Harkittua omistajuutta infraan HARKO Infra Kuntainfran palveluiden järjestäminen vaihtoehtojen edut ja haitat Tuulia Innala, erityisasiantuntija Teknisen johdon päivät 19.11.2015, Tampere HARKO-projektikokonaisuus 2014-2015 Harkittua omistajuutta - työkaluja kuntatekniikan konserniohjaukseen» Suomen Kuntaliitto ry:n kuntien teknistä toimialaa koskeva ja laajasti koko kuntakenttää palveleva kehitysprojektikokonaisuus» Toimintakykyiset kuntakonsernit on yksi kolmesta Suomen Kuntaliiton strategisesta valinnasta.» Projektipäällikkö: erityisasiantuntija Tuulia Innala, Kuntaliitto Muodostuu esiselvityksestä ja neljästä osaprojektista» vesihuolto, jätehuolto, toimitilat ja kuntainfra Esiselvitys 2014: Kuntatekniikka kuntastrategioissa» omistajaohjauksen näkyvyys, merkitys ja toteutuminen kuntastrategioissa ja omistajaohjeissa kuntien teknisen toimen eri osaalueilla 2 1
HARKO Infra Projektin rahoittajana KEHTO-foorumi Projekti toteuttu konsultin ohjaamana opinnäytetyönä (WSP Finland Oy) Projektiaika 1/2015-10/2015.» Opinnäytetyön aktiiviaika oli 1/2015-5/2015» Alustavia tuloksia esitetty Kuntatekniikan päivillä 5/2015» Tuotoksia valmistellaan ja viimeistellään vielä Yleinen tavoitetila:» Kunnan infrapalveluja tuotetaan laadukkaasti erilaisilla kuntien valitsemilla toimintamalleilla, joiden perustana ovat kunnan omistajastrategiaan pohjautuvat toimialakohtaiset tai toimialat huomioon ottavat omistajaohjeet. 3 Projektin rajaus Projekti kohdistunut lähinnä katujen ja yleisten alueiden palvelujen tilaamisen ja tuottamisen tapoihin ja niiden hyötyjen ja haittojen selvittämiseen. kadunpito puistonpito» esitellään käytössä olevia erilaisia tilaamis- ja tuottamistapoja ja ratkaisuja tilaajaorganisaatiot oma toiminta vs. ulkoistaminen toteutettujen case-tapausten arviointi (Turku, Lahti, Mikkeli, Varkaus, Inkoo, Askola)» Toteutettu pääosin haastattelemalla KEHTOkaupunkien ja Inkoon kunnan teknisiä johtajia/kaupungininsinöörejä 4 2
Haastatellut kunnat Otoskuntien yhteenlaskettu asukasluku kattoi n. 52 % Suomen kokonaisväestöstä. + tapaustutkimuksiin liittyvä aineisto ja haastattelut, esim. Varkaus, Mikkeli 5 Tavoitetuotokset Projektin tuotoksena syntyy infrapalvelujen tuotantotapoja koskevat raportit eli» Kuntainfran palvelujen tuotantotapoja syvällisemmin kuvaava raportti viranhaltijoiden käyttöön (sähköisenä julkaisuna)» Ytimekäs, tiivis ja selkeä kuntainfran palvelujen tuotantotapoja ja niiden etuja haittoja koskeva opas päättäjille valmistellaan laajemman raportin pohjalta» Esitysmateriaalia käyttöön 6 3
Infrarakentamisen jakaantuminen eri sektoreille (Vainio, T & Nippala, E 2013, 14) 7 Infrarakentaminen muutoksessa, Vainio, T & Nippala, E, 2013 8 4
100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Kuntien kadunpidon rakentamisen ja saneerausinvestointien sekä infran hallinnan suhde 2000 2005 2009 2014 2015 Infran hallinta (korjaus & hoito) Rakentaminen ja saneerausinvestoinnit 9 Kadunpidon tuottaminen Huom! Koostettu prosenttiluokista, 0 %, 1-10 %, 11-25 % ja > 50 % antaa kuvaa vain suuruusluokasta Kunnan ja yksityisen yrityksen muodostama yritys Yksityinen yritys Valtio Kuntayhtymä Kunta, Isäntäkunta Kunta, Kunnan omistama yhtiö Kunta, Liikelaitos Kunta, Virastomuotoinen %/ painotettu, n=22 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Infran hallinta (ylläpito) Rakentaminen Rakennuttaminen Suunnittelu 10 5
