fv----- H. pveö,"t,... SiV VAli):!ifs /tj1-. D1 ljo11 ) ~V~~ U.If./PIf j tj 1111111}- {/tfi!. J-II{-/4/6 ~ '1f'J~r.l I/,frr Postipa Ivelujen arvon lisäveron va ikutus rahoitus- ja vakuutuslaitoksiin. Heikki Pursiainen, Janne Tukiainen / VATT 25. marraskuuta 2014 1 Johdanto 1.1 Tausta Itellan asiakkaina olevat eräät rahoitus- ja vakuutuslaitokset väittävät, että valtio on perinyt ja Itella on laskuttanut unionin oikeuden vastaisesti arvonlisäveroa. Kantajat vaativat Helsingin käräjäoikeudessa vireillä olevilla kanteilla Itellalta ja valtiolta korvausta näiden väitetysti virheellisesti maksettujen arvonlisäverojen määrää. Tämä lausunto liittyy tähän käynnissä olevaan vahingonkorvausoikeudenkäyntiin. 1.2 Toimeksianto ja sen laatijat Valtion taloudellinen tutkimuskeskus on valtiovarainministeriön toimeksiannosta laatinut tämän lausunnon postipalvelujen arvonlisäveron aiheuttamasta taloudellisesta vahingosta rahoitus- ja vakuutuslaitoksille. Valtion taloudellista tutkimuslaitosta pyydettiin toimeksiannossa vastaamaan erityisesti seuraaviin kysymyksiin: l. Mikä on Itellan asiakkaina olleiden rahoitus- ja vakuutuslaitoksien (kantajat) mah dollisesti kärsimän vahingon taloustieteellinen määritelmä? 2. Erityisesti, onko kantajien mahdollisesti kärsimä vahinko yhtä suuri kuin niiden maksaman veron määrä? 3. Kuinka vahingon määrä voidaan luotettavasti osoittaa? 4. Olisiko kantajien ollut mahdollista osoittaa vahingon määrä luotettavasti? 5. Ovatko kantajat osoittaneet vahingon määrän luotettavasti? 1
Lausunnon ovat laatineet erikoistutkija, VTT Heikki Pursiainen1ja erikoistutkija, VTT Janne Tukiainen 2. 1.3 Tiivistelmä johtopäätöksistä Kantajien mahdollisesti kärsimä vahinko koostuu yritysten todellisuudessa toteutuneiden voittojen ja niiden voittojen erotuksesta, jotka yritys olisi saanut mikäli arvonlisäveroa ei olisi peritty. Jälkimmäisen hypoteettisen maailmantilan tulee huomioida verotuksen aiheuttamat käyttäytymisvaikutukset ja kohtaanto. Erityisesti tämä tarkoittaa sitä, että kantajien kärsimä vahinko ei ole heidän maksamansa veron suuruinen eikä vahinkoa voida laskea yritysten kirjanpidosta. Vahingon todellinen määrä on mahdollista osoittaa ekonometrisin menetelmin ja kantajien olisi ollut mahdollista tehdä tämä arviointi uskottavasti, mutta näin ei kuitenkaan ole toimittu. Kantajat eivät siis ole osoittaneet vahingon määrään luotettavasti. 2 Vahingon määritelmä On mahdollista, että Itellan valtiolle tilittämän arvonlisäveron rasituksesta osa on kohdistunut kantajiin ja nämä ovat kärsineet vahinkoa. Kantajien mahdollisesti kärsimä vahinko johtuu siitä, että Itellan maksama arvonlisävero on voinut nostaa sen perimiä postipalveluhintoja. Korotetut hinnat ovat tarkoittaneet sitä, että postipalveluita hankkineiden kantajayritysten kustannustaso on ollut korkeampi kuin se olisi ollut ilman veron aiheuttamaa korotusta. Kärsitty vahinko johtuu tästä kustannustason mahdollisesta noususta. Yritysten voitot olisivat nimittäin kenties olleet suuremmat, jos veroa ja siten korkeampaa hintatasoa ei olisi ollut. Kärsityn vahingon määrä on näiden saamatta jääneiden suurempien ja todellisuudessa toteutuneiden pienempien voittojen erotus. 