Minkälaisella sääntelyllä demokratian vahvistamiseen? Kuntalaki uudistuu seminaari 20.11.2013 Riitta Myllymäki Johtava lakimies, demokratiajaoston sihteeri 1
Kuntalain kokonaisuudistuksen organisointi Hallinnon ja aluekehityksen ministerityöryhmä HALKE johtaa Poliittista valmistelua varten myös Kuntauudistuksen ohjausryhmä: jäseninä valtiosihteerit Parlamentaarinen seurantaryhmä valmistelun tukena pj. hallinto- ja kuntaministeri Henna Virkkunen Työvaliokunta vastaa valmistelusta ja koordinoi jaostojen työtä pj. ylijohtaja Päivi Laajala, VM jäseninä valmistelujaostojen puheenjohtajat Valmistelujaostot Toimielimet ja johtaminen jaosto, pj. Auli Valli-Lintu, VM Kunnan poliittinen ja ammatillinen johtaminen, toimielimet, kuntakonserni, yhteistoiminta Demokratiajaosto, pj. Inga Nyholm, VM Edustuksellinen demokratia sekä asukkaiden vaikuttamismahdollisuudet Talousjaosto, pj. Arto Sulonen, Kuntaliitto Kunnan talouden ohjaus, yhteistoiminnan talouden ja kuntakonsernin ohjaus, talouden tasapainotus sekä hallinnon ja talouden tarkastus Kunnat ja markkinat jaosto, pj. Elise Pekkala, TEM Säännökset, joilla selkeytetään EU-kilpailuoikeuden vaikutuksia kuntien toimintaan, erityisesti kuntien yhteistoimintaan sekä kunnan mahdollisuudet tukea yritystoimintaa 2
Demokratian haasteita Kansalaisten heikentynyt luottamus demokraattisiin instituutioihin Halukkuus luottamustoimiin vähentynyt, ajankäytön vaatimukset Poliittisen ja ammatillisen johtamisen työnjako Osallistumisen eriarvoistuminen Asukkaiden kieli- ja kulttuuritaustat yhä moninaisemmat Eri väestöryhmien erityistarpeiden huomioiminen Kuntaliitokset; maantieteellisesti laajat/asukasluvultaan suuret kunnat Hallintokoneisto monimutkaistunut, palvelutuotantoa hajautettu yhteistoimintaorganisaatioihin, laajeneva kuntakonserni Henkilöstön ja luottamushenkilöiden viestintävalmiudet, viestintä verkossa ja sosiaalisessa mediassa, tekstien selkeys ja ymmärrettävyys, tarvitaan enemmän jäsennettyä tietoa Yhteiskunnallisesti suuntautuva yhdistystoiminta hiipumassa Internet saattaa rapauttaa entisestään poliittista osallistumista ja lisätä eriarvoisuutta Tarvitaan osallistumisen menetelmiä, jotka kuntalaiset kokevat kiinnostaviksi Suurin osa kansalaiskeskusteluista käydään hallinnon kanavien ulkopuolella Vaikuttamisella oltava kytkös päätöksentekoon Jne. 3
Kuntalain uudistamisen tavoitteena demokratian vahvistaminen Poliittisen johtamisen vahvistaminen Edustuksellisen järjestelmän toimivuuden ja houkuttelevuuden vahvistaminen Alueellisen vaikuttavuuden turvaaminen Kuntalaisten ja päätöksentekijöiden vuorovaikutuksen lisääminen Monipuolisten osallistumiskeinojen ja rakenteiden turvaaminen Suoran demokratian ajantasaistaminen ja vahvistaminen 2
Demokratiajaoston asiakokonaisuudet 1. Asukkaiden ja osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuudet Tiedottaminen Kuulemis- ja vuorovaikutuskäytännöt Erityisryhmien vaikuttamistoimielimet Aloiteoikeus Kunnallinen kansanäänestys Konserni - demokratianäkökulma 2. Edustuksellinen demokratia Luottamushenkilöiden toimintaedellytykset ja luottamushenkilötyön tukeminen Kunnanosahallinto 5
