4.7.2014 Asia Oikaisuvaatimusviranomainen Oikaisuvaatimus Helsingin kaupungin opetuslautakunta Oikaisuvaatimuksen tekijä Tiina Jaakkola Oikaisuvaatimuksen tekijä on helsinkiläinen ja on kunnan jäsenenä oikeutettu tekemään oikaisuvaatimuksen. Päätös, johon oikaisuvaatimus kohdistuu: Helsingin kaupungin opetuslautakunnan suomenkielisen jaoston 17.6.2014 tekemä päätös Tapanilan ala-asteen koulun Veljestenpiha 7 9 rakennuksesta luopumisesta 1.8.2014 lukien. Muutos, jota päätökseen vaaditaan tehtäväksi: Päätös veljestenpiha 7-9 rakennuksesta luopumisesta 1.8.2014 lukien tulee kumota. Muutosvaatimuksen perusteet: 1) Päätös perustuu virheellisiin tosiseikkoihin ja on siksi lain vastainen (laillisuusvirhe). Lisäksi päätöstä tehtäessä on jätetty huomiotta useita päätöksenteon kannalta keskeisiä tosiseikkoja. 2) Päätös on tehty virheellisessä järjestyksessä, koska asiaa valmisteltaessa ja päätettäessä ei ole noudatettu hallintolakia (2003/434), kuntalakia (1995/365) eikä lakia viranomaisen toiminnan julkisuudesta (1999/621). Perustelut: 1) Päätös perustuu virheellisiin ja puutteellisiin tosiseikkoihin Esittelijän/päätöksen perusteluissa todetaan: Veljestenpiha 7-9 korjaus olisi erittäin kallis ja rakennus ei korjauksen jälkeenkään Tilakeskuksen asiantuntijoiden mukaan olisi sopiva koulutilaksi. Esittelijän/päätöksen perusteluissa todetaan: Kun rakennukseen asennetaan nykyvaatimusten mukainen koneellinen tulo-poistoilmanvaihto, lähtee epätiiviistä rakenteista liikkeelle epäpuhtauksia, joista seuraa uusia sisäilmaongelmia. Esittelijän muistion liitteessä 7 (Tilakeskuksen lausunto Veljestenpiha 7-9, oikaisuvaatimuksen liite 1), todetaan lisäksi: Suomen rakentamismääräyskokoelman mukaan näiden olosuhteiden saavuttamiseksi luokkatiloissa tulee ilmanvaihdon avulla luokkiin tuoda ulkoilmaa 6l/s/hlö eli luokkiin pitäisi tuoda 21 oppilaalle ja opettajalle noin 130 l/s vedottomasti ja koko huonetilaan tasaisesti jakaen. Tilakeskus on teettänyt Minervaskolanin peruskorjauksen suunnittelun yhteydessä selvityksen voidaanko painovoimaisella ilmanvaihtojärjestelmällä toteuttaa nykyiset sisäilmavaatimukset. Selvityksessä 1/7
todettiin, että se on mahdollista vain pienentämällä huomattavasti luokkien oppilasmääriä. Tilakeskuksen arvio, johon päätöksen perusteluissa viitataan, perustuu siihen, että a) Helsingin kaupungin ympäristökeskuksen tarkastuskertomuksen (liite 2) mukaan rakennuksen ilmanvaihto on niin huono, ettei tiloja voi käyttää koulutiloina, b) rakennuksen ilmanvaihtoa voidaan tehostaa nykystandardien mukaiseksi ainoastaan asentamalla rakennukseen koneellinen ilmastointi, c) korjaukset olisivat erittäin kalliit, ja d) koneellinen ilmastointi johtaisi siihen, että vanhan hirsirakennuksen rakenteissa olevat pienhiukkaset lähtisivät liikkeelle pilaten sisäilman lopullisesti. 