksi puolustusministeriöstä annetussa valtioneuvoston asetuksessa (375/2003) ja puolustusministeriön työjärjestyksessä (585/2003). Puolustushallinnon strateginen ohjaaminen on joustava ja jatkuva prosessi, jossa tavoitetila saavutetaan jatkuvan kehityksen tuloksena. Strateginen ohjaus perustuu olennaisesti strategiseen suunnitelmaan, jota päivitetään ja tavoitetilaa tarkistetaan vähintään neljän vuoden välein sekä tarvittaessa strategisten muutosten tai poliittisen ohjauksen sitä vaatiessa. Strategisen suunnitelman toteutumista ja sen muutostarpeita seurataan turvallisuusympäristön pitkän aikavälin seuranta- ja arviointityökalulla. Laissa puolustusvoimista (voimassa 1.1.2008 lukien) määritetään, että puolustusministeri esittelee sotilaallisen puolustuksen keskeisiin perusteisiin kuuluvat sotilaskäskyasiat Tasavallan presidentille siltä osin kuin ne liittyvät puolustusministeriön strategiseen suunnitteluun. Selontekomenettely ja puolustusministeriön strateginen suunnittelu kytkeytyvät kiinteästi toisiinsa. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko on keskeinen strategiatyötä poliittisesti ohjaava asiakirja. Selonteon kaksi toiminnan ja talouden nelivuotista suunnittelukautta kattava aikajänne on puolustusjärjestelmän kehittämisen kannalta kuitenkin liian lyhyt. Puolustusjärjestelmän pitkäjänteinen kehittäminen edellyttää kahden vuosikymmenen päähän katsovaa strategiaa. Strateginen ohjaaminen perustuu puolustusministeriössä tehtävään strategiatyöhön, jonka avulla pyritään parantamaan puolustusministeriön kykyä ohjata ja kehittää omaa hallinnonalaansa pitkällä aikavälillä. Strategiatyön päätuotteena syntyvä puolustusministeriön strateginen suunnitelma on hallinnonalan strategisen ohjaamisen kokonaisvaltainen työkalu. Strateginen suunnitelma sisältää tavoitetilan (visio) ja strategian eli keinot saavuttaa haluttu tavoitetila. Strateginen suunnitelma hahmottaa pitkällä aikavälillä hallinnonalan tavoitteet ja kehittämisen peruslinjaukset. Strategisen suunnitelman kulloinkin tarvittavaa osaa käytetään perustana ja lähtökohtana puolustuspolitiikan toimeenpanoa valmisteltaessa. Puolustusministeriön strategisen suunnitelman valmistuttua sen pohjalta annetaan puolustusvoimille ohjausasiakirja, jossa annetaan perusteita puolustusvoimien strategiselle suunnittelulle.

KUVA 1: Puolustusministeriö hallinnonalansa strategisen suunnittelun ohjaajana PLM STRATSU - PROSESSI STRATSU PV STRATSU - PROSESSI Ohjauskirje >Pv Sotilaallisen maanpuolustuksen suunnittelu Suorituskykyjen rakentaminen, yll äpito ja purku OSASTRATEGIAT VNS VALMISTELU TTS - PROSESSI TUKA, HALO, HSA Puolustusministeriön strategisen suunnitelman laatimiseksi laaditaan erillinen projektisuunnitelma, jossa päätetään käytettävät metodit ja suunnitteluorganisaatio. Prosessin aikana hyödynnetään kansallisten ja kansainvälisten toimijoiden strategisen suunnittelun aineistoja, tutkimuksia sekä tulevaisuustutkimuksen menetelmiä. Ensimmäisessä vaiheessa määritellään puolustuspolitiikan ja sotilaallisen maanpuolustuksen keskeinen käsitteistö, hyväksytään puolustushallinnon yhteiset arvot sekä määritetään tavoitetila eli visio. Yhteinen ja yhdenmukainen käsitteistö luo edellytykset jäsentyneelle