Harry Berg 27.11.2015 Tavoite joustavoittaa vapaa-ajan asuntojen muuttamista pysyvään asuinkäyttöön Sipilän hallituksen hallitusohjelman liitteessä 4 Asuntopolitiikan toimet linjataan muun ohella, että rakentamismahdollisuuksia haja-asutusalueilla lisätään siten, että yleiskaava voisi nykyistä laajemmin toimia rakentamisen perusteena ja että vapaa-ajan asuntojen muuttamista pysyvään asuinkäyttöön joustavoitetaan. Vapaa-ajan asuntojen muuttaminen pysyvään asuinkäyttöön liittyy kuntien kaavoitukseen ja rakentamisen lupakäytäntöön, mutta myös muuhun asumisen viranomaisohjaukseen. Kunnan kannalta kysymyksessä on osittain suunnitteluun liittyvä asia ja osittain kuntien poliittiseen päätöksentekoon liittyvä asia. Lainsäädännössä, ohjeissa ja keskustelussa vapaa-ajan asuntoja kutsutaan lähestymiskulmasta riippuen myös loma-asunnoiksi, vain kesäkäyttöön rakennetuiksi asunnoiksi tai mökeiksi. Vapaa-ajan asuntoja on paljon rannoilla ja saarissa sekä hiihto- ja lomakeskusten ympäristössä ja jonkin verran myös maaseudun kylissä ja vesistöttömillä haja-asutus alueilla. Vapaa-ajan asunnon muuttaminen vakituiseksi asunnoksi on tietyin edellytyksin mahdollista. Mökeillä asumisen määrää ei säädellä tai seurata. Perustuslaki Suomen perustuslain liikkumisvapautta koskevan 9 :n mukaan Suomen kansalaisella ja maassa laillisesti oleskelevalla ulkomaalaisella on vapaus liikkua maassa ja valita asuinpaikkansa. Lain perusteluissa tavoitteena oli samankaltaistaa Suomen lakia eurooppalaiseen käytäntöön. Samalla syntyi eroa niihin maihin, joissa kansalaiset ja ulkomaalaiset eivät saa liikkua vapaasti. Oleellista viimeisessä muutoksessa oli, että laki ulotettiin koskemaan Suomen kansalaisen lisäksi myös maassa laillisesti oleskelevaa ulkomaalaista. Liikkumisvapauden asema perusoikeutena merkitsee, että kyseisen oikeuden rajoitusten on perustuttava lakiin. Perustuslain 9 ei säätele rakentamista tai rakennusten käyttötarkoituksen muuttamista. Nämä asiat kuuluvat maankäyttö- ja rakennuslain piiriin. Vakituisen asunnon ja loma-asunnon ero Maankäyttö- ja rakennuslaissa määritellään rakentamista koskevat yleiset edellytykset, olennaiset tekniset vaatimukset sekä rakentamisen lupamenettely ja viranomaisvalvonta. Tarkemmat rakentamista koskevat säännökset on koottu Suomen rakentamismääräyskokoelmaan. Kustakin säännöksestä käy vaihtelevalla tavalla ilmi soveltamisala, joka voi koskea mm. rakennuksen käyttötarkoitusta. Asetuksena annetut ja Suomen rakentamismääräyskokoelmaan kootut rakentamista koskevat säännökset ovat velvoittavia. Ministeriön antamat ohjeet sen sijaan eivät ole velvoittavia. Rakentamista koskevat asetukset uudistetaan vuoteen 2018 mennessä vuonna 2013 voimaan tulleen maankäyttö- ja rakennuslain muutoksen mukaisesti. Laissa on viiden vuoden siirtymäaika asetusten uusimiselle. Aiempia Suomen rakentamismääräyskokoelman määräyksiä ja ohjeita käytetään siirtymäajan puitteissa kunnes uudet säännökset on annettu. Uudistuksen yhteydessä sääntelyä vähennetään. Asetukset kootaan edelleen Suomen rakentamismääräyskokoelmaan, jonne myös soveltamisen tueksi annetut ministeriön ohjeet sekä suositusluonteiset ohjeet kootaan. Paloturvallisuutta, kosteusturvallisuutta, taloteknisiä järjestelmiä, rakennuksen ääniolosuhteita ja meluntorjuntaa sekä esteettömyyttä koskevien säännösten valmistelu on käynnissä. Lisäksi on käynnissä rakennusten energiatehokkuutta koskeva lainsäädäntökokonaisuus. 1