1. a) Opetusviraston vs. linjanjohtaja Marjo Kyllönen on kertonut (liite 3 ja liite 4) esityksen luopua Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta perustuvan nimenomaan Ympäristökeskuksen tarkastuskertomukseen, jonka mukaan rakennusta ei voida käyttää koulutilana. Päätöstä tehtäessä ei kuitenkaan ole tuotu esiin, ettei rakennusta Ympäristökeskuksen tarkastuskertomuksessa ole arvioitu koulutilakäyttöön soveltumattomaksi. Ympäristökeskuksen tarkastuskertomuksessa todetaan, että kahdessa luokkahuoneessa kolmesta luokkahuoneen hiilidioksidipitoisuudet olivat ohjearvoa korkeammat. Yhdessä luokkahuoneessa hiilidioksidipitoisuus oli ohjearvojen mukainen. Tarkastuskertomuksessa kehotetaan toimiin ilmanvaihdon tehostamiseksi. Kertomuksessa ei esitetä koneellisen ilmastoinnin käyttöönottamista tai mittavaa peruskorjausta. Ympäristökeskuksen tarkastuskertomuksen laatinut johtava ympäristötarkastaja Päivi Vepsäläinen on 2.6.2014 antanut oikaisuvaatimuksen tekijälle puhelimitse tiedon, että tarkastuskertomus ei ole peruste rakennuksen koulutilakäytöstä luopumiselle. Vepsäläinen on myös kertonut oikaisuvaatimuksen tekijälle, että tämä Ympäristökeskuksen kanta on saatettu Opetusviraston tietoon Ympäristökeskuksen ja Opetusviraston yhteisessä kokouksessa. Opetusvirasto on siten käyttänyt väärin Ympäristökeskuksen raporttia Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta luopumisen perusteena. Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta on myös teetetty ulkopuolisen konsulttiyhtiön kuntotutkimus (liite 5). Kuntotutkimuksessa rakennusta ei todeta korjauskelvottomaksi tai soveltumattomaksi koulutilaksi. Myöskään tätä seikkaa ei ole päätöstä tehtäessä tuotu esiin. Tilakeskuksen asiantuntijoiden arvio siitä, että rakennus on erittäin huonossa kunnossa eikä siksi sovellu koulukäyttöön, perustuu näin ollen yksin Tilakeskuksen asiantuntijoiden näkemykseen, eikä arvio saa tukea Ympäristökeskuksen kertomuksesta tai konsulttiyhtiöllä teetetystä kuntotarkastuksesta. Päätöksen perustelut ovat rakennuksen koulutilaksi soveltumattomuuden osalta virheelliset. 1. b) Vanhan koulurakennuksen ilmanvaihdon tehostaminen ei edellytä koneellisen ilmanvaihdon käyttöönottamista. Suomen 2/7
rakentamismääräyskokoelman D2 (Määräykset ja ohjeet 2010) rakennuksen sisäilmastoa ja ilmanvaihtoa koskevan jakson 1.1 kohdassa määritellään sisäilmastoa ja ilmanvaihtoa koskevien määräysten ja ohjeiden soveltamisalaa. Kohdan mukaan sanotut määräykset ja ohjeet koskevat vain uuden rakennuksen sisäilmastoa ja ilmanvaihtoa. Toisin kuin mitä Tilakeskuksen lausunnossa annetaan ymmärtää, D2:n määräyksistä ei siten seuraa, että vanhan rakennuksen ilmanvaihdon tulisi vastata uudisrakennuskohteen ilmanvaihtoa. Tilakeskuksen viittaamassa Minervaskolanin selvityksessä (liite 6) Rakennusvalvontavirasto on nimenomaisesti todennut seuraavaa: Rakennusvalvonta ei edellytä rakennusten peruskorjauksissa D2:n noudattamista. Myös Helsingin kaupunginmuseo on 26.5.2014 päivätyssä kirjeessä ottanut kantaa Veljestenpiha 7-9 ilmanvaihtojärjestelyihin: Puurakenteisen koulun ilmanvaihtoa ei ole tarkoituksenmukaista ratkaista nykyaikaisen koneellisen tulopoisto ilmanvaihtojärjestelmän mukaisesti, joka ei sovellu kohteeseen. (liite 7). Rakennusvaatimukset eivät siten toisin kuin päätöksen perusteluissa ja Tilakeskuksen lausunnossa annetaan ymmärtää - edellytä koulujen peruskorjauksissa koneellista tulo-poisto-ilmanvaihtoa ja päätöksen perustelut ovat tältä osin virheelliset. 