Puistojen rakentamisen ja ylläpidon tuottaminen Kunnan ja yksityisen yrityksen muodostama yritys Yksityinen yritys Valtio Kuntayhtymä Kunta, Isäntäkunta Kunta, Kunnan omistama yhtiö Kunta, Liikelaitos Kunta, Virastomuotoinen %/ painotettu N = 22 Infran hallinta (ylläpito) Rakennuttaminen 0 10 20 30 40 50 60 70 Rakentaminen Suunnittelu - Puistoihin liittyviä palveluja tuotetaan selkeästi enemmän virasto- ja liikelaitosmuotoisesti kuin katuja. 11 Infrapalveluiden järjestämistapojen hyviä ja huonoja puolia Virastomalli kadunpidossa Hyvät puolet ja vahvuudet (+) + Joustava, ketterä, pystytään sopeutumaan muuttuviin tilanteisiin nopeasti, koska ei ole sopimuksia muutettavana + Vähäisempi sopimusmäärien hallinta + Töiden järjestely helpompaa ilman sopimuksia + Mahdollistaa myös yksityisen puolen, erityisesti pk-yritysten, hyödyntämistä + Laadunvalvontaan kuluu vähemmän resursseja + Keskisuurille kunnille hyvä tuotantotapa, jos omien työntekijöiden osaaminen on hyvällä tasolla + Tehtäväkuvausten tarkennus ja budjetoinnin kohdistus (muutosten tekeminen helpompaa ja työt saadaan aloitettua nopeammin) + Kun on omaa tuotantoa, pystytään sillä paikkaamaan, jos kilpailutilanne muuttuu tai urakoitsija joutuu konkurssiin kokonaisuuden hallinta pysyy tilaajalla + Oma tuotanto ei ole markkinoista riippuvainen, eikä taloudellista riskiä ole esim. markkinoiden ylikuumennettua Huonot puolet ja heikkoudet (-) - Oma kustannustaso voi olla korkea, ei aina ole kilpailukykyinen ulkopuolisen tuotannon kanssa - Riskinä on se, ettei pystytä tehostamaan riittävästi (työtapojen hidas kehitys) ja kaavoihin kangistuminen estää innovatiivisuutta - Oma tuotanto voi jäädä kehityksessä jälkeen, koska ei ole kilpailun luomaa muutospainetta - Oma tuotanto voi estää markkinoiden synnyn ja aidon kilpailun - Ei ole olemassa sanktioita eli omalla työllä ei ole takuuta, jos aikataulut eivät pidä tai laatu on huonoa» Tilaaja maksaa laatuvirheet - Tilaajaosaamisen merkitys (tarvetta tilaajaosaamiseen panostamiseen ei koeta olevan, koska tuotantoa on samassa virastossa) - Joustavuudella voi olla kova kustannus - Kevyempi sopimusten ja suunnitelmien hallinta ei ole aina kustannustehokasta - Kapeassa organisaatiorakenteessa henkilökemiat korostuvat liikaa 12 6
Infrapalveluiden järjestämistapojen hyviä ja huonoja puolia Liikelaitosmalli kadunpidossa Hyvät puolet ja vahvuudet (+) Toimiva tuotantotapa, oman ja ulkopuolisen (yksityisten yritysten) tuotannon käyttö tuo joustavuutta Oman tuotannon ja yksityisten yritysten käyttö tuo joustavuutta. Jolleivät oman tuotannon resurssit riitä, voidaan markkinoiden ollessa kunnossa käyttää yksityisten yritysten palveluita Tuttu organisaatio, tutut tekijät, suoraan tilaus, saadaan mitä