Patentti- ja rekisterihallituksen arviointi Loppuraportti Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Konserni 15/2010
Patentti- ja rekisterihallituksen arviointi Loppuraportti Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Konserni 15/2010
Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja Työ ja yrittäjyys 15/2010 Arbets- och näringsministeriets publikationer Arbete och företagsamhet 15/2010 MEE Publications Employment and entrepreneurship 15/2010 Tekijät Författare Authors Ramboll Management Consulting Julkaisun nimi Titel Title Patentti- ja rekisterihallituksen arviointi loppuraportti Julkaisuaika Publiceringstid Date Maaliskuu 2010 Toimeksiantaja(t) Uppdragsgivare Commissioned by Työ- ja elinkeinoministeriö Arbets- och näringsministeriet Ministry of Employment and the Economy Toimielimen asettamispäivä Organets tillsättningsdatum Date of appointment 15.9.2009 Tiivistelmä Referat Abstract Työ- ja elinkeinoministeriö on teettänyt Ramboll Management Consultingillä Patentti- ja rekisterihallituksen arvioinnin. Sen keskeisenä tavoitteena on ollut arvioida viraston toimintaa kolmesta näkökulmasta: PRH:n toiminta kansallisena rekisteriviranomaisena, sen asema ja toimintastrategia kansainvälisessä immateriaalioikeuskentässä sekä viraston roolin tarkastelu innovaatiopoliittisesta näkökulmasta. Arvioinnin tavoitteeksi asetettiin yhteiskunnallisen vaikuttavuuden sekä tuottavuuden parantuminen. Patentti- ja rekisterihallituksen toimintaa ja toimintaympäristöä on arvioitu kirjallisen materiaalin, Patentti- ja rekisterihallituksen edustajien ja kansallisten sekä kansainvälisten sidosryhmähaastatteluiden perusteella. Arvioinnissa on lisäksi vertailtu viraston toimintaa ja toimintaympäristöä verrokkimaihin Ruotsiin, Tanskaan, Iso-Britanniaan, Slovakiaan ja Itävaltaan. Evaluoinnissa tuodaan esille, että yleisesti ottaen asiakkaat ovat tyytyväisiä Patentti- ja rekisterihallituksen toimintaan ja monien mielestä virasto on yksi Suomen parhaiten toimivista virastoista. Kehittämiskohteena tuottavuuden sekä asiakaspalvelun parantamisessa pidetään erityisesti sähköisten palveluiden lisäämistä ja kehittämistä. Arvioinnin mukaan verrattuna muihin maihin Patentti- ja rekisterihallitus on jäänyt jälkeen sähköisen asioinnin kehittämisessä. Yhtenä syynä tähän nähdään ongelmat investointien rahoituksessa. Raportissa todetaan, että tuottavuutta voidaan edelleen parantaa muun muassa karsimalla päällekkäistä hallintoa. Immateriaalioikeuskentän kansainvälistyminen jatkuu ja tämä edellyttää virastoa edelleen sopeutumaan kansainväliseen muutokseen. Alan muutokset ovat hyvin epävarmoja eikä vireillä olevien hankkeiden heijastusvaikutuksia pystytä tällä hetkellä arvioimaan. Patentti- ja rekisterihallituksen asemaa innovaatiojärjestelmässä kuvataan täsmentymättömäksi. Raportissa katsotaan, että työ- ja elinkeinoministeriön tulisikin määritellä viraston asema innovaatiojärjestelmässä selkeämmin. Arvioinnin mukaan Patentti- ja rekisterihallituksen roolia innovaatiojärjestelmässä tulee kehittää siten, että tulevaisuudessa Suomella on laaja-alainen IPR-virasto, joka pitää nykyisten palvelujen lisäksi sisällään kattavat IPR-asioiden neuvonta- ja tietopalvelut etenkin PK-yrityksille. Työ- ja elinkeinoministeriön yhteyshenkilö: Työelämä- ja markkinaosasto/minna Tukiainen, puh. 010 606 4784 Asiasanat Nyckelord Key words Patentti- ja rekisterihallitus, immateriaalioikeus, innovaatiojärjestelmä, vaikuttavuus, tuottavuus ISSN 1797-3562 Kokonaissivumäärä Sidoantal Pages 76 Julkaisija Utgivare Published by Työ- ja elinkeinoministeriö Arbets- och näringsministeriet Ministry of Employment and the Economy ISBN 978-952-227-356-7 Kieli Språk Language Suomi, finska, finnish Vain sähköinen julkaisu Endast som elektronisk publikation Published in electronic format only
