EUROOPAN KOMISSIO Bryssel 20.7.2010 KOM(2010) 386 lopullinen KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:n terrorisminvastainen politiikka: tärkeimmät saavutukset ja tulevaisuuden haasteet SEK(2010) 911 FI FI
KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE JA NEUVOSTOLLE EU:n terrorisminvastainen politiikka: tärkeimmät saavutukset ja tulevaisuuden haasteet 1. JOHDANTO Vaikka Euroopan unionissa ei ole tapahtunut suurta terrori-iskua Madridin ja Lontoon jälkeen, terrorismin uhka on edelleen huomattava ja kehittyy jatkuvasti 1. Uhkana ei ole ainoastaan islamilaiseen ideologiaan perustuva terrorismi vaan myös separatistiset ja anarkistiset terroristit. Terroristien hyökkäystavat ovat muuttuneet, kuten ilmeni vuonna 2008 Mumbaissa tapahtuneista iskuista ja joulupäivänä vuonna 2009 Amsterdamista Detroitiin suuntautuneella lennolla tehdystä iskuyrityksestä. Uhkana ovat nyt sekä järjestäytyneet terroristit että yksinäiset sudet, jotka ovat saattaneet kehittää radikaalit näkemyksensä ääripropagandan perusteella ja löytäneet koulutusmateriaalia ja pommien teko-ohjeita internetistä. Tämän kehityksen johdosta myös kansainvälisen yhteisön on kehitettävä uhan torjumiseksi toteuttamiaan toimia. On aika tarkastella EU:n tärkeimpiä lainsäädäntöön ja politiikkaan liittyviä saavutuksia taistelussa terrorismia vastaan ja selvittää eräitä alan tulevia haasteita. Tässä tiedonannossa vahvistetaan EU:n nykyistä terrorisminvastaista strategiaa koskevan poliittisen arvioinnin keskeiset tekijät Euroopan parlamentin pyynnön mukaisesti. Tiedonanto on merkittävä askel valmisteltaessa laajempaa sisäisen turvallisuuden strategiaa. Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että jäsenvaltiot ovat pääasiallisia toimijoita tällä arkaluonteisella alalla. Aikaisempien saavutusten tarkastelu ja tuleviin haasteisiin varautuminen on erityisen tärkeää Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen ja koska oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alalla on hyväksytty uusi monivuotinen työohjelma ja toimintasuunnitelma ( Tukholman ohjelma ). Tukholman ohjelmassa 2 ja sen täytäntöön panevassa toimintasuunnitelmassa 3 esitetään laajat suuntaviivat EU:n tulevia toimia varten. Tämä tiedonanto perustuu näissä asiakirjoissa vahvistettuihin terrorisminvastaisiin toimenpiteisiin ja aloitteisiin ja täydentää niitä. EU:n vuonna 2005 hyväksymä terrorisminvastainen strategia 4, joka muodostaa edelleen EU:n tämän alan toimien pääasiallisen viitekehyksen, jakautuu neljään osa-alueeseen: ehkäiseminen, suojaaminen, toiminnan estäminen ja varautuminen. Tässä tiedonannossa noudatetaan samaa rakennetta. Kunkin neljän osa-alueen osalta tarkastellaan joitakin tärkeimpiä saavutuksia ja selvitetään tulevaisuuden haasteita. Tiedonantoon liittyy komission yksiköiden valmisteluasiakirja, johon sisältyvässä taulukossa on kattavampi yhteenveto EU:n tärkeimmistä toimista kyseisillä neljällä osa-alueella 5. 1 2 3 4 5 Viimeisimmät luvut ovat Europolin vuoden 2010 raportissa Terrorism Situation and Trend (TESAT) Report, internet-osoitteessa http://www.europol.europa.eu/publications. EUVL C 114, 4.5.2010, s. 1. KOM(2010) 171 lopullinen, 20.4.2010. Asiakirja 14469/4/05, 30.11.2005. SEC(2010) FI 2 FI
Tietojen keräämistä ja hallinnointia koskevia erityisinstrumentteja (mukaan luettuina instrumentit, jotka liittyvät matkustajarekisteritietoihin ja televiestintätietojen säilyttämiseen) tarkastellaan erillisissä tiedonannoissa. Lisäksi tässä tiedonannossa selvitetään ensi sijassa Euroopan unionin sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvaa terrorismin uhkaa. Ulkopuolisten kumppanien kanssa tehtävää yhteistyötä käsitellään vain, jos se vaikuttaa suoraan EU:n sisäiseen turvallisuuteen. 2. EU:N TÄRKEIMMÄT SAAVUTUKSET JA TULEVAISUUDEN HAASTEET EU:n terrorisminvastaisessa strategiassa ja sen täytäntöön panevassa toimintasuunnitelmassa määritellään väljästi toimet ja välineet, joilla terrorismia voidaan torjua 6. Tämän tiedonannon puitteissa ei voida tarkastella kaikkia toimia, joita on toteutettu viiden viime vuoden aikana. Niinpä tiedonannossa keskitytään terrorisminvastaisen strategian neljän osa-alueen (ehkäiseminen, suojaaminen, toiminnan estäminen ja varautuminen) tärkeimpiin strategisiin aiheisiin. 2.1. Ehkäiseminen Suurin haaste tällä osa-alueella on terrorismihalukkuuteen johtavan radikalisoitumisen ja värväyksen estäminen. Ehkäisemiseen kuuluu myös puuttuminen tapoihin, joilla terroristit käyttävät internetiä (tiedottaminen, rahoituksen hankkiminen, kouluttaminen, värväys ja propaganda). Tukholman ohjelmassa 7 korostetaan, että erityisesti tätä osa-aluetta olisi vahvistettava viiden seuraavan vuoden aikana. Se edellyttää enemmän ja paremmin kohdistettua turvallisuustutkimusta, joka kattaa operatiivisen ja teknisen työn sekä politiikkaan liittyvät tutkimukset ja yhteiskunnalliset seikat. 