asioiden käsittelylle ja esittämiselle sekä mahdollistaa prosessin systemaattisen läpiviemisen. Yhteiset arvot määritetään siten, että ne ankkuroivat strategian nykytilaan, mutta samalla ne ovat puolustusministeriön johdon työkaluja halutun tavoitetilan saavuttamisessa. Toisessa vaiheessa analysoidaan turvallisuusympäristön pitkän aikavälin eri kehitysvaihtoehtoja esimerkiksi skenaariomenetelmällä. Tässä työvaiheessa arvioidaan eri kehitysvaihtoehtojen vaikutuksia Suomeen, Suomeen eri skenaarioissa kohdistuvia uhkia ja Suomen toimintamahdollisuuksia eri skenaarioissa. Lisäksi arvioidaan tunnistettuja uhkia ja paino- SÄÄDÖS- VALMISTELU Toimialojen ohjauskirjeet >Pv VNS TTS -ohje >PE RAPORTOINTI VNS toimeenpano ohjauskirje >Pv HALLINNONALAN TTS -SUUNNITELMA Suorituskyvyn käyttö Toiminnan tukeminen PUOLUSTUSJÄRJESTELMÄN NORMATIIVINEN PERUSTA Puolustusvoimien strategisessa suunnittelussa johtava perusajatus on, miten valtakuntaa puolustetaan. Strategiatyössä arvioidaan ja selvitetään tarkasti sotilaallisen toimintaympäristön kehittymistä, kehittämisen eri vaihtoehtoja ja puolustusjärjestelmän perusrakennetta. Prosessin lopputuloksena syntyy puolustusjärjestelmän tavoitetila. Sen keskeinen sisältö esitellään Tasavallan presidentille ja puolustusministerille, jotka antavat tarvittaessa tarkentavaa ohjausta. Puolustusjärjestelmän tavoitetilan laatimisen jälkeen laaditaan puolustusvoimien kehittämisohjelma. 2.2 Strategisen suunnittelun prosessi 5

tetaan ne niiden yhteiskuntaan vaikuttavuuden ja niiden toteutumisen todennäköisyyden perusteella. Lopputuloksena syntyy priorisoituja uhkakuvia. Tunnistetuista omista toimintamahdollisuuksista laaditaan alustavat omat toimintavaihtoehdot. Toimintavaihtoehtoja verrataan priorisoituihin uhkamalleihin. Lopputuloksena syntyvät päätöksenteon tueksi luettelot toimintavaihtoehtojen hyväksymistä tai hylkäämistä puoltavista kriteereistä. Tämä työvaihe voidaan toteuttaa esimerkiksi soveltamalla erilaisia delfoi-menetelmiä. Kolmannessa vaiheessa valitaan toimintavaihtoehto lopullisen strategian laatimista varten. Valittava toimintavaihtoehto voi olla jokin esiteltävistä vaihtoehdoista tai niiden yhdistelmä. Tämän perusteella laaditaan lopullinen strategia-asiakirja. Strategia on niiden toimenpiteiden kuvaus, jotka johtavat tavoitetilan saavuttamiseen. Strategian perusteella annetaan suunnitteluperusteita puolustusvoimien suunnittelulle ja laaditaan toimialakohtaiset täsmentävät osastrategiat. KUVA 2: Strateginen suunnitteluprosessi Syötteet Edellinen STRATSU Poliittinen ohjaus ETPP Lait ja normit Prosessi ja metodologia Käsitteiden, Skenaarioiden, arvojen ja uhkien Strategian ja ja suunnittelu- tavoitetilan toimintavaihto perusteiden määrittäminen ehtojen laatiminen laatiminen Tulevaisuuden tutkimusmenetelmät Tuotteet Strateginen suunnitelma Tavoitetila Strategia Osastrategiat Ohjauskirjeet Ministeriön ohjaus 2.3 Strategisen suunnittelun tuotteet Puolustusministeriön strategisen suunnittelun tuotteita ovat tavoitetila, strategia ja strategiaa tukevat osastrategiat. Tuotteista voidaan julkaista tietoturvaluokitukseltaan eritasoisia versioita (julkinen, salainen tai erittäin salainen). Tavoitetila on puolustusministeriön