Vuorovaikutus ja suora osallistuminen Kuntalain tulisi edistää monipuolisten osallistumistapojen ja keinojen käyttöönottoa Laissa ei tulisi velvoittaa kuntaa ottamaan käyttöön tiettyjä osallistumisen ja vaikuttamisen tapoja tai rakenteita kunnilla oltava mahdollisuus arvioida asiaa paikallisten olosuhteiden perusteella Uuteen kuntalakiin nykyistä 27 :ää vastaava säännös, johon esimerkkiluettelo päivitettynä ja täydennettynä erilaisilla osallistumisen tavoilla Käyttäjälähtöisyys ja sen edistäminen selkeämmin esiin Konserninäkökulma HALKE : Valmistellaan lakiin mahdollistava säännös erilaisista kuntalaisten vuorovaikutus- ja osallistumiskeinoista sekä käyttäjädemokratiasta. 6
Osallisuusstrategia Suunnitelmallinen ja kokonaisvaltainen ote osallistumisen kehittämiseen ja avoimempaan valmisteluun kuntalaiselle kokonaiskuva kunnassa käytettävissä olevista osallistumis- ja vaikuttamistavoista. Osallisuus tulisi tunnistaa keskeiseksi kunnan strategiseksi tavoitteeksi Kunnalla yksi strategia; strategian osallisuutta koskevat tavoitteet tulisi määritellä yhteisinä kuntakonsernia koskevina periaatteina eri sektoreiden ja väestöryhmien sekä kansalaisjärjestötoimijoiden osallistumista tukevat periaatteet ja menettelytavat tarkastelussa yhtenä kokonaisuutena Velvoite kuntastrategian laatimiseen; sisältö ja toteutus kunnan harkintaan Osallistumista koskevan toteuttamisohjelman sisällön avaaminen lain perusteluissa HALKE : Valmistellaan osallisuusstrategiaa koskevia sääntelytarpeita osana kunnan muuta strategista suunnittelua. 7
Erityisryhmien vaikuttamistoimielimet 1(2) Lapset ja nuoret Koulut ja oppilaitokset: oppilaskunnat Nuorisolain 8 : osallistumismahdollisuudet ja kuulemisvelvoite Nuorisovaltuustot ja muut nuorten vaikuttajaryhmät laissa ei sääntelyä Ikääntynyt väestö Vanhuspalvelulain 11 : kunnan on (viim. 1.1.2014) asetettava vanhusneuvosto ikääntyneen väestön osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien varmistamiseksi; laissa tehtävien määrittely Vammaiset henkilöt Vammaispalvelulain 13 : kunnanhallitus voi asettaa vammaisneuvoston, jonka tehtävänä on HALKE: Valmistellaan lainsäädäntö, jolla kunta velvoitettaisiin asettamaan nuorisovaltuusto tai vastaava toimielin. Selvitetään tarve velvoittaa kunta asettamaan vammaisneuvosto tai vastaava toimielin. 8
Erityisryhmien vaikuttamistoimielimet 2 Sääntely kootaan kuntalakiin velvoite asettaa nuorisovaltuusto tai vastaava nuorten vaikuttajaryhmä velvoite asettaa vanhusneuvosto vammaisneuvostoa koskeva sääntely kuntalakiin, ei velvoittavana? perusteluissa korostetaan, että kunnan arvioitava onko tarvetta asettaa muita erityisryhmiä edustavia toimielimiä Toimielinten rooli edustamansa ryhmän osallistumis- ja vaikuttamiskanavana; eivät ole viranomaistoimielimiä Asettamistoimivalta kunnanhallitukselle, muuten kokoonpano, valinta ja toimintatavat jäisivät pitkälti kunnan määrättäväksi Tehtävien määrittely yleisellä tasolla ja toimintaedellytyksistä huolehtiminen Ao. erityislakeihin viittaussäännökset, nuorisolain 8 :n pääasiallinen sisältö säilyisi 9