tilataan Paikallistuntemus olemassa Ei tarvitse miettiä resursseja (markkinat kunnossa) Selvityksen mukaan liikelaitos on kilpailukykyinen yksityisiä yrityksiä vastaan, kannustaa omaa tuotantoa toimimaan tehokkaammin Riitariski pieni omalla porukalla, talon tavat tutut (toisaalta henkilökemiat voivat vaikuttaa myös negatiivisesti) Huonot puolet ja heikkoudet (-) Jos liikelaitos liian vahva (täysi työ työllistää omat työntekijät), ei pystytä hyödyntämään markkinoita Oma kustannustaso korkea ja ajoittaiset resurssiongelmat. Liikelaitos ei välttämättä aina pysty pitämään lupauksiaan urakoiden toteuttamissa (luvataan enemmän kuin pystytään toteuttamaan) Joissakin tapauksissa tehdään liian hyvää työtä eli ylilaatua, koska oma porukka on myös vastuussa ylläpidosta. Ylilaatu nostaa kustannuksia turhaan. (+/-) Aikataulujen pysyvyys, koska ei ole sanktioita omalle liikelaitokselle, välillä aikataulu venyy ja toiminta ei ole optimaalista Töissä ei ole takuuta, mikä voi aiheuttaa korjauksen suhteen tilaajalle kohtuuttomia lisäkustannuksia Sidottu kunnan omiin talousjärjestelmiin, seuranta ei toimi hyvin, koska tieto hukkuu muun laajan aineiston sekaan. Tilaaja ei välttämättä tiedä mitä omistetaan/ Tilaajaosaaminen suuressa roolissa, vaillinaisilla suunnitelmilla rakentaminen ei ole kustannustehokasta 13 Infrapalveluiden järjestämistapojen hyviä ja huonoja puolia Tilaaja ja tuottaja eri virastoissa kadunpidossa Hyvät puolet ja vahvuudet (+) Halutaan pitää tuotannon ohjaus omissa käsissä, pystytään kontrolloimaan kustannuksia, laatutason tuottaminen (laatutason ja tuotannon ohjaus sopimuksilla) PK-yritykset mukana, koska oma tuotantovirasto pääosin tekee ja teettää pienillä yrityksillä töitä. Resurssien joustavuus, tuotannon ohjaus Markkinatilanteen arviointi ja hahmottaminen, tuotanto-osien kilpailutus esim. auraukset tai siltojen korjaus (ei olla niin riippuvaisia markkinoista). Huonot puolet ja heikkoudet (-) Talouden valvonta Ylikuumenneissa tilanteissa, kun oma tuotanto ei ehdi tehdä kaikkea, kustannukset nousevat (markkinat eivät aina tarjoa sitä, mitä tarvitaan ja tekijöiden määrän ollessa pieni hinnat nousevat) Vuosiohjelmoinnin haasteet (esim. pitkät lomat kesäisin, jolloin olisi paras aika tehdä esimerkiksi päällystystöitä) Kilpailun määrä vähäistä eli markkinoita ei pääse syntymään Oma tuotanto valitsee parhaat työt päältä (usein ns. ykkösluokan kohteet tekee oma tuotanto). 14 7
Infrapalveluiden järjestämistapojen hyviä ja huonoja puolia Yksityinen yritys kadunpidossa Hyvät puolet ja vahvuudet (+) Hinnan ennustettavuus tarjouskilpailun ja sopimuksen synnyn jälkeen Rakentamisessa aikataulujen luotettavuus, läpimenoaika takaa luotettavuuden, mahdollistaa bonussanktiomallien käyttämisen Kilpailuttamisella vaikeisiin kohteisiin parhaat mahdolliset tekijät, taitorakenteet Kustannustaso hyvä markkinoiden ollessa kunnossa Toiminta sopimuksen mukaista Kaikki kirjallisesti sovittu, mitään lisätöitä ei tehdä ilman sopimuksia, ei ole sopimuksien soveltamista Tilaamisen helppous, saadaan mitä on sovittu