KAIKKEA SITÄ, MITÄ ON TYÖLLISYYDEN JA TYÖTTÖMYYDEN VÄLISSÄ Selvitys pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoista Net Effect Oy Timo Aro ja Marjukka Laiho Huhtikuu 2008 Graafinen ohjeisto
KAIKKEA SITÄ, MITÄ ON TYÖLLISYYDEN JA TYÖTTÖMYYDEN VÄLISSÄ Selvitys pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoista Net Effect Oy Timo Aro ja Marjukka Laiho Huhtikuu 2008
TIIVISTELMÄ Tämä Uudenmaan TE-keskuksen tilaama selvitys keskittyy pääkaupunkiseudun eli Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten työvoimatoimistoalueen välityömarkkinoihin. Selvityksen aluksi perehdytään välityömarkkinoiden taustaan ja tematiikkaan. Välityömarkkinatkäsitettä pyritään avaamaan erilaisista näkökulmista, mm. sisarkäsitteiden sekä välityömarkkinoiden toimenpiteiden ja tarkoituksen kautta. Tässä selvityksessä välityömarkkinoilla tarkoitetaan avoimien työmarkkinoiden ja työttömyyden välissä olevia tuettuja palveluita, aktiiviohjelmia ja työtilaisuuksia, joiden avulla tarjotaan yksilöllisiä tarvelähtöisiä ratkaisuja heikossa työmarkkinaasemassa oleville henkilöille. Selvityksessä kartoitettiin pääkaupunkiseudun aktiiviset välityömarkkinatoimijat, joille suunnattujen haastattelujen ja dialogipajojen avulla kerättiin tietoa välityömarkkinoista. Selvityksen tulokset kattavat seuraavat osa-alueet: pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoiden tarjoamat palvelut, työllistämisen lisäämiseen liittyvät mahdollisuudet, työllistämisen lisäämiseen liittyvät rajoitteet, toimijoiden välinen yhteistyö, yritysyhteistyö, yhteistyömuodot, pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden keskeisimmät toimijat, sekä työhallintoon kohdistuvat odotukset ja tarpeet. Keskeisinä johtopäätöksinä voidaan nostaa esiin muun muassa välityömarkkinoiden hajanaisuus sekä käsitteellisesti että toiminnallisesti. Eri rahoitusmuotoja käyttävien toimijoiden näkemykset ja kokemukset välityömarkkinoista poikkesivat usein merkittävästi. Kokonaisuudessaan välityömarkkinoilla tarjotaan tämän selvityksen mukaan eniten koulutusta ja valmennusta sekä työllistämiseen liittyviä palveluita. Välityömarkkinatoimijat kokivat itsensä usein välittäjäorganisaationa viranomaisen ja työttömän välillä. Tarve entistä koordinoidummalle, keskitetymmälle ja pitkäjänteisemmälle toiminnalle korostui. Koordinointivastuu välityömarkkinoista annettiin selkeästi TE-keskukselle. Yhteisenä haasteena koettiin yritysyhteistyön parantaminen. Johtopäätösten pohjalta selvityksessä muotoiltiin seuraavat kehittämissuositukset: 1. Tukirakenne koordinoimaan pääkaupunkiseudun välityömarkkinoita: 2. Työhallinnon hallinnointi- ja kehittämisroolin selkiyttäminen: 3. Työhallinnon sisäiseen työnjakoon liittyvät prosessikuvaukset: 4. Verkosto- ja kumppanuussuhteiden edistäminen: 5. Siirtymätyöpaikkojen järjestelmällinen etsiminen ja rekrytointikynnyksen alentaminen: 6. Yritysyhteistyön lisääminen: 7. Työvoiman palvelukeskusten tunnettuuden lisääminen ja tehokkaampi hyödyntäminen: 8. Palvelutuottajien ryhmittely ja palvelutuottajarekisterin luominen. Selvityksen tekijöinä ovat toimineet Net Effect Oy:stä VTT Timo Aro ja YTM Marjukka Laiho. Haastateltavien puhelinhaastattelut ostettiin alihankintana Taloustutkimus Oy:ltä, jossa yhdyshenkilönä toimi Pauliina Aho.