ja puolustusvoimien yhteistyössä määrittelemä aktiivinen tahtotila. Se on hallinnon olemassaolon ja arvojen kannalta perusteltu, yleisluonteinen ja keskeinen näkemys tulevaisuuden mahdollisista ja halutuista tulevaisuudenkuvista tai tapahtumista, joiden toteuttaminen edellyttää hallinnonalan aktiivisia tekoja ja uuden oppimisen kautta tapahtuvaa toiminnan muuttamista. Tavoitetila on puolustushallinnon uuden menestyskonseptin määrittelyn lähtökohta tulevaisuutta ajatellen. Tavoitetilan muodostamisessa hyödynnetään poliittista ohjausta ja toimintaympäristön muutosta tarkastelevaa ennakointia. Työssä hyödynnetään monipuolista informaatiota, jonka lähteitä ovat esimerkiksi eri ministeriöt, yliopistot, tutkimuslaitokset ja muut puolustushallinnon ulkopuoliset tiedontuottajat. Laaja-alainen tietopohja on erityisen tärkeä globaalien muutosten hahmottamiseksi ja näihin pohjautuvien visioiden luomiseksi. 6

Strategia koostuu puolustushallinnon toimintaperiaatteista, joilla hallinnonalan tavoitetila on realistisesti saavutettavissa. Strategiassa tasapainotetaan kaikki puolustushallinnon tehtävät ja niihin käytössä olevat resurssit. Strategia sisältää maamme puolustuskyvylle asetettavat vaatimukset sekä suunnitteluperusteet puolustusvoimille. Julkinen strategia on lyhyt tiivistelmä prosessin tuotteena syntyneistä puolustushallinnon tavoitetilasta ja strategiasta. Julkinen strategia palvelee kolmea päätarkoi tusta. Siinä esitetään tiivis arvio Suomen turvallisuusympäristön pitkän aikavälin kehi tyksestä. Tämän perusteella kuvataan Suomen puolustuspolitiikan ja sotilaallisen maan puolustuksen haasteita ja kolmanneksi hahmotellaan keinoja, joilla haasteisiin voidaan vastata. Strategian julkaisemisella lisätään poliittisten päättäjien ja kansalaisten tietoa sotilaallisen maanpuolus tuksemme avainkysymyksistä. Strategista suunnitelmaa syventävät toimialakohtaiset osastrategiat. Osastrategiat määrittävät tai päivittävät kunkin toimialan pitkän aikavälin kehittämislinjaukset varsinaisen strategisen suunnitelman perusteella sekä toimivat apuna toimialan keskipitkän ja lyhyen aikavälin jatkosuunnittelussa ja puolustusvoimien ohjauksessa. Toimialakohtaisia osastrategioita ovat esimerkiksi kansainvälisen puolustuspolitiikan strategia turvallisuusstrategia henkilöstöstrategia viestintästrategia tietohallintostrategia materiaalipoliittinen strategia ympäristö- ja yhdyskuntapoliittinen strategia kokonaismaanpuolustuksen yhteensovittamisen strategia tutkimus- ja kehittämisstrategia Strategisen suunnittelun tuotteiden perusteella ohjataan puolustusministeriön alaisten toimijoiden pitkän aikavälin suunnittelua. Puolustusministeriö laatii ohjauskirjeen, jossa annetaan tulosyksiköille tarvittavat suunnitteluperusteet. Strateginen suunnittelu toimeenpannaan luvussa 2 esitettyjen toimeenpanoprosessien kautta. KUVA 3: Strategian ja osastrategioiden avulla saavutetaan tavoitetila 2. Strategia 2. Strategia 2. 3. Osastrategiat 1. Tavoitetila (visio) 7

