n seudun sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteistoiminta-alueselvityshanke Yhteistoimintaraportti luonnos 30.10.2008
SISÄLTÖ TIIVISTELMÄ...5 1 JOHDANTO...6 1.1 n seutu toimintaympäristönä... 6 1.2 Yhteistoiminta-alueselvityshankkeen tausta ja ohjaus... 9 2 Hallinto...13 2.1 Lähtökohdista... 13 2.2 Järjestämisen/tilaamisen ja tuottamisen vaihtoehdoista n seudulla... 14 2.2.1 Keskitetty tilaaminen/järjestäminen, tuotanto kunnissa (Malli 1)... 16 2.2.2 Keskitetty tilaaminen/järjestäminen, tuotanto kunnissa, erityispalvelut ja... tukipalvelut keskitetty (Malli 2)... 18 2.2.3 Tilaaminen/järjestäminen ja tuottaminen keskitetty (Malli 3).... 19 2.3 n seudun yhteistoiminta-alueen hallintomalli... 21 3 SEUDULLISTEN SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON LÄHIPALVELUALUEIDEN MUODOSTAMINEN...25 3.1 Palveluiden luokittelu alueiden suunnittelun taustalla... 25 3.2 Seudullisen lähipalvelualueen muodostamisen periaatteita... 25 3.3 Seudulliset lähipalvelualueet... 26 4 TERVEYDENHUOLTO...31 4.1 Terveydenhuollon järjestämisestä... 31 4.1.1 Asiakkaan valinnanvapaus yli kuntarajojen... 31 4.1.2 Mielenterveys- ja päihdepalvelut... 31 4.2 Palvelujen luokittelu yhteistoiminta-alueella... 32 4.3 Seudulliset lähipalvelut... 32 4.4 Seudullisten lähipalveluiden tuottaminen... 35 4.5 Keskitetyt palvelut... 43 4.5.1 Perusterveydenhuollon akuutti sairaalahoito... 44 4.5.2 Erikoislääkärikonsultaatiot ja erikoissairaanhoidon avohoito... 50 4.5.3 Työterveyshuolto... 51 4.5.4 Apuvälinekeskus... 52 4.5.5 Suun terveydenhuollon päivystys, erikoishammaslääkäripalvelut ja perustason... erikoissairaanhoito... 54 4.5.6 Röntgen... 55 4.5.7 Lääkehuolto... 56 4.5.8 Välinehuolto... 58 4.5.9 Sairaankuljetus ja ensihoito... 58 4.6 Laajaa väestöpohjaa edellyttävät terveydenhuollon palvelut... 59 4.6.1 Perusterveydenhuollon virka-ajan ulkopuolinen päivystys... 60 4.6.2 Erikoissairaanhoidon konsultaatiot... 61 4.3.3 Erikoissairaanhoidon vuodeosasto... 62 5 IKÄÄNTYNEIDEN PALVELUT...66 5.1 Ikääntyneiden palveluiden järjestämisestä... 66 5.2 Palveluiden luokittelu yhteistoiminta-alueella... 67 5.3 Seudulliset lähipalvelut ikääntyneiden palveluissa... 68 5.4 Seudullisten lähipalveluiden tuottaminen... 68 5.4.1 Kotihoito ja avopalvelut...68
5.4.2 Omaishoidon tuki... 71 5.4.3 Palveluasuminen... 73 5.4.4 Ikääntyneiden asumisen malli tulevaisuudessa... 76 5.4.5 Asiakkaan palveluntarve keskiössä RAI-järjestelmän hyödyntäminen ikäihmisten. palveluissa... 77 5.5 Keskitetyt palvelut... 77 5.5.1 Gerontologinen sosiaalityö... 78 5.5.2 Erityisryhmien päivätoiminta... 78 5.5.3 Laitoshoito... 78 5.6 Henkilöstömäärän tarpeen kasvu ikäihmisten palveluissa... 80 6 MIELENTERVEYS- JA SOSIAALITYÖ...82 6.1 Mielenterveys- ja sosiaalityön järjestämisestä... 82 6.2 Palvelujen luokittelu yhteistoiminta-alueella... 85 6.3 Seudulliset lähipalvelut... 85 6.3.1 Seudulliset lähipalvelut mielenterveys- ja sosiaalityössä... 85 6.3.2 Seudullisten mielenterveys- ja sosiaalityön lähipalvelujen tuottaminen... 88 6.4 Keskitetyt palvelut... 100 6.5 Laajaa väestöpohjaa edellyttävät palvelut... 109 6.5.1 Hallinnon järjestämisestä... 109 6.5.2 Laajaa väestöpohjaa edellyttävät palvelut mielenterveys- ja sosiaalityössä... 110 7 PÄIVÄHOIDON PALVELUT... 111 7.1 Päivähoidon palvelujen organisoinnista... 111 7.2 Päivähoidon tarve... 