Sisällysluettelo 1. Johdanto... 7 2. Välityömarkkinat työvoimapoliittisena välineenä... 9 3. Selvityksen kohde... 12 3.1. Potentiaalisten välityömarkkinatoimijoiden tunnistaminen... 12 3.2. Selvityksessä käytettävät tutkimusmenetelmät... 14 3.2.1. Sisällönanalyysi... 14 3.2.2. Haastattelujen analysointi ja tilastollinen käsittely... 15 3.2.3. Dialogi-istunnot... 15 3.2.4. Yhteenveto tutkimusaineistoista ja -menetelmistä... 16 4. Aktiivisen toimijaverkoston haastattelut... 17 4.1. Haastateltavat välityömarkkinatoimijat... 17 4.2. Pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoiden tarjoamat palvelut... 18 4.3. Työllistämisen lisäämiseen liittyvät mahdollisuudet... 21 4.4. Työllistämisen lisäämiseen liittyvät rajoitteet... 25 4.5. Toimijoiden välinen yhteistyö... 27 4.6. Yritysyhteistyö... 29 4.7. Yhteistyömuotoja... 32 4.8. Pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden keskeisimmät toimijat... 35 4.9. Työhallintoon kohdistuvat odotukset ja tarpeet... 38
5. Dialogipajat... 40 5.1. Yritysyhteistyön hyvät toimintamallit ja rajoitteet pääkaupunkiseudun välityömarkkinoilla?. 40 5.2. Pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden verkostoitumisen ja kumppanuuden tukeminen.. 42 5.3. Työhallinnon rooli kehittämiskumppanina... 43 6. Johtopäätökset... 45 7. Kehittämissuositukset... 49 7.1. Net Effect Oy:n kehittämissuositukset... 49 7.2. Välityömarkkinaseminaarin osallistujien palaute esitetyistä kehittämissuosituksista... 53 Liite 1: Haastattelujen kohteet... 56 Liite 2: Kutsu dialogipajaan... 57
1. Johdanto «««««««««««««««««««««««««««««Välityömarkkinat tarjoavat työskentelymahdollisuuksia henkilöille, joilla on vaikeuksia sijoittua työhön avoimille työmarkkinoille. Välityömarkkinoilla toteutetaan aktiivisen työvoima- ja sosiaalipolitiikan mahdollistamia keinoja. Tavoitteena on tarjota työhön sijoittumista ja työssä selviytymistä tukevia palveluja, jotka parantavat osallistuneiden henkilöiden ammattitaitoa, osaamista ja työmarkkina-asemaa. Aktiivisten toimenpiteiden avulla pyritään varmistumaan, että vaikeasti työllistyvistä mahdollisimman suuri osa saadaan yksilöllisten palvelujen ja aktiiviohjelmien avulla työhön avoimille työmarkkinoille. Välityömarkkinoiden toimenpiteet tähtäävät pääsyyn avoimille työmarkkinoille eli työmarkkinoille, joiden palkkauskustannuksiin ei käytetä yhteiskunnan taloudellisia subventioita. Välityömarkkinat on käsitteenä eräänlainen yläkäsite. Välityömarkkinat sijoittuvat avointen työmarkkinoiden ja työttömyyden väliselle harmaalle alueelle. Kolmannesta sektorista välityömarkkinat poikkeavat ennen muuta siinä, että työttömälle henkilölle maksetaan rahallista korvausta. Välityömarkkinat on toisin sanoen aktiivinen vaihtoehto pitkäaikaistyöttömyydelle. Välityömarkkinoilla toteutettavat toimenpiteet liittyvät esimerkiksi tuettuihin työllisyyspolkuihin, edelleen sijoittamiseen, sosiaaliseen työllistämiseen, työmarkkinoille siirtymistä tukeviin tukipalveluihin, kuntoutukseen, työelämävalmiuksien kehittämiseen, työhön sijoittamisen tukemiseen, työvalmennukseen, työnetsintään, palkkatukiseteleihin jne. Toimenpiteiden yhteisenä piirteenä on se, että ne sijoittuvat työttömyyden ja avointen työmarkkinoiden väliin, sisältävät työskentelymahdollisuuksia sekä korvauksen työttömälle. Välityömarkkinoiden kehittämisen lähtökohdat perustuvat muun muassa Vanhasen toisen hallituksen hallitusohjelman ja työn ja yrittäjyyden politiikkaohjelman, ESR:n valtakunnallisen kehittämisohjelman, TUPO 2 -työryhmän ja työvoimapolitiikan yleisiin strategisiin linjauksiin. Välityömarkkinoiden kehittämisen tavoitteena on kohottaa työllisyysastetta ja pyrkiä saamaan potentiaalinen työvoimareservi täyskäyttöön. Keskeiset strategiset linjaukset kytkeytyvät työvoimapolitiikan toimeenpanoon aluetasolla (TE-keskus) ja paikallistasolla (työvoimatoimistot, työvoiman palvelukeskukset). Välityömarkkinoiden toimintaa ohjaavat keskeiset periaatteet kytkeytyvät rakenteellisen työttömyyden alentamiseen, työvoimapolitiikan painopisteen muutoksiin passiivisesta aktiiviseen, aktivointiasteen nostamiseen ja työvoiman palvelukeskusten kasvavaan koordinoivaan rooliin niin yhteistyörakenteena kuin välityömarkkinoiden yleisessä kehittämisessä. Käsillä oleva selvitys keskittyy pääkaupunkiseudun eli Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten työvoimatoimistoalueen välityömarkkinoihin. Selvityksessä kartoitettiin pääkaupunkiseudun aktiiviset ja passiiviset välityömarkkinatoimijat. Aktiiviselle välityömarkkinaverkostolle tehtiin organisaatiokohtaiset haastattelut, joiden avulla päästiin pureutumaan keskeisiin välityömarkkinoiden 7