2.4 Strategista suunnittelua tukeva tutkimus Puolustusministeriön strategisen suunnittelun tueksi tilataan tutkimuksia ja selvityksiä joko puolustusvoimien tutkimuslaitoksilta tai puolustushallinnon ulkopuoliselta tutkimusyhteisöltä. Strategisen suunnittelun prosessissa seurataan aktiivisesti kotimaisia ja kansainvälisiä strategisen suunnittelun tutkimustuloksia. Sotilaallisissa konflikteissa tapahtuneet muutokset ovat seurausta toimintaympäristön, yhteiskunnan, teknologian ja poliittisten prosessien kehityksestä. Näiden haasteiden menestyksellinen kohtaaminen edellyttää tuekseen tutkimusta, kehittämistä ja arviointia. Niiden avulla luodaan kattava ja perusteltu kuva tulevaisuuden kehitystrendeistä, tehdään johtopäätöksiä muutosvaikutuksista, -haasteista ja -mahdollisuuksista sekä rakennetaan toimintavaihtoehtoja. Puolustushallinnon tutkimus- ja kehittämisstrategian mukaisesti tutkimustoimintaa painotetaan siten, että se tukee kiinteästi strategista suunnittelua ja hallinnonalan kokonaiskehittämistä, kohdistuen laaja-alaisiin kokonaisuuksiin painopistealueilla. Puolustusministeriön tutkimus-, arviointi- ja ennakointitoiminta muodostavat vuorovaikutteisen kokonaisuuden strategisen suunnittelu -ja päätöksentekoprosessin kanssa. Tutkimustarpeet viedään eteenpäin joko puolustusvoimien tutkimusohjelmaan tai ulkopuolisille tutkimuslaitoksille. Kaikki puolustusvoimien tutkimuslaitoksille osoitettavat tutkimustoimeksiannot annetaan keskitetysti tehtäväksi puolustusvoimien tutkimusohjelman kautta. Puolustusvoimilta tapahtuvassa tutkimustiedon hankinnassa otetaan huomioon etupainotteisen suunnittelun tarve ja ajallinen koordinointi puolustusvoimien toiminnan ohjauksen aikataulujen kanssa. Puolustusvoimien tutkimusohjelman osalta yhteistyötahona toimii pääesikunnan suunnitteluosasto, joka koordinoi tutkimusohjelman valmistelun osana puolustusvoimien strategisen suunnittelun prosessia. Puolustushallinnon ulkopuolisen tutkimusyhteisön osalta tavoitteena on sitoa keskeisimmät tutkimuslaitokset pysyviksi kumppaneiksi puolustushallinnon strategisessa suunnittelussa. Tutkimusten toteuttamisen suunnittelussa otetaan huomioon kansainväliset yhteistyömahdollisuudet EU:n ja Naton puitteissa sekä kahdenvälisten kumppanimaiden kanssa. Pyrkimyksenä on verkottua pysyvästi viiteryhmämaiden kanssa sekä hyödyntää niissä jo laadittuja valmiita tutkimuksia. Strategista suunnittelua tukevat tutkimukset ja niiden tulokset esitellään osana muita strategiseen suunnitteluun liittyviä asioita. Lisäksi tutkimuksia esitellään tarvittaessa hallinnonalan Tutkimusneuvostolle. Puolustushallinnon Tutkimusneuvosto on keskeinen tutkimuksen koordinaation ja tilannetietoisuuden taho puolustusministeriön ja pääesikunnan välillä. Tutkimusneuvostossa käsitellään keskeisiä hallinnonalan strategista suunnittelua tukevia tutkimuksia sekä seurataan tutkimus- ja kehittämisstrategian toteutumista tutkimustoiminnan osalta ja annetaan tarvittaessa toiminnan kehittämiseen liittyviä esityksiä. Tutkimusneuvostossa ovat edustettuina keskeiset tutkimuksen koordinaatioon ja ohjaukseen liittyvät tahot puolustusministeriöstä ja pääesikunnasta. 8