Aloiteoikeus, Kunnallinen kansanäänestys Aloiteoikeus on periaatteellisesti tärkeä kunnan asukkaan oikeus, monessa kunnassa aika vähän käytetty sääntelyyn ei suuria muutostarpeita Kunnallisessa kansanäänestyksessä noudatettavasta menettelystä säädetään erillisessä laissa (656/1990) OM käynnistää lainvalmistelun HALKE Kansanäänestys säilytetään neuvoa-antavana. Valmistellaan lainsäädäntömuutokset, joilla mahdollistetaan kunnallisen kansanäänestyksen järjestäminen myös vaalien yhteydessä. Käynnistetään erillinen valmistelu, joka mahdollistaa kunnallisen kansanäänestyksen järjestämisen sähköisesti. Valmistelussa kiinnitetään erityistä huomiota tietoturvakysymyksiin. 10
Sähköiset toimintatavat Sähköinen päätöksenteko: ajasta ja paikasta riippumaton päätöksenteko sähköisessä päätöksentekojärjestelmässä Päätösten nähtävillä pitäminen verkossa ja julkisten kuulutusten julkaiseminen verkossa Kuntien tiedottamiskäytännöistä kuntalakiin voitaisiin ottaa kunnan verkkosivujen vähimmäissisältöä koskevaa sääntelyä. Verkkoon esim. hallintosäännöt ja johtosäännöt sähköinen julkisten kuulutusten ilmoitustaulu toimielinten esityslistat (pl. salassa pidettävät asiat) toimielinten asialistat talousarvio ja -suunnitelma sekä tilinpäätös kunnan strategia luettelo sähköisistä asiointipalveluista sekä niiden yhteystiedoista luottamushenkilöiden yhteystiedot HALKE: Valmistellaan sähköiseen viestintään velvoittavia säännöksiä, mm. kunnan verkkosivusto 11
Luottamushenkilötyö ja ajankäyttö Luottamushenkilötyö on monipuolistunut ja siihen käytetty aika on kasvanut merkittävästi 2000-luvulla Miten kuntalailla voitaisiin parantaa luottamushenkilöiden toimintaedellytyksiä ja työn houkuttelevuutta? Tärkeätä, että jatkossakin luottamushenkilöiksi hakeutuu eri ikäisiä, erilaisessa elämäntilanteessa olevia ja erilaisen työnantajataustan omaavia henkilöitä V. 2009 valtuutetuista oli 82,2 % oli työelämässä 46 % yksityisen sektorin 23 % kuntasektorin (13 % kyseisen kunnan) 8 % valtion 5 % yhdistyksen, järjestön tai kirkon palveluksessa V. 2013 valtuutetuista 80,3 % työelämässä, 13,2 % eläkeläisiä, 2,8 % työttömiä, 2,4 % opiskelijoita, 1,3 % muita 12
Oikeus saada vapaata työstä luottamustoimen hoitamista varten Osallistuminen toimielimen kokoukseen Oikeutta saada vapaata ehdotetaan laajennettavaksi nykyisestä Ehdoton oikeus saada vapaata työstä, kunhan kokousten ajankohdat/tarvittava vapaa on ilmoitettu työnantajalle laissa mainitussa määräajassa Jos työnantaja saa tiedon tarvittavasta vapaasta määräajan jälkeen, (14 pv?) työnantaja voisi kieltäytyä myöntämästä vapaata jos hänellä on kieltäytymiselleen työhön liittyvä painava syy Muut luottamustoimen hoitamiseen kuuluvat tehtävät Säännökseen ehdotetaan lisättäväksi valtuustoryhmän kokoukset Vapaasta sovittava työnantajan kanssa, työnantaja ei tarvitse kieltäytymiselleen työstä johtuvaa painavaa syytä 13