2.1.1. Tärkeimmät saavutukset EU:n tärkein oikeudellinen väline terrorismirikoksiin puuttumista varten on terrorismin torjunnasta tehty puitepäätös (2002/475/YOS 8 ), jossa määritellään, mitkä teot olisi jäsenvaltioissa katsottava terrorismirikoksiksi. Komission aloitteesta tätä oikeudellista välinettä muutettiin, jotta pystyttäisiin toteuttamaan paremmin ehkäisemiseen liittyviä toimia 9. Muutettu puitepäätös muodostaa oikeudelliset puitteet kansallisten säännösten lähentämiseksi seuraavilla aloilla: julkinen yllytys terrorismirikokseen; terroristien värväys; ja terroristien kouluttaminen. Tämä tarkoittaa, että kun puitepäätös on saatettu osaksi kaikkien jäsenvaltioiden lainsäädäntöä, on mahdollista nostaa syyte ja rangaista ihmisiä, jotka yrittävät saada muita mukaan terroritoimintaan yllyttämällä heitä terroritekoihin, yrittämällä värvätä heitä 6 7 8 9 Viimeksi kaikkia loppuun saatettavia toimia tarkasteltiin täysimääräisesti vuonna 2007 (asiakirja 7233/1/07). Tuolloin toimenpiteitä oli 140. Marraskuussa 2009 julkaistun viimeisimmän tarkastelun (asiakirja 15358/09) mukaan keskeneräisiä toimenpiteitä oli vielä 50. EUVL C 114, 4.5.2010, s. 24. EYVL L 164, 22.6.2002, s. 3. Puitepäätös 2008/919/YOS, tehty 28. marraskuuta 2008, EUVL L 330, 9.12.2008, s. 21. FI 3 FI
terroristiverkostoihinsa tai antamalla heille tietoja, joita tarvitaan iskujen tekemiseen, kuten pommien valmistusohjeita. Kun muutos on hyväksytty, tällaisista rikollisen käyttäytymisen muodoista tulee rangaistavia kaikkialla EU:ssa, myös silloin, kun niihin on syyllistytty käyttämällä internetiä. Tämä on tärkeä askel, joka saattaa EU:n lainsäädännön toukokuussa 2005 tehdyn Euroopan neuvoston terrorismin ennaltaehkäisemistä koskevan yleissopimuksen mukaiseksi, sillä kyseinen yleissopimus on ollut mallina uusille säännöksille. Komissio pyrkii myös edistämään julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta, jotta voidaan torjua internetin käyttö terrorismitarkoituksiin 10. Se on myös aloittanut vuoropuhelun lainvalvontaviranomaisten ja palveluntarjoajien välillä laittoman terrorismiin liittyvän sisällön levittämisen vähentämiseksi internetissä. Valmisteilla on eurooppalainen sopimusmalli, jonka tavoitteena on edistää julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyötä tältä osin. Radikalisoitumista ei tapahdu ainoastaan internetin välityksellä vaan myös suoran värväyksen kautta. Europolin vuonna 2010 julkaisemasta Euroopan terrorismitilannetta ja -suuntauksia koskevasta selvityksestä (TE-SAT) ilmenee, että monilla terroristi- tai äärijärjestöillä on aktiivisia nuoriso-osastoja, jotka ovat erityinen huolenaihe tietyissä jäsenvaltioissa, sillä ne voivat olla mahdollinen reitti radikalisoitumiseen ja värväykseen. Tämä osoittaa, että ääriideologiat ovat yhä jossain määrin houkuttelevia vastaanottavaisten yksilöiden kannalta. TE- SAT-raportista ilmenee myös, että huomattava määrä radikalisoituneita henkilöitä matkustaa EU:sta konfliktialueille tai osallistuu terroristien koulutusleireille ja palaa sitten Eurooppaan. Tämän perusteella voidaan päätellä, että riski nuorison radikalisoitumisesta niin, että he ryhtyvät terroritekoihin, on edelleen huomattava. Euroopan unionissa on viime vuosina otettu käyttöön monia tärkeitä politiikkoja, jotka kohdistuvat radikalisoitumiseen ja värväykseen. Näiden politiikkojen täytäntöönpanemiseksi ja tukemiseksi toteutetaan parhaillaan merkittäviä toimia. Huomattava saavutus on ollut EU:n strategia radikalisoitumisen ja terroristiryhmiin värväyksen torjumiseksi 11. Strategialla on kolme päätavoitetta: tukahduttaa ihmisiä terrorismiin houkuttelevien verkostojen ja yksilöiden toiminta; varmistaa, että vallitseva mielipide pysyy voitolla äärimmäisyysnäkemyksistä ja edistää turvallisuutta, oikeutta, demokratiaa ja kaikille avoimia mahdollisuuksia. Näiden tavoitteiden edistämiseksi kesäkuussa 2009 hyväksytyssä toimintasuunnitelmassa ja täytäntöönpanosuunnitelmassa on vahvistettu yksityiskohtaiset toimenpiteet. Lisäksi on hyväksytty viestintästrategia. 10 11 Tukeakseen lainvalvontaviranomaisia tällä alalla komissio on antanut toimeksi kaksi tutkimusta, jotka edistävät tätä alaa koskevan politiikan kehittämistä ja toimivat perustana päätettäessä käytännön toimenpiteistä, joiden tarkoituksena on torjua internetin käyttö terrorismitarkoituksiin: ei-lainsäädännölliset toimenpiteet väkivaltaisen radikaalin sisällön jakelun estämiseksi internetissä, mukaan lukien kansalaisjärjestöjen ja lainvalvontaviranomaisten välinen yhteistyö; menetelmät ja mukautetut tekniset välineet internetissä olevan väkivaltaisen radikaalin sisällön toteamiseksi tehokkaasti. Tutkimustulokset valmistunevat vuonna 2011. EU:n strategiaa radikalisoitumisen ja terroristiryhmiin värväyksen torjumiseksi tarkistettiin marraskuussa 2008 (CS / 2008 / 15175). FI 4 FI