toimintaan liittyviin mahdollisuuksiin ja rajoitteisiin. Selvityksessä esitetään pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoiden haastatteluiden ja dialogi-istuntojen keskeiset tulokset. Lopuksi esitetään pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden kehittämisen kannalta yleiset johtopäätökset ja kehittämissuositukset. Kehittämissuosituksia on testattu erikseen 7.4.2008 pidetyssä välityömarkkinaseminaarissa. Selvityksen tekijöinä ovat toimineet Net Effect Oy:stä VTT Timo Aro ja YTM Marjukka Laiho. Haastateltavien puhelinhaastattelut ostettiin alihankintana Taloustutkimus Oy:ltä, missä selvityksen yhdyshenkilönä toimi Pauliina Aho. 8
2. Välityömarkkinat työvoimapoliittisena välineenä «««««««««««««««««««««««««««««Työllisyyspolitiikan painopistealueet (2007 2011) liittyvät osaavan työvoiman saannin turvaamiseen, rakenteellisen työttömyyden alentamiseen ja työperäisen maahanmuuton edistämiseen. Vanhasen toisen hallituksen (2007 ) työllisyyspolitiikan yhtenä keskeisenä tavoitteena on parantaa työvoimapoliittisten tavoitteiden vaikuttavuutta. Työllisyysmäärärahoja kohdennetaan erityisesti yrityksissä tapahtuvaan tukityöllistämiseen, pienten yritysten palveluiden parantamiseen ja välityömarkkinoiden toimivuuden parantamiseen luomalla edellytyksiä matalan kynnyksen työllistämiselle. Työhallinnon uudistumisstrategian kulmakivenä on tehostaa työvoimavarojen tehokasta käyttöä, mikä edellyttää työpolitiikan painopisteen muuttamista passiivisesta aktiiviseen. Työministeriö käynnisti välityömarkkinoiden kehittämistyön osana työvoiman palvelukeskusten ja työvoimatoimiston palvelurakenteen ja verkostoyhteistyön kehittämistä vuonna 2006. Kyseisen vuoden lopulla oli rakenteelliseen työttömyyteen luettavia henkilöitä koko maassa keskimäärin noin 146 000. Rakennetyöttömyyden alentamisessa välityömarkkinat on nostettu keskeiseen rooliin. Toisin sanoen mahdollisimman suuri osa niin sanotusta rakennetyöttömyyden työvoimareservistä yritetään saada työllistetyksi takaisin avoimille työmarkkinoille. Uudenmaan TE-keskuksen alueella oli 42 000 työtöntä työnhakijaa helmikuun lopussa 2008. Työttömyysaste oli 5,2 %. Joka neljäs työttömästä työnhakijasta oli pitkäaikaistyötön eli työttömyys oli jatkunut yhtäjaksoisesti yli 12 kuukautta. Työttömyyden keskimääräinen kestoaika oli 47 viikkoa, joka oli neljä viikkoa korkeampi kuin keskimäärin koko maassa. Aktiivisen työvoimapolitiikan kohteena oli noin 15 000 työnhakijaa. Kunnittain tarkasteltuna Uudenmaan matalin työttömyysaste oli Kauniaisissa (2,8 %). Espoossa (4,4 %), Helsingissä (6,0 %) ja Vantaalla (6,4 %) päästiin myös lähelle ns. täystyöllisyyttä. Neljässä pääkaupunkiseudun kunnassa oli yhteensä noin 30 000 työtöntä työnhakijaa. Pääkaupunkiseudun rakennetyöttömyyttä kuvaa se, että samanaikaisesti oli avoimia työpaikkoja noin 14 500 ja pitkäaikaistyöttömiä 7 600 henkilöä. Lisäksi työttömistä työnhakijoista 11 700 henkilöä oli yli 50-vuotiaita. 1 Tässä selvityksessä välityömarkkinoilla tarkoitetaan avoimien työmarkkinoiden ja työttömyyden välissä olevia tuettuja palveluita, aktiiviohjelmia ja työtilaisuuksia, joiden avulla tarjotaan yksilöllisiä tarvelähtöisiä ratkaisuja heikossa työmarkkina-asemassa oleville henkilöille. Välityömarkkinoiden täsmällinen määrittely on, kuten todettua, varsin haastavaa. Olemme keränneet tämän vuoksi seuraavaan asetelmaan välityömarkkinoihin liittyvää keskeistä sisarkäsitteistöä : 1 Uudenmaan TE-keskuksen työllisyyskatsaus. Helmikuu 2008. http://www.te-keskus.fi/uusimaa 9
Työllistämispalvelut = Tarkoitetaan laajaa palvelu- ja toimenpidekokonaisuutta, jonka tavoitteena on edistää heikossa työmarkkina-asemassa olevien yksilöiden työllistymistä. Palvelukokonaisuus voi pitää sisällään keskeisiä työllistämiseen liittyviä toimenpiteitä, kuten tuettua työtä, työkokeilua, työharjoittelua, työvalmennusta, työtoimintaa, työpajatoimintaa, valmentavaa työvoimakoulutusta, palveluohjausta ja kuntouttavaa työllistämistä. Sosiaalinen työllistäminen = Sosiaalisella työllistämisellä tarkoitetaan heikossa työmarkkina-asemassa olevien toimintakyvyn ylläpitämistä ja työllistämisen edistämistä tarjoamalla aktiiviohjelmia ja -palveluita. Heikossa työmarkkina-asemassa olevat = Vaikeasti työllistettävissä olevat henkilöt tai ryhmät, joilla on heikentyneen toimintakyvyn tms. syiden vuoksi poikkeuksellisen suuria vaikeuksia päästä avoimille työmarkkinoille. Työllistämiseen tarvitaan eri viranomaisten ja palveluntuottajien moniammatillista yhteistyötä. Heikossa työmarkkina-asemassa olevia ryhmiä