3 Onko vahingon määrä maksetun veron määrä? Vahingon määritelmästä seuraa suoraan, ettei sen määrän arviointia voida suorittaa pankki- ja vakuutuslaitosten kirjanpidon perusteella. Kanteessa on ilmeisesti todettu, että "veroa vastaava määrä käsitellään yleiskuluna, joka vaikuttaa suoraan tulokseen ja liikevaihtoon". Asian kannalta on kuitenkin epäolennaista, kuinka veroa on käsitelty kantajien kirjanpidossa. Vahingon määrä riippuu niistä voitoista, jota yritykset olisivat 1 Pursiainen on koulutukseltaan valtiotieteiden tohtori pääaineena kansantaloustiede. Pursiainen toimii erikoistutkijana Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa VATT:issa. Pursiainen on toiminut kilpailutaloustieteen alalla niin virkamiehenä, tutkijana kuin konsulttinakin toistakymmentä vuotta. Pursiaisella on laaja kokemus kilpailuoikeudellisten vahinkojen arvioinnissa: hän on arvioinut mm. raakapuukartellin ja asfalttikartellin vahinkoja useille eri toimeksiantajille. 2Tukiainen on koulutukseltaan valtiotieteiden tohtori pääaineena kansantaloustiede. Tukiainen toimii erikoistutkijana Valtion taloudellisessa tutkimuskeskuksessa VATT:issa. Tukiainen on toiminut kilpailutaloustieteen alalla niin virkamiehenä, tutkijana kuin konsulttinakin toistakymmentä vuotta. Tukiaisella on laaja kokemus kilpailuoikeudellisten vahinkojen arvioinnissa: hän on arvioinut mm. raakapuukartellin ja asfalttikarteliin vahinkoja useille eri toimeksiantajille. 2
saaneet, mikäli ALV:a ei olisi peritty. l\!iutta kantajien kirjanpito ei sisällä tietoa siitä, millainen maailma olisi ollut ilman veroa. Vahinko ei siis ole maksettujen verojen suuruinen. Miksi? Koska tilanteessa, jossa veroa ei olisi peritty, niin Itellan hinnoittelu, kantajien käyttämien postipalveluiden määrä kuin kantajien oma palveluhinnoittelukin olisivat olleet toisenlaisia. Tämä johtuu yksinkertaisesti siitä, että sekä kantajat että Itella ovat voineet sopeuttaa toimintaansa vallitsevaan verotukseen. Tämän vuoksi vahinko on maksettuja veroja pienempi. Erityisesti on selvää, ettei kirjanpidosta voida lukea, kuinka kantaja ja Itella olisivat toimineet siinä ns. kontrafaktuaalisessa tilanteessa, jossa veroa ei olisi peritty. Käsitellään asiaa vähän tarkemmin. Veron vaikutuksia kantajiin voi lähestyä ainakin kahdesta talousteorian alkeisoppikirjoissa esiintyvästä näkökulmasta. Kumpikin näkökulma johtaa samanlaiseen analyysiin. Ensimmäinen tapa on tarkastella verorasituksen kohdistumista verotuksen kohtaantoongelmana. Verotuksen kohtaannolla tarkoitetaan kysymystä siitä, kuinka toiselle markkinaosapuolelle asetetun veron vaikutus jakaantuu ostajien ja myyjien välillä. Toisin sanoen, jos esimerkiksi myyjille asetetaan vero, kuinka suuren osan verorasituksesta kantavat myyjät ja kuinka suuren osan ostajat. Taloustieteen perustulos on, ettei verotuksen taloudellinen kohtaanto riipu siitä mikä on sen juridinen kohtaanto. Toisin sanoen se mihin markkinaosapuoleen verorasitus kohdistuu, ei riipu siitä kuka veron tilittää 3. Toinen lähestymistapa on ajatella veron vaikutusta rinnasteisena esimerkiksi kartellin tai monopolin aikaansaamalle hinnankorotukselle. Tämä kilpailutaloustieteellinen näkökulma on kenties oikeudellisesti lähempänä nyt käsillä olevaa tapausta, vaikka taloustieteeilisessä mielessä verotuksen ja monopolihinnoittelun kohtaannossa on luonnollisesti kysymys samasta asiasta. Kilpailuoikeudessa ja -taloustieteessä kohtaanto-ongelma tunnetaan nimellä pass-on tai passing-on Kysymys on siitä, kuinka suuren osan kilpailunrajoituksen aiheuttamasta hinnankorotuksesta yritykset pystyvät siirtämään (engl. pass on) asiakkailleen [7]. Jälleen tuloksena on se, että pass-on riippuu markkinoiden rakenteesta, eikä sitä voida selvittää kirjanpidosta. Nyt käsillä olevassa tapauksessa on itse asiassa kyse kaksinkertaisesta kohtaanto-ongelmasta. Ensiksi on selvitettävä kuinka