Sitä mukaa, kun rakentamismääräyskokoelman osia uudistetaan, kustakin uudesta asetuksesta käy suoraan ilmi, koskeeko se uuden rakennuksen rakentamista vai rakennuksen korjausta, muutostyötä tai käyttötarkoituksen muuttamista. Asuntojen ympärivuotista käyttöä ohjaa ensisijaisesti rakennusmääräyskokoelman osa G1. Ympärivuotiseen asumiseen tarkoitettujen rakennusten ja kevyemmin vaatimuksin rakennettavien ei ympärivuotiseen asumiseen (loma-asumiseen) tarkoitettujen rakennusten ero ilmeisesti säilyy. Nykytilanteessa rakentamismääräys kokoelman määräykset ja ohjeet koskevat asuinrakennuksia ja sekä näiden tonttia ja rakennuspaikkaa. Osa määräyksistä ja ohjeista on oleellisia harkittaessa loma-asunnon käyttötarkoituksen muuttamista pysyvään asumiseen. Pelkästään kesäaikaiseen käyttöön tarkoitettu lomaasuntorakennus on nykyisin mahdollista rakentaa poiketen asuinrakennukselle asetetuista, mm. energiataloutta koskevista säädöksistä. Käyttötarkoituksen muutokset eivät saisi johtaa suomalaisen asumistason heikentymiseen tai eriarvoistumiseen esimerkiksi esteettömyyden osalta. Yhdenvertainen kohtelu Hallintolain 6 oikeusperiaatteiden mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Oikeusperiaatteen noudattaminen kaavoituksen ja rakentamisen lupakäytännön yhteydessä vaatii arviointia. Maanomistajia ja rakennuspaikkojen omistajia on kohdeltava yhdenvertaisesti. Kuitenkin eri kaavaalueiden, kaava-alueiden osien ja aivan naapuritonttienkin rakennettavuus, ympäristön olosuhteet, tieyhteydet ja kunnan mahdollisuudet palvelujen tuottamiseen voivat poiketa niin paljon toisistaan, että kysymys on usein aivan yksittäisestä tilannetta koskevasta päätöksestä. Asuminen loma-asunnossa vs. kunnan asukkaaksi rekisteröityminen loma-asuntoon Kotikuntalain 2 :n (1650/95) mukaan henkilön kotikunta on yleensä se kunta, jossa hän asuu. Jos hänellä on käytössään useampia asuntoja tai jos hänellä ei ole käytössään asuntoa lainkaan, hänen kotikuntansa on se kunta, jota hän perhesuhteidensa, toimeentulonsa tai muiden vastaavien seikkojen johdosta itse pitää kotikuntanaan ja johon hänellä on edellä mainittujen seikkojen perusteella kiinteä yhteys. Jos henkilön omaa käsitystä kotikunnastaan ei ole voitu selvittää, hänen kotikuntansa on se kunta, johon hänellä on katsottava olevan kiintein yhteys asumisensa, perhesuhteidensa, toimeentulonsa ja muiden vastaavien seikkojen johdosta. Verovelvollisen henkilön kotikuntana pidetään kuntaa, jossa hänellä on verovuotta edeltäneen vuoden lopussa katsottava olleen kotikuntalaissa tarkoitettu kotikunta ja siellä oleva asuinpaikka. Maistraatit siis tekevät päätöksensä ihmisten rekisteröinnistä kunnan asukkaiksi kotikuntalain perusteella. Kunnat taas päättävät loma-asuntoalueista kaavoituksessa sekä lomarakennuksien rakennusluvista