Maankäytön ajankohtaispäivä 15.1.2019 Liminka Ajankohtaista maankäytön juridiikasta Leena Kristeri, OTM leena.kristeri@mtk.fi
Ajankohtaista maankäytön juridiikasta SISÄLTÖ: 1. Meneillään olevat lakiuudistukset Maankäyttö- ja rakennuslaki Lunastuslaki 2. Kuntien maapolitiikka Maapoliittinen ohjelma Maankäyttöpolitiikka Lunastaminen maapolitiikan keinona Kunnan päätös lunastamisesta 3. Esimerkkejä lunastuslain muutostarpeista
Maankäyttö ja rakennuslain kokonaisuudistus Kokonaisuudistus on alkanut syksyllä 2018 ja jatkuu vuoden 2021 loppuun asti. Tehostetaan, sujuvoitetaan, kevennetään Selvitetään mm. Siirtymistä kahden kaavan järjestelmään Yksityisen hankekaavoitusmahdollisuutta Läpinäkyvää maankäytön järjestelmää Osallistumisoikeuksien tehostamista Eri lakien päällekkäisyyksien poistamista Digitalisaation tuomat mahdollisuudet
Lunastuslain kokonaisuudistus Kokonaisuudistus on alkanut keväällä 2018 ja päättyy keväällä 2019. Hallituksen esitys tulee olemaan seuraavan eduskunnan ensimmäisiä käsiteltäviä lakeja Nykyinen laki on vuodelta 1977 Huomioitava, että esimerkiksi Euroopan ihmisoikeussopimus tuli Suomea sitovaksi 1990. Laista puuttuu modernien lunastuslakien elementtejä Laissa on perustuslaillisia puutteita sekä ristiriitaisuuksia Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöjen kanssa. Kansalaisten perusoikeuksien turvaaminen edellyttää lain uudistamista, kyse ei ole vain poliittisesta mielipiteestä.
Kunnan maapoliittinen ohjelma MRL 5 a :n mukaan kunnassa on oltava maapoliittinen ohjelma (lisättiin lakiin 2015) Kunnan maapolitiikka käsittää kunnan maanhankintaan ja kaavojen toteuttamiseen liittyvät tavoitteet ja toimenpiteet, joilla luodaan edellytykset yhdyskuntien kehittämiselle. Maapolitiikan tavoitteiden ja toimintalinjan muodostaminen on osa kunnan strategista suunnittelua. Voidaan puhua jopa etukäteen päätetystä toimintalinjasta, jota noudatetaan pyrittäessä maapolitiikan tavoitteisiin. Maapoliittisen toimintalinjan tulee olla johdonmukainen. Hankalissakin tilanteissa tulisi toimia valitun strategian mukaisesti. Maapoliittinen ohjelma on asiakirja, jossa valtuusto määrittelee maapoliittiset tavoitteet ja periaatteet. Maapoliittisia tavoitteita ovat muun muassa: hyvän ja tavoitteellisen yhdyskuntarakenteen turvaaminen kohtuuhintaisen tonttimaan tarjonnan edistäminen yhdenvertaisuusperiaatteen toteuttaminen. Maapoliittinen ohjelma antaa tietoa kunnan maankäyttöön liittyvästä toimintapolitiikasta niin tontin hakijoille, maanomistajille, rakennusliikkeille kuin uusille päättäjillekin. Maapoliittinen ohjelma tulisi käydä läpi ja tarvittaessa tarkistaa valtuuston vaihtuessa sekä tarvittaessa kuntastrategian, asunto- ja elinkeinopoliittisten linjausten tarkentuessa tai yleiskaavoituksen niin vaatiessa.
Kunnan maankäyttöpolitiikka Yhdessä maapolitiikka ja kaavoitus muodostavat kunnan maankäyttöpolitiikan. Maankäyttöpolitiikan avulla suunnitellaan ja toteutetaan kunnan maankäyttöratkaisut. Toteutus edellyttää monia toimia, erityisesti kunnallistekniikan, muun yhdyskuntatekniikan sekä julkisten palvelujen edellyttämää rakentamista. Käytännössä maapoliittisten keinojen käyttäminen on maan hankkimista, tonttien tai rakennuspaikkojen luovuttamista, kaavoitukseen liittyvien sopimusten tekoa sekä yksityisessä omistuksessa olevien tonttien rakentamisen edistämistä. Maapolitiikan tehostaminen merkitsee sitä, että tarpeen mukaan lain mukaisia maapolitiikan keinoja, kuten lunastamista, käytetään. Keinojen käyttöä perustellaan ensisijaisesti kunnan veronmaksajien edulla sekä kuntalaisten tasavertaisella kohtelulla. Täytyy kuitenkin muistaa, että kuntalaisten tasavertainen kohtelu on eri asia kuin maanomistajien tasavertainen kohtelu. Tasavertainen kohtelu voi pitää sisällään myös muuta arviointia, kuin raha.