3. STRATEGISEN SUUNNITELMAN TOIMEENPANO JA TOIMINNAN OHJAAMINEN Puolustusministeriön strateginen suunnittelu on keskeinen osa puolustuspolitiikan valmistelua ja toimeenpanoa. Puolustusministeriön strateginen suunnitelma luo perusteita kokonaissuunnittelujärjestelmälle. Strategisen suunnitelman perusteella voidaan tarjota päätöksentekijöille perusteltuja ja tutkittuun tietoon nojautuvia näkemyksiä tulevaisuudesta ja sen eri kehitysvaihtoehdoista. Hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelman tehtävänä on konkretisoida strategisen suunnitelman, osastrategioiden ja selonteon tavoitteet suunnittelukauden tavoitteiksi, kehittämislinjauksiksi ja resurssien käytön suunnitteluksi. Lisäksi seurataan puolustusvoimien kehittämisohjelman valmistelutyötä. Strategisessa suunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden jalkauttaminen ja resurssien käytön suunnittelu yhdistetään tulosohjauksen avulla (toiminta- ja taloussuunnittelu, talousarvion valmistelu ja tulossopimukset). Edellisten lisäksi ohjausta annetaan muilla tarkentavilla ohjeilla. KUVA 4: Eri aikavälin suunnitelmien kytkeminen toisiinsa pitkän aikavälin kehittämistavoitteita tukevaksi kokonaisuudeksi TAVOITETILA VISIO 20 - VUOTTA STRATEGINEN SUUNNITELMA 4 12 VUOTTA KEHO 1 4VUOTTA TTS 0 1VUOTTA TAE Puolustushallinnon strategisen suunnitelma toimeenpannaan eri suunnitteluprosesseissa: antamalla puolustusvoimille perusteita puolustusjärjestelmän tavoitetilan ja kehittämisohjelman laatimiselle antamalla lähtökohdat puolustushallinnon rakennuslaitoksen kehittämiselle antamalla MPK:lle perusteita vapaaehtoisen maanpuolustuskoulutuksen kehittämiseksi antamalla osastrategioissa lähtökohdat puolustusministeriö viraston kehittämisohjelmalle ja puolustusministeriön sisäiselle kehittämiselle valmistelemalla valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittiseen selontekoon puolustushallinnon osat valmistelemalla yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategian päivitys puolustushallinnon osalta sekä TTS-, talousarvio-, talousarvion toimeenpano- ja seurantaprosessien avulla. Poliittinen ohjaus ja parlamentaarinen tahto kytketään puolustusministeriön hallinonalan kehittämiseen valtionneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisten selontekojen kautta. 9

3.1 Puolustusministeriön ohjauskirje strategisesta suunnitelmasta Puolustusministeriön strategisen suunnitelman perusteella laadittava ohjauskirje antaa perusteita ja suuntaviivoja puolustusvoimien ja puolustushallinnon rakennuslaitoksen sekä maanpuolustuskoulutusyhdistyksen pitkän aikavälin suunnitelman laatimiselle. Ohjauskirjeen sisältö esitellään puolustusvoimain komentajalle sekä tarvittaessa puolustusvoimien ylipäällikölle. Ohjauskirjeessä ohjeistetaan strategisen suunnitelman ja osastrategioiden toimeenpano sekä kehittämistavoitteiden tärkeysjärjestys ja osakokonaisuuksien kehittämisen pääpiirteinen aikataulu. 3.2 Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko ja puolustusministeriön ohjauskirje Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selonteko on periaatelinjaus, joka määrittää Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimintalinjan periaatteet ja tavoitteet sekä tarjoaa kehyksen sen toimeenpanolle noin kahdeksan vuoden aikajänteellä. Selonteossa arvioidaan hallitusohjelman mukaisesti Suomen turvallisuusympäristön muutoksia sekä turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kokonaisjärjestelyjä. Siinä