AMMATTIMAISEEN JOHTAMISEEN VALTIONHALLINNOSSA Johdon kehittämisen strategia 2002-2012 1/2003 VALTIOVARAINMINISTERIÖ HENKILÖSTÖOSASTO TYÖRYHMÄ- MUISTIOITA
VALTIOVARAINMINISTERIÖ PL 28 00023 VALTIONEUVOSTO Puhelin (09) 160 01 Telefaksi (09) 160 34839 Internet www.vm.fi Julkaisun tilaukset Puh. (09) 160 34966 Taitto Sirpa Leminen ISSN 0788-6322 ISBN 951-804-339-6 Edita Oyj HELSINKI 2003
Kuvailulehti Julkaisija Tekijät Julkaisun nimi Julkaisun osat/ muut tuotetut versiot Tiivistelmä Hankkeen tehtävänä oli laatia valtionhallinnon johdon kehittämisen strategia vuosille 2002-2012 ja sitä koskeva toteutussuunnitelma. Strategia on jatkoa valtioneuvoston 30.8.2001 tekemälle periaatepäätökselle valtion henkilöstöpolitiikan linjasta. Ehdotetun strategian tavoitteet kiteytyvät seuraavaan visioon: Ammattitaitoisella johtamisella taataan valtion toimintayksiköiden tuottavuus, hyvinvointi ja jatkuva uudistuminen. Suunnitelmallisella johdon kehittämisellä varmistetaan tulevien johtajien kasvaminen ja sitoutuminen yhteiseen johtamiskulttuuriin. Asiasanat Julkaisusarjan nimi ja numero Julkaisuaika Valtiovarainministeriö Tammikuu 2003 Kansliapäällikkö Sirkka Hautojärvi, puheenjohtaja Neuvotteleva virkamies Ari Holopainen, sihteeri AMMATTIMAISEEN JOHTAMISEEN VALTIONHALLINNOSSA - JOHDON KEHITTÄMISEN STRATEGIA 2002-2012 Julkaisu on saatavissa Internetistä osoitteesta www.vm.fi/julkaisut Työryhmän laatima strategian kohteena on valtionhallinnon johdon kehittämisen kokonaisuuden ja sen eri osien uudistaminen. Kehittämistä ohjaa yhteinen arvopohja ja osaamismalli. Työryhmä esittää seuraavat strategiset ehdotukset: 1. Ylimmän johdon tehtävät ovat määräaikaisia ja määräaika yhdessä tehtävässä on enintään kahdeksan vuotta. Muutos toteutetaan heikentämättä palvelussuhdeturvaa. 2. Kaikille valtionhallinnon ylimpään johtoon kuuluville laaditaan henkilökohtaiset johtamissopimukset seuraavasti: - sopimukset tehdään neljän vuoden määräajaksi - sopimuksia tarkistetaan vuosittain tulosneuvottelujen yhteydessä ja arvioidaan kokonaisuudessaan puoli vuotta ennen sopimuskauden päättymistä 3. Valtionhallinnon johtoa kehitetään yhteisen mallin pohjalta. Malliin sisällytetään muun muassa osaamistavoitteet ja kehittämisen toteutusperiaatteet kohderyhmittäin. 4. Johdon tuloksellisuutta ja johtajuutta arvioidaan yhtenäisen kehikon pohjalta. 5. Yhteisten johtamisvoimavarojen kehittämistä, hyödyntämistä ja liikkuvuutta tehostetaan. Erikseen määriteltävät ylimmät virat muutetaan valtioneuvoston yhteisiksi. 6. Valtionhallinnon johdon kehittämistä tehostetaan yhteisillä kehittämispalveluilla. Suunnitelmallisen ja laajan johdon kehittämisen tekee ajankohtaiseksi ja välttämättömäksi ennen kaikkea johdon laajamittainen poistuma lähivuosina. Muita kriittisiä menestystekijöitä strategia-ajanjaksolla ovat tuottavuusvaatimus, tietoyhteiskuntahaaste, johtajuushaaste ja yleinen vaatimus hallinnon uudistumisesta ja muutosten esimerkillisestä toteuttamisesta. johdon kehittäminen, johdon rekrytointi ja liikkuvuus, johtamissopimukset, johtamisen arviointi, johtamiskulttuuri TYÖRYHMÄMUISTIOITA, 1/2003 Julkaisun tunnistetiedot Julkaisun myynti/jakaja ISSN 0788-6322 Sivuja 62 ISBN 951-804-339-6 Kieli Suomi Hinta 10 e + alv Valtiovarainministeriö, valtion työmarkkinalaitos, puh. (09) 160 34966 Julkaisun kustantaja Valtiovarainministeriö Painopaikka ja aika Edita Oyj, Helsinki 2003
Presentationsblad Utgivare Författare Publikationens titel Publikationens andra versioner Datum Finansministeriet Januari 2003 Kanslichef Sirkka Hautojärvi, ordf. Konsultativa tjänstemannan Ari Holopainen,sekr. MOT EN PROFFSIG LEDNING INOM STATSFÖRVALTNINGEN - STRATEGI FÖR ATT UTVECKLA LEDNINGEN 2002-2012 Publikationen finns på Internet: www.vm.fi/julkaisut Sammandrag Projektuppgiften var att skapa en utvecklingsstrategi för statsförvaltningens ledning för åren 2002-2012 och en plan för att förverkliga denna strategi. Strategin utgör en fortsättning av statsrådets principbeslut av den 30.8.2001 om linjerna för statens personalpolitik. Målsättningen för den föreslagna