Esipuhe Osana kansallisessa IPR-strategiassa sovittuja toimenpiteitä sekä osana normaalia toiminnan kehittämistä, työ- ja elinkeinoministeriö käynnisti syksyllä 2009 Patenttija rekisterihallituksen arvioinnin. Edellisen kerran vastaavan tyyppinen arviointi toteutettiin vuonna 1999. Selvityksen tavoitteena oli arvioida Patentti- ja rekisterihallituksen keskeiset rakenteelliset, hallinnolliset ja institutionaaliset kehittämistarpeet sekä tehdä johtopäätöksiä ja suosituksia Patentti- ja rekisterihallituksen toiminnan rakenteiden, tehtävien sekä strategian uudistamistarpeista, erityisesti tuottavuuden parantumisen sekä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisääntymisen näkökulmasta. Arviointityön lähtökohtia olivat valtion tuottavuusohjelma, IPR-strategia sekä siitä annettu valtioneuvoston periaatepäätös, innovaatiostrategia sekä teollisuusoikeusalan kansainvälinen kehitys. Arvioinnin keskeisenä tavoitteena on ollut arvioida viraston toimintaa kolmesta näkökulmasta: PRH:n toiminta kansallisena rekisteriviranomaisena, sen asema ja toimintastrategia kansainvälisessä immateriaalioikeuskentässä sekä viraston roolin tarkastelu innovaatiopoliittisesta näkökulmasta. Arviointia toteuttamaan valittiin avoimen kilpailutuksen jälkeen Ramboll Management Consulting, jonka alihankkijana immateriaalioikeusselvityksen osalta toimi IPR-University Center. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti lisäksi ohjausryhmän arviointia varten. Ohjausryhmän puheenjohtajana on toiminut ylijohtaja Raimo Luoma työ- ja elinkeinoministeriöstä ja jäseninä neuvotteleva virkamies Seija Kivinen valtiovarainministeriöstä, lainsäädäntöneuvos Jyrki Jauhiainen oikeusministeriöstä sekä hallitusneuvos Marja-Leena Rinkineva, kaupallinen neuvos Antti Eskola ja neuvotteleva virkamies Tapio Laamanen työ- ja elinkeinoministeriöstä. Ohjausryhmän sihteerinä on toiminut hallitusneuvos Minna Tukiainen työ- ja elinkeinoministeriöstä. Selvityksessä on ansiokkaasti arvioitu Patentti- ja rekisterihallituksen toiminnan keskeisimmät muutoshaasteet ja arvioitu sitä kuinka hyvin Patentti- ja rekisterihallituksen toiminta ja sen tavoitteet vastaavat näihin haasteisiin kansainvälisessä ympäristössä. Loppuraportissa tuodaan esille, että asiakkaat ovat pääosin tyytyväisiä Patentti- ja rekisterihallituksen toimintaan ja monien mielestä virasto on yksi Suomen parhaiten toimivista virastoista. Erityisesti kiitosta saa henkilökunnan palveluasenne, neuvontapalvelut sekä asiantuntemus. Erityiseksi kehittämiskohteeksi selvityksessä nostettiin sähköisen asioinnin lisääminen ja kehittäminen. Arvioinnin tuloksia voidaan käyttää hyväksi sekä viraston sisäisessä että laajemmin immateriaalioikeusalan ja innovaatiojärjestelmän kehittämisessä. Raportti tuo selkeästi esille sille toimeksiannossa asetetut tavoitteet ja mahdollistaa siten Patentti- ja rekisterihallituksen toiminnan kehittämisen sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. Arviointi antaa lisäksi tiiviin katsauksen verrokkimaiden tilanteeseen
sekä siellä käynnissä oleviin kehittämishankkeisiin. Myös asiakasnäkökulma on raportissa tuotu esille ansiokkaalla tavalla. Arvioinnin jälkeen aloitetaan työ- ja elinkeinoministeriössä loppuraportin tulosten analysointi sekä arvioidaan raportin suositusten tarkoituksenmukaisuus ja toimeenpano. Työ- ja elinkeinoministeriö esittää parhaat kiitoksensa arvioinnin toteuttajille Ramboll Management Consultingille ja erityisesti hankejohtaja Mikko Wennbergille ja hankepäällikkö Olli Oosille arvioinnin toteuttamisesta. Myös IPR University Centerillä on ollut merkittävä rooli arvioitsijan alihankkijana immateriaalioikeuskentän muutosten kuvaamisessa. Lisäksi kiitämme ohjausryhmää aktiivisesta ja keskustelevasta osallistumisesta ohjausryhmätyöhön. Helsingissä 2. päivänä helmikuuta 2010 Raimo Luoma Ylijohtaja, osastopäällikkö ohjausryhmän puheenjohtaja