113 7.3 Päivähoidon kustannukset ja henkilöstötarve... 116 7.4 Palvelujen luokittelu yhteistoiminta-alueella... 117 7.4.1 Seudullisten lähipalveluiden tuottaminen... 118 7.4.2 Päivähoidon keskitetyt palvelut seudullisina... 121 7.5 Päivähoidon palveluverkko... 122 7.5.1 Palveluverkon kehittäminen... 122 7.6 Lasten kotihoidon tuki ja yksityisen hoidon tuki... 123 8 HENKILÖSTÖ... 125 8.1 Yhteistoiminta-alueelle siirtyvä henkilöstö... 125 8.2 Henkilöstön eläkkeelle siirtyminen... 127 8.3 Henkilöstötarve tulevaisuudessa... 129 8.4 Henkilöstön asema yhteistoiminta-alueen perustamisessa... 130 9 Rahoitus... 133 9.1 Yleistä... 133 9.3 Mallien laskenta-aineistosta... 135 9.4 Lasketut mallit ja niiden tulokset... 135 9.6 Yhteistoiminta-alueen taloudesta... 142 9.5 Yhteistoiminta-alueen talouden järjestämisestä... 143 9.5.1 Maksuosuudet... 143 9.6.2 Talouden ohjauksesta... 144 9.6.3 Taloustapahtumista...144 9.6.4 Talous- ja henkilöstöhallinnon järjestäminen... 145 9.6.5 Tuotteistuksesta... 146 10 KIINTEISTÖT... 147 10.1 Nykytilanteesta... 147 2
10.1.1 Kysely... 147 10.1.2 Käytössä olevien toimitilojen määrä... 147 10.1.3 Tilahallinnon ja kiinteistön pidon järjestäminen kunnissa... 148 10.1.4 Yhteistoiminta-alueen kuntien sosiaali- ja terveystoimen investoinnit... 149 10.2 Tilahallinnon järjestämisen vaihtoehdoista... 150 10.2.1 Vaihtoehdot... 150 10.2.2 Kunnat omistavat ja vuokraavat tilat... 150 10.2.3 Yhdistetty kuntien Tilakeskus... 150 10.2.4 Erillinen kiinteistöosakeyhtiö... 151 10.3 Palveluverkkorakenteen muutosten vaikutus toimitiloihin... 151 10.4 Ehdotus toimitilojen vuokraamisesta... 152 10.4.1 Sisäinen vuokra - kuntien omistamat tilat... 152 10.4.2 Kuntien tilaomaisuuden ulkopuolelta vuokratut tilat... 155 10.4.3Vuokrasopimusten kesto ja irtisanomisajat... 155 10.5 Ehdotukset tilahallinnon järjestämiseksi... 155 11 TIETOHALLINTO... 157 11.1 Kuntien sosiaali- ja terveystoimen tietohallinnon nykytilanteesta... 157 11.1.1 Yleistä... 157 11.1.2 Yhteistoiminta-alueen tietohallinnon henkilömäärä... 157 11.1.3 Käyttäjä- ja työasemamäärät... 158 11.1.4 Yhteistoiminta-alueen tietojärjestelmät... 159 11.1.5 Sosiaali- ja terveyspalvelujen tietojärjestelmien integroinnista... 159 11.1.6 Sosiaali- ja terveyspalvelujen tietoliikenneyhteyksistä... 159 11.1.7 Palvelimista ja työasemista... 160 11.1.8 Kuntien tietojärjestelmien kehittämishankkeet... 160 11.2.9 Kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen tietohallinnon kustannukset... 161 11.2 Ehdotus yhteistoiminta-alueen tietohallinnon organisoinnista... 161 11.2.1 Hallinto... 161 11.2.2 Henkilöstö... 163 11.2.3 Tietojärjestelmät ja infrastruktuuri... 163 11.2.4 Yhteistoiminta-alueen perustamisella saavutettavat edut ja haitat... tietohallinnolle... 164 11.3 Sosiaali- ja terveystoimen kansalliset tietojärjestelmähankkeet... 165 11.3.1 Yleistä... 165 11.3.2 Yhteistoiminta-alue ja kansalliset hankkeet... 166 11.4 Yhteistyö kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen ja erikoissairaanhoidon... tietohallinnossa... 166 12 ATERIA- JA PUHTAUSPALVELUT... 167 12.1 Kuntien ateria- ja puhtauspalvelujen nykytilanteesta... 167 12.1.1 Yleistä... 167 12.1.2 Hallinnosta... 167 12.1.3 Keittiöiden, aterioiden ja puhdistettavien alojen määristä... 167 12.1.4 Ateria- ja puhtauspalvelujen henkilöstö... 169 12.1.5 Tietojärjestelmät... 170 12.1.6 Tuotteistuksesta ja kustannustietojen laskentatavoista... 171 12.1.7 Kuntien ateria- ja puhtauspalveluihin vaikuttavat investoinnit 2008 2011... 171 12.1.8 Kuntien nykyisestä yhteistoiminnasta... 171 12.2 Ateria- ja puhtauspalvelujen järjestäminen ja tuottaminen yhteistoiminta-alueella...... 172 12.2.1 Vaihtoehdoista... 172 12.2.2 Keskitettyyn tuotanto Seudullinen Serviisi... 173 12.3 Keskitetyn tuotannon tavoitteet ja toteutuksen pääpiirteet ( Seudullinen Serviisi )173 3