strategin kan koncentrerat uttryckas genom följande vision: Statens operativa enheters produktivitet, välmåga och kontinuerliga förnyelse garanteras med hjälp av en yrkeskunnig ledning. Genom en planmässig utveckling av ledningen försäkrar man sig om att kommande ledare växer med sin uppgift och omfattar en gemensam ledningskultur. Den av arbetsgruppen utarbetade strategin går ut på att förnya statsförvaltningens ledning, både i sin helhet och i fråga om dess skilda delar. Utvecklingen styrs av en gemensam värde- och kunskapsgrund. Arbetsgruppen framlägger följande strategiförslag: 1. Den högsta ledningens arbetsuppgifter är tidsbegränsade och tidsperioden i en arbetsuppgift är högst åtta år. Reformen genomförs utan att försvaga anställningstryggheten. 2. Personliga ledningsavtal uppgörs för samtliga personer i statsförvaltningens högsta ledning såsom följer: - avtalen görs för en tidsperiod av fyra år - avtalen justeras årligen i samband med resultatförhandlingarna och de bedöms i sin helhet ett halvår före avtalsperiodens utgång. 3. Statsförvaltningens ledning utvecklas på basen av en gemensam modell som bl.a. omfattar målgruppsspecifika kunskapsmål och principer för att förverkliga utvecklingen. 4. Ledningsresultaten och ledarskapet bedöms på basen av en gemensam ram. 5. De gemensamma ledningsresursernas utveckling, utnyttjande och rörlighet effektiveras. Vissa särskilt bestämda tjänster på högsta nivå förvandlas till statsrådets gemensamma tjänster. 6. Utvecklingen av statsförvaltningens ledning effektiveras genom gemensamma utvecklingstjänster. En planmässig och omfattande utveckling av ledningen är aktuell och nödvändig framför allt av den orsaken att ledningen i stor omfattning kommer att avgå under de närmaste åren. Andra avgörande framgångsfaktorer under den period som strategin omfattar är kravet på produktivitet, de utmaningar som informationssamhället och ledarskapet uppställer samt ett allmänt krav på en förnyelse av förvaltningen och på att reformerna genomförs på ett exemplariskt sätt. Nyckelord Publikationsserie och nummer ledningens utveckling, rekrytering och förnyelse, ledningsavtal, bedömning av ledningen, ledningskultur ARBETSGRUPPSPROMEMORIOR, 1/2003 Publikationens kännetecknen Beställningar/ distribution ISSN 0788-6322 Sidor 62 ISBN 951-804-339-6 Språk Finska Pris 10 e + mom. Finansministeriet, statens arbetsmarknadsverk, tel. (09) 160 34966 Förläggare Tryckeri/ tryckningsort och -år Finansministeriet Edita Abp, Helsingfors 2003
Documentation Publisher Author (s) Title of publication Parts of publication/ other publications Publications and number series page Date Ministry of Finance January 2003 Chairwoman: Ms Sirkka Hautojärvi, Permanent Secretary Secretary: Mr Ari Holopainen, Ministerial Adviser TOWARDS PROFESSIONAL MANAGEMENT IN CENTRAL GOVERN- MENT - A STRATEGY FOR MANAGEMENT DEVELOPMENT 2002-2012 The publication is also available: www.vm.fi/julkaisut The task of the Working Group was to devise a strategy for developing management in central government for the years 2002-2012 and an ancillary implementation plan. This strategy constitutes a follow-up of the Government resolution of 30th August 2001 on the principles of State personnel policy. The objectives of the proposed strategy can be concisely expressed by the following vision: Professional management guarantees the productivity, wellbeing and constant renewal of government operating units. Systematic development of management ensures the availability of future leaders and their commitment to a common management culture. The objective of the strategy drawn up by the Working Group is a reform of the management of central government both as a whole and of its different parts. A common value and know-how basis constitutes the guidelines for the development strategy. The Working Group presents the following strategic proposals: 1. Top management duties shall be for a fixed term. The time spent in one job shall not exceed eight years. This change shall not reduce job security. 