EU:n terrorismintorjunnan koordinaattorin 12 tekemän aloitteen johdosta eräät jäsenvaltiot ovat käynnistäneet merkittäviä hankkeita strategian ja toimintasuunnitelman täytäntöönpanemiseksi, ja ne ovat sopineet johtavansa työtä konkreettisten toimintalinjojen kehittämiseksi. Näitä aloitteita ovat viestintävälineet ja strateginen viestintä (Yhdistynyt kuningaskunta), imaamien koulutus (Espanja), lähipoliisitoiminta (Belgia), työskentely paikallisviranomaisten kanssa (Alankomaat), radikalisoitumisen vähentäminen (Tanska) sekä terrorismi ja internet (Saksa). Komissio on myöntänyt rahoitusta moniin näistä hankkeista. Komissio on osallistunut tämän alan politiikan kehittämiseen vuonna 2005 antamallaan tiedonannolla, jossa käsitellään väkivaltaista radikalisoitumista 13. Lisäksi komission tuella on toteutettu huomattava määrä tutkimuksia sekä katsaus saatavilla olevista akateemisista tutkimuksista. Korkeakoulujen edustajien ja poliittisten päätöksentekijöiden välisen vuoropuhelun tukemiseksi tällä alalla komissio perusti vuonna 2008 radikalisoitumisen asiantuntijoiden eurooppalaisen verkoston. Verkoston ensimmäinen kokous pidettiin Brysselissä 27. helmikuuta 2009. Vuonna 2009 ja 2010 järjestettyihin seminaareihin osallistui yhteiskuntatieteilijöitä, muita korkeakoulujen edustajia ja etulinjan toimijoita parhaiden käytänteiden kehittämiseksi ja vaihtamiseksi. Käsiteltyjä aiheita ovat dynaaminen kehitys, kuten värväyspesäkkeet, kansalaisyhteiskunnan ottaminen mukaan väkivaltaisten ääriideologioiden torjuntaan ja paikallisten yhteisöjen valmiuksien parantaminen radikalisoitumisen ehkäisemisessä. Seminaarien tavoitteena on myös tukea terrorismintorjunnan koordinaattorin käynnistämien hankkeiden täytäntöönpanoa. Lopuksi on tärkeää korostaa, että EU:n aloitteet rasismin, muukalaisvihan ja syrjinnän torjumiseksi voivat myös estää radikalisoitumista ja värväystä terrorismiin. 2.1.2. Tulevat haasteet On tarpeen kartoittaa tarkemmin tehokkaimmat tavat torjua radikalisoitumista ja värväystä. Arvioinnissa tarvittavien tietojen saamiseksi on arvioitava käyttöön otettujen kansallisten politiikkojen vaikuttavuutta ja kehitettävä luotettavia indikaattoreita. Komissio aikoo antaa vuonna 2011 tiedonannon, jossa tarkastellaan terrorismiin liittyvän radikalisoitumisen ja värväyksen torjunnasta jäsenvaltioissa saatuja kokemuksia. Tältä pohjalta voidaan tarkistaa ja päivittää EU:n nykyinen strategia ja toimintasuunnitelma. Haasteena on myös löytää ja toteuttaa tehokkaimmat lähestymistavat torjua internetin käyttö terrorismitarkoituksiin. Lisätoimia tarvitaan, jotta voidaan tukea jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisia niiden pyrkiessä ratkaisemaan terrorismiin liittyvää laitonta internet-sisältöä koskeva kysymys. Myös julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuuksia on lujitettava. 12 13 Terrorismintorjunnan koordinaattorin toimen perustamisesta sovittiin 25. maaliskuuta 2004 järjestetyssä Eurooppa-neuvoston kokouksessa, jossa hyväksyttiin terrorismia koskeva julistus Madridin pommiiskujen johdosta. Terrorismintorjunnan koordinaattori toimii neuvoston pääsihteeristössä, koordinoi neuvoston työtä terrorismin torjumiseksi ja komission vastuut huomioon ottaen seuraa kaikkia unionin käytettävissä olevia välineitä raportoidakseen säännöllisesti neuvostolle ja varmistaakseen, että neuvoston päätösten jatkotoimet toteutetaan tehokkaasti. KOM(2005) 313 lopullinen, 21.9.2005. FI 5 FI
2.2. Suojaaminen Ihmisten ja infrastruktuurin suojaaminen on terrorisminvastaisen strategian toinen tavoite. Tämä strategian osa on ylivoimaisesti laajin, ja se kattaa monenlaisia toimintoja, mukaan lukien EU:n laajuiset uhkien arvioinnit, toimitusketjun turvallisuus, elintärkeän infrastruktuurin suojeleminen, liikenteen turvaaminen ja rajatarkastukset sekä turvallisuustutkimus. 2.2.1. Tärkeimmät saavutukset Rajaturvallisuutta on parannettu merkittävästi viiden viime vuoden aikana. Uusia teknologioita käytetään uudenaikaisen, yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän kehittämiseksi. Biometriset passit otettiin käyttöön vuonna 2006. Toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmä ja viisumitietojärjestelmä ovat kehitteillä ja niiden oikeusperustat on vahvistettu. Tietoverkkojen turvallisuuden alalla annettiin vuonna 2005 puitepäätös tietojärjestelmiin kohdistuvista hyökkäyksistä 14 ja vuonna 2009 tiedonanto 15, jossa vahvistettiin toimintasuunnitelma elintärkeisiin tietoinfrastruktuureihin kohdistuvien uhkien torjumiseksi. Liikenteen turvallisuutta koskeva merkittävä oikeudellinen kehys on luotu ja sitä on kehitetty viime vuosien aikana erityisesti siviili-ilmailun ja meriliikenteen osalta. Siviili-ilmailun alalla yhteinen kehys on selvästi parantanut turvallisuustasoa EU:ssa ja sen ulkopuolella. Sen jälkeen kun EU:n ja Yhdysvaltojen välisillä lennoilla yritettiin vuonna 2006 käyttää nestemäisiä räjähdysaineita, kehitettiin lainsäädäntöä tällaisen uhan poistamiseksi. Komissio on juuri antanut erillisen tiedonannon turvallisuusskannereiden käytöstä EU:n lentoasemilla 