ovat muun muassa pitkäaikais- ja toistuvaistyöttömät, perus- tai toisen asteen koulutuksen keskeyttäneet nuoret, päihdeongelmaiset, etniset vähemmistöt, osin maahanmuuttajat ja vajaakuntoiset. Rakennetyöttömyys = Työvoiman tarjonnasta ja kysynnästä aiheutuvat tarpeet eivät eri tekijöiden vuoksi vastaa toisiaan. Voidaan määritellä myös työvoiman kohtaantoongelmaksi. Samanaikaisesti voi esiintyä niin työttömyyttä kuin työvoimapulaa. Työvoiman ammattitaito- ja osaamisvaatimukset eivät vastaa kysyntää. Rakennetyöttömyys voi liittyä työn kannustavuudesta, työn tuottavuudesta, alueellisista ja toimialakohtaisista eroista liittyviin tekijöihin. Kuntouttava työtoiminta = Kuntien järjestämää toimintaa, jonka tarkoituksena on parantaa henkilöiden elämänhallintaa ja luoda edellytyksiä työllistämiselle. Kunta voi järjestää itse kuntouttavia työtoimintapalveluita tai ostaa palvelut kolmannen sektorin muilta toimijoilta. Välityömarkkinoiden toimenpiteet liittyvät mm. työvoimakoulutukseen, palkkatukeen, kuntouttavaan työtoimintaan, työllistämisvalmiuksien kehittämiseen, työvalmentaja- ja työnetsijäpalveluihin, palkkatukiseteliin, projektien järjestämiin toimenpiteisiin, sosiaaliseen työtoimintaan, kartoituksiin jne. Yhteisenä piirteenä kaikille toimenpiteille on se, että ne kohdistuvat heikossa työmarkkina-asemassa oleviin ryhmiin eli vaikeasti työllistettäville henkilöille. Näiden ryhmien työllistämiseen tarvitaan työvoima- ja sosiaalipolitiikan palvelujärjestelmien syvempää integraatiota ja työmarkkinoilla vaikuttavien toimijoiden syvällisempää yhteistyötä. Välityömarkkinoilla tarkoitetaan avoimien työmarkkinoiden ja työttömyyden välissä olevia tuettuja palveluita, aktiiviohjelmia ja työtilaisuuksia. Välityömarkkinat toimivat eräänlaisina pehmeinä työmarkkinoina : väli- tai siirtymäpaikkoina tai ponnahduslautana avoimille työmarkkinoille. 10
Avoimet työmarkkinat tarkoittavat työmarkkinoita, joissa palkkauskustannuksiin ei käytetä yhteiskunnan taloudellista tukea. Välityömarkkinoilla tarjotaan aktiivisen työvoima- ja sosiaalipolitiikan työmahdollisuuksien lisäksi työhön sijoittumista ja työssä selviytymistä tukevia palveluita. Välityömarkkinoiden tavoitteena on tarjota yksilöllisiä ratkaisuja henkilöille, joiden ammatillinen tai sosiaalinen selviytyminen on heikentynyt pitkäaikaisen työttömyyden tai muun syyn vuoksi. Välityömarkkinoiden keskeisimmät toimijat kuuluvat usein niin sanotun kolmannen sektorin toimijoihin, kuten järjestöihin, yhdistyksiin tai säätiöihin, mutta ne voivat usein olla myös välittäviä tahoja, kuten projekteja, työpajoja, osuuskuntia, sosiaalisia yrityksiä jne. Välityömarkkinat voidaan edelleen jakaa niin sanottuihin siirtymätyömarkkinoihin ja välittäviin työmarkkinoihin. Siirtymätyömarkkinoilla työttömät työnhakijat ovat joko työmarkkinatoimenpiteessä tai palkkatuetussa työssä. Työnhakijoille järjestettävät toimenpiteet tukevat työhön sijoittumista. Siirtymätyömarkkinoiden kehittäminen edellyttää työllistämisvalmiuksien kehittämistä varsinkin yrityssektorilla. Tavoitteena on parantaa työvoimapoliittisten toimenpiteiden vaikuttavuutta etsimällä ja kehittämällä uusia toimintatapoja, kuten työhön- ja työvalmentajapalveluita, työnetsijäpalveluita, edelleen sijoittamista ja edistämällä palkkatukisetelin käyttöä. Välittävillä työmarkkinoilla työttömille työnhakijoille pyritään muodostamaan sosiaalista toimintakykyä ja osallisuutta lisääviä työllistämispolkuja. Järjestettävät toimenpiteet luovat valmiuksia tulevaan työssä selviytymiseen. Siirtymätyömarkkinoilla korostuvat aktiiviseen työvoimapolitiikkaan ja välittävillä työmarkkinoilla aktiiviseen sosiaalipolitiikkaan liittyvät toimenpiteet. Kuviossa 1 on esitetty tiivistettynä siirtymä- ja välittävien työmarkkinoiden keskeiset eroavaisuudet. Kuvio 1. Välityömarkkinoiden jakautuminen siirtymä- ja välittäviin työmarkkinoihin 11
3. Selvityksen kohde «««««««««««««««««««««««««««««Selvityksen kohteena olivat pääkaupunkiseudun välityömarkkinat. Aluerajaus perustui Helsingin, Espoon ja Vantaan työvoimatoimistojen alueella olevien välityömarkkinatoimijoiden kartoittamiseen. Lisäksi selvityksen kohteeksi otettiin alueen ulkopuolelta tulevia toimijoita, jos toiminnan todelliset vaikutukset ulottuivat pääkaupunkiseudulle tai toiminnalla oli muuta yleistä merkitystä pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden kehittämisen kannalta. Pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden toimijaverkoston määrittelyssä noudatettiin niin kutsutun lumipallo-otannan mukaista informanttiverkoston kokoamistapaa. Lumipallo-otannassa informantit eli haastateltavat valitaan erikseen määriteltyjen avainhenkilöiden avulla, joita pyydetään ehdottamaan sellaisia henkilöitä, jotka voisivat parhaiten soveltua haastattelun kohteeksi tai tarjota merkittävää lisä- tai täydentävää informaatiota tutkimuskohteesta. Tässä tutkimuksessa avainhenkilöitä olivat Uudenmaan TE-keskuksen Välityömarkkinat -työryhmän jäsenet sekä selvityshankkeen ohjausryhmän jäsenet. Näiden avainhenkilöiden ja heidän käytettävissään olevien asiakasrekisterien perusteella kerättiin aktiivisten välityömarkkinatoimijoiden tietokanta. 