Lunastaminen kunnan maapolitiikan keinona MRL:n 99 :n mukaan ympäristöministeriö voi myöntää kunnalle luvan lunastaa maata, mikäli se on tarpeen yhdyskuntarakentamista tai muutoin kunnan kehittämistä varten. Kriteerit ovat varsin väljät ja tapaukset, että haettua lupaa ei olisi myönnetty, ovat harvassa. Lunastusluvan myöntäminen edellyttää, että kunta on ensin neuvotellut asiasta maanomistajan kanssa. Nämä neuvottelut koetaan epätasa-arvoisina, koska kunnalla on aina mahdollisuus edetä pakkomenettelyyn. Suomessa muutoin vallitseva sopimusvapaus ei toteudu näissä tilanteissa, koska maanomistaja ei tosiasiassa saa valita sopimuskumppaniaan, sopimuksen kohdetta, sen määräaikaa, eikä sopimushintaa. Lunastamismahdollisuuksien käyttäminen on kuntien harkinnassa. Käytännössä kunnat turvautuvat maan lunastamiseen varsin harvoin. Lunastusmahdollisuuden varsin vähäinen käyttö ei kuvasta sen merkitystä kuntien maanhankinnassa. Lunastaminen edistää myös vapaaehtoisten kauppojen syntymistä. Maaomaisuuden lunastaminen on aina merkittävä ratkaisu. Lunastuksessa ratkaistaan osapuolten eri tavoin ristiriitaiset näkemykset ja puututaan omistusoikeuteen. Lunastusasian valmistelu ja käsittely kunnassa edellyttävät sen vuoksi erityistä huolellisuutta.
Kunnan päätös lunastusluvan hakemisesta Lunastusluvan hakemisesta päättää kuntalain 1.2 :n mukaan kunnanvaltuusto, jollei se ole kuntalain 14 :n mukaisesti siirtänyt päätösvaltaa asiassa alemmalle kunnan viranomaiselle. Useissa kunnissa päätösvalta on siirretty kunnanhallitukselle tai asianomaiselle lautakunnalle. Lunastuslupahakemukseen tulee liittää selvitys päätösvallan siirtämisestä. Luottamustehtävissä olevien päättäjien tehtävä on perehtyä huolellisesti esityksiin ja niiden vaikutuksiin. Käytännössä lunastustilanteita on niin harvoin edessä, että voi olla haasteellista nojautua esimerkiksi sellaiseen maapoliittisen ohjelman kirjaukseen, jota ei ole koskaan aiemmin sovellettu. Tällainen kirjaus voikin olla ns. kuollut kirjain ja siitä voidaan myös poiketa. Tarvittaessa pyydetään esittelijältä lisäselvityksiä ennen ratkaisuntekoa tai varsinaiseen päätökseen jätetään mahdolliset eriävät mielipiteet. Päätös lunastusluvan hakemisesta on luonteeltaan valmisteleva ratkaisu. Siitä ei sen vuoksi voi valittaa (KHO 1986 1147).
Esimerkkejä lunastuslain muutostarpeista Euroopan ihmisoikeussopimuksen ensimmäinen lisäpöytäkirja 1 artikla Jokaisella luonnollisella tai oikeushenkilöllä on oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan. Keneltäkään ei saa riistää hänen omaisuuttaan paitsi julkisen edun nimissä ja laissa määrättyjen ehtojen sekä kansainvälisen oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti. Suomessa julkista etua ei ole määritelty mitenkään eikä laki mahdollista keskustelua sen sisällöstä. LunL 4.1 :n mukaan lunastusta ei saa panna toimeen, jos lunastuksen tarkoitus voidaan yhtä sopivasta saavuttaa jollain muulla tavalla (ns. vaihtoehtoedellytys). Kunnissa on katsottu, että tämä periaate edellyttää, että kunta esittää selvityksen siitä, ettei aluetta ole saatu hankituksi vapaaehtoisin keinoin. Näin ollen hakemuksessa tulee esittää riittävä selvitys käydyistä kauppaneuvotteluista. Tosiasiallisesti vaihtoehtoedellytyksen tulisi tarkoittaa sitä, että lunastusta ei saa panna toimeen, jos maanomistaja voi kohtuullisesti toteuttaa aiotun hankkeen itse.
Lunastuslain mukaan luovuttajalla on oikeus saada kohteesta ensisijaisesti käyvän hinnan mukainen täysi korvaus. Jos se ei vastaa täyttä korvausta, voi korvaus perustua myös omaisuudesta saatavaan tuottoon. Verottaja kohtelee lunastustilanteissa luovuttajaa kohtuullisesti, ja vain 20 prosenttia korvauksesta on veronalaista. On kritisoitu, että verojen jälkeen lunastuskorvauksella ei useinkaan saa tilalle yhtä paljon maata, jos sitä edes on tarjolla. Kiinteistöarvioinnin tarkkuus on +/-10 prosentin luokkaa. Arviointiriskit ovat suurimmat maa- ja metsätalousmaalla. Arviointiin liittyvät virheet koituvat luovuttajan tappioksi. Kohteenkorvaukselle tulisi jatkossa suorittaa kiinteä korotus, esim +25%, jotta riski arviointivirheestä ei siirry luovuttajalle. Arvonleikkaussäännöstön poistaminen tehostaa perustuslain vaatimusta omaisuudensuojasta ja sen toteutumisesta. Asunto- ja elinkeinotakuuta tulee vahvistaa, jotta ihmisiltä ei riistetä koteja eikä elinkeinoja. Arvoa määrättäessä tulee ottaa huomioon se, mihin tarkoitukseen omaisuutta olisi todennäköisesti ollut mahdollisuus käyttää, jos lunastukseen ei olisi ryhdytty.