12.3.1 Tulevaisuuden haasteita... 173 12.3.2 Tavoitteet... 174 12.3.3 Organisaatio ja toimintatavat... 175 12.3.4 Asiakkuudet... 175 12.3.5 Tuotanto ja prosessit... 176 12.3.6 Ostotoiminta... 176 12.3.7 Henkilöstön asema ja kehittäminen... 176 12.3.8 Tietojärjestelmät... 176 12.3.9 Viestintä... 176 13 YHTEISTOIMINTASOPIMUS... 177 14 LIITTEET Liite 1. Yhteistoiminta-alueselvityshankkeen työryhmiin osallistuneet henkilöt Liite 2. Yhteistoimintasopimusluonnos Liite 3. Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta Liite 4. Kuntien taloustilastot 2005 2007 Liite 5. Kuntien sosiaali- ja terveystoimen investointihankkeet 2008 2012 Liite 6. Pääsopijajärjestöjen kommentit Karttaliite 1. Sosiaali- ja terveydenhuollon seudulliset lähipalvelualueet Karttaliite 2. n seudun sosiaali- ja terveyspalvelualueet Karttaliite 3. n kaupungin terveysasemat terveysasemapiireittäin Karttaliite 4. n seudun vanhustyön palvelut Karttaliite 5. n seudun päivähoitopalvelut 4
TIIVISTELMÄ Tekijät Riitta Pitkänen, Tapio Kangas ja valmistelutyöryhmien jäsenet (liite 1) Julkaisija n kaupunki Julkaisun nimi n seudun sosiaali- ja terveyspalveluiden yhteistoiminta-alueselvityshanke, Luonnos yhteistoimintaraportiksi Julkaisuaika Lokakuu 2008 Tiivistelmä n seudun kunnat Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Liminka, Lumijoki, Muhos,, nsalo ja Tyrnävä sekä Yli-Iin kunta ovat selvittäneet Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5 :n mukaisen yhteistoiminta-alueen muodostamista n seudun sosiaali- ja terveyspalveluiden toimintamalli Titus-hankkeessa aikaisemmin vuonna 2007 valmistuneiden raporttien ja tässä yhteistoiminta-alueselvityshankkeessa kerätyn aineiston pohjalta. Hankkeessa on valmisteltu ehdotus seudulliseksi sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteeksi. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut on luokiteltu seudullisiksi lähipalveluiksi, keskitetyiksi palveluiksi ja laajaa väestöpohjaa edellyttäviksi palveluiksi. Seudulliset lähipalvelut tuotetaan yhteistoimintaalueella olevalla neljällä seudullisella lähipalvelualueella. Keskitetyt palvelut tuotetaan yhteistoiminta-alueella joko yhdessä, tai useammassa yksikössä, ja laajaa väestöpohjaa edellyttävät palvelut ostetaan pääsääntöisesti Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriltä. Hallinnollisesti yhteistoiminta-alue on suunniteltu vastuukuntamallin mukaisesti. Vastuukuntana toimisi n kaupunki, ja palvelut organisoitaisiin tilaaja-tuottaja-mallin mukaisesti. Yhteistoiminnan järjestämistä varten esitetään perustettavaksi yhteiseksi toimielimeksi sosiaali- ja terveyslautakunta ja sen alaisuuteen yksilöasioiden jaosto ja tarpeellinen määrä muita jaostoja. Yhteislautakunnan kokoonpanoksi esitetään 36 jäsentä. Tuotannon organisoimiseksi esitetään, että kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotanto yhdistetään osaksi n kaupungin tuotanto-organisaatiota 1.1.2010, ja vuoden 2012 loppuun mennessä selvitetään ja laaditaan tarkempi suunnitelma oman tuotannon organisointitavoista kunnalliseksi liikelaitokseksi tai liikelaitoskuntayhtymäksi. Sosiaali- ja terveyspalveluihin liittyvät tukipalvelut esitetään keskitettäväksi kaupungin ao. liikelaitoksiin ja sosiaali- ja terveyspalveluiden tarvitsemat kiinteistöt esitetään vuokrattavaksi kunnilta. Selvityksessä esitetään, että kunnat siirtävät sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön n kaupungin palvelukseen työsopimuslain ja kunnallisista viranhaltijoista annetun lain liikkeen luovutusta koskevien määräysten mukaisesti 1.1.2010 lukien. Henkilöstön irtisanomissuoja taloudellisten tai tuotannollisten tekijöiden vuoksi olisi 5 vuotta henkilöstön siirtämisestä uuden työnantajan palvelukseen. Yhteistoiminta-alueen maksuosuudet esitetään jaettavaksi palvelujen käytön mukaisesti. Tämän selvitystyön lähtökohtana on ollut, että suunniteltava sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenne pohjautuu alueella tehtyyn palvelutarveanalyysiin ja kriittiseen arviointiin nykyisen palvelujärjestelmän heikkouksista. Palvelujärjestelmän kehittämisessä on pyritty löytämään ratkaisuja, joilla voidaan turvata palvelut myös pitkällä aikajänteellä. Selvityksessä esitetyt toiminnalliset muutokset ovat yhdenmukaisia valtakunnallisen sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämistyön kanssa. Yhteistoiminta-alueelle esitettävä hallintomalli täyttää Puitelain ja Kuntalain säädökset. Sivumäärä 177 sivua + liitteet 6 kpl + karttaliitteet 5 kpl 5
1 JOHDANTO 1.1 n seutu toimintaympäristönä n seutuun kuuluu 10 kuntaa: Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Muhos, Liminka, Lumijoki,, nsalo ja Tyrnävä. Ylikiimingin kunta on tehnyt päätöksen liittymisestä n kaupunkiin vuoden 2009 alusta. Ylikiimingin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ovat siirtyneet kaupungille jo vuonna 2008. Yli-Iin kunta ja n kaupunki tekevät kuntaliitosselvitystä, päätökset asiasta tehdään maaliskuussa 2009. n seudun kuntien tilanne on esimerkki siitä, miten kasvukeskusalueeseen kohdistuu muutoksia, jotka johtuvat niin paikallisista, alueellisista kuin valtakunnallisista ja globaaleistakin tekijöistä. n seudun asukasluku on ollut tasaisessa kasvussa (Kuvio 1), ja väestöennusteen mukaan (kuvio 2) asukkaiden määrä alueella kasvaa nykyisestä noin 220 000 asukkaasta yli 263 000 asukkaaseen vuoteen 2025 mennessä. Alueen väestörakenne on useimpien kuntien osalta ollut lapsi- ja nuorisovoittoinen johtuen sekä alueelle leimallisesta korkeasta syntyvyydestä että nuorien, pääasiassa opiskelijoiden, tai nuorten perheiden työstä johtuvasta alueelle muuttamisesta. Tästä johtuen palvelujen kehittämisessä ovat kunnissa olleet painopisteinä erityisesti lasten, nuorten ja perheiden palvelut. Ikääntyvän väestön määrän lisääntyessä on viime vuosina ryhdytty panostamaan myös ikääntyville kohdistettaviin palveluihin. 250 1000 asukasta asukasluku 31.12. 200 150 100 50 0 2003 2004 2005 2006 2007 Kuvio 1. Selvityskuntien asukaslukujen kehitys vuosina 2003-2007 (Lähde: Tilastokeskus). 6