3.1. Potentiaalisten välityömarkkinatoimijoiden tunnistaminen Avainhenkilöiltä kerätyn tiedon jälkeen aloitettiin potentiaalisten välityömarkkinatoimijoiden kartoitus, joka perustui Uudenmaan TE-keskuksen ja pääkaupunkiseudun työvoimatoimistojen sekä työvoiman palvelukeskusten asiakasrekisterien läpikäymiseen. Asiakasrekisterien läpikäymisen johtolankana oli tunnistaa määrättyjen tukimuotojen ja rahoitusvälineiden käyttäjät tiettynä ajanjaksona. Potentiaalisia haastateltavia luokiteltiin ja jäsenneltiin kolmeen eri toimijatyyppiin liittyen lähinnä tuki-instrumenttiin: työvoimakoulutuksen järjestäjät, työllisyyspoliittisen projektiavustuksen (kansallinen projektituki) hyödyntäjät ja EU-projektien (ESR ja EQUAL) toteuttajat. Toimijarekisteri rajattiin alueelliselta kattavuudeltaan pääsääntöisesti Helsingin, Espoon, Vantaan ja Kauniaisten alueella toimiviin tahoihin. Asiakasrekisterien rajauksena käytettiin tukimuotojen ja rahoitusvälineiden lisäksi aikajännettä ja aluetta. Projektituen ja valmentavan työvoimakoulutuksen kohdalla aikarajauksena käytettiin vuosina 2004 2006 toteutettuja toimenpiteitä ja EU-projektien kohdalla ohjelmakautta 2000 2006. Rajausten perusteella kartoitettiin potentiaalinen pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoiden joukko työhallinnon näkökulmasta. Tämän lisäksi tehtiin täydentävä sähköinen kysely ja erillinen soittokierros pääkaupunkiseudun työvoimatoimistoihin ja työvoiman palvelukeskuksiin, jonka avulla täydennettiin asiakasrekistereistä mahdollisesti puuttuvia tietoja. Kyselyn avulla haluttiin erityisesti tunnistaa yksittäisten työvoimatoimistojen ja palvelukeskusten omat välityömarkkina-asiakkaat, jotka eivät tulleet näkyviin eri tukimuotojen ja rahoitusvälineiden kohdalla. 12
Lähtötilannekartoituksen tavoitteena oli erottaa toisistaan pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden kannalta niin sanottu aktiivinen ja passiivinen välityömarkkinaverkosto. Aktiivisen pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijan oli täytettävä neljä ennakkoehtoa: I. II. III. IV. tukimuodon/rahoitusvälineen käyttö, yhteys TE-keskukseen tai työhallintoon, toimiminen pääkaupunkiseudulla ja potentiaalinen mahdollisuus lisätä työllistämistä tulevaisuudessa. Näin kyettiin erottamaan pääkaupunkiseudun aktiivinen välityömarkkinaverkosto passiivisesta. Aktiivista toimijaverkostoa luokiteltiin tämän jälkeen palvelutarpeen ja kohderyhmien mukaan palvelutyyppeihin. Välityömarkkinatoimijoiden segmentoinnin tarkoituksena oli jäsentää toimijoiden omaan osaamiseen, toiminnan kehittämiseen, verkosto- ja kumppanuusyhteistyöhön, työllistämisen mahdollisuuksiin ja esteisiin ja työhallintoyhteyksiin liittyviä tekijöitä. Palvelutyypittelyllä päästiin samalla kiinni mahdollisiin palveluaukkoihin ja katvealueisiin. Asiakasrekisterien läpikäymisen jälkeen päätettiin yksilöllisten haastatteluiden kohteet. Lähtökohdaksi otettiin tavoittaa kaikki potentiaaliset toimijat. Taloustutkimus Oy toteutti pääkaupunkiseudun välityömarkkinoiden erikseen valittujen toimijoiden (identifiointi syyskuussa 2007) puhelinhaastattelut marraskuussa 2007. Yli 100 toimijan rekisteristä haastattelut toteutettiin erikseen valitulle 80 toimijalle. Haastateltaville tehtiin yhteinen teemahaastattelurunko, joka työstettiin yhteistyössä selvityksen tilaajan ja ohjausryhmän kanssa. Teemahaastattelurungon tärkeimmät pääulottuvuudet liittyivät taustamuuttujien lisäksi oman toiminnan laajuuteen ja kehittämiseen, tuen ja ohjauksen tarpeeseen, yhteistyöhön, toiminnallisiin ja lainsäädännöllisiin esteisiin, toiminnan rahoitukseen ja työhallintoa koskeviin odotuksiin ja tarpeisiin. Tutkimuksessa haastattelujen kohteeksi valikoituneet tahot on eritelty liitteessä 1 (Liite 1: Haastattelujen kohteet). Toteutuneet haastattelut jakautuivat toimijatyypeittäin seuraavasti: Toimijatyyppi Haastateltujen lukumäärä Haastateltujen % -osuus kaikista haastatelluista Projektit/työllisyyspoliittinen avustus 42 52,5 Projektit/ESR 14 17,5 Kouluttajat/työvoimakoulutus 24 30,0 YHTEENSÄ 80 100,00 Taulukko 1. Selvityksessä toteutuneet haastattelut toimijatyypeittäin Aktiivisen välityömarkkinoiden toimijaverkoston lisäksi haastatteluja toteutettiin pääkaupunkiseudun muille potentiaalisille välityömarkkinatoimijoille. Tavoitteena oli luoda yleistettävissä oleva vertailuaineisto. Potentiaalisen toimijaverkoston kohteet valittiin Fonecta Oy:n tietokannasta. Identifioinnissa hyödynnettiin Fonectan ProFinder B2B -työkalua. Tämän kohdistamistyökalun avulla rajattiin ja kohdennettiin pääkaupunkiseudun järjestötoimijoista sellaiset tahot, joiden toimenkuva nähtiin samankaltaisena aktiivisen välityömarkkinoiden toimijaverkoston kanssa, 13