Sisältö Esipuhe... 5 Tiivistelmä... 9 1 Johdanto... 11 2 Arviointitehtävä ja arvioinnin toteutustapa... 12 2.1 Arvioinnin tehtävä ja kysymykset... 12 2.2 Arvioinnin toteutustapa... 12 3 PRH:n toiminta kansallisena rekisteriviranomaisena... 14 3.1 PRH:n organisaatio ja hallinnollinen asema... 14 3.1.1 Organisaation toimivuus ja tuottavuus... 14 3.1.2 Johtamisjärjestelmän toimivuus... 17 3.1.3 Rahoitusrakenne ja sen toimivuus... 19 3.2 PRH:n palvelujen toimivuus asiakkaiden näkökulmasta... 22 3.2.1 Patentti- ja innovaatiolinja... 24 3.2.2 Tavaramerkki- ja mallilinja... 26 3.2.3 Yritys- ja yhteisölinja... 28 3.2.4 Säätiö- sekä yhdistysrekisteri... 29 3.2.5 Sähköinen asiointi... 30 3.3 PRH:n tuottavuus... 35 4 Immateriaalioikeuskentän muutokset ja niiden aiheuttamat haasteet... 46 4.1 Kansainvälistyminen ja sen vaikutukset... 47 4.2 Kansainvälisten suojajärjestelmien merkityksen lisääntyminen... 47 4.3 Tieto ja neuvontapalvelun tarpeiden lisääntyminen... 50 4.4 Eurooppalaisen yhteistyön ja lainsäädännön merkityksen kasvu... 50 5 PRH osana kansallista innovaatiojärjestelmää... 53 5.1 PRH:n tehtävä ja rooli innovaatiojärjestelmässä... 53 5.2 PRH:n lisäarvo muille toimijoille... 54 6 Johtopäätökset... 56 6.1 PRH kansallisena rekisteriviranomaisena... 56 6.1 1 Organisaatio... 56 6.1 2 Johtamisjärjestelmä... 57 6.1.3 Rahoitusrakenne... 58 6.1.4 Tuottavuus... 58 6.1.5 Immateriaalioikeuskentän muutokset ja niiden vaikutus PRH:n toimintaan... 60 6.2 PRH:n rooli innovaatiojärjestelmässä... 61
7 Tulevaisuuden kehityssuunnat ja kehittämissuositukset... 62 7.1 Tulevaisuuden kehittämismahdollisuudet... 62 7.2 Kehittämissuositukset... 66 7.2.1 PRH:n kehittäminen IPR-virastoksi... 66 7.2.2 PRH:n roolin ja aseman selkeyttäminen innovaatiojärjestelmässä... 69 7.2.3 Ohjausjärjestelmän kehittäminen... 70 7.2.4 Yhdistysrekisterin asema osana PRH:ta... 71 7.2.5 Investointien rahoittaminen... 71 Liite 1 Haastateltujen lista... 72 Lyhenteitä LTY PAI YYL YREK TML EPO WIPO Markkinointi- ja liiketoimintayksikkö Patentti- ja innovaatiolinja Yritys- ja yhteisölinja Yhdistysrekisteri Tavaramerkki- ja mallilinja European Patent Office World Intellectual Property Organization
Tiivistelmä Ramboll management consulting toteutti työ- ja elinkeinoministeriön tilauksesta ajanjaksolla 10/2009-2/2010 aikana Patentti- ja rekisterihallituksen (PRH) arvioinnin. Arvioinnin tavoitteena on ollut arvioida Patentti- ja rekisterihallituksen keskeiset rakenteelliset, hallinnolliset ja institutionaaliset kehittämistarpeet sekä tehdä johtopäätöksiä ja suosituksia Patentti- ja rekisterihallituksen toiminnan rakenteiden, tehtävien sekä strategian uudistamistarpeista, erityisesti tuottavuuden parantumisen sekä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisääntymisen näkökulmasta. Arvioinnin mukaan PRH:n linjat toimivat hyvin itsenäisinä ja erillisinä yksikköinä, jotka on rakennettu niiden substanssiosaamisen ympärille. PRH:lla on suuri hallinto-osasto, jonka lisäksi linjojen sisälle on rakennettu vuosien varrella omaa hallintoa, mikä vahvistaa linjojen erillisyyttä ja niiden itsenäistä toimintatapaa. Noin 25 % PRH:n henkilötyövuosista kohdistuu hallinnolliseen työhön. PRH:n tuottavuustavoitteet ovat arvioinnin mukaan saavutettavissa. Tulevaisuudessa osa tehtävistä on toteutettavissa vähemmällä, mutta erilaisen osaamisprofiilin henkilöstöllä. Kokonaisuudessaan PRH:n htv-vähennyspotentiaali vuoteen 2015 mennessä on arvioitu olevan 91 115 htv. Esitetty vähennyspotentiaali ei ole kuitenkaan otettavissa käyttöön pelkästään luonnollisen poistuman kautta. Keskeinen tuottavuuden lisäämiskeino on sähköisten palveluiden kehittäminen. Verrattuna muihin maihin PRH on jäänyt jälkeen sähköisen asioinnin kehittämisestä. Rahoituksen näkökulmasta PRH:n suurimmat ongelmat liittyvät investointien rahoitukseen. Suurten investointien tekeminen maksuperustelain ja