2. Personal management contracts shall be concluded for all top managers in the central government in accordance with the following principles: - the contracts shall be concluded for a fixed term of four years; - the contracts shall be reviewed annually in connection with performance appraisals and they shall be evaluated in their entirety six months before the expiry of the term of office. 3. Management in central government shall be developed on the basis of a common model, which shall include competence objectives and implementation principles for each target group. 4. The efficiency and leadership of management shall be assessed on the basis of a common framework. 5. The development, use and mobility of common management resources shall be improved. Specific top management posts, to be separately defined, shall be transformed to transferable posts within central government. 6. Management in central government shall be enhanced by means of common development services. In the years to come a large proportion of management will retire. Mainly for that reason a systematic and extensive development programme for management is both topical and necessary. Demands for increased productivity, the challenges of the information society, the challenges for management and the general requirements for a reform of central government and for its exemplary implementation constitute further critical success factors during the period covered by the strategy. Keywords management development, management recruitment and mobility, management contracts, management assessment, management culture WORKING PAPERS, 1/2003 Identifications For sale at/ distributor ISSN 0788-6322 No. of pages 62 ISBN 951-804-339-6 Language Finnish Price 10 e + vat Ministry of Finance, State Employer s Office, phone (09) 160 34966 Financier of publication Printing place and year Ministry of Finance Edita Plc, Helsinki 2003
Valtiovarainministeriölle Valtiovarainministeriö asetti 21.1.2002 hankkeen laatimaan valtionhallinnon johdon kehittämisen strategian. Yleisinä tavoitteina olivat julkisen johtamisen ammatillistuminen, uuden johtajasukupolven kasvaminen tehtäviinsä sekä järjestelmällisyys ja ammattimainen ote johdon kehittämisessä valtionhallinnossa. Hanke perustui valtioneuvoston tekemään periaatepäätökseen valtion henkilöstöpolitiikan linjasta 30.8.2001. Hankkeen tehtävänä oli laatia valtionhallinnon yhteinen johdon kehittämisen strategia vuosille 2002-2012, mikä piti sisällään muun muassa nykytilanteen kartoituksen, muutosten ennakoinnin ja ehdotukset johdon kehittämisen kokonaisuuden ja eri osa-alueiden uudistamiseksi. Toisena tehtävänä oli tehdä ehdotus strategian toteutussuunnitelmaksi muun muassa toimenpiteiden, vastuiden ja resurssitarpeiden osalta. Tehtävä annettiin työryhmälle, johon kutsuttiin seuraavat henkilöt: puheenjohtajaksi kansliapäällikkö Sirkka Hautojärvi ympäristöministeriöstä ja jäseniksi pääjohtaja Jukka Hirvelä Merenkulkulaitoksesta, toimitusjohtaja Aulis Kohvakka Senaatti-kiinteistöistä, ylijohtaja Ritva Viljanen Väestörekisterikeskuksesta ja apulaisneuvottelupäällikkö Markku Nieminen Akava-JS:stä. Työryhmän tueksi osoitettiin tukiryhmä, johon kuuluivat valtiovarainministeriöstä projektipäällikkönä neuvotteleva virkamies Ari Holopainen, neuvotteleva virkamies Veli-Matti Lehtonen, neuvotteleva virkamies Asko Lindqvist, neuvotteleva virkamies Kirsi Äijälä ja ylitarkastaja Pirkko Janas sekä koulutuspäällikkö Aila Gorski maa- ja metsätalousministeriöstä, tutkimuspäällikkö Markku Kiviniemi Helsingin yliopistosta ja kehitysjohtaja Seppo Mansukoski Hallinnon kehittämiskeskuksesta, sittemmin HAUS kehittämiskeskus Oy:stä. Työryhmä kokoontui yhteensä seitsemän kertaa ja tukiryhmä 19 kertaa. Strategian valmistelu eteni hankesuunnitelman mukaisesti. Keskeistä valmistelussa oli läheinen vuorovaikutus eri intressiryhmien kanssa ja kehittämisajatusten esittely ja testaus eri foorumeilla. Työryhmän johtopäätöksiä ja ehdotuksia käsiteltiin säännöllisesti ohjausryhmänä toimineessa työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan neuvottelukunnassa. Strategiatyötä esiteltiin myös muun muassa valtionhallinnon johdon päivässä