mutta jotka eivät kuuluneet aktiiviseen toimijaverkostoon. Näiden toimijoiden kiinnostusta ja mahdollisuuksia toimia välityömarkkinoilla kartoitettiin erillisen kyselyn avulla. Haastatteluja toteutettiin 20. Vertailuaineistoa koski vain osa haastattelujen kysymyksistä. Selvityksen toteuttaminen jaettiin kolmeen erilliseen vaiheeseen seuraavan kuvion osoittamalla tavalla. Kuvio 2. Selvityksen toteuttamisvaiheet 3.2. Selvityksessä käytettävät tutkimusmenetelmät Selvityksen tutkimusmenetelminä käytettiin olemassa olevaan dokumentaatioon perustuvaa sisällönanalyysiä, haastattelujen analysointia, haastatteluaineiston tilastollista käsittelyä (SPSS) ja vuorovaikutteista dialogimenetelmää. Lisäksi selvitysraportin alustavia kehittämissuosituksia testattiin lähinnä työhallinnon toimijoille järjestetyssä vuorovaikutteisessa välityömarkkinaseminaarissa. 3.2.1. Sisällönanalyysi Selvityksen aikana kerättiin monipuolinen ja laaja välityömarkkinoihin liittyvä tutkimusaineisto, joka piti sisällään ohjauksellista, strategista ja toiminnallista aineistoa. Ohjauksellinen aineisto liittyi työministeriön välityömarkkinoita koskeviin ohjeisiin, tausta-aineistoihin, ohjauskirjeisiin, työsuunnitelmiin, työryhmien muistioihin yms. Strateginen aineisto sisälsi muun muassa hallitusohjelmaan, hallitusohjelman politiikkaohjelmaan, TUPO II -työryhmän, ESR:n kehittämisohjelman, työhallinnon strategioiden jne. liittyvää aineistoa. Toiminnallinen aineisto sisälsi muun muassa eri TE-keskusten tekemiä alueellisia toimintasuunnitelmia välityömarkkinoiden kehittämisestä, yksittäisten projektien aineistoa ja erilaisten tuki- ja välittäjärakenteiden dokumentaatiota. Käytettävissä oleva dokumentaatio analysoitiin sisällönanalyysin keinoin. 14
3.2.2. Haastattelujen analysointi ja tilastollinen käsittely Haastattelut analysoitiin sekä laadullisin että määrällisin menetelmin. Laadullisia menetelmiä käytettiin erityisesti avoimien kysymysten analyysissä. Tätä aineistoa käsiteltiin sekä sisällönanalyysin että teemoittelun ja tyypittelyn keinoin. Lisäksi haastattelujen analysoinnissa käytettiin tilastollisia menetelmiä, erityisesti tilastollista kuvausta ja ristiintaulukointia. Apuna käytettiin SPSS-ohjelmaa. Jokainen esikoodattu tutkimuskysymys purettiin aluksi suoriksi jakaumiksi. Tämän jälkeen valittiin selvityksen tavoitteiden kannalta keskeisimmät kysymykset ristiintaulukoitavaksi. SPSS-tilastoajoissa toimijoita käsiteltiin sekä kokonaisjoukkona että toimijatyypeittäin luokiteltuna. Ristiintaulukoinnin taustamuuttujat olivat: I. II. III. IV. Mitä työllistymistä tukevia palveluja edustamanne organisaatio pääasiassa tarjoaa? (tulossa) Minä vuonna organisaationne toiminta on alkanut? Kuinka monta palkattua henkilöä organisaatiossa työskentelee? Kuinka monta vaikeasti työllistettävää henkilöä organisaatio keskimäärin työllistää? Taustamuuttujat ristiintaulukoitiin muiden haastattelun esikoodattujen kysymysten kanssa (luokittelut, vaihtoehdot jne.). Tilastollisesti merkittäviä tuloksia tuli vaihtelevassa määrin. Näihin merkittävyyksiin kiinnitettiin analyysissä huomiota ja tilastollisen merkittävyyden lisäksi tuloksia arvioitiin niiden tilastollisen kuvaavuuden arviointia. 3.2.3. Dialogi-istunnot Haastattelujen tulosten keskeisiä tuloksia syvennettiin erillisissä työpajoissa. Dialogityöpajojen osallistujat valittiin jälleen aktiivisen toimijaverkoston tavoin lumipallo-otannan tuella. Keskeisiä avaintoimijoita olivat pääasiassa samat henkilöt kuin haastattelujen toimijaverkoston kartoituksessa. Ehdotuksia dialogipajojen osallistujiksi pyydettiin sekä hankkeen ohjausryhmältä että Uudenmaan TE-keskuksen Välityömarkkinat -työryhmältä. Dialogipajoihin pyrittiin kutsumaan mahdollisimman monipuolisesti osallistuja pääkaupunkiseudun eri alueilta ja erilaisista organisaatioista. Sähköinen kutsu dialogipajoihin lähetettiin yhteensä yli 40 henkilölle. Myös ennakkomateriaali ja taustatietoa työpajoista lähetettiin kutsun yhteydessä (Liite 2: Kutsu dialogipajaan). Työpajojen luomisessa päädyttiin teemaperustaiseen työotteeseen. Jokaiseen pajaan haluttiin kerätä sellaisia toimijoita, joiden taustaorganisaatiot, toiminnan tavoitteet, sisältö ja kohderyhmät ovat mahdollisimman samankaltaisia. Samankaltaisuudella pyrittiin löytämään yhteinen kieli mahdollisimman nopeasti haastateltavien pariin. Työpajat kohdennettiin erikseen erilaisille teemoille, joita olivat järjestöt, oppilaitokset ja työhallinto. 15