suuren osan verorasituksesta Itella on pystynyt siirtämään kantajille ja toiseksi kuinka suuren osan tästä nämä ovat puolestaan pystyneet siirtämään omille asiakkailleen. On luultavaa, että tämä kaksinkertainen pass-on on ollut omiaan vähentämään veron kantajille aiheuttamaa vahinkoa. Lisäksi Itellan mahdollisuus vähentää omista hankinnoistaan maksamansa arvonlisäverot tietenkin vähentänyt sen itse kokemaa ja siten kantajille eteenpäin siirtämää verorasitusta. Kirjanpidosta laskettu maksettujen verojen määrä ei siis ole luotettava arvio vahingon määrästä. 3Ks. esim. 14J, sivut 20-22 tai jokin muu mikrotaloustieteen oppikirja. 3
4 Kuinka vahingon määrä voidaan luotettavasti osoittaa? Kuten jo todettiin, vahingon luotettava osoittaminen edellyttää kontrafaktuaalin muodostamista. Kontrafaktuaali voidaan muodostaa taloustieteellisillä menetelmillä. Näitä menetelmiä käytetään rutiininomaisesti tämäntyyppisissä vahingonkorvausoikeudenkäynneissä. Tuoreen esimerkin Suomesta tarjoavat asfalttikartellin vahingonkorvauksia käsittelevät oikeudenkäynnit [5, 6). Näissä oikeudenkäynneissä samoja talous tieteellisiä menetelmiä ovat käyttäneet sekä kantajat että vastaajat. Taloustieteellinen vahinkoarviointi on luotettavan vahingon osoittamisen perusedellytys. Taloustieteellinen vahinkoarviointi perustuu tyypillisesti kohdeyrityksiä ja-markkinoita koskevan tilastoaineiston analyysiin. Tilastoaineiston avulla voidaan tarkastella sitä, kuinka erilaiset muutokset markkinaolosuhteissa, kuten esimerkiksi kustannuksissa vaikuttavat yritysten käyttäytymiseen. Kun tiedetään, kuinka kustannustaso ja muut asiat vaikuttavat yritysten toimintaan, vaikkapa hintoihin, voidaan arvioida mitä olisi tapahtunut, jos ALV:ia ei olisi peritty. Esimerkiksi [1) tarjoaa useita esimerkkejä vastaavanlaisesta arvioinnista. Yksinkertaisinkin vahinkolaskelma vaatii sen arviointia, mikä postipalveluiden hintataso olisi ollut ilman veroa. Ilman taloustieteellisiä menetelmiä tätä ei voida selvittää. Veron ja vähennysoikeuden olemassaolo nimittäin vaikuttivat luonnollisesti Itellan verottorniin hintoihin. Näin ollen Itellan todellisuudessa perimä veroton hinta ei ole sama kuin kontrafaktuaalinen hinta, so. hintataso joka olisi vallinnut ilman veroa. Yksinkertaisimmassa järkevässä vahinkolaskelmassa olisi ensin arvioitu, mikä postipalvelujen hintataso olisi ollut ilman veroa. Tämän avulla olisi laskettu kuinka paljon enemmän kantajat ovat maksaneet ostamistaan postipalveluista verrattuna kontrafaktuaaliseen verottomaan tilanteeseen. Tällä yksinkertaisella lähestymistavalla saatu luku on itse asiassa yläraja kantajien kärsimälle vahingolle. Viimeaikaisessa kirjallisuudessa on kiinnitetty huomiota siihen, että nyt käsillä olevan kaltaisissa tapauksissa vahinko voi todellisuudessa olla huomattavasti tätä 11S. hillta- tai kustalllluslisää alhaisempi. Tänlä johtuu jo mainitusta pass-oll -ilmiöstä, eli siitä että osa vahingosta päätyy kantajien omien asiakkaiden maksettavaksi korkeampien hintojen muodossa 4. Käsitellään asiaa toistonkin uhalla hiukan tarkemmin. Veron aikaansaaman postipalveluiden hinnankorotuksen vaikutukset kantajien voittoihin voidaan jakaa kolmeen erilliseen osaan. Näistä ensimmäinen on ylläkuvattu suora kustannusvaikutus. Korkeammat postipalvelujen hinnat nostavat kantajien kustannuksia, mikä tietenkin on omiaan vähentämään voittoja ja on siten vahingollista kantajille. Toinen vaikutus on jo useasti mainittu pass-on -vaikntus. Kantajat ovat siirtäneet osan vahingosta asiakkailleen korkeamman hinnan muodossa. Tämä tietenkin heikentää ensin mainittua vaikutusta ja siten vähentää kantajien vahinkoa. Kolmas vaikutus on ns. määräefekti. Kun kantajat ovat nostaneet omien palvelujensa hintaa korkeampi en postikustannusten vuoksi, kuluttajat ovat ostaneet vähemmän kantajien palveluja. Tämä kolmas vaikutus on taas vahingollinen kantajille. 4Ks. esim. [2, 7]. Näissä on myös esitetty esimerkkejä kansainvälisistä oikeustapauksista. 4