nettobudjetoinnin sisältämien vaatimusten vuoksi on käytännössä mahdotonta. Esimerkiksi tällä hetkellä PRH:n tärkein kehityshanke NOVUS etenee huomattavasti suunniteltua hitaammin rahoituksellisista syistä. PRH:n asema kansallisessa innovaatiojärjestelmässä ei ole näkyvä eikä keskeinen. PRH:lle ei ole ministeriön toimesta määritelty selkeää roolia innovaatiojärjestelmässä eikä PRH itse puolestaan ole aktiivisesti asemoitunut osaksi innovaatiojärjestelmää. IPR-strategian tavoite PK-yritysten IPR-osaamisen lisäämisestä on vailla omistajaa. PRH:lle kohdistuu jonkin verran näitä odotuksia, mutta edellä mainitusta täsmentämättömyydestä johtuen sen rooli on jäänyt vielä vähäiseksi. PRH:n roolia innovaatiojärjestelmässä tulee kehittää siten, että tulevaisuudessa Suomella on laaja-alainen IPR-virasto, joka pitää nykyisten palvelujen lisäksi sisällään kattavat IPR-asioiden neuvonta- ja tietopalvelut. Arvioinnin mukaan Suomessa tarvitaan toimiva kansallinen immateriaalioikeuksiin erikoistunut virasto. Nykyinen kansainvälinen ja EU-laajuinen kehitys johtaa siihen, että osa PRH:n nykyisistä tehtävistä siirtyy Suomen ulkopuolelle. Immateriaalioikeuskentän muutokset ovat kuitenkin hyvin epävarmoja ja esimerkiksi yhteisöpatentin tai vastaavien 9
järjestelmien toiminnallisia ja taloudellisia heijastusvaikutuksia ei pystytä tällä hetkellä luotettavasti arvioimaan. Käytännössä kansallisten suojamuotojen kysyntä on vähentynyt yritysten liiketoiminnan kansainvälistymisen myötä. Tulevaisuudessa suojauksen merkitys kuitenkin kasvaa, mutta suojausta tullaan yrityksissä käyttämään entistä luovemmalla tavalla ja yhdistelemään eri suojamuotoja toisiinsa. Palvelutoimintojen osuuden lisääntyminen yritysten toiminnassa lisää neuvontapalvelujen tarvetta, koska palvelujen suojaamiseen ei ole yhtä erityistä suojamuotoa, vaan se edellyttää eri suojamuotojen yhdistämistä. Arvioinnin yhtenä tavoitteena oli tarkastella PRH:n toimintojen alueellisia sijoitusmahdollisuuksia. IPR-palveluiden osalta toiminnan alueellistaminen ei ole mahdollista johtuen (a) palveluiden hyvin laaja-alaisista osaamisvaatimuksista, jossa ainoastaan pääkaupunkiseutu voi tarjota riittävän laaja-alaista koulutus- ja osaamispohjaa ja (b) keskeisten asiakkaiden toiminnan keskittymisestä pääkaupunkiseudulle. Sähköisen asioinnin kehittyessä rekisteripalvelut voisivat sen sijaan tarjota mahdollisuuden siirtää PRH:n toimintoja pääkaupunkiseudun ulkopuolelle. Tämä kuitenkin edellyttää että nykyiset kehityshankkeet etenevät ja sähköisen asioinnin palvelut saadaan oleellisesti nykyistä paremmalle tasolle. 10
1 Johdanto Arvioinnin tavoitteena on ollut arvioida Patentti- ja rekisterihallituksen keskeiset rakenteelliset, hallinnolliset ja institutionaaliset kehittämistarpeet sekä tehdä johtopäätöksiä ja suosituksia Patentti- ja rekisterihallituksen toiminnan rakenteiden, tehtävien sekä strategian uudistamistarpeista, erityisesti tuottavuuden parantumisen sekä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisääntymisen näkökulmasta. Arvioinnin taustalla on TEM-konsernin toimintamallin mukainen kehittäminen sekä kansallisessa IPR-strategiassa esitetyt toimenpiteet. Arviointiraportin toisessa luvussa käydään läpi arvioinninlähestymistapa, arviointikysymykset sekä arvioinnin toteutustapa. Luvut kolmesta viiteen esittävät arvioinnin keskeisiä havaintoja kunkin arviointitehtävän mukaisesti. Luvussa kolme on esitetty keskeiset havainnot Patentti ja rekisterihallituksen toiminnasta kansallisena rekisteriviranomaisena. Luvussa neljä on kuvattu immateriaalioikeuskentän muutoksia ja niiden vaikutuksia Patentti- ja rekisterihallituksen toimintaan. Tämän luvun sisältö on kirjoitettu yhteistyössä Helsingin yliopiston IPR University Centerin kanssa. Luvussa viisi on tarkasteltu PRH:a osana kansallista innovaatiojärjestelmää. Luvussa kuusi on esitetty arvioinnin