1. c) Päätöksen perusteissa väitetään rakennuksen korjaaminen erittäin kalliiksi. Kuten edellä todetaan, on Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta teetetty ulkopuolisen konsulttiyhtiön kuntotutkimus (liite 5). Kuntotutkimuksessa rakennusta ei todeta korjauskelvottomaksi tai soveltumattomaksi koulutilaksi. Kuntotutkimuksessa annetaan sen sijaan toimenpide-ehdotuksia rakennuksen korjaamiseksi. Toimenpide-ehdotusten toteuttamisen kustannuksia ei ole arvioitu. Mahdollisten korjausten hintaa ei siis tiedetä eikä sitä ole siksi voitu ottaa huomioon päätöstä tehtäessä. Arvio siitä, että korjaaminen olisi erittäin kallista, ei perustu kuntotutkimukseen. Korjauksen kustannusten osalta ei ole hankittu tarpeellisia tietoja ja selvityksiä perustellun päätöksen tekemiseksi ja päätöksen perustelut ovat tältä osin virheelliset. 1. d) Tilakeskuksen asiantuntijat ovat todenneet, että ainoa keino ilmanvaihdon parantamiseksi nykyisten ilmanvaihtostandardien mukaiseksi on koneellisen ilmastoinnin asentaminen rakennukseen. Tilakeskus on todennut, ettei koneellista ilmastointia ole mahdollista asentaa toimivasti vanhaan hirsirakennukseen. Oikaisuvaatimuksen tekijä yhtyy Tilakeskuksen näkemykseen siitä, ettei koneellista ilmastointia ole mahdollista asentaa toimivasti vanhaan puurakennukseen. Päätöksen perusteluissa ei kuitenkaan ole tuotu esiin perusteltuja syitä sille, miksi nykyisestä painovoimaisesta ilmastoinnista olisi luovuttava. Painovoimainen ilmastointi on toimiva ilmastointimenetelmä, joka on yleisesti käytössä vanhoissa 3/7
puurakennuksissa. Veljestenpiha 7-9 rakennuksen ilmanvaihtojärjestelmän kuntotutkimuksessa ilmanvaihtoventtiilien todettiin olevan lähes kiinni ja yhdessä luokkahuoneessa venttiilin edessä oli kaappi. Kuntotutkimuksessa suositellaan kevyenä toimenpiteenä poistoilmaventtiilien asentamista korkeammalle ja ohjeistamaan käyttäjiä pitämään venttiilit auki (Liite 8). Lisäksi Tapanilan koulun vanhempainyhdistyksen vanhojen rakennusten restaurointien asiantuntijalta pyytämän lausunnon perusteella Veljestenpiha 7-9 rakennuksen painovoimaista ilmanvaihtoa on mahdollista kustannustehokkaasti ja yksinkertaisesti parantaa asentamalla hormien yläpäähän ns. tuulihattu ja lämmittämällä hormeja (Liite 9). Painovoimaisen ilmanvaihdon tehostamista Tilakeskuksen asiantuntijat eivät ole olleet halukkaita edes arvioimaan, koska katsovat, ettei muita kuin koneelliseen ilmanvaihtoon perustuvia ilmanvaihtomenetelmiä ole mahdollista käyttää koulurakennuksissa. Kuten edellä b kohdassa on todettu, tämä näkemys ei kuitenkaan perustu valtakunnallisiin rakentamismääräyksiin tai vastaavan tasoisiin ohjesääntöihin. Oikaisuvaatimuksen tekijä katsoo, että Helsingin kaupungin Tilakeskuksen on