Kokoaikainen toimielimen puheenjohtaja ja kokoaikainen kunnanhallituksen varapuheenjohtaja Kunnanhallituksen puheenjohtajan aseman vahvistaminen; tehtävistä, toimivallasta ja asemasta säädetään täsmällisemmin Kunta voi päättää, että valtuuston, kunnanhallituksen tai lautakunnan puheenjohtajan tai kunnanhallituksen varapuheenjohtajan tehtävää hoidetaan kokoaikaisesti Velvoittava sääntely koskien suurimpien kaupunkien hallituksen puheenjohtajaa? Kokoaikaiselle toimielimen puheenjohtajalle sekä pormestarille ja apulaispormestarille oikeus saada virka-/työvapaata toimikautensa ajaksi jos tehtävä päättyy kesken toimikauden, oikeus keskeyttää virka-/työvapaa puheenjohtajan/pormestarin/apulaispormestarin tehtävän päättymisestä lukien palkkaa ja korvauksia koskeva sääntely voiko kunta päättää harkintansa mukaan? oikeus vuosilomaan, sairauslomaan ja perhevapaisiin 14
Osa-aikainen toimielimen puheenjohtaja ja osa-aikainen kunnanhallituksen varapuheenjohtaja Kunta päättää, että toimielimen puheenjohtajan (kunnanhallituksen varapuheenjohtajan) tehtävää hoidetaan osa-aikaisesti ja määrittelee osa-aikaiseen tehtävään kuuluvan työajan. Oikeus saada vapaata työstä osa-aikaisen puheenjohtajan/ kunnanhallituksen varapuheenjohtajan tehtävän hoitamiseksi, jos vapaasta sovitaan työnantajan kanssa. Työnantaja ei voi ilman työhön liittyvää painavaa syytä kieltäytyä vapaan myöntämisestä. palkkaa ja korvauksia koskeva sääntely voiko kunta päättää harkintansa mukaan? 15
Alueellisen vaikuttamisen vahvistaminen Vaihtoehtoiset osahallintomallit Kunnan sisäiset vaalipiirit Vaaleilla valittava kunnanosahallinto Alueelliset toimielimet Vuorovaikutus- ja tiedonvaihtofoorumeina Suunnittelukumppaneina Palvelukumppaneina Velvoittava sääntely/mahdollistava sääntely Alueellisen toimielimen selvitysvelvollisuus tiettyjen kriteerien täyttyessä HALKE Valmistellaan lähidemokratian vahvistamista alueellisten toimielinten mallin pohjalta ja luonteeltaan mahdollistavalla lainsäädännöllä. Selvitetään kuntien halukkuus ottaa käyttöön vaaleilla valittuja toimielimiä kunnanosatasolla sekä ryhdytään tarvittaessa jatkovalmisteluun. 16
Alueelliset toimielimet Alueellisten toimielinten asettaminen kunnan harkinnassa Kuntalakiin säännökset asettamisesta ja kokoonpanosta sekä tehtävistä Alueelliset toimielimet määritellään laissa lautakunniksi? Jäsenten valinta aina valtuustossa Johtosäännöllä määrätyt tehtävät ja toimivalta Vai jätetäänkö kunnan harkintaan: lautakunta, johtokunta vai toimikunta? Tehtävät Minimiroolina vuorovaikutus-, suunnittelu- ja kehittämiskumppanuus Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen talousarvion ja -suunnitelman valmistelussa Hallintolain 41 :ää vastaava säännös kuntalakiin edistämään alueellisen toimielimen vaikuttamismahdollisuuksia Lausunnot, aloitteet Valtuusto harkitsee, siirtääkö palvelutehtäviin liittyvää päätösvaltaa 17
Kuntaliiton edustajat Kuntalain kokonaisuudistuksen valmistelujaostoissa Toimielimet ja johtaminen Heikki Harjula, jäsen Sini Sallinen, sihteeri Demokratia Kaija Majoinen, jäsen Kristina Wikberg, jäsen Marianne Pekola-Sjöblom, pysyvä asiantuntija Riitta Myllymäki, sihteeri Talous Arto Sulonen, puheenjohtaja Kirsi Mononen, jäsen Sari Korento, pysyvä asiantuntija Anneli Heinonen, sihteeri Kunnat ja markkinat Pirkka-Petri Lebedeff, jäsen Tarja Myllärinen, jäsen Katariina Huikko, sihteeri