19.11.2002, kansliapäällikkökokouksessa 10.12.2002, valtion henkilöstöjohdon foorumissa 15.1.2002 ja 17.9.2002 sekä ministeriöiden hallintojohtajille järjestetyssä tilaisuudessa 10.10.2002. Lisäksi työryhmän ja tukiryhmän toimesta kuultiin lukuisia asiantuntijoita sekä hallinnon sisältä että ulkopuolelta, myös suomalaisista yrityksistä. Kansainväliseen selvitykseen sisältyi vertailu johdon kehittämisestä Alankomaissa, Iso- Britanniassa, Tanskassa ja Ruotsissa. Valmistelun yhteydessä tehdyt selvitykset julkaistaan erillisenä selvitysosana. Se sisältää muun muassa selvitykset valtionhallinnon johtajien poistumasta sekä rekrytoinnista ja sen kehittämistarpeista. Saatuaan työnsä päätökseen työryhmä jättää ehdotuksensa johdon kehittämisen strategiaksi valtiovarainministeriölle. Helsingissä joulukuun 13 päivänä 2002 Sirkka Hautojärvi Jukka Hirvelä Aulis Kohvakka Ritva Viljanen Markku Nieminen Ari Holopainen
SISÄLLYS TIIVISTELMÄ... 15 EXECUTIVE SUMMARY... 19 1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE JOHTAMISELLE... 23 1.1 Johtamisen perususkomukset ja arvopohja... 23 1.2 Johtamisympäristön muutos... 24 1.3 Visio johtamisesta ja johdon kehittämisestä vuonna 2012... 26 1.4 Johtamistyön sisällön muutos ja kriittiset menestystekijät 2002-2012... 27 2 STRATEGISET KEHITTÄMISKOHTEET - Työryhmän johtopäätökset ja strategiset ehdotukset...35 2.1 Määräaikaiset johtamistehtävät lisäävät liikkuvuutta... 36 2.2 Henkilökohtaiset johtamissopimukset tehostavat johtamisen vastuuta... 37 2.3 Suunnitelmallisella kehittämisellä ja ura-ajattelulla päästään osaamistavoitteisiin... 38 2.4 Johtajien tuloksellisuutta ja johtajuutta arvioidaan... 40 2.5 Yhteiset johtamisvoimavarat vahvistavat yhteistä johtamiskulttuuria... 41 2.6 Valtionhallinnon johdon kehittämistä tehostetaan yhteisillä kehittämispalveluilla... 43 3 STRATEGIAN TOTEUTUSSUUNNITELMA... 47 3.1 Toimenpiteet ja toteutus... 47 3.2 Resurssitarpeet ja taloudelliset vaikutukset... 51 3.3 Strategian seuranta... 51 LIITE Valtionhallinnon ylin johto vuonna 2002... 55
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... TIIVISTELMÄ Ammattitaitoisella johtamisella taataan valtion toimintayksiköiden tuottavuus, hyvinvointi ja jatkuva uudistuminen. Suunnitelmallisella johdon kehittämisellä varmistetaan tulevien johtajien kasvaminen ja sitoutuminen yhteiseen johtamiskulttuuriin. Valtionhallinnon johdon kehittämisen strategian yleisenä tavoitteena on saada jokainen johtaja ja esimies valtionhallinnossa toimimaan edellisen vision suuntaan. Visio tarkentuu seuraaviin johdon kehittämisen tavoitteisiin: 1. Johdon ja johtamisen kehittäminen on ammattimaista ja järjestelmällistä koko valtionhallinnossa. 2. Johtamisvoimavaroja hyödynnetään tehokkaasti ja monipuolisesti. 3. Johtajat ovat johtamisen ammattilaisia. Johtamisen käytännöissä yhdistyvät johtamisen eri prosessit ja osa-alueet (erityisesti strateginen johtaminen, tulosjohtaminen ja henkilöstöjohtaminen). 4. Johtajien työkyky kestää läpi koko uran. 5. Valtionhallintoon on syntynyt yhteinen johtamisosaaminen ja johtamiskulttuuri. 6. Valtionhallinnon johtamistehtävät ovat houkuttelevia ja valtio on kilpailukykyinen työnantajana. Suunnitelmallisen ja laajan johdon kehittämisen tekee ajankohtaiseksi ja välttämättömäksi ennen kaikkea johdon suuri poistuma lähivuosina. Arviolta 85 % nykyisestä ylimmästä johdosta poistuu valtion palveluksesta vuoteen 2012 mennessä. Poistuma tarjoaa myös mahdollisuuden johtamisvoimavarojen liikkuvuuteen ja tehokkaampaan sekä monipuolisempaan hyödyntämiseen valtionhallinnossa. Samaan aikaan korostuvat vaatimukset valtionhallinnon kilpailukyvyn ja tuottavuuden parantamisesta. Vaatimuksia ovat muun muassa valtion keskushallinnon uudistus ja valtion henkilöstöpolitiikan laajamittainen kehittäminen. Valtion keskushallinnon uudistus edellyttää tehokkaampaa johtamista. Ratkaisevassa vaiheessa oleva uusien kannustavien palkkausjärjestelmien ottaminen käyttöön onnistuu vain, jos johtajilla ja esimiehillä on riittävästi osaamista ja tahtoa muuttaa omaa johtamiskäyttäytymistään. 15