Huonot puolet ja heikkoudet (-) Ylläpidon ja rakentamisen osalta vaatii enemmän valvontaresursseja kuin oma tuotanto (Huom., myös omaa työtä tulee valvoa) Vaatii paljon työnjohtoresursseja (pienten yritysten johtaminen) Ennakoimattomat muutokset kalliita, urakoitsijoilla pyrkimys nostaa hintaa lisätöillä Ylläpidon markkinat kehittymättömät, kilpailua on vähän lukuun ottamatta suurimpien keskusten alueita» isoja toimijoita löytyy, mutta keskisuuret yritykset puuttuvat (liikevaihto 50 milj. euroa) Vaikeus löytää tekijöitä, annettava jonkinlainen takuutuntimäärä urakoitsijoille (tilaajaosaamisen merkitys) 15 Organisoitumistapojen muutokset 2000-luvulla 16 8
Organisaatiomuutosten tuomat säästöt yli 100 000 asukkaan kaupungit Muutosten taustalla useimmiten tehokkuuden parantamistavoite Näyttäisi, että säästöjä joissakin muutoksissa saavutettu Ei voida laskea tarkkoja prosentteja, koska aiemman toiminnan kulut eivät välttämättä olleet tarkasti selvillä, vertailu hankalaa Tuotantotapojen muutokset, kustannussäästöt (vastausten perusteella) - Ylläpidossa säästetty n. 20 30 % (ostetaan enemmän ulkoa) Rakentamisen laadun kehitys - Loppulaadussa ei ole ollut eroa (ostetaan enemmän ulkoa) - Keskimäärin 15 % säästö kilpailutetuista kohteista (virastosta kunnan omistamaan yhtiöön) - Työmaiden läpimenoaika lyhentynyt, käytössä bonus/sanktio-järjestelmä (virastosta kunnan omistamaan yhtiöön) - Oman tuotannon katutuotannon neliöhinta - 20 % (tilaaja/tuottajamalli liikelaitos) - Ei ole tutkittu, käsitys on että on syntynyt säästöjä, vertaillaan omaa ja ulkopuolista tuotantoa (tilaaja/tuottajamallin tehostaminen) 17 Organisaatiomuutosten tuomat säästöt kaupungit, joiden asukasluku 50 000 100 000 Tuotantotapojen muutokset, kustannussäästöt - Kalusto parantunut, hyvä henkilöstö (tilaaja/tuottajamalli kehittynyt) - Ei ole tutkittu, käsitys on että on syntynyt säästöjä, vertaillaan omaa ja ulkopuolista tuotantoa (tilaaja/tuottajamallin tehostaminen) Rakentamisen laadun kehitys - Tutkimuksissa tulos aina sama, talven rankkuus vaikuttaa enemmän kuin työpanos (tilaaja/tuottajamalli kehittynyt) - Päätoimiset urakoitsijat hoitavat asiat hyvin, pienempien kanssa ollut ongelmia. Takuita töistä ei ole (tilaaja/tuottajamalli virastomalli) 18 9
Organisoitumisen muutokset Mainittuja syitä Virastomalli oli muutettu liikelaitosmalliin:» Taustalla halu kehittää tuotteistamista, parantaa laatua ja tehostaa toimintaa. Tavoite oli myös keskittyä siihen mitä kuntalainen tarvitsee. Tilaaja/tuottajamalli oli muutettu virastomalliin:» Edellinen malli oli kasvattanut toimihenkilöiden määrää, jolloin kaupungin etu oli kärsinyt. Toimintamallia haluttiin siis selkeyttää ja vähentää byrokratiaa Muutoksen hallinta Muutostilanteissa tulee erityisesti panostaa muutostilanteen hyvään johtamiseen ja toteuttamiseen, avoimuuteen. Kaikilla osapuolilla tulee olla selvillä, miten esim. työntekijöiden roolit muuttuvat organisaatiomuutoksen aikana ja sen jälkeen. 19 Case-kunnat: Turku, Lahti, Mikkeli Turku on yhtiöittänyt oman tuotantonsa osakeyhtiöksi» Turun Seudun Kuntatekniikka Oy (Kuntec) Lahdessa on muodostettu alueellinen osakeyhtiö.» Lahden Seudun Kuntatekniikka Oy» Asikkala, Hollola, Lahti, Nastola ja Orimattila Mikkelissä on julkisen ja yksityisen yhteisesti omistettu osakeyhtiö» YIT Kuntatekniikka Oy» Mikkelin kaupungilla osake-enemmistö, vähemmistöosuus YIT:llä. 20 10
