Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Tässä osastossa julkaistaan tiivistelmiä TEM:n Työ- ja yrittäjyys teemaan liittyvistä julkaisuista. Rita Asplund ja Pertti Koistinen (2014). Onko työmarkkinoilla tilaa kaikille? Katsaus erityisryhmiin kohdistetun politiikan tuloksiin ja haasteisiin. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 22/2014. Tässä kirjallisuuskatsauksessa on selvitetty, miten työmarkkinoiden erityisryhmiin kohdistetut työvoimapoliittiset ohjelmat toimivat ja millaisia tuloksia niistä on saatu. Kirjallisuuskatsaus pohjautuu niin kansainväliseen kuin suomalaiseenkin tutkimuskirjallisuuteen. Lähteenä on käytetty ensisijaisesti primaarilähteitä ja vertaisarvioinnin läpikäyneitä tutkimuksia. Tästä periaatteesta on poikettu, mikäli aikaisemmat selvitykset, poliittiset dokumentit sekä keskustelualoitteet on arvioitu tärkeiksi muun muassa poliittisen päätöksenteon kannalta. Katsauksen kohteena ovat nuorten, maahanmuuttajien, osatyökykyisten sekä pitkäaikaistyöttömien työllistämiseen tähdänneet politiikkaohjelmat ja niihin kohdistuneet arviointitutkimukset. Viitekirjallisuuden pohja on laaja sisältäen yli 300 viitettä. Kirjallisuuskatsaus alkaa laajennetulla tiivistelmällä, joka johdattelee katsaukseen ja pohtii sen keskeisimpiä tuloksia ja niiden pohjalta esiin nousevia suosituksia. Tämän jälkeen katsaus etenee erityisryhmiin ja niihin kohdistettujen työvoimapoliittisten ohjelmien tulosten ja vaikuttavuuden analyysiin. Kunkin erityisryhmän tarkastelun lopussa pohditaan käytettävissä olevien tutkimustuloksien pohjalta tehtäviä johtopäätöksiä ja olemassa olevan tietopohjan aukkoja. Kiireinen lukija selviää raportista lukemalla sen laajennetun tiivistelmän. Se, joka haluaa paneutua asiaan tai tarkistaa johtopäätösten ja suositusten perusteet, voi 58
Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 lukea erityisryhmiä koskevat yksityiskohtaisemmat kirjoitukset. Selvityksen tulokset voi tiivistää kolmeen päähavaintoon. Työvoimapoliittisiin ohjelmiin kohdentunut tutkimus on edistynyt suurin harppauksin mitä tulee tutkimusaineistoihin, tutkimusmenetelmiin ja tutkimuksen teoreettiseen kehitykseen. Se on parantanut politiikkaohjelmien vaikuttavuuden arviointia ja luonut edellytyksiä rationaaliselle politiikalle. Tästä myönteisestä kehityksestä huolimatta voidaan kuitenkin sanoa, että työvoimapoliittista arviointitutkimusta ja ennen kaikkea sen poliittista hyödynnettävyyttä on vaivannut se, että arvioinnit ovat keskittyneet liian usein yksittäisiin toimenpiteisiin ja niiden vaikutuksiin. Ongelmaksi on tullut se, että toimenpiteet ovat tulleet ikään kuin irrotetuksi laajemmasta ympäristöstä kuten esimerkiksi siitä, miten työvoiman kysyntä ja työmarkkinoiden rakenteen ja toiminnan kehitys vaikuttavat erityisryhmiksi ajateltujen työttömien nuorten, maahanmuuttajien ja osatyökykyisten sekä pitkäaikaistyöttömien työllistymiseen. Toisaalta työvoimapoliittiset ohjelmat ja toimintamallit ovat oman aikansa lapsia. Esimerkiksi aktivointitoimet syntyivät aikana, jolloin Euroopan unionissa työttömyys oli patoutunut pitkäaikaistyöttömyydeksi ja tarjontapainotteinen taloustiede edusti talouspolitiikan valtavirtaa. Tässä hengessä Suomessakin tehtiin useita uudistuksia työttömyys- ja sosiaaliturvaetuisuuksiin. Tavoitteena oli kehittää tuet sellaisiksi, että ne lisäisivät yksilöiden omaa aktiivisuutta työnhaussa ja samalla alentaisivat