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... Valtionhallinnossa on kysyntää johtajuudelle, joka vapauttaa organisaatioiden inhimilliset voimavarat organisaation perustehtävän toteuttamiseen. Valtionhallinnon toimintakulttuuri voi muuttua haluttuun suuntaan vain jos johtamisilmapiiri muuttuu selkeästi innovatiivisuutta, luottamukseen perustuvaa vuorovaikutusta ja yhteistyötä sekä ihmissuhdetaitoja korostavaksi. Johdon kehittämisen strategia on jatkoa valtioneuvoston 30.8.2001 tekemälle periaatepäätökselle valtion henkilöstöpolitiikan linjasta. Siihen sisältyy analyysi lähtökohdista ja toimintaympäristön muutoksista, visio, ehdotukset ja suunnitelma strategian toteutuksesta. Valtiovarainministeriön asettaman työryhmän laatimassa strategiassa johdon kehittäminen muodostaa kokonaisuuden, jota ohjaa yhteinen arvopohja ja osaamismalli eli hyvän johtamisen kriteerit (ks. liitteenä kuvio 6.). Työryhmä esittää seuraavat strategiset ehdotukset: 1. Ylimmän johdon tehtävät ovat määräaikaisia ja määräaika yhdessä tehtävässä on enintään kahdeksan vuotta. Palvelussuhdeturvaa ei heikennetä, vaan palvelussuhteet ovat toistaiseksi voimassa olevia. 2. Kaikille valtionhallinnon ylimpään johtoon kuuluville laaditaan henkilökohtaiset johtamissopimukset seuraavien periaatteiden mukaisesti: - sopimukset tehdään neljän vuoden määräajaksi - sopimuksia tarkistetaan vuosittain tulosneuvottelujen yhteydessä ja arvioidaan kokonaisuudessaan puoli vuotta ennen sopimuskauden päättymistä 3. Valtionhallinnon johtoa kehitetään yhteisen mallin pohjalta. Malliin sisällytetään muun muassa osaamistavoitteet ja kehittämisen toteutusperiaatteet kohderyhmittäin. 4. Johdon tuloksellisuutta ja johtajuutta arvioidaan yhtenäisen kehikon pohjalta. 5. Yhteisten johtamisvoimavarojen kehittämistä, hyödyntämistä ja liikkuvuutta tehostetaan. Erikseen määriteltävät ylimmät virat muutetaan valtioneuvoston yhteisiksi. 6. Valtionhallinnon johdon kehittämistä tehostetaan yhteisillä kehittämispalveluilla. Vastuu yhteisestä valtionhallinnon johdon kehittämisestä on valtioneuvostolla. Ministeriöiden ja toimintayksiköiden vastuuta tuetaan yhteisellä strategialla ja yhteisesti tuotetuilla kehittämispalveluilla. Valtion yhteisessä johdon kehittämisessä otetaan huomioon julkisen johtamisen erityispiirteet ja tunnustetaan toimintayksiköiden erilaisuus ja toisaalta tarve luoda valtion yhteistä johtamiskulttuuria ja sitä tukevia toimintoja. Osallisija ovat valtionhallinnon kaikki johtajat ja esimiehet. Strategiassa määritelty valtionhallinnon yhteinen johdon kehittäminen kohdistuu ensisijaisesti ylimpään johtoon ja keskijohtoon. 16
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... Vastuu uudesta johtamiskulttuurista on viime kädessä jokaisella johtajalla ja esimiehellä itsellään. Strategian tarkoituksena on rohkaista johtajia itsensä kehittämiseen ja tarjota johtajille selkeät kehittymistavoitteet ja mahdollisuudet. Valtio työnantajana tarjoaa tähän mahdollisuuden johtajien uran eri vaiheissa, myös johtajien erilaisissa elämäntilanteissa. Valtion tavoitteena on houkutella ammattitaitoisia esimiehiä ja johtajia haasteellisille johtamisurille, joilla menestyminen edellyttää sitoutumista, tahtoa johtaa ja kehittyä. Valtio tarjoaa mielenkiintoiset ja vaihtelevat tehtävät ja kokonaisuudessaan kilpailukykyiset palvelussuhteet. Valtio on sitoutunut palveluksessaan olevien johtajien suunnitelmalliseen kehittämiseen ja työkyvyn ylläpitoon aina uran päätösvaiheeseen saakka. 17
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... 18