Dialogi-istuntoihin osallistuvat henkilöt saivat 1 2 viikkoa ennen tapaamista nähtäväkseen keskeiset teemakysymykset, jotka toimivat istuntojen jäsenneltynä perustana. Menetelmä takasi sen, että arvioinnin kehittämisotteeksi nousi ulkopuolisen arviointiotteen lisäksi ns. interaktioon ja vertailukehittämiseen perustuva eteneminen, mikä korostaa arvioinnin suorittajien ja kohteiden yhteistoimintaa havaintojen ja arviointitulosten tuottamisprosessissa. Työpajat olivat toisin sanoen samalla luonteeltaan vuorovaikutteisia vertailukehittämiseen perustuvia kokemustenvaihtofoorumeja. Dialogin keskeinen vahvuus selvityksen tavoitteiden kannalta oli siinä, että sen avulla päästiin käsittelemään haastatteluissa esiin nousseita merkittäviä kysymyksenasetteluja ja saatiin samalla kertaa kaikkien osallistujien mielipiteet käsiteltävästä asiasta. 3.2.4. Yhteenveto tutkimusaineistoista ja -menetelmistä Seuraavaan kuvioon on kerätty yhteenvetona selvityksessä käytettävät tutkimusaineistot: Kuvio 3. Selvityksessä käytetyt tutkimusaineistot ja -menetelmät 16
4. Aktiivisen toimijaverkoston haastattelut «««««««««««««««««««««««««««««4.1. Haastateltavat välityömarkkinatoimijat Pääkaupunkiseudun aktiivinen välityömarkkinaverkosto valittiin luvussa 3.1 esitetyllä tavalla. Haastateltu joukko voidaan luonnehtia tarkkaan valikoiduksi välityömarkkinoiden valiojoukoksi. Haastateltavat täyttivät erikseen määritellyt ennakkoehdot, mikä on otettava huomioon haastateltavien vastausten tulkinnoissa. Suurin osa haastatelluista edusti pienehköjä, alle 20 henkilön organisaatioita. Työllisyyspoliittisen avustuksen tuella toteutettujen projektin taustalla oli useimmiten pieni taustaorganisaatio. Sen sijaan ESR-projektien ja työvoimakouluttajien taustaorganisaatioissa oli merkittävä määrä suuria, yli 100 hengen organisaatioita. Vastaajat olivat pääasiassa melko tai erittäin tyytyväisiä työhallinnon palveluihin Palkallisten työntekijöiden määrä luokiteltuna toimijatyypeittäin (%). >100 20-100 Kouluttajat/työvoimakoulutus Projektit/ESR Projektit/työllisyyspoliittinen avustus <20 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 Kuvio 4. Palkallisten työntekijöiden määrä luokiteltuna toimijatyypeittäin (%) Toimijatyyppien välillä ei ollut havaittavissa suuria eroja siinä, miten monta vaikeasti työllistettävää henkilöä organisaatio työllistää vuodessa. Kaikissa toimijatyypeissä noin puolet organisaatioista työllistää yli 20 vaikeasti työllistettävää henkilöä vuodessa, ja puolet alle 20 vaikeasti työllistettävää henkilöä vuodessa. 17
Suurin osa haastatteluiden kohteena olevista organisaatioista oli aloittanut toimintansa ennen vuotta 2000. Työllisyyspoliittisen avustuksen tuella toteutetuista projekteista 2/5 oli aloittanut toimintansa vasta vuoden 2000 jälkeen. 4.2. Pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoiden tarjoamat palvelut Vastaajat yhdistivät lähes poikkeuksetta välityömarkkinat tuettuun työhön, palkkatukeen, sosiaalisiin yrityksiin, työpajoihin, kuntoutukseen, harjoitteluun, työssäoppimiseen, työvalmennukseen yms. vastaajille tutuiksi koettuihin työvoima- ja sosiaalipolitiikan toimenpiteisiin. Useat vastaajat toivat korostetusti esiin kolmannen sektorin roolin ja/tai keskeisen merkityksen välityömarkkinoilla. Välityömarkkinoiden tunnettuus oli varsin polarisoitunut: osa vastaajista pystyi kuvaamaan välityömarkkinoiden tarkoituksen varsin hyvin ja osa taas kuuli koko käsitteen ensimmäistä kertaa. Käsitteelle annettu sisältö ja painotukset riippuivat vastaajan taustasta, joita kuvaavat seuraavat esimerkit: Ne markkinat, joilla pyritään siirtämään ihmisiä matalin askelin kohden täystyöllisyyttä. Kun henkilölle ei ole pysyvää työpaikkaa, niin silloin hänelle etsitään väliaikainen työpaikka, jonka aikana voi hankkia pysyvämpää työtä. Kaikkea sitä, mitä on työllisyyden ja työttömyyden välissä. Matalan kynnyksen työpaikat, jossa työn tuottavuuden vaatimus ei ole yhtä suuri kuin avoimilla markkinoilla esim. järjestöjen työpaikat tai työpajat. Neljä viidestä haastatellusta toimijasta tarjosi asiakkailleen