Oulun vedenhankinnan varmistamisen monitavoitearviointi Timo P Karjalainen, Pekka Rossi, Lauri Rantala Oulun yliopisto (Thule-instituutti ja Vesi- ja ympäristötekniikan laboratorio) 11.2.2014 1. Johdanto Oulun kaupunki on velvollinen järjestämään riittävän vesihuollon myös poikkeusoloissa. Vesihuollon erityistilannetyöryhmän loppuraportissa (2005) määriteltiin varmuusluokitukset ja ehdotettiin, että myös Oulun tulisi nostaa varmuusluokitustaan III-luokasta vähintään II-luokkaan. Luokituksen nostaminen edellyttää, että jokaiselle asukkaalle on pystyttävä toimittamaan 50 120 litraa vettä päivässä poikkeusoloissa eli päävesijärjestelmän ollessa pois käytöstä. Varmuusluokitusta ei ole säädetty lakiin, eikä lakia mielellään muutettaisi vain Oulun vuoksi, mutta tavoite on kirjattu Oulun kaupungin vesihuollon kehittämissuunnitelmaan ja Oulun Veden strategiaan. Myös Pohjois-Pohjanmaan Ely-keskus on maa- ja metsätalousministeriön kehotuksesta pyytänyt Oululta ratkaisuesitystä vedenhankinnan varmistamiseksi. Oulun vedenhankinnan hanke on saanut osakseen arvostelua sekä kansalaisliikkeeltä että myös Vaasan Hallinto-oikeudelta, joka 12.12.2012 päätöksessään (nro 12/0363/1) palautti asian käsittelyn aluehallintoviranomaiselle tai vaihtoehtoisesti valtioneuvostolle. Hallinto-oikeuden mielestä hankkeella voi olla kielteistä vaikutusta Olvassuon ja Kiiminkijoen Natura-kohteisiin ja lähteisiin, eikä niiden arvojen heikentäminen ole perusteltua, koska kyseessä ei ole pakottava syy. Hallinto-oikeus arvosteli hanketta myös vaihtoehdottomuudesta sekä Vainionsuon tekoallas-hankkeen käsittelemisestä pohjavedenotosta erillään. Edellä mainittujen syiden vuoksi Oulun kaupungin pohjavesiseminaarin (25.3.2013) jälkeen päätettiin selvittää vedenoton vaihtoehdot uudestaan. Oulun Vesi teki esiselvityksen Oulun vedenhankinnan varmistamisen vaihtoehdoista, ja sen jälkeen Oulun kaupungin liikelaitoksen johtokunta (29.1.2014) ja kaupunginhallitus (10.2.2014) hyväksyivät monitavoitearvioinnin toteuttamisen Oulun yliopiston johdolla. Oulun yliopisto toimii arviointiprosessin puolueettomana vetäjänä, joka saa rahoituksen monitavoitearvioinnin toteuttamiseen Suomen Akatemian vesitutkimusohjelmasta (AQVI-hanke) ja Euroopan Unionilta (IMPERIA-hanke LIFE11 ENV/FI/905). Oulun yliopistolla ja hankkeessa menetelmällistä tukea antavalla Suomen ympäristökeskuksella (SYKE) on näin ollen suunnittelussa oma erityinen tutkimusintressi, joka on riippumaton Oulun vedenhankinnan tavoitteista. Tavoite on helpottaa keskustelua, eri osapuolten oppimista ja päätöksentekoa vedenhankinnan tavoitteista ja vaihtoehdoista kärjistyneessä ja lukkiutuneessa tilanteessa. Näin on mahdollista löytää hyväksyttävä ja paras ratkaisu Oulun vedenhankinnan varmistamiseksi.