johtopäätökset. Luvussa seitsemän on analysoitu ensin Patentti- ja rekisterihallituksen tulevaisuuden kehittämisvaihtoehtoja, jonka jälkeen esitetään konkreettisia suosituksia PRH:n toiminnan ja organisoinnin sekä PRH:n roolin kehittämiseksi. Arviointityötä on ohjannut työ- ja elinkeinoministeriön asettama ohjausryhmä, jonka puheenjohtajana on toiminut ylijohtaja Raimo Luoma, työ- ja elinkeinoministeriöstä. Ohjausryhmään on kuulunut työ- ja elinkeinoministeriöstä hallitusneuvos Marja-Leena Rinkineva, kaupallinen neuvos Antti Eskola, neuvotteleva virkamies Tapio Laamanen sekä valtiovarainministeriöstä neuvotteleva virkamies Seija Kivinen, ja lainsäädäntöneuvos Jyrki Jauhiainen oikeusministeriöstä. Ohjausryhmän sihteerinä on toiminut hallitusneuvos Minna Tukiainen. Arvioinnin on toteuttanut Ramboll Management Consulting. 10 11
2 Arviointitehtävä ja arvioinnin toteutustapa 2.1 Arvioinnin tehtävä ja kysymykset Arvioinnin tavoitteena on ollut muodostaa näkemys keskeisimmistä muutoshaasteista Patentti- ja rekisterihallituksen toiminalle ja siitä, kuinka hyvin Patentti- ja rekisterihallituksen toiminta ja sen tavoitteet vastaavat näihin haasteisiin kansainvälisessä toimintaympäristössä. Tavoitteena on ollut arvioida Patentti- ja rekisterihallituksen keskeiset rakenteelliset, hallinnolliset ja institutionaaliset kehittämistarpeet sekä tehdä johtopäätöksiä ja suosituksia Patentti- ja rekisterihallituksen toiminnan rakenteiden, tehtävien sekä strategian uudistamistarpeista, erityisesti tuottavuuden parantumisen sekä yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisääntymisen näkökulmasta Arviointityön lähtökohtina ovat olleet valtion tuottavuusohjelma, IPR-strategia sekä siitä annettu valtioneuvoston periaatepäätös, innovaatiostrategia sekä teollisuusoikeusalan kansainvälinen kehitys. Arvioinnin keskeiset kysymykset, joita tämän raportin luvut noudattavat, ovat: 1 Kansallinen rekisteriviranomainen: Mikä on PRH:n organisaation nykytila ja mitkä ovat sen kehittämistarpeet? Mikä on PRH:n hallinnollinen asema ja mitkä ovat sen kehittämistarpeet? Mikä on PRH:n toimintojen toimivuus asiakkaiden näkökulmasta? Miten PRH:n sähköisiä palveluita voidaan edelleen kehittää? Miten PRH pystyy vastaamaan tuottavuusohjelman tavoitteisiin? 2 Mihin suuntaan kansainvälinen immateriaalioikeuskenttä on kehittymässä? 3 Mikä on PRH:n suhde innovaatiojärjestelmän muihin toimijoihin? 2.2 Arvioinnin toteutustapa Arviointi aloitettiin kartoittamalla PRH:n toimintaa sen keskeisten toimijoiden näkökulmasta haastattelemalla kaikki PRH:n johtoryhmän sekä johtokunnan jäsenet. Johtokunnassa on edustettuina PRH:n näkökulmasta tärkeitä innovaatiojärjestelmän toimijoita. PRH:n henkilöstölle toteutettiin sähköinen kysely. Kyselyssä kartoitettiin henkilöstön näkemyksiä esimerkiksi PRH:n nykytilasta, organisaation toimivuudesta, johtamisjärjestelmästä ja tulevaisuuden haasteista. Kyselyyn vastasi yhteensä noin 200 vastaajaa ja kaikki linjat olivat edustettuina. Tämän lisäksi PRH:n luottamusmiehiä kuultiin ryhmähaastattelussa ja lisäksi keskusteltiin muutamien johtoryhmään kuulumattomien henkilöstön edustajien kanssa. 12
Ensimmäisen PRH:n toimintaa omasta näkökulmasta kartoittaneen haastattelukierroksen jälkeen keskusteltiin innovaatiojärjestelmän keskeisten toimijoiden ja PRH:n yhteistyökumppaneiden, kuten TE-keskusten keksintöasiamiesten, työ- ja elinkeinoministeriön, Tekesin, Sitran ja Verohallinnon edustajien kanssa. Lisäksi kuultiin myös PRH:n asiakkaita sekä yhteistyökumppaneita, joihin lukeutui mm. useiden suurten suomalaisyritysten IPR-toiminnasta vastaavia henkilöitä sekä tilitoimistojen edustajia. Asiakkaille toteutettiin kolme kohdennettua ryhmähaastattelua, joissa kuultiin Keskuskauppakamarin lakivaliokunnan, Elinkeinoelämän Keskusliiton immateriaalioikeuksien ryhmän ja Kansalaisyhteiskuntapoliitiikan neuvottelukunnan (KANE) näkemyksiä PRH:sta, sen haasteista, mahdollisuuksista, toiminnasta ja roolista Suomen innovaatiojärjestelmässä. Haastatteluja toteutettiin yhteensä 60. Haastateltujen lista on esitetty liitteessä 1. Useiden haastattelujen lisäksi käytössä oli myös runsaasti taustamateriaalia. Tähän lukeutuivat mm. PRH:n vuosikertomukset, talousarviot, tilinpäätöstiedot, tuottavuuslaskelmat sekä asiakastyytyväisyyskyselyt, joista kaikkia oli saatavilla useiden vuosien ajalta. Lisäksi hyödynnettiin PRH:n verkkosivuilla ollutta informaatiota. Myös kansainvälistä vertailua varten haastateltiin useita henkilöitä. Kaikista vertailuun valituista maista kuultiin vähintään yhtä keskeistä edustajaa. Vertailussa olivat Ruotsi, Tanska, Iso-Britannia, Slovakia ja Itävalta. Puhelimitse toteutettuja haastatteluja tehtiin yhteensä 8. Puhelinhaastattelujen suunnittelussa hyödynnettiin myös ko. virastojen verkkosivuilta sekä muualta verkosta löytynyttä materiaalia, joiden pohjalta lopullinen kansainvälinen vertailu koostettiin. Arvioinnin loppuvaiheessa järjestettiin kehittämisworkshop, jossa oli edustettuna hankkeen ohjausryhmä, PRH:n johtoryhmä sekä johtokunta. Workshopissa keskusteltiin arvioinnin alustavista johtopäätöksistä sekä pohdittiin erilaisten skenaarioiden haasteita ja mahdollisuuksia kehitettäessä PRH:n tulevaisuuden toimintaa. 13 12
3 PRH:n toiminta kansallisena rekisteriviranomaisena 3.1 PRH:n organisaatio ja hallinnollinen asema 3.1.1 Organisaation toimivuus ja tuottavuus Patentti- ja rekisterihallitus (PRH) perustettiin 1942 siirtämällä kauppa- ja teollisuusministeriön patenttiasiain- ja kaupparekisteriosastot uuteen keskusvirastoon. Vuonna 1995 yhdistysrekisteri ja säätiöiden rekisteröinti sekä säätiövalvonta siirrettiin oikeusministeriöstä PRH:een. PRH kuuluu työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalaan nettobudjetoituna keskusvirastona. Vuoden 2008 lopussa PRH:ssa työskenteli 517 henkilöä. Viraston tulot olivat MEUR 42,6 ja menot vastaavasti MEUR 49,6. Tulojen alijäämä katettiin budjettiin varatuilla määrärahoilla. PRH:n ydinpalvelut tuotetaan neljällä linjalla: yritys- ja yhteisölinjalla (YYL), patentti- ja innovaatiolinjalla (PAI), tavaramerkki- ja mallilinjalla (TML) sekä yhdistysasiat -yksikössä (YREK). Linjojen sisällä ydinpalvelut on ryhmitelty tulosyksiköiksi tulosjohtamisen, tavoitteiden määrittelyn, laskentatoimen ja seurannan toteuttamista varten. Itsenäisiä tulosyksiköitä ovat patentti- ja innovaatiolinjalla patenttiasiat sekä hyödyllisyysmalliasiat, tavaramerkki- ja mallilinjalla tavaramerkkiasiat sekä mallioikeusasiat, yritys- ja yhteisölinjalla kaupparekisteriasiat, tilinpäätös- ja säätiöasiat sekä yrityskiinnitysasiat ja yhdistysasiat -yksikössä yhdistysasiat. Linjajohtajat ovat linjojensa tulosjohtajia. PAI:n alaisuudessa toimivat patenttikirjasto ja neuvontapalvelut. Lisäksi Helsingin Arkadiankadulla Innotalossa toimiva PatRek -asiakaspalvelu palvelee asiakkaita kaikissa PRH:n toimialaan kuuluvissa asioissa. Suurinta osaa asiakkaista palvellaan PatRekissä kuitenkin yritys- ja yhteisölinjalle liittyvissä asioissa. Markkinointi- ja liiketoimintayksikkö (LTY) kehittää ja markkinoi Patentti- ja rekisterihallituksen yrityksille suunnattuja tuotteita. Hallinnon tehtäviin sisältyvät henkilöstöhallinto, kansainväliset ja lakiasiat, suunnittelu ja kehittäminen, talous, tietohallinto sekä viestintä. Muita PRH:n tukitoimintoja ovat viestintä- ja yhteiskunta-asiat, pääjohtajan sihteeristö, sisäinen tarkastus sekä YT-toimikunta. PRH:n peruspalvelut ovat saatavissa ELY-keskuksissa (ent. TE-keskukset), joissa asiakkaat saavat patentteihin ja kaupparekisteriasioihin liittyviä oppaita, lomakkeita, hinnastoja ja esitteitä sekä niihin liittyvää yleisneuvontaa. Patenttineuvontaa ELY-keskuksissa tarjoavat keksintöasiamiehet. ELY-keskuksissa voi myös hoitaa yritysten rekisteröintiin liittyviä asioita ja saada rekisteritietoja. PRH:lla on yhteistyössä Keksintösäätiön ja useiden yliopistojen ja korkeakoulujen kanssa lisäksi 12 innovaatioasiamiestä, joiden toimipiste on yliopistoissa ja korkeakouluissa. Alueellisia kaupparekisteripalveluja tarjoavat ELY-keskusten lisäksi maistraatit, verohallinto ja 14