maankäyttö- ja rakennuslain mukaan. Näillä kahdella lailla ei ole suoranaista yhteyttä toisiinsa. Maankäyttö ja rakennuslain (MRL) mukaisessa suunnittelussa vakituiselta asunnolta edellytetään mm, että se sijaitsee asumiseen soveltuvalla paikalla, mantereella asunnolle johtava tie kääntöpaikkoineen on riittävä pelastusajoneuvoille ja jätevesihuolto on järjestettävissä. Itse rakennukselle on asetettu teknisiä vaatimuksia kuten asuin huoneiden korkeus, ikkunoiden tarjoama valoisuus ja lämpöeristyksen riittävyys. Loma-asunnolta ei vaadita yhtä korkeaa rakennusteknistä tasoa. Osa loma-asunnoista rakennetaan nykyisin ainakin osittain vakituisten asuntojen kaltaisiksi. Osa mökeistä taas on iäkkäitä ja talotekniikaltaan vaatimattomia. 2
Loma-asunnossa oleskelun määrää ei ole säädelty. On siis nähtävä ero loma-asunnossa asumisen ja mökillä kirjoilla olon välillä. Valtaosa maamme loma-asunnoista sijaitsee pitkinä nauhamaisina rakenteina vesistöjen varsilla. Kunnan palvelukeskukset ovat kaukana loma-asunnoista ja tiet mökeille ovat joskus vaikeakulkuisia varsinkin talvikausina. Pieni osa loma-asunnoista sijaitsee kylissä. Poikkeuksen edellisistä muodostaa loma- ja hiihtokeskusten alueilla sijaitsevat loma-asunnot, joissa mm. alueella työskentelevät henkilöt saattavat asua sesonkiaikoina tai vakituisluonteisesti. Suomen kunnat ovat loma-asutuksen sijoittumisen suhteen hyvin erilaisia. Kunnan asukkaaksi rekisteröityminen eli ns. kirjoilla olo vaatii yleensä asunnon. Maan eri osien ja kuntien erilaisuudesta johtuen maistraattien käytännöt kotikuntalain soveltamisesta voivat perustellustikin poiketa toisistaan. Maistraatit voivat päätöksissään tukeutua kuntien kaavoihin ja lausuntoihin rakennuksen ja sen sijainnin soveltuvuudesta vakituiseksi asunnoksi. Tänä vuonna vakiintuneena menettelynä maistraattien työssä noudatetaan käytäntöä, jossa voidaan merkitä lomaasunnossa asuvalle henkilölle kotipaikka (ja osoite) kuntaan mutta asumisen osalta merkintä on vailla vakituista asuntoa oleva. Kunnan näkökulma Kunnissa voi olla hyvin erilainen määrä ja eri tavoin sijoittuvia loma-asuntoja. Osa kunnista etenkin kasvavilla kaupunkiseuduilla suhtautuu varoen vakituisen asumisen leviämiseen nauhamaisiksi rakenteiksi vesistöjen varsille tai muualle etäisille alueille. Pelkona on kunnan talouden rasittuminen tiestön, kunnallistekniikan rakentamisen ja palvelujen järjestämisvastuun seurauksena. Useassa maaseutukunnassa on enemmän loma-rakennuksia kuin vakituisen asumisen rakennuksia. Uudet vakituiset asukkaat voivat tuoda kunnalle tuloja ja vireyttä. Toisaalta kunnalle voi myös muodostua enemmän kuluja kuin tuloja. Kuntaliitosten yhteydessä nämä kulut voivat kuitenkin siirtyä uuden laajemman kunnan rasitukseksi. Kunnallistaloudelliset seuraukset riippuvat tulijoiden kunnalle maksamista verotuloista ja toisaalta henkilöiden tai perheiden elämänvaiheeseen liittyvästä palveluiden tarpeesta. Jos rakennus on vakituisen asumisen rakennus, sen seuraavat omistajat tai asukkaat voivat taas muuttaa tilanteen. Rakennusten käyttötarkoitusta ei voi aina muuttaa uusien asukkaiden tai asukkaiden