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... TOWARDS PROFESSIONAL MANAGEMENT IN FINNISH CENTRAL GOVERNMENT DEVELOPMENT STRATEGY FOR 2002-2012 Working group memorandum Ministry of Finance Finland EXECUTIVE SUMMARY Vision Professional management guarantees the productivity, well-being and constant renewal of government operating units. Systematic development of management ensures the availability of future leaders and their commitment to a common management culture. A general goal of the strategy for development of management in central government is to instil the above vision in every manager and supervisor and ensure its realization. The vision can be broken down into the following goals of management development: 1. Professional and systematic development of managers and management throughout central government. 2. Effective, versatile use of management resources. 3. Managers are management professionals. Management processes and sub-processes (especially strategic management, management by results and personnel management) are integrated into concrete management practices. 4. Managers who retain their working capacity throughout their careers. 5. Development of common management competences and culture for central government. 6. Management duties in central government that are attractive and make the government a competitive employer. 19
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... As a large proportion of government managers will be retiring quite soon, there is a critical need for an extensive programme of systematic management. An estimated 85% of present senior managers will be retiring from government service by 2012. This will provide an opportunity to mobilize remaining management resources and employ them in central government with greater efficiency and versatility. Demands for greater competitiveness and productivity in central government are also increasing. Examples include overall reform of central government and a comprehensive reform of personnel policy. Reform of the central government system will call particularly for new, more efficient management. The introduction of new incentive schemes, which has now reached a critical stage, will succeed only if managers and supervisors have the ability and the will needed to transform their own management behaviour. In central government, there is a demand for managers capable of fully mobilizing the human resources of organizations in order to implement their basic functions. The operating culture of central government will develop in the desired direction only if the management atmosphere becomes conducive to innovation, interaction based on trust, and collaboration, and if it emphasizes human relations skills. This strategy is an outgrowth of the Government Resolution of August 30, 2001 on State personnel policy. The development strategy incorporates an analysis of the basic premises and of changes in the operating environment, a vision, proposals for action in critical areas, and a plan for implementation. The strategy devised by the working group set by the Ministry of Finance forms an entity guided by common values and a competence model, in other words the criteria required for good management. The working group has made the following strategic proposals: 1. Top management duties should be for a fixed term; the time spent in one job should not exceed eight years. This change would not reduce job security. 2. Personal management contracts should be drawn up for all top managers in central government, in accordance with the following principles: - Contracts should be made for a fixed term of four years. - Contracts should be reviewed in connection with performance appraisals and evaluated in their entirety six months before they expire. 3. Management should be developed on the basis of a common model. This will include competence goals and implementation principles for each target group. 4. The efficiency and leadership of managers should be assessed on the basis of a common framework. 5. The development, use and mobility of common managers resources should be improved. 20