ensisijaisesti koulutukseen ja valmennukseen liittyviä palveluita. Joka toinen vastaaja ilmoitti asiakkaiden työllistämisessä palkkatuen olevan keskeisin väline. Tulokset olivat ymmärrettäviä toiminnan luonteen ja rahoituksen lähteiden näkökulmasta. Oleellista vastauksen tulkinnoissa on se, että toimijat tarjoavat samanaikaisesti monenlaisia palveluja. Yksi kolmesta haastatellusta näki merkittävimpinä yksilö- ja ryhmäohjauspalvelut ja työssäoppimisen. Kuntouttavan työtoiminnan merkitys työllistymispalveluna oli muita vähäisempi. Arviointien, kartoitusten muiden kehittämistoimenpiteiden rooli koettiin marginaaliseksi tai korkeintaan muiden palveluiden tukipalveluiksi. Seuraavaan kuvioon on kerätty kaikki työllistymistä tukevat palvelut, joita välityömarkkinatoimijat ensi- ja toissijaisesti tarjoavat asiakkailleen. 18
Kuvio 5. Työllistymistä tukevat ensi- ja toissijaiset palvelut Työllistymistä tukevia koulutus- ja neuvontapalveluita voidaan edelleen eritellä sisällön mukaan. Koulutukseen liittyvät toimenpiteet tähtäävät asiakkaiden valmiuksien parantamiseen siirtymävaiheessa avoimille työmarkkinoille. Koulutustoimenpiteet voidaan jakaa yleisten valmiuksien kehittämiseen (tietotekniikka, kielikoulutus, täydentävä koulutus, kurssitoiminta jne.), työvoimapoliittiseen (ammatillinen ja valmentava) ja muuhun työvoimapoliittiseen (työnhakukoulutus, osaamiskartoitukset, työpajat jne.). Yleisesti isojen ja pienten organisaatioiden erot voidaan tiivistää siten, että mitä pienempi toimija oli taustalla, sitä enemmän tarjottiin työttömän työllistämistä palkkatuella. Toisaalta, mitä suurempi toimija oli kyseessä, sitä enemmän tarjottiin yksilö- ja ryhmäohjauspalveluja. Haastatellut kokivat palkkatuen olevan keskeisin toiminnallinen vipuvarsi, jonka avulla kyettiin työntämään asiakkaita eteenpäin työmarkkinoiden siirtymävaiheissa. Pääkaupunkiseudun välityömarkkinatoimijoilla oli käytettävissään useita erilaisia toimintamalleja ja -tapoja työllistämisen suhteen, mutta ratkaisevana koettiin käytettävissä olevien palkkatukiresurssien ja muiden kehittämisresurssien määrä. Resurssit vaikuttivat suoraan poluttamisen nopeuteen ja siihen liittyvien siirtymävaiheiden joustavuuteen. Useat työllistymistä tukevat palvelut olivat luonteeltaan välillisiä ja välittäviä, sillä ne liittyivät erilaisten asiakastarpeisiin perustuvien neuvonta- ja tukipalveluihin järjestämiseen. Tyypillisiä välittäviä palveluita olivat osaamis- ja ammattitaitokartoitusten tekeminen, työkyvyn arvioinnit, uraja koulutussuunnittelun tukeminen, sähköiset palvelut, määräaikainen projektityöskentely jne. 19
Useat toimijat kokivat keskeiseksi roolikseen toimia eräänlaisina välittäjäorganisaatioina asiakkaan ja viranomaisen välillä. Olennainen haaste liittyy välittävien palveluiden jatkopolkujen luomisen turvaamiseen toimenpiteiden päättymisen jälkeen. Kun tarkasteltiin ensisijaisten palveluiden tarjoamista toimijatyypeittäin, niin vastaajien osalta oli havaittavissa pientä hajontaa. Projektitukea hallinnoivista kolmannen sektorin toimijoista noin kaksi kolmesta käytti palkkatukea ensisijaisena välineenä, työvoimapoliittisen koulutuksen järjestäjät ja EU-projektit tarjoavat tätä palvelua vain marginaalisesti. Työvoimakouluttajat (66,6 %) ja EU-projektit (50 %) panostavat toimenpiteissään koulutukseen ja valmennukseen. Toissijaisten palvelujen tarjoamisessa poikkeamat eri toimijatyyppien välillä olivat vähäisemmät. Ensisijaisten palvelujen tarjonnan % osuus kaikista toimijan tarjoamista palveluista toimijatyypeittäin. Työttömän työllistäminen palkkatuella Kuntouttavat työtoiminta Työssäoppimisjaksot Projektit/työllisyyspoliittinen avustus Yksilö- ja ryhmäohjauspalvelut Projektit/ESR Koulutus ja valmennus Kouluttajat/työvoimakoulutus Arviointi ja kartoitus Muut palvelut 0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0 Kuvio 6. Ensisijaisten palvelujen tarjonnan % osuus eri palvelumuodoissa toimijatyypeittäin Kaikissa toimijatyypeissä keskityttiin eniten pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen. Tämä on ymmärrettävää ottaen huomioon käytettävissä olevat tuki- ja rahoitusvälineet. Lisäksi pitkäaikaistyöttömiä voidaan pitää eräänlaisena yleisryhmänä, joka pitää sisällään monenlaisen taustan omaavia henkilöitä. Useat yksittäiset sosiaaliset ongelmat, kuten ylivelkaantuminen ja päihdeongelmat, ovat usein läheisessä yhteydessä pitkäaikaistyöttömyyteen. Nuorten osuus korostui keskimääräistä enemmän valmentavaa työvoimakoulutusta järjestävässä ryhmässä. Ylivelkaantuneiden työllistämiseen keskityttiin kokonaisuudessaan vähiten. 20