16. EU toimii yhteistyössä myös kansainvälisten kumppanien kanssa, jotta voidaan ottaa käyttöön uusia teknologioita muuttuviin uhkiin vastaamiseksi. Meriliikenteen turvallisuuden osalta EU on saattanut alusten ja satamarakenteiden kansainvälisen turvasäännöstön osaksi EU:n lainsäädäntöä, ja komissio toimii aktiivisesti Kansainvälisessä merenkulkujärjestössä. Komissio toimii sekä ilmailun että meriliikenteen alalla läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden hallintoelimien kanssa tarkastusjärjestelmien toteuttamiseksi lentokentillä ja satamissa. Komissio on myös laatinut räjähteiden turvallisuuden parantamista koskevan EU:n toimintasuunnitelman, jonka neuvosto hyväksyi huhtikuussa 2008 17. Viidenkymmenen konkreettisen toimen täytäntöönpano terrori-iskujen riskin pienentämiseksi on käynnissä, ja siihen osallistuvat Europol ja jäsenvaltioiden viranomaiset. Räjähteitä koskevaan työhön sisältyy toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on puuttua terroristien kotitekoisissa räjähteissä käyttämien tiettyjen kemikaalien saatavuuden helppouteen. Kuultuaan laajasti jäsenvaltioiden viranomaisia ja kemianteollisuutta komissio valmistelee lainsäädännöllisiä ja muita toimenpiteitä parantaakseen näiden lähtöaineiden saatavuuden valvontaa koko EU:ssa. Nämä ehdotukset hyväksyttäneen syksyllä 2010. 14 15 16 17 EUVL L 69, 16.3.2005. KOM(2009) 149 lopullinen, 30.3.2009. KOM(2010) 311 lopullinen, 15.6. 2010. Asiakirja 8109/08. FI 6 FI
Turvallisuutta koskevien ja terrorisminvastaisten politiikkojen kehittämisen tukemiseksi vahvistettiin laaja turvallisuutta koskeva tutkimusohjelma osana tutkimuksen ja teknologian kehittämisen seitsemättä puiteohjelmaa. Tutkimusohjelman määrärahat ovat 1,4 miljardia euroa vuosina 2007 2013. Euroopan turvallisuustutkimus- ja -innovaatiofoorumi, joka julkisti loppuraporttinsa 18 viime vuonna, edustaa alan viimeisimpiä suuntauksia. Komissio hyväksyi vuonna 2006 Euroopan elintärkeiden infrastruktuurien suojaamisohjelman. Osana tätä ohjelmaa annettiin vuoden 2008 lopulla direktiivi Euroopan elintärkeästä infrastruktuurista. Direktiivissä keskitytään Euroopan elintärkeän infrastruktuurin määrittämiseen ja nimeämiseen ja siihen sisältyy myös tällaisen infrastruktuurin määritelmä. Direktiivi on vasta ensimmäinen askel EU:n toimissa estää Euroopan elintärkeään infrastruktuuriin kohdistuvat uhat. Direktiiviä sovelletaan aluksi vain energian ja liikenteen alalla. Elintärkeää infrastruktuuria koskevaan työhön sisältyvät toimet elintärkeiden infrastruktuureiden varoitusjärjestelmän ja turvalaitteita testaaville laboratorioille tarkoitetun EU:n viiteverkon perustaminen. Viiteverkon tarkoituksena on tukea turvallisuusratkaisujen standardointia ja sertifiointia. Toimitusketjun turvallisuuden osalta EU on sitoutunut panemaan täytäntöön Maailman tullijärjestön neuvoston kesäkuussa 2005 hyväksymän SAFE-normikehyksen liiketoiminnan helpottamiseksi ja turvaamiseksi. Komissio on tehnyt nykyiseen yhteisön tullikoodeksiin ja sen täytäntöönpanosäännöksiin (asetus (EY) N:o 648/2005 19 ja asetus (EY) N:o 1875/2006 20 ) turvallisuutta koskevia muutoksia EU:hun tulevien tai EU:sta lähtevien toimitusketjujen turvallisuuden parantamiseksi. Tällaisia toimenpiteitä ovat olleet rahdin ennakkoilmoittamista koskevat vaatimukset ja yhteisön riskienhallintajärjestelmä. Lisäksi on otettu käyttöön valtuutettuja talouden toimijoita koskeva ohjelma, jonka puitteissa talouden toimijat lisäävät vapaaehtoisesti toimitusketjujensa turvallisuutta kaupan helpottamiseksi toteutettavien toimenpiteiden vastineeksi. 2.2.2. Tulevat haasteet Tällä osa-alueella on monia jatkotoimia vaativia aloja. Elintärkeää infrastruktuuria koskevaa direktiiviä tarkistetaan kolmen vuoden jälkeen, jotta voidaan arvioida sen vaikutus ja tarve ottaa mukaan muita aloja, kuten tieto- ja viestintätekniikka. Myös räjähteiden turvallisuutta koskevaa toimintasuunnitelmaa olisi tarkistettava ja sen vaikuttavuutta arvioitava. Toimia jatketaan edelleen liikenteen turvallisuuden edistämiseksi ensi sijassa ottamalla käyttöön uusia teknologioita, joilla voidaan estää terroristien pyrkimykset välttää havaitseminen (esimerkiksi käyttämällä nestemäisiä räjähteitä tai muita kuin metalliaineita). Matkustajien turvallisuus on varmistettava, mutta samalla on kunnioitettava perusoikeuksia. Sidosryhmien osallistuminen on erityisen tärkeää liikenteen turvallisuuden alalla. Turvallisuusratkaisujen (esim. tunnistusteknologiat) standardointia ja sertifiointia olisi käsiteltävä edelleen osana pyrkimystä kehittää Euroopan teollisuuden turvallisuuspolitiikka. EU:n laajuinen turvallisuusratkaisujen testaus- ja kokeilumenettely samoin kuin sertifiointitulosten vastavuoroinen tunnustamisjärjestelmä olisi otettava käyttöön. 18 19 20 Saatavilla internet-osoitteessa http://www.esrif.eu. EUVL L 117, 4.5.2005, s. 13. EUVL L 360, 19.12.2006, s. 64. FI 7 FI