selvitettävä mahdollisuudet tehostaa rakennuksen painovoimaista ilmanvaihtoa ennen rakennuksesta luopumisasian viemistä lautakunnan päätettäväksi. Tilakeskuksen olisi myös tehtävä asiaa koskeva kustannusarvio. Rakennuksen ilmanvaihdon eri vaihtoehtojen osalta ei ole siten hankittu tarpeellisia tietoja ja selvityksiä perustellun päätöksen tekemiseksi. Opetuslautakunnan päätöksen perusteluissa todetaan, että Veljestenpiha 7 9 rakennuksessa on lukuvuonna 2013-14 ollut 60 oppilasta (3 opetusryhmää). Perusteluissa todetaan myös, että rakennuksen tilakapasiteetti on 30 oppilaspaikkaa (tehostettu mitoitus). Perusteluja sille, miksi rakennuksen tilakapasiteetti on vain puolet nykyisestä oppilasmäärästä, ei ole esitetty. Päätöksen perustelujen mukaan kustannussäästöä Veljestenpiha 7 9 rakennuksesta luopumisesta syntyy vuokrina ja ylläpitokuluina vuositasolla 65 600 euroa. Summa vastaa noin 26 opetustuntia viikossa tai neljän 20-tuntisen avustajan vuosipalkkaa. Perusparannuksen jälkeen vuokra nousisi merkittävästi. Perusteluissa ei ole tuotu esiin rakennuksen käytöstä luopumisen jälkeen Helsingin kaupungin (Tilakeskuksen) maksettavaksi jäävien ylläpitokustannusten määrää. Rakennusta on ylläpidettävä sen käytöstä luopumisen jälkeenkin, vaikka sanottu kustannus ei tulekaan sijoittumaan opetustoimen momentille. Sama koskee arviota nostetusta vuokrasta. Jos rakennusta ei varusteta koneellisella ilmanvaihdolla vaan korjataan maltillisemmin todellisten tarpeiden mukaan, perustetta vuokran merkittävälle nostamiselle ei vastaavasti tulisi olemaan. Veljestenpiha 7-9 vuokra- ja ylläpitokustannukset ovat vuositasolla 65 600 euroa. Tämä tarkoittaa, että koulutilasta syntyvät kustannukset per oppilas olivat n. 1100 euroa lukuvuonna 2013-14 (60 oppilasta). Tapanilan ala-asteen Veljestenpiha 7-9 rakennuksen voidaan näin todeta olevan erittäin kustannustehokas koulurakennus. Tilakeskuksen lausunnossa (liite 1) todetaan seuraavasti: Lisäksi kuntotutkijoiden mukaan henkilökunta oireilee huoneissa, joissa on muovimatto. 4/7
Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta tehdyssä kuntotutkimuksessa ei mainita henkilökunnan oireilua (liite 5). Kukaan rakennuksessa työskennelleistä kolmesta opettajasta ei ole kertomansa mukaan kokenut sisäilmaoireita, eikä Tapanilan alaasteen rehtorilla ole kertomansa mukaan tiedossa opettajien tai oppilaiden oireilua. Päätös perustuu tältä osin väärään tietoon. Tilakeskuksen kiinteistöpäällikkö on menetellyt virkavelvollisuuksiensa vastaisesti kirjaamalla lausuntoonsa virheellistä tietoa oireilevasta henkilökunnasta. 2) Menettelyyn liittyvät laillisuusvirheet a) Puutteet vaikuttamismahdollisuuksien varaamisessa Hallintolain 41 :n mukaan, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen tulee varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Asian vireilläolosta ja vaikuttamismahdollisuuksien käyttämisestä on ilmoitettava asian merkityksen ja laajuuden kannalta sopivalla tavalla. Perusoikeusuudistuksen (v. 1993) keskeisiä tavoitteita oli luoda edellytykset sille, että ihmiset voisivat aikaisempaa enemmän vaikuttaa itseään koskeviin asioihin. Osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien edistämistä voidaan pitää olennaisena osana hyvän hallinnon takeiden turvaamista koskevaa perustuslaillista toimeksiantoa (kts. hallintolakia koskeva hallituksen esitys 72/2002). Veljestenpiha 7-9 rakennuksessa opiskelevat Tapanilan ala-asteen 1.