uusyrityskeskukset. Maistraatit käsittelevät ja rekisteröivät asunto-osakeyhtiöiden ilmoitukset ja toimivat muissakin kaupparekisteriasioissa paikallisviranomaisena. Verohallinnon toimipisteet vastaanottavat verohallinnon ja PRH:n yhteisiä ilmoituslomakkeita ja uusyrityskeskukset tarjoavat neuvontaa ja oppaita yrittäjiksi aikoville. PRH rahoittaa näitä paikallisia palveluita. Kuva 1. PRH:n organisaatiorakenne Johtokunta Pääjohtaja Johtoryhmä Viestintä- ja yhteiskunta-asiat (5,21 htv) Pääjohtajan sihteeristö Sisäinen tarkastus YT-toimikunta Valituslautakunta (5,36 htv) Hallinto (44,29 htv) Yritys- ja yhteisölinja (145,62 htv) Patentti- ja innovaatiolinja (187,73 htv) Tavaramerkki- ja mallilinja (43,12 htv) Yhdistysasiat-yksikkö (28,44 htv) Patenttikirjasto ja neuvontapalvelut (23,80 (23,80 htv) Markkinointi ja liiketoiminnot (4 htv) PatRek-asiakaspalvelu (11,32 htv) ELY-keskukset Uusyrityskeskukset Aluepalvelut Maistraatit Kauppakamarit Linjat toimivat hyvin itsenäisinä ja erillisinä yksikköinä, jotka on rakennettu niiden substanssiosaaminen ympärille. Toimintakulttuurit ovat muotoutuneet linjoilla varsin erilaisiksi ja ne heijastavat linjajohtajien toimintatapoja. Linjojen välillä ei tehdä juurikaan yhteistyötä, eikä niiden välisiä potentiaalisia synergiaetuja ole käytännössä hyödynnetty. Henkilöstön mukaan linjojen välillä ei vaihdeta kokemuksia eikä niiden sisällä tiedetä, mitä muilla linjoilla tehdään. PRH:n organisaatiota voidaankin kuvata poikkeuksellisen siilomaiseksi linjat elävät lähes omina virastoinaan. 15 14
Ainoa arviointiaineistossa esitetty esimerkki linjojen välisen synergian hyödyntämisestä on kaupparekisteriin merkityille yrityksille lähetettävä tavaramerkkien ja mallioikeuden tietopaketti. Usein asiakkaan puolelta eri henkilöt vastaavat kuitenkin esimerkiksi patentti- ja tavaramerkkisuojauksesta, joten sama yhteyshenkilö asioi harvoin PRH:n eri linjojen kanssa. Asiakkaan näkökulmasta synergiaetuja löytyy lähinnä yrityksen perustamisvaiheessa. PRH:lla on suuri hallinto-osasto (44 htv:tä), jonka lisäksi linjojen sisälle on rakennettu vuosien varrella omaa hallintoa, mikä vahvistaa linjojen erillisyyttä ja niiden itsenäistä toimintatapaa. Vuonna 2008 hallinnollisiin tehtäviin käytettiin linjojen sisällä linjasta riippuen 13 23 prosenttia työajasta. Samanaikaisesti yleishallinto aiheuttaa linjoille noin 20 % kustannusrasitteen. Hallinnosta onkin tullut paitsi liian raskas, niin myös hyvin sirpaleinen. PRH:n hallinto koostuu liian monesta erillisestä yksiköstä, joilla on omat johtajansa. PRH:n yhteinen IT-projekti (PIT) on pyrkinyt yhtenäistämään viraston IT-palveluita. Projekti on luonut mm. yhteisen help deskin ja organisoinut viraston yhteiset IT-palvelut prosessien mukaisesti. Projekti on myös uudistanut johtoryhmälle PRH:n yhteisistä IT-asioista annettavan raportoinnin käytännön. PRH:n tietopalvelut ovat tästä huolimatta käytännössä melko hajautettuja. Vaikka virastolla on olemassa sisäiseen käyttöön tarkoitettu yhteinen intranet, käyttävät linjat omalle henkilöstölleen suunnattuja, erillisiä intranettejä. PRH:n ydintoimintoja tukevat tietojärjestelmät toteutetaan ja ylläpidetään linjakohtaisesti ja ne ovat siten täysin eriytettyjä. Markkinointi- ja liiketoimintayksikön (LTY) osalta havainnot ovat ristiriitaisia ja näkemys LTY:n roolista vaihtelee ryhmittäin. PRH:n henkilöstöllä ei ole kovin tarkkaa käsitystä siitä, mitä yksikkö tekee tai tuottaako sen toiminta ylipäätään lisäarvoa linjojen toiminnan näkökulmasta. LTY:n