Tärkeimpiä haasteita on varmistaa, että julkisen alan käyttäjien, lainvalvontaviranomaiset mukaan luettuina, tutkijoiden ja teknologian tuottajien sekä teollisuuden välisiä yhteyksiä vahvistetaan ja ylläpidetään tehokkaan turvallisuutta koskevan tutkimuspolitiikan varmistamiseksi ja sitä myötä korkeatasoisen turvallisuuden tarjoamiseksi. 2.3. TOIMINNAN ESTÄMINEN Tämä EU:n terrorisminvastaisen strategian osa-alue kattaa sellaiset seikat kuin tiedonkeruu ja analyysi, terroristien liikkeiden ja toiminnan estäminen, poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyö ja terrorismin rahoituksen torjunta. 2.3.1. Tärkeimmät saavutukset Viime vuosina on sovittu huomattavan monista välineistä, joiden tavoitteena on parantaa jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten ja oikeusviranomaisten välistä tietojen keruuta ja vaihtoa. Näitä ovat esimerkiksi tietojen säilyttämistä koskeva direktiivi, Prüm-puitteiden sisällyttäminen EU:n lainsäädäntöön ja puitepäätös tietojen ja tiedustelutietojen vaihdon yksinkertaistamisesta unionin jäsenvaltioiden lainvalvontaviranomaisten välillä. Eurooppalainen pidätysmääräys on helpottanut vakavista rikoksista, terroriteot mukaan luettuina, epäiltyjen henkilöiden siirtoa jäsenvaltioiden välillä 21. Myös todisteiden hankkimista toisesta jäsenvaltiosta helpottavan eurooppalaisen todisteiden luovuttamismääräyksen ensimmäinen vaihe on hyväksytty 22. Europolin toimintaa parannettiin uudella oikeuskehyksellä ja sen yhteistyötä Eurojustin kanssa tiivistettiin. Europol on osallistunut merkittävästi monen terrorisminvastaiseen strategiaan kuuluvan osatekijän täytäntöönpanoon, mukaan lukien tietojenvaihto ja tietokantojen analyysi sekä uusien strategisten välineiden kehittäminen. Tällaisia välineitä ovat esimerkiksi Euroopan pommitietokanta sekä räjähteitä ja biologisia, kemiallisia, radiologisia ja ydinaineita koskeva varoitusjärjestelmä. Terrorismin rahoittamisen ehkäisemiseksi on annettu säädöksiä, erityisesti kolmas rahanpesun vastainen direktiivi. EU:n lainsäädäntöä, joka koskee terrorismiin liittyvien henkilöiden ja yhteisöjen merkitsemistä luetteloon omaisuuden jäädyttämiseksi, on tarkistettu, jotta voidaan varmistaa, että se on perusoikeuksien mukainen. Tähän tarkistukseen sisältyi erityisesti oikeus asianmukaisiin oikeussuojakeinoihin ja henkilöiden ja yhteisöjen puolustautumisoikeus Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti. Lisäksi EU:n alueelle tuotavan tai sieltä vietävän käteisrahan valvonnasta 26. lokakuuta 2005 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EY) N:o 1889/2005 23 on yksi keino torjua terrorismin rahoitusta, sillä asetuksessa säädetään rahan liikkeiden seuraamisesta EU:n rajoilla. Lainsäädännön lisäksi komissio kehittää myös politiikan alan toimenpiteitä terrorismin rahoituksen estämiseksi. Esimerkkinä tästä ovat vapaaehtoiset suuntaviivat, joissa käsitellään voittoa tavoittelemattomien organisaatioiden haavoittuvuutta, sillä niitä voidaan käyttää 21 22 23 Neuvoston puitepäätös 2002/584/YOS, tehty 13 päivänä kesäkuuta 2002, eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä, EYVL L 190, 18.7.2002, s. 1. Neuvoston puitepäätös 2008/978/YOS, tehty 18 päivänä joulukuuta 2008, eurooppalaisesta todisteiden luovuttamismääräyksestä esineiden, asiakirjojen ja tietojen hankkimiseksi rikosasian käsittelyä varten, EUVL L 350, 30.12.2008, s. 72. EUVL L 309, 25.11.2005, s. 9. FI 8 FI
väärin terrorismin rahoittamiseksi. Asiaa koskeva tiedonanto annettaneen vuoden 2011 alkupuolella. 2.3.2. Tulevat haasteet Kaikkien uusien tietojenvaihtoa koskevien lainsäädännöllisten välineiden välistä suhdetta, keskinäistä vuorovaikutusta ja käyttöä koskevia parhaita käytänteitä tarkastellaan parhaillaan ja niistä annetaan erilliset tiedonannot. Haasteena on varmistaa, että kyseiset välineet kattavat todelliset tarpeet, jotta jäsenvaltioiden viranomaiset voivat vaihtaa tarvittavia tietoja estääkseen ja torjuakseen terroririkokset sekä varmistaa, että oikeutta yksityisyyteen ja tietosuojaa koskevia sääntöjä noudatetaan täysimääräisesti. Tämän puitteissa määritellään oikea tapa linjata Euroopan noudattama politiikka matkustajarekisteritietojen käytöstä terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumiseksi. Terrorismin rahoituksesta voidaan todeta, että Euroopan unionin toiminnasta tehdyssä sopimuksessa on uusi säännös (75 artikla), joka muodostaa oikeusperustan erityisiä hallinnollisia toimenpiteitä koskevalle kehykselle. Näitä toimenpiteitä ovat esimerkiksi luonnollisille tai oikeushenkilöille, yhteisöille ja ei-valtiollisille elimille kuuluvien tai niiden omistuksessa olevien varojen ja taloudellisten resurssien jäädyttäminen. Komissio tutkii myös tarvetta mukauttaa terroristirikoksien tutkinnan ja torjunnan kannalta erityisen tärkeitä tutkintamenetelmiä koskevaa EU:n lainsäädäntöä. Tämä voidaan toteuttaa antamalla lainsäädäntöehdotus laajasta järjestelmästä todisteiden hankkimiseksi rikosasioissa. Säädösehdotus perustuisi vastavuoroisen tunnustamisen periaatteelle ja kattaisi kaikenlaiset todisteet. Komissio laatii ehdotuksen vuonna 2011. Viimeisenä tämän osa-alueen haasteista on varmistaa, että EU:n terrorisminvastainen politiikka perustuu asianmukaisiin todisteisiin ja parhaisiin saatavilla oleviin uhkien arviointeihin. Tähän haasteeseen voidaan osaksi vastata toteuttamalla yhteisiin muuttujiin perustuva menetelmä, jonka avulla voidaan analysoida uhkia Euroopan tasolla. 