Selvitysalueen väkilukuennuste vuosille 2010-2025 270000 260000 250000 240000 230000 220000 210000 v. 2010 v. 2015 v. 2020 v. 2025 Kuvio 2. Selvityskuntien väkilukuennuste vuosille 2010-2025 (Lähde: Tilastokeskus). Oman erityispiirteensä palvelujen järjestämiselle on tuonut n seudulle tyypillinen pendelöinti-ilmiö, jolloin asuin- ja työpaikka ovat eri paikkakunnilla. Tämä on aiheuttanut pohdintaa siitä, miten alueella asuvat voisivat saada palvelunsa mahdollisimman joustavasti. Kuvio 3. n ja alueen muiden kuntien välinen työssäkäynti asuin- ja työpaikan välillä (ns. pendelöinti-ilmiö) (Lähde: Tilastokeskus). 7
Kiristyvä kuntatalous luo omat haasteensa palveluiden kehittämiselle n seudulla (Kuviot 4-6). 600 / asukas v uosikate /asukas 500 400 300 200 100 0 2003 2004 2005 2006 2007 Kuvio 4. Selvityskuntien vuosikatteen muutos ( /asukas) vuosina 2003 2007 (Lähde: VM, Kuntaosasto). Muuttuva toimintaympäristö haastaa kunnat kehittämään yhteistoiminnassa tulevaisuuden sosiaali- ja terveyspalveluiden mallia alueen asukkaiden tarpeisiin mahdollisimman optimaalisesti ja kustannustehokkaasti. Kuntien viimevuosien lainamäärän kehitys ilmenee kuviosta 5 ja sosiaali- ja terveydenhuollon nettomenojen kasvu kuviosta 6. 1200 / asukas lainamäärä /asukas 1000 800 600 400 200 0 2003 2004 2005 2006 2007 8
Kuvio 5. Selvityskuntien lainamäärän kehitys ( /asukas) vuosina 2003-2007 (Lähde: VM, Kuntaosasto). SOSIAALI- JA TERVEYSPALVELUJEN NETTOMENOT 2005-2007 Ylikiiminki 2454 2755 2 972 Yli-Ii 2429 2 846 2675 Tyrnävä 2 391 2299 2131 nsalo 2 365 2230 2086 2 562 2439 2299 Muhos Lumijoki 2 542 2399 2418 2 321 2412 2461 2007 2006 2005 Liminka 2058 2 423 2290 Kiiminki 2 316 2201 2136 Kempele 2 288 2142 2032 Haukipudas 2 354 2317 2250 Hailuoto 2 856 3041 3335 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 Kuvio 6. Selvityskuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden nettomenot vuosina 2005-2007. 1.2 Yhteistoiminta-alueselvityshankkeen tausta ja ohjaus Laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (169/2007) eli ns. Puitelaki tuli voimaan 23.2.2007. Lain tavoitteena on elinvoimainen ja toimintakykyinen sekä eheä kuntarakenne. Lisäksi lain tavoitteena on varmistaa koko maassa laadukkaat ja asukkaiden saatavilla olevat palvelut. Palvelurakenteen on oltava kattava ja taloudellinen ja sen on mahdollistettava voimavarojen tehokas käyttö. Sosiaali- ja terveystoimen järjestämisestä on säädetty Puitelain 5 :ssä, jossa sanotaan muun muassa, että Kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, on oltava vähintään noin 20 000 asukasta. n seudun kunnista vain n kaupungin asukasluku ylittää asetetun asukaspohjan ja Haukiputaan kunta saavuttaa sen muutamassa vuodessa. Hailuodon kunta voi poiketa em. velvoitteesta ns. saaristolaisuuspykälän nojalla. Muiden kuntien on ryhdyttävä toimenpiteisiin täyttääkseen puitelain säädökset. 9
2 229 Väestö 31.12.2007 18 113 987 12 448 9 431 15 218 131 585 3 470 1 895 8 646 8 399 6 087 Kuvio 7. Selvityskuntien asukasluvut vuoden 2007 lopussa. n seudun sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueen selvityshanke käynnistyi syksyllä 2009 n kaupunginhallituksen ja n seutuhallituksen päätöksillä. Yhteistoiminta-alueselvityshanke integroitiin n seudulla käynnissä olevaan n seudun sosiaali- ja terveyspalveluiden toimintamalli Titus-hankkeeseen, ja se päätettiin toteuttaa ajanjaksolla 1.9.2008-31.12.2008. Hankkeessa ovat mukana kaikki n seudun kunnat: Hailuoto, Haukipudas, Kempele, Kiiminki, Liminka, Lumijoki, Muhos, (ml. Ylikiiminki), nsalo, Tyrnävä sekä näiden lisäksi Yli-Iin kunta. Hankkeen rahoituksesta on vastannut n seutu ja toteutuksesta n kaupunki. n seudun yhteistoiminta-alueen selvityshanketta varten perustettiin oma valmistelu- ja päätöksenteko-organisaatio. 10