elämänvaiheiden mukaan. Samalla alueella tai sijainniltaan ja ympäristöltään samankaltaisilla alueilla rakennusten omistajia tulee kohdalla yhdenmukaisesti. Yhden rakennuksen käyttötarkoituksen muutos useimmiten johtaa samaan kohteluun kaikkien osalta. Jako vakituisen ja vapaa-ajan asumisen välillä sitoutuu MRL:n mukaisessa päätöksenteossa siis rakennukseen, ei sen asukkaisiin. Kuntien loma-asutus alueita koskevat kaavat on tehty tarvittavien selvitysten, rakentamisen määrän sekä tiestön ja muun kunnallistekniikan mitoituksen osalta loma-asunnoista syntyvän tarpeen mukaan. Yksittäiset rakennusluvat ja poikkeusluvat on myönnetty vastaavan harkinnan perusteella. Rakentajan tai asukkaan näkökulma Rakentajan tai asukkaan näkökulmasta vakituiseen asumiseen käytettävä talo nähdään usein arvokkaammaksi kuin loma-asunnoksi käytettävä. Euromääräinen arvo riippuu kuitenkin suuressa määrin rakennuksen kunnosta ja sijainnista. Loma-asuntoa voi käyttää pitkälti kuin vakituista asuntoa. Loma asunnossa oleskelun määrää ei ole rajoitettu. Loma-asunnon arvo riippuu sijainnista suhteessa suuriin kaupunkeihin sekä mm. tontin koosta, sijaintipaikan kauneudesta, rauhasta ja muista vetovoimatekijöistä. Tietysti arvoon vaikuttavat myös rakennuksen rakennustekninen ja arkkitehtuurinen taso. Myös alueen mahdollinen kunnallistekniikka vaikuttaa. Naapurusto ja se, sijaitseeko loma-asunto vakituisten asuntojen vai lomaasuntojen vieressä, voi vaikuttaa arvoon. Rakennuksen käyttötarkoituksen muutos kaava-alueilla liittyy näin myös naapureidentaloudelliseen ja ympäristölliseen intressiin. Kaavoitukseen liittyy osallistumiskäytäntö ja kaavoituksen luotettavuus on huomioitava kaava-alueilla. 3
Vakituisen asunnon käyttö on joustavampaa sillä sitä voi käyttää myös vapaa-ajan asunnon tapaan. Vakituisessa asunnossa voi lähes itsestään selvästi olla kirjoilla ja sitä myötä oikeutettu mm. kunnan palveluihin ja verotasoon. Vakituisen asunnon kiinteistövero on matalampi kuin loma-asunnon. Lisäksi eroja syntyy mm. pysyvän asunnolle mahdollisesta asuntolainan verovähennysoikeudesta ja veromenettelystä, jossa kahden vuoden vakituisen asumisen jälkeen myyntivoitto on verotonta. Taloudelliset seikat voivat olla osasyynä haluun olla kirjoilla vapaa-ajan asunnossa. Muuna syynä voi olla elämänvaiheisiin ja tilanteisiin liittyvä käytännöllisyys, halu kuulua vapa-ajanasunnon sijaintikunnan asujaimistoon tai koettu oikeus omistamansa maan ja rakennuksen oman mielen mukaiseen käyttöön. Verotuksellinen näkökulma Vakituisen asunnon ja vapaa-ajan asunnon omistamiseen ja niiden kauppaan liittyy verosäädöksiä, jotka mahdollistavat pienimuotoisen verosuunnittelun. Eri kuntien kunnallisveron prosenttimäärät poikkeavat toisistaan. Kuntien kiinteistöverot poikkeavat toisistaan. Vakituisen asunnon hankintaan otetun lainan korkovähennys, myyntivoiton verovapaus ja ensiasunnon veroetu koskevat vain vakituista asuntoa. Luonnollisen henkilön on suoritettava kunnallisveroa kotikunnalle. Verotuksen toimittaa verohallinto. Kunnanvaltuusto päättää vuosittain kunnassa käytössä olevan tuloveroprosentin. Tuloveron prosentti