tehtävät koetaan linjojen sisällä usein ylimääräisinä aktiviteetteina, jotka eivät kuulu viraston perustehtäviin. Rajapinta erityisesti viestinnän kanssa on hämärä. Toisaalta osa PRH:n sidosryhmistä kokee LTY:n roolin tärkeänä esimerkiksi IPR-strategian toteuttamisen kannalta. Asiakkaiden näkemyksiä PRH:n toiminnasta ja sen tuottamista palveluista käsitellään tarkemmin luvussa 4.2. Valituslautakunta käsittelee ja ratkaisee ensimmäisenä oikeusasteena valitukset PRH:n päätöksistä, jotka liittyvät patentteihin, malleihin, integroitujen piirien piirimalleihin, hyödyllisyysmalleihin tai tavaramerkkeihin sekä kaupparekisteriin, yhdistysrekisteriin ja säätiörekisteriin. Se on suhteessa PRH:een riippumaton hallintotuomioistuin, jonka puheenjohtajat kuuluvat PRH:n henkilökuntaan. Muina jäseninä toimivat valtion virkamiehet, joilla on ylempi korkeakoulututkinto ja jotka ovat perehtyneitä käsiteltävänä olevaa asiaa koskevaan lainsäädäntöön. Halutessaan asiakkaat voivat hakea muutosta valituslautakunnan päätöksiin korkeimmasta hallinto-oikeudesta. 16
Taulukko 1. Valituslautakuntien organisointi verrokkimaissa Maa Valituslautakunta yleisesti Valituslautakunnan rahoitus Iso-Britannia Itävalta Ruotsi Slovakia Tanska Patents court, high court appeals office Itsenäinen, toimii erillään patenttivirastosta osana tuomioistuinta. Beschwerdeabteilung Toimii osana patenttivirastoa. Valituslautakunnassa työskentelevä henkilöstö periaatteessa erillinen viraston muusta henkilöstöstä. Patentbesvärsrätten, (PBR) Toimii erillään patenttivirastosta. Jäsenet Ruotsin hallituksen nimittämiä, eivät Ruotsin patenttivirastosta. Independent Appeals Division Toimii itsenäisenä osana patenttivirastoa. Danish Board of patent appeals Toimii osana patenttivirastoa. Ministerin nimittämät jäsenet eivät ole osa virastoa. Rahoitus oikeusministieriöstä. Rahoitus Itävallan patenttivirastosta. Rahoitus Ruotsin patenttivirastosta. Rahoitus Slovakian patenttivirastosta. Rahoitus Tanskan patenttivirastosta. 3.1.2 Johtamisjärjestelmän toimivuus Hallinnollisesti PRH on linjaorganisaatio (ks. Kuva 1). Pääjohtaja ja johtoryhmä vastaavat PRH:n toiminnasta ja tuloksesta. Johtoryhmän keskeisenä tehtävänä on vuorovaikutuksen lisääminen linjojen, yksiköiden ja ylimmän johdon välillä. Lisäksi valtioneuvosto asettaa PRH:lle johtokunnan, jonka tehtävänä on asettaa keskusviraston toiminnalle käytännön tavoitteet ja päättää toimintalinjoista. Johtokunnassa ovat edustettuina Suomen Yrittäjät, Elinkeinoelämän keskusliitto, patenttiasiamiehet, työ- ja elinkeinoministeriö ja yliopistot. Edellä mainittujen jäsenten lisäksi johtokuntaan kuuluvat PRH:n ylijohtaja, pääjohtaja sekä henkilöstön edustaja. Strategialinjausten lisäksi johtokunta on ohjaus- ja valvontavastuussa asetettujen tavoitteiden toteutumisen suhteen ja sen tehtäviin kuuluu PRH:n ja sen palvelujen käyttäjien välisen yhteistyön edistäminen. Johtokunta osallistuu toiminta- ja taloussuunnitelman (TTS) laadintaan ja toimii sen hyväksyvänä elimenä. PRH:n johtamisjärjestelmää kuvailtiin haastatteluissa sekä PRH:n henkilöstölle tehdyssä kyselyssä autoritääriseksi (ks. Kuva 2). Autoritääristä johtamistyyliä on henkilöstön mukaan havaittavissa kaikilla linjoilla. Tämän nähtiin olevan seurausta siitä, että johtajat ovat olleet talossa pitkään ja että tämänkaltainen johtamistapa on toimistopäällikkötasolla hyväksytty. Ominaista PRH:n toiminnalle on myös päätäntävallan vahva keskittyminen ylimpään johtoon. Vaikka johtamiskulttuuri saa kritiikkiä autoritäärisyydestä ja keskustelevuuden puutteesta, henkilöstökyselyn tuloksien mukaan johtamiskulttuuria voidaan kuvata myös luotettavaksi. Vähiten johtamisjärjestelmää kuvaavat PRH:n henkilöstön mukaan ilmaisut keskusteleva, läpinäkyvä ja osallistuva. Läpinäkyvyyteen vaikuttaa linjojen itsenäisyys, mikä vähentää organisaation sisäistä tiedonkulkua. 16 17