Case-kunnat: Varkaus, Inkoo, Askola Varkaus ulkoistanut liikkeenluovutuksella koko teknisen sektorinsa YIT:lle.» uuden kilpailutuksen voitti Destia keväästä 2016 alkaen. Inkoo ja Askola ovat kilpailuttaneet yksityisen yrityksen hoitamaan kuntatekniikkaa.» Askola: Coor Service Management» Inkoo: YIT 21 Case kunnat: Mikkeli Kunnan ja yksityisen yrityksen yhteisyritys, YIT Kuntatekniikka Oy» Hyväksi koettiin asteittainen eteneminen omasta tuotannosta ulkoistamiseen antoi henkilökunnalle turvatumman aseman» Kalusto uudistui ja yksityisen yrityksen käyttö kumppanina tarkensi laatukriteereitä, ylilaatu leikkaantui pois» Haasteina yksikköhintatietojen häviäminen tilaajalta» Urakkasopimusten sisältöjen määrityksessä alkuun puutteita ja lisätöiden suuruus yllätti» Alkuvaiheessa ei voitu periä sanktioita, nykyään jo käytössä» Joissakin tilanteissa valvonta oli päällekkäistä urakoitsijan omavalvontaa vielä kehitettävä 22 11
Case-kunnat: Varkaus Varkauden kunnan palvelutuotannon ulkoistamishanke käynnistyi v. 2007» Liikkeenluovutus YIT Rakennus Oy:lle, toiminta alkoi 2009 Henkilöstöä siirtyi 32, siirtyivät ns. vanhoina työntekijöinä. Kahden vuoden irtisanomissuojalla Ensimmäisten vuosien aikana työntekijöiden määrä laski 38:sta 32:een lähinnä eläköitymisien myötä Aiemmin teknisiä palveluita ei nähty strategisesti tärkeänä kohteena, täten toiminnan kehittämiselle ei osoitettu riittävästi tukea ja resursseja Haasteena myös tilaajapuolen kustannustietoisuuden heikkeneminen Työprosessin systemaattinen seuranta parantanut laatua» Uusi sopimuskumppani Destia, seitsemän vuoden sopimuksella alkaen keväällä 2016 arvo n. 25 miljoonaa euroa» Arvio on, että vuositasolla n. 600 000 omaa tuotantoa edullisempaa (peilattu 2008 tasoon) 23 Johtopäätökset Kuntainfran organisoitumistapojen muutokset eivät ole olleet kovin radikaaleja ja pääosin on edetty rauhallisesti ja asteittain Useassa kunnassa seuraavaa tehostamiskeinoa selvitetään» Poliittiset linjaukset eivät aina ole yhteneviä viranhaltijoiden ajatusten kanssa Yhtä suositeltavaa toimintamallia ei ole olemassa, vaan aina tapauskohtainen harkinta Tilaajat synnyttävät markkinat, eivät urakoitsijat. Prosessi on hidas, vuosien työ. Jos kunta ainoa tilaaja, ei kannata yhtiöittää. Yhtiöittämisessä/ eriyttämisessä» Yhteisyritysmallissa on ollut enemmän tulkintaerimielisyyksiä ja kokonaan ulkoistettu on saanut aikaan parempaa yhteistyötä ja sen jatkuvaa parantamista tilaajan ja palveluntuottajan välillä (caset Mikkeli ja Varkaus)» Eriytetyllä tuotannolla ja yksityisen sektorin toimijan mukaantulossa on saavutettu mm. hukkatuntien poistumista, kaluston uusiutumista, toiminnan ja tuottavuuden kehittymistä ja ylilaadun tekemisen poistumista 24 12