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... 6. Management in central government should be enhanced with joint development services. Responsibility for better management in central government rests with the Government; the responsibilities of the individual ministries and operating units must be supported with a common strategy and jointly produced development services. In joint development of management in central government, the special needs of public management must be taken into account and the difference between the operating units recognized. Attention also needs to be focused on developing a shared State management culture and the requisite supporting functions. All managers and supervisors in central government should be subject to this development process. As defined in the strategy, joint development of management in central government will focus primarily on senior and middle management. In the final analysis, responsibility for the new management culture will rest with each and every manager and supervisor. The purpose of the strategy is to encourage managers to embark on personal development and to offer them clear goals and the opportunities to achieve them. As an employer, the State will offer opportunities for this in the various stages of a manager s career and also in various life situations. It is the goal of government to attract skilled supervisors and managers into challenging careers where success requires commitment and the will to lead and develop. Government aims to offer interesting and varied jobs and competitive employment relationships. It is committed to the systematic development of the managers in its employment and to maintaining their working capacity throughout their careers. 21
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... 22
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... 1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE JOHTAMISELLE 1.1 Johtamisen perususkomukset ja arvopohja Johtaminen on vastuun ottamista organisaation koko toiminnasta. Valtionhallinnossa keskeisenä sisältönä on vastuu toimintayksikön tuottavuudesta, muutoksesta, henkilöstön ja koko organisaation hyvinvoinnista ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Johtaminen on ammatti, jota voi kehittää ja jossa voi kehittyä. Johtamistehtävässä onnistuminen edellyttää monipuolista osaamista, soveltuvia henkilökohtaisia ominaisuuksia ja sitoutumista organisaation ja koko valtioyhteisön yhteisiin tavoitteisiin. Tärkeimpänä yksittäisenä vaatimuksena johtamisuralle valittavilta on tahto kantaa vastuuta. Valtion toimintayksiköiden tehtävänä on rakentaa arvonsa valtion henkilöstöpolitiikan linjassa määritellylle yhteiselle arvopohjalle. Valtionhallinnon johtamisessa on keskeistä sovittaa yhteen toisaalta toiminnan tuloksellisuus ja tehokkuusvaatimus ja toisaalta hyvän hallinnon periaatteet, jotka liittyvät koko oikeusvaltion perusteisiin. Johtajilta edellytetään sitoutumista tähän yhteiseen arvopohjaan ja arvojen saattamista käytäntöön. Arvojen vastaista toimintaa ei tule sallia. Valtionhallinnon yhteisen arvopohjan muodostavat seuraavat arvot: toiminnan tuloksellisuus ja laatu, asiantuntemus, palveluperiaate, avoimuus, luottamus, tasa-arvo, puolueettomuus, riippumattomuus ja vastuullisuus. 23
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... 1.2 Johtamisympäristön muutos Valtionhallinto muodostaa laajan, moninaisen ja jatkuvasti kehittyvän johtamisympäristön. Siihen kuuluu 13 ministeriötä ja 118 toimintayksikköä (ns. tilivirastoa), joilla usealla on toimintaa sekä keskus-, alue- että paikallistasolla. Vuonna 2001 henkilöstöä oli yhteensä 120 500, joista karkean arvioin mukaan yli 10 % toimi erilaisissa johto- ja esimiestehtävissä. Valtionhallinnon ylimpään johtoon kuuluu runsaat 200 henkilöä eli ministeriöiden valtiosihteerit ja kansliapäälliköt, alivaltiosihteerit, ministeriöiden osastopäälliköt ja vastaavat, toimintayksiköiden johtajat (pääjohtajat tai ylijohtajat) ja suurimpien aluehallintoyksiköiden ylimmät johtajat. Valtion toimintayksiköiden tehtäväalueet ja toiminnan luonne, rakenteet, ohjausperiaatteet, voimavarat ja usein myös johtamiskulttuuri ja kehitysaste vaihtelevat huomattavastikin. Ydinvaltiossa tai perustehtävien hoidossa painottuvat tyypillisesti yhteiskunnan suuri intressi, toiminnan säädösperusteisuus, budjettirahoitus, päätöksenteon