2.4. VARAUTUMINEN Tähän EU:n terrorisminvastaisen strategian osa-alueeseen kuuluvat sellaiset kysymykset kuin terrori-iskujen jälkeisen tilanteen selvittämiseksi tarvittava siviilivalmiuskyky, ennakkovaroitusjärjestelmät, kriisinhallinta yleensä ja terrorismin uhrien avustaminen. 2.4.1. Tärkeimmät saavutukset Viime vuosina kehitettyjen EU:n toimien tärkein osatekijä on EU:n pelastuspalvelumekanismi, jonka avulla varmistetaan kaikenlaisten kriisien, myös terroriiskujen, johdosta toteutettavat koordinoidut toimet ja jossa hyödynnetään jäsenvaltioiden valmiuksia. Lisäksi on otettu käyttöön mekanismeja Euroopan unionin tasolla (kriisinkoordinointijärjestelyt) ja erityisesti komissiossa (ARGUS-järjestelmä) koordinoitujen toimenpiteiden järjestämiseksi kriisitilanteessa. Näiden järjestelyjen tiimoilta järjestetään harjoituksia säännöllisesti kaikilla tasoilla. Myös Europolilla on tärkeä tehtävä terrori-iskuihin reagoitaessa, erityisesti silloin, kun niillä on rajat ylittäviä vaikutuksia. Se tukee koordinoituja toimia omien tietojenvaihtojärjestelmiensä kautta. FI 9 FI
Jäsenvaltioiden valmiuksia vastata terrori-iskuihin on tarkastettu toisen vertaisarvioinnin avulla. Tätä aloitetta koskeva loppukertomus hyväksyttiin hiljattain, ja siinä esitetään jäsenvaltioille useita konkreettisia suosituksia niiden valmiuksien parantamiseksi. Suositukset liittyvät rakenteellisiin kysymyksiin, viestintään, yhteistyön parantamiseen ja yhteydenpitoon yleisön kanssa 24. Ottaen huomioon mahdolliset kauaskantoiset seuraukset, jos terroristit saisivat haltuunsa kemiallisia, biologisia, radiologisia ja ydinaineita (CBRN), komissio on vuodesta 2006 alkaen pyrkinyt parantamaan tällaisten aineiden turvallisuutta. Komissio antoi kesäkuussa 2009 tiedonannon ja luonnoksen EU:n CBRN-toimintasuunnitelmaksi, ja neuvosto hyväksyi toimintasuunnitelman marraskuussa 2009. EU:n CBRN-toimintasuunnitelma sisältää 130 toimenpidettä CBRN-iskujen ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi ja niihin vastaamiseksi, ja siinä vahvistetaan jäsenvaltioille ja EU:lle työsuunnitelma tuleviksi vuosiksi. 25 Varautumisen ja reagoinnin osalta varmistetaan, että CBRN-riskit otetaan huomioon pelastussuunnittelussa, CBRN-harjoituksia järjestetään säännöllisesti, vastatoimia vahvistetaan ja tiedonkulkua parannetaan. Komissio on johdonmukaisesti tukenut terrori-iskujen uhreja muun muassa heidän tilanteensa parantamiseen tähtäävällä rahoituksella. Viiden viime vuoden aikana terrorismin uhrien tukemiseen on myönnetty noin 5 miljoonaa euroa. Komissio rahoittaa myös terrorismin uhrien yhdistysten verkostoa. Verkoston päätavoitteena on kehittää terrorismin uhrien yhdistysten rajatylittävää yhteistyötä ja ajaa uhrien etua EU:n tasolla. 2.4.2. Tulevat haasteet EU:n pelastuspalvelupolitiikkaa arvioidaan parhaillaan ja arvioinnin tulosten perusteella voidaan ryhtyä tarvittaviin jatkotoimiin. Komissio tarkastelee myös keinoja vahvistaa koordinointia ja yhteistyötä konsuliviranomaisten antaman suojelun helpottamiseksi erityisesti kriisitilanteissa ja tähän liittyen komissio aikoo antaa tiedonannon tämän vuoden syksyllä. EU:n roolia kriisin- ja katastrofinhallinnassa on kehitettävä edelleen erityisesti parantamalla EU:n nopean toiminnan valmiuksia nykyisten humanitaarista apua ja pelastuspalvelua koskevien välineiden perusteella. EU:n CBRN-toimintasuunnitelman täytäntöönpano on ensisijainen tavoite. CBRNsuunnitelman täytäntöönpanoa tukevat puitteet vahvistettiin vuoden 2010 alkupuolella ja työ jatkuu edelleen. Komissio tukee täytäntöönpanoa myös kohdennetuilla ehdotuspyynnöillä, jotka pohjautuvat terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnan tukemiseksi perustettuun rahoitusohjelmaan. Tukholman ohjelman täytäntöön panevan toimintasuunnitelman mukaan komissio tekee vuonna 2011 lainsäädäntöehdotuksen, joka muodostaa kattavan välineen uhrien, myös terrorismin uhrien, suojelua varten. Huomionarvoinen uusi tekijä on solidaarisuuslauseke, joka sisältyy Euroopan unionin toiminnasta tehtyyn sopimukseen (222 artikla). Tämän pakollisen mekanismin täytäntöönpanojärjestelyt on vahvistettava nopeasti. 24 25 Asiakirja 8568/10. Asiakirja 15505/1/09. FI 10 FI