2. Arvioinnin toteutus Vaihtoehtojen arvioinnissa sovelletaan järjestelmällisen päätöksenteon (Structured Decision Making, Gregory ym. 2012) ja monitavoitearvioinnin (Marttunen ym. 2008) periaatteita. Monitavoitearviointi eli monitavoitteinen päätösanalyysi on lähestymistapa, jota voidaan soveltaa erilaisia arvostuksia ja erimitallisia vaikutuksia sisältävien monimutkaisten aiheiden vuorovaikutteisessa jäsentelyssä ja arvioinnissa. Monitavoitearviointia on viime vuosikymmeninä sovellettu ympäristöpäätöksenteon eri osaalueilla maailmalla ja Suomessa (Karjalainen ym. 2011; Marttunen ja Mustajoki 2008; Marttunen ym. 2013; Mustajoki ym. 2013; Rossi ym. 2012). Lähestymistavan avulla voidaan tukea eri sidosryhmien tavoitteiden yhteensovittamista sekä lisätä suunnitteluprosessien läpinäkyvyyttä ja hyväksyttävyyttä. Näin voidaan tehostaa sidosryhmien osallistumista sekä heidän näkemysten ja arvojensa huomioon ottamista suunnittelussa. Monitavoitearviointi on siihen osallistuville tahoille oppimisprosessi, jonka aikana saadaan hyvä kokonaiskuva suunnittelutilanteesta, eri osapuolten tavoitteista, vaihtoehdoista ja niiden vaikutuksista sekä olennaisimmista päätöksentekoon liittyvistä arvovalinnoista (trade-offs). Joissakin tapauksissa monitavoitearvioinnin perusteella on voitu määrittää vaihtoehtojen paremmuusjärjestys. Useissa tapauksissa paremmuusjärjestys riippuu tarkastelijan arvostuksista eli siitä, mitä asioita hän pitää tärkeinä. Tällaisissa tapauksissa monitavoitearvionti auttaa tunnistamaan vaihtoehtojen mieluisuusjärjestyksen eroja ja syitä siihen. Menetelmä lisää siten päätöksenteon avoimuutta, sillä se tuottaa perustelut sille, miksi jokin vaihtoehto on valittu tai miksi jokin vaihtoehto ei ole toteuttamiskelpoinen. Esiselvitys (Pöyry) Ongelman jäsentäminen Monitavoitearvioinnin muoto Sidosryhmäanalyysi Haastattelut Helmi-maaliskuu Päätöstukiryhmä asettaa tavoitteet ja rajaa vaihtoehdot Arviointikriteerit vaihtoehdoille Maaliskuu 1 Alkutilanteen jäsentäminen 2 Vaihtoehtojen muodostaminen Tulosten analysointi, johtopäätökset ja niiden yhteinen arviointi Loppuseminaari Kesä-elokuu 4 Suositukset päätöksentekoa varten 3 Vaihtoehtojen arviointi Asiantuntijaryhmä arvioi vaikutukset Kuluttajakysely (Paikallisryhmien kokoontumiset) Päätöksentekijäryhmä arvioi ja arvottaa vaihtoehtoja Huhti-toukokuu Kuvio 1. Monitavoitearvioinnin osatehtävät ja aikataulu