työn vastaanottamisen kynnystä. Monet näistä ohjelmista ja uudistuksista näyttävätkin toteuttaneen niille asetetut tavoitteet. Mutta toimivatko ne pitkittyneen taantuman ja laman olosuhteissa? Useat tutkimukset antavat ymmärtää, että ilman työvoiman kysyntää, kohdennettua elvytystä ja kokonaisvaltaista ohjelmien yhdistämistä työvoimapolitiikan aktivointiohjelmat eivät toimi toivotulla tavalla. Toni Riipinen, Antti Järvinen ja Mikko Valtakari (2014). Arvio työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksista. Työja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 28/2014. Tutkimus käsittelee vuoden 2006 työmarkkinatuen rahoitusuudistuksen vaikutuksia sekä vuoden 2015 aiotun rahoitusuudistuksen ennakoituja vaikutuksia. Työmarkkinatukiuudistuksen päätavoite oli nostaa työllisyysastetta ja alentaa työttömyyttä. Tavoitteena on ollut muodostaa entistä tehokkaampi, kannustavampi ja tasapainoisempi toimeentuloetuuksien ja aktivointipalveluiden kokonaisuus. Uudistuksen lähtökohtana oli kustannusneutraalisuus julkistaloudelle (valtio ja kunnat). Tutkimuksessa pääpaino on vuonna 2006 toimeenpannun rahoitusuudistuksen kustannus- ja toiminnallisissa vaikutuksissa. Kustannuksia ja toiminnallisia vaikutuksia arvioidaan sekä valtion että kuntien näkökulmasta. Tutkimushavaintoina työmarkkinatuen vuoden 2006 rahoitusuudistuksen keskeisiin vaikutuksiin lukeutuvat ainakin seuraavat kehityspolut ja/tai seuraukset. Työmarkkinatuella yli 500 päivää olleiden henkilöiden aktivointiaste on noussut. Aktivointiasteen nousu todettiin 22 otoskunnassa ja tilastollisesti koko maan tasolla. Rahoitusuudistus vaikutti kuntien aktivointipalveluiden tuottamisympäristöihin ja toimintatapoihin. Kunnissa otettiin käyttöön 59
Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 itselle uusia, muissa kunnissa jo käytössä olevia toimintamalleja. Laajempi vaikutus on ollut palveluiden tuottamisprosesseja tukeva ja kehittävä. Otoskuntatarkastelun perusteella rahoitusuudistuksen voidaan todeta johtaneen kuntien aktivoitumiseen ja suunnitelmallisempaan työllisyydenhoidon palveluiden tuottamiseen. Osana kustannusneutraalisuuden tavoitetta, uutta rahoitusuudistuksessa kunnille syntynyttä kuluerää kompensoitiin sopeuttamisrahalla sekä muuttamalla valtionosuuksien tasausrajaa ja STM:n valtionosuutta. Kompensaatio näyttää toteutuneen. Valtionosuusjärjestelmään tehtyjen muutosten rahallinen arvo yhdessä sopeutusrahan kanssa on ylittänyt työmarkkinatuen kuntaosuuksien kehityksen. Tähän on osaltaan vaikuttanut tavoiteltujen ohjausvaikutusten toteutuminen. Kokonaisuudessaan rahoitusuudistuksen kustannusvaikutuksia julkiselle sektorille ei voitu arvioida, koska kunnista ei ole saatavilla riittävän yksityiskohtaista tilastotietoa työllisyydenhoidon kustannuksista. Aiotulla vuoden 2015 työmarkkinatuen rahoitusuudistuksella tavoitellaan 150 miljoonan säästöjä. Sitä mihin laskentamalliin tämä 150 miljoonan euron tavoite perustuu, ei kyetty selvittämään. Tavoitteen toteutuminen näyttää kuitenkin epävarmalta. Jos oletetaan nykyään käytössä olevan työmarkkinatuen rahoituksen jakomallin koskevan jatkossa henkilöitä, jotka ovat olleet työmarkkinatuella 300 499 päivää, tästä seuraa kunnille noin 57 miljoonaan uusi vuotuinen kuluerä. Aiottuun vuoden 2015 rahoitusuudistukseen liittyy muitakin epävarmuustekijöitä, lähinnä kuntasektorin työllisyydenhoidon resursseihin liittyen. Leena Pentikäinen (toim.), Jussi Toppila, Aki Koivistoinen, Petri Rouvinen, Mika Pajarinen, Jyrki Ali-Yrkkö, Merja Kauhanen, Antti Kauhanen, Reija Lilja, Mika Aaltonen, Tuomo Alasoini ja Olli Oosi (2014). Katsaus suomalaisen työn tulevaisuuteen. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 30/2014. Julkaisu käsittelee suomalaisen työn tulevaisuuden haasteita. Miten suomalainen työ muuttuu tulevaisuudessa? Mitä robotisaatio ja muu uusi teknologia tuo? Mitä tapahtuu ihmisten asenteille työtä kohtaan? Miten muutos haastaa työmarkkinat ja työyhteisöt? Mistä kasvua ja uutta työtä? Minkälaista työpolitiikkaa ja palveluja tarvitaan? Näitä kysymyksiä tarkastellaan uusimman tutkimustiedon valossa. Työ- ja elinkeinoministeriö tilasi artikkelit työn, työmarkkinoiden ja työelämän tulevaan kehitykseen vaikuttavista tekijöistä ETLAsta, Palkansaajien tutkimuslaitokselta, Tekesistä, Aaltoyliopistolta sekä Owal Group Oy:ltä sekä kommenttipuheenvuoron Suomalaisen työn liitolta. Artikkeleiden löydökset käsiteltiin Työn tulevaisuus -seminaarissa toukokuussa 2014 laajan osallistujajoukon kesken. Osallistujilla oli mahdollisuus tuoda esille näkemyksiään suomalaisen työn kehittymisestä sekä siitä, mistä syntyy uutta työtä. Työn tekemisen tavat ovat muutoksessa. Vaikka päätoiminen palkkatyö on edelleen vallitseva työsuhteen muoto, niin yksinyrittäminen, freelancer-työt sekä Internetin kautta tehtävät työt yleistyvät. Tämä haastaa perinteisen edunvalvonnan. Myös julkisen sektorin rooli on murroksessa. Julkisen palvelun tulee olla asiakaskeskeistä ja kansalaisia osallistavaa sekä toimia yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa. 60
Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 Uusien teknologioiden ja robotisaation aiheuttaman muutoksen arvellaan olevan vaikutuksiltaan samaa luokkaa kuin teollistuminen aikoinaan. On myös arveltu, että työ häviää kokonaan. Näin ei kuitenkaan ole, vaan kyse on enemmänkin siitä, että työn sisällöt muuttuvat ja siitä, että työ jaetaan uudelleen ihmisen ja koneen välille. Globalisaatio on muuttamassa muotoaan. Kun se aiemmin koski tiettyjä toimialoja, niin nyt kaikkea työtä kaikilla sektoreilla. Mitä tahansa työtä voidaan hajauttaa missä sen toteuttamisella on parhaat edellytykset. Suomella on mahdollisuus olla kotipesä korkean jalostusasteen työlle ja houkutella uusia investointeja. Suomessa on osaava työvoima, korkeatasoinen koulutusjärjestelmä ja suhteellisen kehittyneet työorganisaatioiden toimintamallit. Suomalaisten asenteet työtä kohtaan ovat melko positiiviset. Tästä kehityksestä tulee huolehtia, ja varmistaa myös yritysten riittävä uusiutumiskyky, jotta Suomen kilpailuasema muihin maihin verrattuna säilyy. Maija Lyly-Yrjänäinen (2014). Työolobarometri Syksy 2013. Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja, Työ ja yrittäjyys 32/2014. Työolobarometrissa on vuodesta 1992 lähtien seurattu työelämän laadun kehittymistä palkansaajien näkökulmasta. Tutkimus antaa ajantasaisen kuvan muun muassa töiden organisoimisesta, työaika- ja palkkausjärjestelmistä, työssä oppimisesta ja vaikutusmahdollisuuksista, syrjinnästä, kiusaamisesta ja väkivallasta työpaikalla, sekä työkyvystä ja terveydestä. Lisäksi on tiedusteltu palkansaajien näkemyksiä työmarkkinoiden ja työelämän kehittymisestä. Tiedot kerätään syksyisin Tilastokeskuksen työvoimatutkimuksen yhteydessä puhelinhaastatteluina ja tiedot voidaan yleistää koskemaan työssä