2.5. Horisontaaliset kysymykset Vuonna 2005 hyväksyttyyn terrorisminvastaiseen strategiaan kuuluvan neljän osa-alueen lisäksi on myös joukko horisontaalisia kysymyksiä, jotka ovat tärkeitä strategian toteuttamisen kannalta. Näitä ovat perusoikeuksien kunnioittaminen, terrorismin torjuntaan liittyvä yhteistyö ulkopuolisten kumppanien kanssa ja rahoitus. 2.5.1. Perusoikeuksien kunnioittaminen Perusoikeuksien kunnioittaminen ja oikeusvaltioperiaate ovat keskeisiä EU:n terrorisminvastaisessa lähestymistavassa. Terrorismin torjumiseksi toteutettavissa toimenpiteissä on aina kunnioitettava perusoikeuksia. EU:n toimien on oltava tässä suhteessa esimerkkinä, ja EU:n perusoikeuskirjan on oltava suunnannäyttäjä EU:n kaikissa politiikoissa. Tämä ei ole vain oikeudellinen vaatimus vaan myös keskeinen edellytys keskinäisen luottamuksen edistämiseksi kansallisten viranomaisten ja suuren yleisön välillä. Komissio on tämän vuoksi sitoutunut varmistamaan, että kaikki terrorismin torjunnassa käytettävät välineet noudattavat perusoikeuksia. Erityisesti on varmistettava, että terrorisminvastaisessa tietojenvaihdossa kunnioitetaan perusoikeuskirjan mukaisia oikeuksia, erityisesti henkilötietojen suojaa, ja EU:n tämän alan lainsäädäntöä. Komissio on myös sitoutunut varmistamaan, että sen politiikat edistävät osallisuutta ja osallistumista eivätkä leimaa mitään erityistä ihmisryhmää. Tässä yhteydessä voidaan mainita komission vuonna 2009 laatima kertomus. Se on yhteenveto jäsenvaltioilta saaduista vastauksista kyselyyn, joka käsitteli rikosoikeutta, hallinto-oikeutta/prosessioikeutta ja perusoikeuksia terrorisminvastaisessa taistelussa. 26 On tärkeää seurata kehitystä jäsenvaltioissa, mukaan lukien terrorisminvastaisista toimenpiteistä nostetut kanteet kansallisissa oikeusistuimissa, ja tehdä päätelmiä, joiden pohjalta EU:ssa voidaan laatia tällä alalla kestävää politiikkaa. Ensisijaisena toimena on varmistaa, että kaikki EU:n tämän alan säädökset ja toimet ovat perusoikeuskirjan mukaisia, myös jäsenvaltioiden täytäntöönpanolainsäädäntö. 2.5.2. Kansainvälinen yhteistyö ja kumppanuudet kolmansien maiden kanssa Syyskuun 2001 tapahtumien jälkeen monissa toimissa on keskitytty luomaan tarvittava oikeudellinen ja poliittinen kehys EU:n ulkopuolisten kumppanien kanssa tehtävän yhteistyön parantamiseksi terrorismin torjunnassa. Tähän on sisältynyt toiminta kansainvälisissä järjestöissä, kuten Yhdistyneissä kansakunnissa ja G8:ssa, sekä läheisten kumppanuuksien kehittäminen kolmansien maiden, kuten Yhdysvaltojen, kanssa. Yhdistyneet kansakunnat on laatinut oman maailmanlaajuisen terrorisminvastaisen strategiansa, jonka yleiskokous hyväksyi syyskuussa 2006. Myös Euroopan neuvosto ja ETYJ ovat toteuttaneet terrorisminvastaisia aloitteita. G8 on niin ikään ollut aktiivinen tällä alalla, erityisesti Roma/Lyon-ryhmän ja terrorisminvastaisen toimintaryhmän kautta. Myös Euroopan unionin sisäistä turvallisuutta varten kehitettyjen politiikkojen ja niiden kansainvälisten ulottuvuuksien välillä on yhteyksiä. Esimerkiksi EU:n CBRNtoimintasuunnitelma liittyy maailmanlaajuisiin toimiin joukkotuhoaseiden leviämisen torjumiseksi. Toimintasuunnitelma on myös tiiviisti kytköksissä ydinterrorismin torjuntaa 26 SEC(2009) 225 lopullinen, 19.2.2009. FI 11 FI
koskevaan maailmanlaajuiseen aloitteeseen. Lisäksi EU:n kaksikäyttötuotteiden vientivalvontajärjestely rajoittaa merkittävästi valtiollisten ja valtiosta riippumattomien toimijoiden mahdollisuuksia saada käyttöönsä aineita, joita voidaan käyttää kemiallisten, biologisten tai ydinaseiden valmistukseen. Komissio johtaa tämän alan kehitystä. Suhteilla Yhdysvaltojen kanssa on erikoisasema EU:n terrorisminvastaisissa toimissa. Vuosina 2009 ja 2010 annettiin useita yhteisiä julistuksia, erityisesti EU:n ja Yhdysvaltojen yhteinen julkilausuma Guantanamo Bayn vankileirin sulkemisesta ja tulevasta terrorisminvastaisesta yhteistyöstä, EU:n ja Yhdysvaltojen julistus oikeuden, vapauden ja turvallisuuden alueen transatlanttisen yhteistyön tehostamisesta, Toledon julistus ilmailun turvallisuudesta ja EU:n ja Yhdysvaltojen terrorisminvastainen julistus vuodelta 2010. Yhdysvaltojen kanssa on myös tehty monia tärkeitä sopimuksia. Näitä ovat kaksi yhteistyösopimusta Europolin kanssa, yhteistyösopimus Eurojustin kanssa ja matkustajarekisteritietoja koskeva sopimus. Terrorismin rahoituksen jäljittämisohjelmaa (TFTP) koskeva sopimus on vastikään viimeistelty. Kaikkien näiden sopimusten tarkoituksena on varmistaa, että terrorismin ehkäisemiseksi tarvittavat tiedot ovat asianmukaisten lainvalvontaviranomaisten käytettävissä EU:n oikeudellisten vaatimusten mukaisesti. Matkustajarekisteritietojen luovuttamista koskevat sopimukset on tehty myös Kanadan ja Australian kanssa. Myös asiantuntijatasolla on toteutettu konkreettisia toimia terrorisminvastaisiin kysymyksiin liittyvän käytännön yhteistyön parantamiseksi kumppaniemme kanssa, mukaan lukien vuoden 2008 lopussa järjestetty EU:n ja Yhdysvaltojen asiantuntijaseminaari räjähteiden turvallisuudesta. EU:n ja Yhdysvaltojen asiantuntijaseminaareja järjestettiin lisäksi vuonna 2010 räjähteistä, elintärkeän infrastruktuurin suojelemisesta ja