Työ muodostuu seuraavista osatehtävistä: (1) Alkutilanteen jäsentäminen, (2) vaihtoehtojen muodostaminen, (3) vaihtoehtojen arviointi ja (4) suositukset päätöksentekoa varten. Osatehtävä 1: Alkutilanteen jäsentäminen Ensimmäisessä vaiheessa jäsennetään Oulun vedenhankinnan historia ja ajan myötä muuttuneet olosuhteet, vedenhankintaa liittyvät oikeuden päätökset ja erityisesti vedenhankinnan nykytilanne ja sen ratkaisemisen ongelmat. Tässä vaiheessa pohditaan myös, mitkä ovat ensisijaiset ja toissijaiset tavoitteet ongelman ratkaisussa, eli mm. missä määrin kyse on vedenhankinnan varmistamisesta, veden laadusta ja kustannuskysymyksistä. Oulun Veden ja Pöyry Oy:n laatima esiselvitys vedenhankinnan vaihtoehdoista toimii taustoittavana työnä jäsentämisessä. Helmikuussa 2014 järjestetään laajalle yleisölle tarkoitettu aloitusseminaari, jossa sekä esiselvityksen ydinkohdat että monitavoitearvioinnin toteuttaminen esitellään. Osallistujien kartoittamiseksi tehdään sidosryhmäanalyysi, jonka tarkoitus on löytää kaikki ne keskeiset tahot, joilla on intressejä hanketta kohtaan ja joihin vaikutukset kohdistuvat. Tällä varmistetaan, että sidosryhmäyhteistyö ja viestintä toimivat saumattomasti arvioinnin eri vaiheissa. Keskeisinä osapuolina hankkeessa nähdään poliittiset päättäjät, viranomaiset, paikalliset asukkaat ja toimijat, kansalaisjärjestöt, ja vedenkuluttajat. Työn alussa muodostetaan (1) päätöstukiryhmä ja sitä tukevat (2) asiantuntijaryhmä sekä, mahdollisesti tarpeen mukaan vaihtoehdoista riippuen, (3) alueelliset paikallisryhmä(t). Päätöstukiryhmä (max 15 henkeä): Oulun liikelaitosten johtokunta + valtuustoryhmien edustus, paikallisryhmien edustus ja Oulun Vesi Tehtävä: Asettaa tavoitteet ja arviointikriteerit hankkeelle ja arvioinnille. Hyvän ja yhteisesti hyväksyttävän vaihtoehdon tai vaihtoehtojen tunnistaminen. Asiantuntijaryhmä: Oulun Vesi, Pöyry Oy, ELY-keskus, Oulun yliopisto, Suomen ympäristökeskus (SYKE) ja kutsuttavat asiantuntijat. Tehtävä: Tutkimustiedon kokoaminen ja analysointi, vaikutusten arviointi, keskustelun tuki. SYKE tarjoaa monitavoitearvioinnin ja osallistuvan suunnittelun tukea IMPERIA-hankkeen puitteissa. Paikallisryhmä(t): Asukkaat, mökkiläiset, maanomistajat, elinkeinonharjoittajat, yhdistykset. Tehtävä: Paikallinen tieto, toiveet ja tavoitteet, yhteistyö ja vaikuttaminen suunnitteluun. Osatehtävä 2: Vaihtoehtojen muodostaminen Toisessa vaiheessa hankkeen päätöstukiryhmälle ja haastatteluissa mukana olleille esitetään asiantuntijatyön pohjalta kootut 1. vaiheen tulokset ja Pöyryn laatima esiselvitys Oulun vedenoton varmistamisen vaihtoehdoista. Laajennettu päätöstukiryhmä määrittää näiden aineistojen ja käytävien keskusteluiden avulla tavoitteet, jotka vaihtoehtojen tulisi toteuttaa mahdollisimman hyvin. Asiantuntijaryhmä määrittelee asetetuille tavoitteille kriteerit (arviointitekijät) ja mittarit, joilla vaihtoehtojen keskinäistä hyvyyttä tai paremmuutta arvioidaan.