- ja 2-luokat. Opetusvirasto tiedotti Tapanilan koulun vanhempia 11.4.2014 Wilma-viestillä koulun tilatarkastelusta ja samassa viestissä esitettiin kutsu 29.4.2014 pidettyyn asukaskuulemistilaisuuteen. Tulevien 1.-luokkalaisten vanhemmat eivät kuulu Wilma-järjestelmään, eikä heitä tiedotettu asiasta millään tapaa. Veljestenpiha 7-9 rakennuksen lakkauttamisella 1.8.2014 lukien on huomattava vaikutus tulevien 1.-luokkalaisten ja heidän perheidensä oloihin, eikä tulevien 1.- luokkalaisten perheille varattu mahdollisuutta saada tietoja asian käsittelystä tai lausua mielipiteensä asiasta. Päätös on näin syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska hallintolain 41 :n mukaista tiedottamista ja vaikuttamismahdollisuuksien varaamista ei ole noudatettu. b) Puutteet opetuslautakunnan väliaikaisen jaoston toiminnassa Opetusvirasto on 7.5.2014 tiedottanut seuraavaa: Opetuslautakunta päättää asettaa tilapäisen jaoston tarkastamaan kevään 2014 kouluverkkoesitysten lähtökohtia ja taustatietoja. Jaosto selvittää, mitä vaikutuksia näillä on kouluverkon kehittämiseen. Opetuslautakunnan tilapäinen jaosto on kokouksissaan käsitellyt Tapanilan alaasteen koulun Veljestenpiha 7 9 rakennuksesta luopumisesitystä. 5/7
Opetuslautakunnan väliaikainen jaosto on pitänyt kokouksensa salassa, kokouksista ei ole pidetty pöytäkirjaa, kokouksien esityslistaa tai kokouksessa käsiteltyjä asiakirjoja ei ole julkistettu, eikä kokouksissa tehdyistä johtopäätöksistä ole tiedotettu. Kuntalain 62 :n mukaan toimielimen kokouksesta pidetään pöytäkirjaa. Kuntalain 63 :n mukaan valtuuston, kunnanhallituksen ja lautakunnan pöytäkirja siihen liitettyine oikaisuvaatimusohjeineen tai valitusosoituksineen pidetään tarkastamisen jälkeen yleisesti nähtävänä siten kuin siitä on ennakolta ilmoitettu. Kuntalain 29 :n mukaan kunnan on tiedotettava asukkailleen kunnassa vireillä olevista asioista, niitä koskevista suunnitelmista, asioiden käsittelystä, tehdyistä ratkaisuista ja niiden vaikutuksista. Viranomaisen on lain viranomaisen toiminnan julkisuudesta 19 :n mukaan pidettävä saatavissa asiakirjoja, joista selviävät tiedot valmisteilla olevista yleisesti merkittäviä kysymyksiä koskevista suunnitelmista, selvityksistä ja ratkaisuista. Lisäksi viranomaisen on annettava tietoja asioiden käsittelyvaiheesta, esillä olevista vaihtoehdoista ja niiden vaikutusten arvioinneista, sekä asiaan liittyvistä yksilöiden ja yhteisöjen vaikutusmahdollisuuksista. Jaoston toiminta on ollut kuntalain ja lain viranomaisen toiminnan julkisuudesta vastainen, koska asian valmistelussa opetuslautakunnan väliaikainen jaosto on laiminlyönyt velvollisuutensa pitää pöytäkirjaa, ja on siten myös estänyt kuntalaisten tosiasiallisen mahdollisuuden saada tietoa itseään ja elinympäristöään merkittävästi koskevan asian valmistelun vaiheista. Päätöksen valmistelu ei ole ollut kuntalaisten suuntaan läpinäkyvää eikä avointa. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska asian valmistelussa opetuslautakunnan väliaikaisen jaoston toiminta on ollut kuntalain ja lain viranomaisen toiminnan julkisuudesta vastainen c) Asiaa ei ole selvitetty riittävästi Hallintolain 31 :n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Selvittämisen asianmukaisuus korostaa viranomaiselle kuuluvaa menettelyjohtovaltaa ja huolellisuutta selvitysten hankkimisessa (kts. hallintolakia koskeva hallituksen esitys 72/2002). Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta luopumista käsiteltiin ensimmäisen kerran 27.5.2014 opetuslautakunnan suomenkielisen jaoston kokouksessa ja esitys jäi pöydälle, koska kuntotutkimuksen tiedot eivät olleet opetuslautakunnan suomenkielisen jaoston käytettävissä. Veljestenpiha 7-9 rakennuksen kuntotutkimukset olivat 17.6.2014 vielä keskeneräisiä (liite 5). Osa kuntotutkimuksen tuloksista toimitettiin opetuslautakunnan jäsenille vasta kokouspäivänä ja osa tuotiin suoraan opetuslautakunnan kokoukseen. Opetuslautakunnan jäsenillä ei ollut mahdollisuutta perehtyä materiaaliin riittävästi. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska hallintolain 31 :n edellyttämästä asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset ei ole huolehdittu. 6/7
Oikaisuvaatimus Päätös Veljestenpiha 7-9 rakennuksesta luopumisesta 1.8.2014 lukien on kumottava. Päätös perustuu virheellisiin ja puutteellisiin tosiseikkoihin. Päätös on tehty virheellisessä järjestyksessä, koska asian valmistelussa ei ole noudatettu hallintolakia, kuntalakia eikä lakia viranomaisen toiminnan julkisuudesta. Päätöksen toimeenpano tulee välittömästi keskeyttää. Jos päätös toimeenpannaan oikaisuvaatimuksesta huolimatta, tekee se oikeusturvakeinon käyttämisen tyhjäksi. Paikka ja aika Helsingissä 4.7.2014 Tiina Jaakkola Liitteet Liite 1: Tapanilan ala-asteen alakoulu, Veljestenpiha 7-9, Lausunto koulun sisäilmaolosuhteiden korjaamisesta 24.5.2014 Liite 2: Helsingin kaupunki, Ympäristökeskus, Tarkastuskertomus, Tarkastus Tapanilan ala-asteella, 3.1.2014 Liite 3: Sähköposti vs linjanjohtaja Marjo Kyllöseltä 23.5.2015 Liite 4: Sähköposti vs linjanjohtaja Marjo Kyllöseltä 26.5.2015 Liite 5: Tapanilan ala-aste, Alakoulu, Kosteus ja rakennustekninen kuntotutkimus, alustava raportti 17.6.2014 Liite 6: Painovoimaisen ilmanvaihdon käyttökelpoisuus koulurakennuksen peruskorjauksessa, selvitys, 2013.10.2., luonnos Liite 7: Helsingin Kaupunginmuseon kirje, Tapanilan ala-asteen koulun tilasta luopuminen (os. Veljestenpiha 7-9) 26.5.2014 Liite 8: Tapanilan ala-aste, ilmanvaihtojärjestelmä, kuntotutkimus 13.6.2014 Liite 9: Lausunto Tapanilan alakoulun ilmanvaihtojärjestelyistä ja ilmatiiviydestä 15.5.2014 7/7