PARAS-Yhteistoiminta-alueselvitys (/Titus) Kuntien valtuustot n valtuusto Päätöksentekotaso Kuntien hallitukset Kuntien sote-ltk:t n kh n sote-ltk n seutu -Seutuvaltuusto -Seutuhallitus Paras-Ohjausryhmä Työvaliokunta Selvitystyöryhmä Koordinointitaso Henkilöstötyöryhmä Selvityshenkilö Viranhaltijatyöryhmät Valmistelutaso Päivähoito Mielenterveys- ja sosiaalityö Vanhustyö Terveydenhuolto Kiinteistöt Omistus Sisäiset vuokrat Tukipalvelut Ruokahuolto, siivous Laskutus Atk yms. Henkilöstö Yt (sijoitus, asema) Koulutus Taloushallinto Kustannustenjako Kirjanpito Talousseuranta yms. Kuvio 8. n seudun sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueselvityshankkeen valmisteluorganisaatio Jokaiseen valmistelu- ja koordinointitason työryhmään valittiin edustajat mukana olevista kunnista (liite 1). Hankkeen aikana työryhmät ovat työskennelleet aktiivisesti ja tässä yhteistoimintaraportissa esitettävät asiat pohjautuvat työryhmien työn tuloksiin. Titus-hankkeen ensimmäisessä vaiheessa vuosina 2006-2007 tehtiin n seudun kuntien sosiaali- ja terveyspalvelujen nykytila- ja palvelutarvekartoitukset. Kartoituksen tulokset on raportoitu toimialakohtaisissa Titus-väliraporteissa, jotka löytyvät n seudun verkkosivuilta osoitteesta: http://www.ouka.fi/seutu/titus/raportit.htm. Titus-hankkeen tavoitteet ovat ohjanneet myös yhteistoiminta-alueselvityshankkeessa tehtyä valmistelutyötä. Titus-hankkeen tavoitteena on hankesuunnitelman mukaisesti selvittää erilaisia palvelumalleja ja kehittää n seudulle yhtenäiset ja kustannustehokkaat palvelurakenteet ja -prosessit. Palvelujen tuottamiseksi kehitetään tehokkaampia sekä alueellisia että keskitettyjä toiminnallisia kokonaisuuksia, joita ovat esimerkiksi palveluverkkosuunnitelma, palveluketjut, palvelukeskukset ja palvelukonseptit. Tavoitteena on kehittää n seudun sosiaali- ja terveyspalveluiden toteuttamiseen tilaaja-tuottajamallin mukaiset ratkaisut. Yhteistoiminta-alueselvityshankkeessa ovat olleet mukana kaikki sosiaali- ja terveydenhuollon palvelualueet lukuun ottamatta ympäristöterveydenhuoltoa ja eläinlääkintähuoltoa. 11
Hankkeen aikana on keskusteltu eri työryhmissä päivähoidon hallinnollisesta sijoittumisesta kunnissa ja yhteistoiminta-alueella. Osa kunnista on siirtänyt päivähoidon opetustoimeen ja osa kunnista on tekemässä vastaavia ratkaisuja vuoden 2009 osalta. Päivähoito on pidetty tässä selvityksessä mukana alkuperäisen hankesuunnitelman mukaisesti, mutta päivähoito kokonaisuudessaan on mahdollista, kuntien niin halutessa, jättää myös sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoiminta-alueen ulkopuolelle. 12