voi kuntien kesken vaihdella usean prosenttiyksikön verran. Tämä voi vaikuttaa halukkuuteen kunnan jäseneksi. Toinen loma-asuntoihin liittyvä vero on kiinteistövero. Kiinteistövero määrätään tiettyinä prosentteina kiinteistön eri osien (mm. rakennusten ja tontin) verotusarvoista. Jokaisen kunnan on vahvistettava vähintään kaksi kiinteistöveroprosenttia. Kunnanvaltuusto päättää vuosittain kunnassa sovellettavan yleisen kiinteistöveroprosentin kiinteistöverolaissa säädetyn vaihteluvälin rajoissa (0,8 1,55 % vuonna 2015). Toiseksi kunnan on vahvistettava veroprosentti, jota sovelletaan vakituiseen asumiseen käytettäviin rakennuksiin (0,37-0,80 % vuonna 2015). Kunta voi lisäksi määrätä erikseen kiinteistöveroprosentin rakennuksille, joiden huoneistojen pinta-alasta yli puolta käytetään pääasiassa muuhun asumiseen kuin vakituiseen asumiseen. Käytännössä tämä veroprosentti koskee lähinnä vapaa-ajan asuntoja. Tällaisen vapaa-ajan asunnon veroprosentti voi olla enimmillään 0,6 prosenttiyksikköä suurempi kuin kunnassa sovellettavan vakituisten asuinrakennusten veroprosentti ja sen on oltava enintään kunnan yleisen kiinteistöveroprosentin suuruinen. Rakennusten ja myös loma-asuntojen verotusarvo lasketaan samoin riippumatta siitä missä kunnassa loma-asunto sijaitsee. Sen sijaan tontin maapohjan arvostusmenetelmään kuuluvat kuntakohtaiset arviointiohjeet, joihin sisältyvät hinta-aluekartat. Karttoihin on merkitty rakennusmaan käypä arvo, ns. aluehinta, joko rakennusoikeutta tai maapohjaneliömetriä kohden tontin kaavanmukaisen käyttötarkoituksen perusteella. Maapohjan arvostukseen vaikuttaa myös se onko kunnalla käytössä erillinen rantakaava, veden ääressä sijaitseville maapohjille. Asunnon tai kesämökin myynnistä syntyy useimmiten myyntivoittoa tai myyntitappiota. myyntivoitosta eli luovutusvoitoista on maksettava 28 prosentin pääomatulovero. Asunnon myyntivoitto on kuitenkin verotonta jos myyjä on käyttänyt omistuksessaan ollutta asuntoa omana tai perheensä vakituisena asuntona vähintään kaksi vuotta. Luovutusvoiton verovapaus ei edellytä, että vakituinen asuminen olisi tapahtunut välittömästi ennen myyntiä. Koska kesämökkiä ei useinkaan voi pitää vakituisena asuntoa, vapaa-ajan kiinteistön voitollisesta myynnistä on maksettava pääomatuloveroa. Asuntovelan koroista voidaan vähentää osa silloin, kun laina kohdistuu perheen vakituisen asunnon hankkimiseen tai peruskorjaukseen. Vuonna 2015 tämä osa oli 65 %. Vähennyskelpoiset korot vähennetään ensisijaisesti pääomatuloista, mutta jos pääomatuloja ei ole tai niitä on vähemmän kuin vähennettäviä korkoja, syntyy alijäämä. Tästä alijäämästä 30 % luetaan alijäämähyvitykseksi, joka vähennetään ansiotu- 4
lojen veroista. Ensiasuntoa varten otetun lainan alijäämähyvitykseen kymmenen vuoden ajalle 2% korotuksen, jolloin vähennys on 32 %. Nämä säännökset eivät koske loma-asunnon hankkimisen lainoja. Omakotitalon, kesämökin ja muun kiinteän omaisuuden ostajan on maksettava hankinnastaan 4 prosentin suuruinen valtion verotukseen kuuluva varainsiirtovero. Tämä koskee yhtäläisesti vakituista asuntoa kuin loma-asuntoa. 5