määritellään Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittiset ratkaisut, kuten sotilaallinen liittoutuminen/liittoutumattomuus sekä annetaan perusteet muuhun kansainväliseen yhteistoimintaan. Lisäksi määritetään puolustusjärjestelmämme kehittämisen painopistealueet. Valtioneuvosto ohjeistaa selontekoprosessin ja tuottamisvastuut. Kaikki ministeriöt osallistuvat selonteon sisällön tuottamiseen. Kokoamistyö tehdään erikseen nimetyssä virkamiestyöryhmässä. Turvallisuus- ja puolustuspoliittinen selontekomenettely on puolustusministeriön hallinnonalan strategian toimeenpanon sekä pitkäjänteisen kehittämisen ja resursoinnin kannalta keskeinen prosessi. Puolustusministeriö pyrkii sisällyttämään mahdollisimman laajasti strategisen suunnitelman osakokonaisuudet ja kehittämislinjaukset turvallisuusja puolustuspoliittiseen selontekoon. Puolustusministeriön tavoitteena on varmistaa, että strategiseen suunnitelmaan ja osastrategioihin kirjattujen tavoitteiden edellyttämät resurssitarpeet määritetään selonteossa. Puolustusministeriö antaa turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon linjausten toimeenpanosta ohjauskirjeen, johon sisällytetään myös ministeriön sisäiset toimenpiteet. Puolustusministeriön oma strateginen suunnitteluprosessi ajoitetaan selontekomenettelyn mukaisesti. Voimassa oleva selonteko osaltaan ohjaa puolustusministeriön strategisen suunnitelman päivittämistä. 10

3.3 Strategisen suunnittelun kytkeytyminen hallinnonalan toiminnan, talouden ja resurssien suunnitteluun Strategisessa suunnitelmassa esitetyt tavoitteet siirretään asteittain hallinnonalan yhteiskunnallisia vaikutustavoitteita palveleviksi vaikuttavuustavoitteiksi ja toiminnallisiksi tulostavoitteiksi toiminnan ja resurssien suunnittelu- ja seurantaprosessin kautta (TRSS). Strategisen suunnitelman jalkauttaminen vaikuttavuustavoitteiksi ja toiminnallisiksi tulostavoitteiksi edellyttää yksityiskohtaisemman suunnittelun jatkamista. Strategiseen suunnitteluun liittyvät pitkän aikavälin kehittämistavoitteet sisällytetään puolustusministeriön laatimiin osastrategioihin, joita hyödynnetään laadittaessa keskipitkän ja lyhyen aikavälin suunnittelun kehittämisohjelmia ja suunnitelmia. Yksityiskohtaisemman suunnittelun avulla strategisessa suunnitelmassa ja osastrategioissa esitetyt tavoitteet jaetaan ajallisesti jaotetuiksi osatavoitteiksi, joiden avulla puolustusjärjestelmää pyritään kehittämään strategisessa suunnitelmassa kuvatun tavoitekokonaisuuden suuntaisesti. Toiminta- ja taloussuunnitelma (TTS) on hallinnonalan sisäisen suunnittelun väline, johon pyritään sisällyttämään kaikki olennaiset hallinnonalan suunnitelmat. Hallinnonalan TTS on perusteena kehysehdotusten laadinnalle. TTS laaditaan vuosittain ja sen suunnittelujakso kattaa neljä vuotta. Hallinnonalan TTS:n laadinnan lähtökohtana on aikaisempi valtioneuvoston kehyspäätös ja siinä otetaan huomioon hallinnonalan virastojen ja laitosten toiminta- ja taloussuunnitelmat. Hallinnonalan TTS:stä tulisi varsinaisten kehysehdotusten ja niiden perusteluiden lisäksi aina ilmetä myös säädösten ja hallituksen hyväksymien päätösten mukainen voimavaramitoitus ja siihen kytkeytyvät tavoitteet. Jos hallinnonalan määrärahatasossa tai toiminnassa ei