Asian kannalta keskeistä on, että näiden kolmen vaikutuksen suuruus riippuu olennaisesti kantajien tarjoamien palveluiden markkinoiden kilpailullisuudesta, kysynnästä ja kantajien kustannuksista. Pass-on- ja määräefektien suuruus riippuu siitä, kuinka voimakkaasti esimerkiksi pankkipalveluiden kysyntä reagoi hinnoissa tapahtuviin muutoksiin. Juuri pankkipalveluiden kysynnästä ei ole olemassa huolellista tutkimustietoa, mutta ainakin suomalaisten parturi-kampaamojen tapauksessa l3] havaitsee kysynnän olevan suhteellisen jäykkää. Jos sama tulos pätisi pankkipalveluille, tarkoittaisi se sitä että pankkipalveluiden kuluttajat eivät juurikaan olisi vähentäneet palveluiden kysyntää korkeamman hinnan johdosta. Tässä on tarpeetonta kuvata asiaa yksityiskohtaisesti, tarkka analyysi on esitetty lähteissä mainitussa kirjallisuudessa (ks. erityisesti [7]). Alkeellisinkin edes jossakin määrin luotettava vahinkolaskelma edellyttää siis sen arvioimista, kuinka paljon vero on nostanut Itellan tarjoamien postipalvelujen hintoja. Todella luotettavassa ja huolellisessa laskelmassa on vielä arvioitava ylläesitettyjen kolmen vaikutuksen suuruutta markkinoilla, joilla kantajat toimivat. 5 Olisiko kantajien ollut mahdollista osoittaa vahingon määrä luotettavasti? Kantajat olisivat voineet hallussaan olevia oman taloushallintonsa tietoja ja julkisista lähteistä saatavia tietoja yhdistämällä suorittaa taloustieteellinen vahinkoarvio. On mahdotonta sanoa tarkasti, millaisia menetelmiä kantajien olisi ollut mahdollista soveltaa ja kuinka tarkkaan arvioon olisi ollut mahdollista päästä. On kuitenkin mahdollista sanoa täydellä varmuudella, että tieteelliset vähimmäiskriteerit toteuttava laskelma olisi ollut tehtävissä. Nykyaikaisella yrityksellä on käytettävissä runsaat tietovarannot omasta toiminnastaan, ja julkisista lähteistä on saatavilla luotettavaa tilastotietoa esimerkiksi yleisistä taloudellisista ja markkinaolosuhteista. 6 Ovatko kantajat osoittaneet vahingon määrän luotettavasti? Kantajat eivät ole tehneet minkäänlaista systemaattista taloudellista vahinkolaskelmaa. Vahingon määrää ei siis ole luotettavasti osoitettu. Viitteet [11 P. Davis and E. Garces. Quantitative Techniques for Competition and Antitrust Analysis. Princeton University Press, 2009. [2] Martin Hellwig. Hellwig, m. (2006) private damage claims and the passing-on defense in horizontal price-fixing cases: An economist's perspective. Technical report, Max Planck Institute, 2006. [3] Tuomas Kosonen. More haircut after vat cut? Working Papers 49, VATT, 2013. 5
[4] Steven Landsburg. Price theory and applications. Cengage Learning, 2010. [5] H. Pursiainen, J. Tukiainen, V. Mälkönen, and M. Siikanen. Asfalttikartellin kunnille aiheuttamien vahinkojen arviointi. Valmisteluraportti 8, VATT, 201l. [6] J. Tukiainen, T. Saxell, and M. Siikanen. Asfalttikartellin valtiolle aiheuttamien vahinkojen arviointi. Valmisteluraportti 9, VATT, 201l. [7] Theon van Dijk and Frank Verboven. Quantification of damages. Issues in Competition Law and Policy, ABA Publications in Antitrust, 2007. 6