olevia palkansaajia Suomessa. Vuoden 2013 barometria varten haastateltiin 1755 palkansaajaa. Vastausprosentti oli 84 prosenttia netto-otoksesta. Näkemykset työllisyystilanteen ja oman työpaikan talouden muutoksista ovat pessimistisiä jo kolmatta vuotta peräkkäin. Vuonna 2013 irtisanomista piti mahdollisena kymmenen prosenttia palkansaajista ja noin viidennes uskoi, että lomautus voi osua kohdalle seuraavan vuoden aikana. Uhkat ovat edelleen suurimmat teollisuudessa, mutta vuoden aikana epävarmuus on kasvanut eniten kuntien palkansaajilla. Usko siihen, että löytäisi ammattia ja työkokemusta vastaavaa työtä, jos jäisi työttömäksi, on heikentynyt hieman edellisvuodesta. Nuoret uskovat vanhoja vankemmin löytävänsä uuden työn. Alle 45-vuotiaista noin 90 prosentin arveli tarvittaessa löytävänsä uuden työn, 55 64-vuotiaista näin uskoi vain hieman alle puolet. Vuoden 2013 työolobarometri osoittaa, että muutokset töiden organisoinnissa ja menetelmissä sekä reipas työtahti ovat yleisiä. Miltei 60 prosenttia palkansaajista sanoi muutoksia olleen omalla työpaikalla viimeisen vuoden aikana. Jopa 65 prosenttia palkansaajista teki usein töitä tiukkojen aikataulujen mukaan tai hyvin nopeaan tahtiin. Tahti on nopea etenkin ylemmillä toimihenkilöillä ja esimiehillä. Joustavan työajan järjestelmät ovat lisääntyneet vuodesta 2006 kymmenellä prosenttiyksiköllä. Vuonna 2013 noin 70 prosentilla palkansaajista oli järjestelmä käytössään ja 60 prosentilla oli mahdollisuus käyttää joustoja kokonaisiin vapaapäiviin. Etätyön tekeminen yleistyi 61
Työpoliittinen Aikakauskirja 3/2014 hieman aikaisemmasta vuodesta, 28 prosenttiin palkansaajista. Työajan- ja paikan joustot ovat kirkkaasti yleisimpiä ylemmillä toimihenkilöillä. Viimeisten 15 vuoden aikana työntekijöiden kuntoon, terveyteen ja elintapoihin, työympäristön turvallisuuteen sekä osaamisen ja ammattitaidon kehittämiseen on kiinnitetty yhä enemmän huomiota. Noin neljä viidestä palkansaajasta sanoi vuonna 2013, että työympäristön turvallisuudesta ja osaamisesta huolehditaan työpaikalla ainakin jossain määrin. Etenkin pienillä työpaikoilla näissä asioissa on edistytty hyvin ja ero suurempiin organisaatioihin, joissa kehittäminen on tavallisempaa, on kaventunut. Mahdollisuudet osallistua oman työpaikan toiminnan kehittämiseen ovat myös parantuneet. Vuonna 2013 hyvät mahdollisuudet oli noin puolella palkansaajista. Neljä viidestä palkansaajista mielsi työpaikkansa sellaiseksi, että siellä voi jatkuvasti oppia uutta ja 57 prosenttia oli osallistunut työnantajan kustantamaan koulutukseen. Vaikutusmahdollisuuksissa pitkän aikavälin trendit ovat yllättävän tasaisia. Edelleen noin 15 prosentilla palkansaajista ei ollut lainkaan mahdollisuuksia vaikuttaa työtahtiin tai työtehtäviin ja noin neljänneksellä ei ollut lainkaan mahdollisuuksia vaikuttaa työnjakoon. Sosioekonomisten ryhmien väliset erot työssä oppimisessa, osallistumisessa ja vaikutusmahdollisuuksissa ovat säilyneet suurina ylemmillä toimihenkilöillä mahdollisuudet ovat parhaat ja työntekijöillä heikoimmat. Työkyky on suurimmalla osalla palkansaajista hyvä. Naisilla työkyky on hieman heikompi kuin miehillä. Vaikka työkyky on iäkkäillä palkansaajilla selvästi heikompi nuorempiin verrattuna, valtaosalla työssä olevista ikääntyneistä työkyky on hyvä tai jopa erinomainen. Iäkkäimmistä 45 prosentilla työkyky oli hyvä ja runsaalla kolmanneksella se oli erinomainen. 62