ole olennaisia muutoksia, voidaan hallinnonalan TTS tältä osin laatia päivittämällä edellisen vuoden TTS:aa. KUVA 5: Puolustushallinnon strategisen suunnittelun kytkentä tulosohjausprosessiin Normisto,: perustuslaki, lait, asetukset, muut viranomaisen oikeussäännöt Politiikka: Selonteot, hallitusohjelma, hallituksen strategia-asiakirja PUOLUSTUSMINISTERIÖ Strateginen johtaminen: Puolustushallinnon strateginen suunnitelma Puolustusvoimien tavoitetila VALTIONEUVOSTO, EDUSKUNTA TAE, LTAE. KEHYSPÄÄTÖS Strateginen johtaminen: Puolustusvoimien KEHO-ohjaus Strategian toimeenpano TTS TAE, LTAE TPA ja seuranta Puolustusvoimien kehittämisohjelma (KEHO) TTS TAE TPA TOSU 11

Hallinnonalan TTS:n tulisi palvella tarkoituksenmukaisella tavalla hallinnonalan pitkäjänteistä johtamista sekä kehysehdotusten laadintaa. Hallinnonalan TTS:ssa ja kehysehdotusten yhteydessä esitetään hallinnonalan kaikki menot ja tulot, ei pelkästään niitä eriä, joihin esitetään lisäyksiä tai vähennyksiä. TTS:ssa esitetään viittaukset hallinnonalan keskeisiin strategioihin ja muihin asiakirjoihin, jotka ohjaavat toimintaa suunnittelukaudella. Näiden sisältöä ei tarvitse toistaa TTS:ssa. Jos strategiat ovat keskenään joiltakin osin ristiriitaisia tai niiden toteuttaminen esitetyssä laajuudessa on suunnittelukaudella hyvin epätodennäköistä, esitetään TTS:ssa tähän liittyvät rajaukset. Puolustusministeriö kytkee strategisesta suunnitelmasta ja osastrategioista johdetut vaikuttavuustavoitteet ja toiminnalliset tulostavoitteet vuosittain toiminnan, talouden ja resurssien suunnitteluun sisällyttämällä ne hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelmien laadintaohjeeseen (PLM:n hallinnonalan TTS-ohje). Toiminta- ja taloussuunnitelmia laadittaessa tavoitteiden ja käytettävissä olevien resurssien välillä pyritään löytämään oikea tasapaino. Tavoitteiden ja resurssien väliset ristiriitaisuudet pyritään ratkaisemaan vuosittain keväällä ja syksyllä järjestettävillä tulosneuvottelukierroksilla. Ratkaisu mahdollisiin ongelmiin pyritään hakemaan neuvotteluissa joko lisäresurssien hankkimisella tai TTS-ohjeessa asetettujen tavoitteiden aikautuksen ja vaatimustason tarkentamisella. Tulosohjauksen päämääränä on saattaa voimavarat ja tavoitteet sekä toiminnan tehokkuus ja laatu mahdollisimman hyvin keskenään tasapainoon. Tavoitteena on, että toiminnalla saadaan kustannustehokkaasti aikaan halutut vaikutukset. KUVA 6: Puolustusministeriön STRATSU-syötteet TTS:n valmistelulle HALLINNONALAN STRATGISTEN KEHITT ÄMISLINJAUSTEN JALKAUTTAMINEN PLM STRATSU PLM OSASTRATEGIAT VM PLM KEHYSPÄÄTÖS HALLINNONALAN 2008-2011 JA TTS 2008-2011 MUUT PERUSTEET PLM HALLINNONALAN TTS:n SUUNTA - LINJOJEN JA SISÄ LTÖ - VAATIMUSTEN TARKASTAMINEN PLM HALLINNONALAN TTS 2009-2012 SUUNNITTELUN PERUSTEET TOIMIALA - KOHTAISTEN TAVOITTEIDEN VALMISTELU RO HO PO TTS -OHJE PO KOKOAA PO ESITTELEE TOIMINTA - YMPÄ RISTÖN KEHITYS JOHDON LINJAUKSET TOIMIALAKOHTAISTEN TAVOITTEIDEN JALKAUTTAMINEN Pitkän aikavälin tavoitteiden jalkauttaminen TTS-ohjeessa tapahtuu siten, että kehittämiskokonaisuudesta irrotetaan TTS kaudella toteutettavaksi suunnitellut asiakokonaisuudet. Strategisesta suunnitelmasta, osastrategioista ja turvallisuus- ja puolustuspoliittisesta selonteosta ja selonteon ohjauskirjeestä tuodaan toiminta- ja taloussuunnitelmien laatimisen perusteiksi seuraavia osakokonaisuuksia: johdon kehittämislinjaukset toimintaympäristön kehitys puolustusjärjestelmän kehittämisen suorituskykyvaatimukset toimialakohtaiset kehittämistavoitteet (juonnetaan osastrategioista) suorituskyvyt, joista luovutaan 12