muodollisuus, jatkuvuus, vähäiset toiminnan vapausasteet ja julkisuusperiaate. Liiketoiminnalle puolestaan on ominaista asiakaslähtöisyys, kilpailukykyisyys, muutosjohtaminen, suuret toiminnan vapausasteet ja yksittäisten johtajien konkreettisempi vastuu. Palvelutehtävissä on piirteitä sekä perustehtävistä että liiketoimintatehtävistä. Käytännössä johtamistehtäviin sisältyy eri painotuksin näitä eri vaatimuksia. Esimerkiksi asiakaslähtöisyys on hyvinkin selkeästi toimintaa ohjaava periaate osassa niitä organisaatioita, jotka kuuluvat perinteiseen ydinvaltioon. Johdon kehittämisen kannalta erityisen haasteen muodostavat myös valtionhallinnon lukuisat asiantuntijaorganisaatiot. Niitä ovat lähinnä yliopistot ja tutkimuslaitokset, mutta myös erilaiset asiantuntijayksiköt ja toiminnot hallinnon sisällä. Poliittisten johtajien ja virkamiesjohtajien yhteistoiminta kehittyy sopimuksiin perustuvan luottamuksen pohjalta Johtaminen poliittis-hallinnollisessa ympäristössä on yksi julkisen johtamisen erityispiirre. Hallinnon toimintaperiaatteiden radikaali uudistuminen, erityisesti asiakaslähtöisyyden yleistyminen on muuttanut julkisten johtajien roolia olennaisesti. Varsinkin ylimmän virkamiesjohdon tehtäviin ovat vaikuttaneet yhteiskunnallisten asioiden ja hallinnan monimutkaisuuden ja vaativuuden lisääntyminen. Ylimmän virkamiesjohdon on kyettävä ymmärtämään ja hallitsemaan yhteiskunnallisten asioiden ja kenttien, muun muassa politiikan ja julkisuuden toimintaperiaatteet. 24
1 LÄHTÖKOHDAT AMMATTIMAISELLE... Valtionhallinnon poliittisen ohjauksen kannalta on tärkeää, että keskeiset poliittiset linjaukset muuttuvat hallintoa sitoviksi ohjelmiksi, sekä valtioneuvostotasoisiksi poikkihallinnollisiksi hankkeiksi tai ministeriöiden strategisiksi hankkeiksi. Ylimmän virkamiesjohdon sitoutuminen sekä oman organisaationsa mission toteutukseen että valtionhallinnon yhteisiin tavoitteisiin varmistaa hallinnon yhteiskunnallisen vaikuttavuuden. Ratkaisevan tärkeää on ministereiden ja ministeriöiden valtiosihteerien tai kansliapäälliköiden keskinäisen yhteistyön toimivuus. Tätä yhteistyötä ja yleensä hallinnon poliittista ohjausta on mahdollista tehostaa erilaisten sopimuskäytäntöjen pohjalta. Poikkihallinnollisten, laajojen tehtäväkokonaisuuksien organisoiminen toimiviksi ohjelmiksi edellyttää niihin osallistuvien ministeriöiden yhteistä valmistelua sekä poliittisella että virkamiestasolla. Tavoitteista, resursseista ja niiden seurannasta sopiminen on välttämätöntä sekä ohjelmajohtajien kohdalla että niiden ylimpien virkamiesten kohdalla, joiden toimintaa ohjelmat koskevat. Ylimmän virkamiesjohdon ammatillisuuden kehittämistä korostaa myös hallituksen esitys hallituksen poliittisten resurssien lisäämisestä. Poliittisten valtiosihteerien nimittäminen ministeriöihin nostaa esille kysymyksen työnjaon ja vastuiden selkeyttämisestä näiden uusien poliittisten johtajien ja ylimpien virkamiesjohtajien välillä. Kun ministereiden ja poliittisten valtiosihteerien suhteen perustana on ennen kaikkea poliittinen luottamus, niin ministereiden ja kansliapäälliköiden välisen yhteistyön ja luottamuksen perustaa on mahdollista kehittää ammattimaisen johtamisen pohjalta. Virkamiesjohdon ammatillisia lähtökohtia on mahdollista korostaa muun muassa erilaisilla johtamistehtävän toteuttamista ohjaavilla sopimuskäytännöillä ja toistaiseksi voimassa olevilla palvelussuhteilla. Johdon kehittäminen on hyvää hallintopolitiikkaa Johdon ja johtamisen kehittäminen on integroitava osaksi organisaation toimintojen pitkän aikavälin kehittämistä. Keskeisiä johtamisen sisältöön vaikuttavia hallinto- ja henkilöstöpoliittisia uudistuksia ja kehittämisen linjauksia ovat: 1. Valtion keskushallinnon uudistaminen: - valtioneuvoston työskentelyn tehostaminen - ministeriöiden työskentelyn tehostaminen (mm. tulosohjauksen kehittäminen) 2. Aluehallinnon uudistukset 3. Valtion henkilöstöpolitiikan linja (vnp 31.8.2001) ja sen mukaiset kehittämishankkeet: - valtionhallinnon johdon kehittäminen - palkkausjärjestelmäuudistus 25