väkivaltaisten ääriliikkeiden estämisestä. EU:n ja Yhdysvaltojen terrorisminvastaista yhteistyötä toteutetaan useissa kolmansissa maissa ja kansainvälisillä foorumeilla, esimerkiksi Yhdistyneissä kansakunnissa. Tärkeimpänä haasteena on kehittää edelleen yhteistyökanavia ja -mekanismeja ulkopuolisten kumppanien, erityisesti Yhdysvaltojen kanssa. Tämän ansiosta EU:n yhteistyö näiden kumppanien kanssa tehostuu ja jäsentyy paremmin sekä strategisella että käytännön tasolla. Tiiviimpi yhteistyö ei saisi keskittyä pelkästään sisäistä turvallisuutta koskeviin seikkoihin vaan myös kolmansiin maihin ja alueisiin, joiden katsotaan olevan yhteisiä prioriteetteja terroriuhkien torjunnassa, kuten Afganistan, Pakistan, Irak, Jemen, Somalia tai Sahelin alue. EU:n virastojen, erityisesti Europolin ja Eurojustin, olisi oltava edelleen tiiviisti mukana ulkopuolisten kumppanien kanssa tehtävässä yhteistyössä EU:n lisäarvon vahvistamiseksi. Tällaisissa toimissa olisi otettava huomioon kyseisten maiden sosioekonomista tilannetta koskeva tutkimus, jotta voitaisiin kartoittaa radikalisoitumisen tai terroristien värväyksen mahdolliset taustatekijät ja maiden omat reagointivalmiudet. Perusoikeudet olisi otettava vuoropuhelun perustaksi asianomaisten kumppanien kanssa. 2.5.3. Rahoitus Rahoituksella on tärkeä osa tuettaessa sekä EU:n terrorisminvastaisia politiikkoja että jäsenvaltioiden toimia. EU:n sisäisten toimien osalta rahoitusta on myönnetty turvallisuutta ja vapauksien suojelua koskevan ohjelman puitteissa. Kyseiseen ohjelmaan sisältyvät terrorismin ja muiden turvallisuusriskien ehkäisemistä, torjuntavalmiutta ja seurausten FI 12 FI
hallintaa koskeva erikoisohjelma sekä rikollisuuden ehkäisemistä ja torjumista koskeva ohjelma. 27 Vuosiksi 2007 2013 on myönnetty yhteensä 745 miljoonaa euroa terrorismin ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumista koskevien politiikkojen tukemiseen. Näiden ohjelmien puitteissa on rahoitettu kymmeniä hankkeita, joilla tuetaan EU:n terrorisminvastaisen strategian täytäntöönpanoa, ja hakemusten määrä nousee edelleen. Komissio esittää vuoden 2013 jälkeistä aikaa koskevat rahoitusehdotuksensa seuraavan monivuotisen rahoituskehyksen yhteydessä ja pohtii samalla sisäisen turvallisuuden rahaston perustamista. Ulkoisista toimista todettakoon, että vakautusväline luotiin vuonna 2006, jotta EU:lla olisi strateginen väline, jota voitaisiin käyttää maailmanlaajuisissa turvallisuushaasteissa, kuten rajatylittävien terroristiverkostojen ehkäisemisessä. Vuonna 2010 on myönnetty jopa 22 miljoonaa euroa turvallisuuteen liittyville yhteistyötoimille useilla alueilla, joilla terrorismin uhka on kasvanut. 3. JATKOSUUNNITELMAT Tässä tiedonannossa esitettyjen tärkeimpien saavutusten arvioinnin perusteella voidaan todeta, että tulevina vuosina on tehtävä paljon työtä erityisesti terrorismin ehkäisemiseksi ja EU:n väestön suojelemiseksi mahdollisilta iskuilta ja niiden seurauksilta. Tämän pitäisi olla Euroopan unionin toiminnan tärkein tavoite tällä alalla, ja komissio käsittelee havaittuja haasteita yksityiskohtaisemmin laajemman sisäisen turvallisuuden strategian puitteissa (asiaa koskeva tiedonanto on valmisteilla). Vuonna 2005 hyväksytty terrorisminvastainen strategia on osoittautunut hyväksi keinoksi saattaa yhteen erilaisia EU:ssa terrorismin torjuntaa huomattavasti parantaneita toimenpiteitä ja välineitä ja edistää niiden täytäntöönpanoa. Tällaisesta erittäin kattavasta strategiasta on se hyöty, että sen avulla Euroopan unioni on voinut kehittää järjestelmällisemmän ja vähemmän iskuihin keskittyvän politiikan. Strategian jatkuva merkitys vahvistettiin hiljattain Tukholman ohjelmassa. Kuten Tukholman ohjelman täytäntöön panevassa toimintasuunnitelmassa todetaan, uusi institutionaalinen kehys tarjoaa kuitenkin unionille ennennäkemättömän mahdollisuuden liittää toisiinsa erilaiset terrorisminvastaiset välineet sekä sisäisen ja ulkoisen ulottuvuuden. Vaikka strategian merkitys ja siinä esitetty pääasiallinen lähestymistapa eivät sellaisenaan ole keskustelun kohteena, nyt on oikea aika astua askel eteenpäin ja tarkastella sekä strategian täytäntöönpanoa kansallisella tasolla että tapoja varmistaa, että strategia on ajankohtainen ja alan viimeisimmän kehityksen mukainen. Tässä tarkastelussa olisi kiinnitettävä erityistä huomiota Lissabonin sopimukseen perustuvaan uuteen institutionaaliseen rakenteeseen. Tämän työn tukemiseksi komissio käynnistää tutkimuksen, jonka tavoitteena on arvioida yksityiskohtaisemmin nykyisiä politiikkoja ja ensisijaisia tavoitteita. Tutkimustulosten pitäisi olla saatavilla ennen Tukholman ohjelman väliarviointia. Tämä on tärkeää, jotta kaikkia EU:n tason avaintoimijoita neuvostoa, parlamenttia ja komissiota voitaisiin tukea terrorisminvastaisiin toimiin liittyviä ensisijaisia tavoitteita koskevalla yhteisellä näkemyksellä ja ymmärryksellä. 27 EUVL L 58, 24.2.2007, s. 1. FI 13 FI
*** FI 14 FI