Puolustusministeriön TTS:n laatiminen aloitetaan vuosittain keväällä tavoitteiden tarkastamisella ja käytettävissä olevien resurssien riittävyyden arvioimisella suhteessa suunniteltuun tavoitetasoon. Tavoitteiden tarkastamisen osalta keskeisessä roolissa ovat puolustusministeriön kaikki osastot sekä erillisyksiköt. Tarkistetut tavoitteet sisällytetään hallinnonalan TTS-ohjeeseen, jonka perusteella tulosyksiköt (puolustusministeriö, puolustusvoimat, puolustushallinnon rakennuslaitos, puolustushallinnon palvelukeskus ja maanpuolustuskoulutusyhdistys) laativat omat toiminta- ja taloussuunnitelmansa. Tulosyksiköiden toiminta- ja taloussuunnitelmien valmistuttua puolustusministeriö yhdistää ne hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelmaksi, joka sisältää myös suunnittelukauden kattavan kehysehdotuksen. Mahdolliset lisäresurssitarpeet sisällytetään hallinnonalan toiminta- ja taloussuunnitelmaan, joka toimitetaan vuosittain joulukuussa Valtiovarainministeriölle. KUVA 7: Puolustusministeriön TTS-prosessin vuosikalenteri 1. TTS - SEMINAARI (PERUST. VALM.) 1. TULOSNEUVOTTELU (PP TAE, tarv. kesk. TTS) TTS -OHJE (PERUSTEET) 2. TTS -SEMINAARI (TULOSNEUVOTTELUN VALMISTELU) 2. TULOSNEUVOTTELU (PP. TTS, TAE TARKENNUKSET) ALAISTEN TULOS.YKS. TTS VALMIS TTS VM:lle JA JULKAISU PERUSTEET SUUNTAVIIVAT LINJAUKSET TTS -OHJEEN VALMISTELU ALAISTEN TULOSYKSIKÖIDEN TTS -VALMISTELU ALAISTEN TULOSYKS. TTS -VIIMEIST. TTS KOKOA - MINEN HELMI - MAALIS - HUHTI - TOUKO - KESÄ - HEINÄ - ELO - SYYS - LOKA - MARRAS - JOULU - TAMMI - Toiminta- ja taloussuunnitelmiin kirjatut tavoitteet siirretään vuosittain lyhyen aikavälin suunnitteluun sisällyttämällä ne talousarvioesitysten valmisteluun. Tulevan toimintavuoden talousarvioesityksen (TAE) valmistelu käynnistetään siirtämällä edellisen valmistuneen TTS jakson ensimmäinen suunnitelmavuosi TAE-suunnittelun perustaksi. Talousarvioesitys laaditaan TTS:n tapaan vuosittain. Suunnitelmia laadittaessa tarkastetaan asetettujen tavoitteiden ja käyttöön osoitettujen resurssien riittävyys. Talousarvioesityksen laadintaan vaikuttavat osaltaan myös yllättävät tai lyhyellä aikavälillä syntyneet uudet resurssitarpeet sekä tavoitteet, jotka ovat jääneet toteutumatta edellisenä vuonna. Mikäli uudet tavoitteet aiheuttavat asetetun tavoitetason viivästymistä, tulee se huomioida seuraavan TTS:n päivityksessä sekä toimialakohtaisten suunnitelmien ja osastrategioiden päivittämisessä. Toiminta- ja taloussuunnitelmassa ja talousarvioesityksessä esitettävät tavoitteet tulevat olla kytkettävissä uusien suorituskykyjen kehittämisen osalta strategisessa suunnitelmassa ja osastrategioissa esitettyihin kehittämislinjauksiin ja suorituskykyvaatimuksiin. Tavoitteen asettelussa otetaan huomioon puolustusvoimien kehittämisohjelman edistyminen ja puolustusjärjestelmän nykytila. 13