Osatehtävä 3: Vaihtoehtojen arviointi Vaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuudesta keskustellaan yksityiskohtaisesti, ja vaihtoehtoja on edelleen mahdollisuus tarvittaessa muokata. Soveltuvimmat vaihtoehdot valitaan tarkempaan arviointiin. Asiantuntijaryhmä arvioi vaihtoehtojen vaikutukset kohdassa 2. määritettyjen kriteerien ja mittareiden suhteen. Arviot kootaan vaikutustaulukoksi. Arvioinnissa hyödynnetään aikaisempien hankkeiden aineistoja, esiselvitystä, asiantuntija-arvioita sekä Oulun yliopiston Vesi- ja ympäristötekniikan laboratorion hydrologista osaamista. Päätöstukiryhmä käy läpi vaihtoehtoja ja kriteereitä kuvaavan aineiston. Jäseniä pyydetään kommentoimaan asiantuntijoiden esittämiä arvioita koskien eri vaihtoehtojen vaikutuksia henkilökohtaisissa haastatteluissa, sekä pyydetään arvioimaan eri kriteerien tärkeyttä perustuen vaihtoehtojen välillä oleviin vaikutuseroihin (arvottaminen). Tämän jälkeen tulokset käydään läpi ja arvioidaan vaihtoehtojen hyväksyttävyyttä ja toimivuutta sekä tunnistetaan mahdolliset näkemyserot. Lopuksi keskustellaan vielä tuloksista ja tehdään ns. herkkyysanalyysi, jonka avulla voidaan punnita eri tavoitteiden painotuksia, eli kuinka suuri merkitys yksittäisten tekijöiden vaikutusten tai tärkeyden painotusten muutoksilla on valittuun lopputulokseen. Arvioinnin apuna käytetään HIPRE-työkalua (http://hipre.aalto.fi/). Osatehtävä 4: Suositukset päätöksentekoa varten Tuloksista ja herkkyysanalyysistä keskustellaan päätöstukiryhmässä ja loppuseminaarissa. Loppuseminaariin kutsutaan Oulun päätöksentekijöitä, järjestöjä ja median edustajia. Hyväksyttävimmiksi nousseet vaihtoehdot esitellään mahdollisen jatkosuunnittelun perustaksi. Monitavoitearvioinnin prosessi ja tulokset sekä suositukset jatkohankkeelle kirjataan suomenkieliseen loppuraporttiin. Kuvio 2. Aikataulu.
Lähdeluettelo Karjalainen TP., Rytkönen A-M., Marttunen M., Mäki-Petäys A., Autti, O. 2011. Monitavoitearviointi Iijoen vaelluskalakantojen palauttamisen tukena. Suomen Ympäristö (luonnonvarat), 11/2011. Gregory, R., Failing, L., Harstone, M., Long, G., McDaniels, T. and Ohlson, D. 2012 Structured Decision Making: A Practical Guide to Environmental Management Choices, John Wiley & Sons Ltd, Chichester. Marttunen M., Mustajoki J., Verta Olli-Matti, Hämäläinen R.P. 2008. Monitavoitearviointi vuorovaikutteisessa ympäristösuunnittelussa. Menetelmä ja sen soveltamisesimerkkejä vesistöjen käytössä ja hoidossa. Suomen ympäristö 11/2008. Marttunen, M., Mustajoki, J. 2008. Monitavoitearvioinnilla kohti kokonaisvaltaista vesistöjen käytön ja hoidon suunnittelua Vesitalous 49(3): 32-37. Marttunen M, Mustajoki J, Dufva M, Karjalainen T. 2013. Kuinka suunnitella ja toteuttaa sidosryhmien osallistuminen MCDA prosessiin? Viitekehys oikean lähestymistavan valintaan. EURO Journal on Decision Processes Special Issue on Environmental Decision Making. Painossa. Alkuperäinen englanniksi. Mustajoki M, Marttunen M, Karjalainen TP, Hokkanen J, Vehmas A. 2013. Käytäntöjen kehittäminen MCDA menetelmän soveltamiseksi YVAn tukena. Proceedings of the 33rd Conference of the International Association for Impact Assessment (IAIA13), Calgary, Alberta, Canada, 13 16 May 2013. Alkuperäinen englanniksi. Rossi P. M., Karjalainen T. P., Ala-aho P., Eskelinen R., Reinikainen K., Kløve B. 2012. Monitavoitearviointi Rokuan pohjavesialueen metsätalouden suunnittelun tukena. Vesitalous 53 (5), 26-31. Vesihuollon erityistilannetyöryhmä. 2005. Vesihuollon erityistilannetyöryhmän loppuraportti: Ehdotukset toimenpiteiksi vesihuollon varautumisen kehittämiseksi. Maa- ja metsätalousministeriö, Helsinki.