2 Hallinto 2.1 Lähtökohdista Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) 5 3 momentin mukaan kunnassa tai yhteistoiminta-alueella, joka huolehtii perusterveydenhuollosta ja siihen kiinteästi liittyvistä sosiaalitoimen tehtävistä, tulee olla vähintään 20.000 asukasta. Kuntien, joissa on yli 20.000 asukkaista, on edelleen mahdollista hoitaa sosiaali- ja terveyspalvelut itsenäisesti. Niiden kuntien, joiden väestöpohja on alle 20.000 asukasta, tulee yhteistyössä perustaa yhteistoiminta-alue, jonka väestöpohja on yli 20.000 asukasta. Yhteistoiminta-alueen hallinto voidaan kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) mukaan järjestää joko ns. vastuukuntamallilla tai perustamalla kuntayhtymä. Molemmissa yhteistoiminta-alueen järjestämisvaihtoehdoissa palvelujen järjestäminen tapahtuu keskistämällä palvelujen organisointi uudelle toimijalle. Vastuukuntamallissa yhteistoiminta-alueen tehtävät annetaan kuntalain (365/1995) 76 :n 2 momentin mukaisesti yhden kunnan, nk. vastuukunnan, järjestettäväksi. Tällöin tehtävien hoitamista varten perustetaan kuntalain 77 :ssä tarkoitettu alueen kuntien yhteinen toimielin ja muita tarvittavia toimielimiä. Jäseninä toimielimessä voivat olla asianomaisten kuntien vastaavan toimielimeen vaalikelpoiset henkilöt. Kunta-yhtymämallissa tehtäviä varten perustetaan kuntalain (365/1995) mukainen kuntayhtymä. Nämä kaksi vaihtoehtoa koskevat palvelujen järjestämisvastuuta. Järjestämisvastuulla tarkoitetaan vastuuta siitä, että palvelut ovat kuntien asukkaiden saatavilla. n seudun kunnista asukaslukuvelvoitteen täyttää vain n kaupunki. Muiden kuntien on lähtökohtaisesti organisoiduttava yhteistoiminta-alueeksi palvelujen järjestämisen osalta. Lähimpänä rajaa, joka mahdollisesti täyttänee vähimmäisvaatimuksen, on Haukiputaan kunta. Hailuodon kunta on saarena erityisasemassa ja sen on mahdollista jäädä tällä perusteella yhteistoiminta-alueen ulkopuolelle. Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen rahoittaminen, myös yhteistoiminta-alueella, tapahtuu kuntien toimesta. Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa lainsäädännössä, kuten ei muussakaan lainsäädännössä, ole määritelty yhteistoiminta-alueen palvelujen rahoitustapaa, vaan kunnat voivat sopia siitä vapaasti. Tilaaja-tuottaja -mallia sovellettaessa järjestämisvelvollisuus on yhteisesti järjestetyillä tilaajatason toimielimillä. Palvelujen tuottamisesta ei kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetussa laissa ole säädöksiä. 13
Yhteistoiminta-alueen tuotanto on mahdollista organisoida perinteisesti kunnan omassa organisaatiossa ja kunnan omana tuotantona. Tuotanto on myös mahdollista toteuttaa kunnallisen liikelaitoksen muodossa. Kunnan perustamasta liikelaitoksesta käytetään nimitystä kunnan liikelaitos ja kuntayhtymän perustamasta liikelaitoksesta kuntayhtymän liikelaitos. Uusin yhteistyömuoto on liikelaitoskuntayhtymä. Liikelaitoskuntayhtymän kunnat voivat perustaa yhdessä, kuntayhtymät yhdessä tai yksi tai useampi kunta tai kuntayhtymä yhdessä. Yhteistoiminta-alueen valmistelua ohjanneessa hankesuunnitelmassa on todettu, että yhteistoiminta-alueen palvelutuotantoon sovelletaan tilaaja-tuottajamallia. Malli on tällä hetkellä käytössä n kaupungissa ja Kiimingin kunnassa. Myös Kempeleen ja nsalon kunnat valmistelevat malliin siirtymistä vuoden 2009 alusta. Tilaaja-tuottajamallissa on tärkeää tuottajan itsenäisyyden vahvistaminen, jotta roolit toteutuvat aidosti. Sen vuoksi useat mallia soveltavat yhteistoiminta-alueet ovat liikelaitostaneet myös sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotantoa. 2.2 Järjestämisen/tilaamisen ja tuottamisen vaihtoehdoista n seudulla n seudun sosiaali- ja terveyspalvelujen yhteistoiminta-aluehankkeen hankesuunnitelmassa todettiin yhteistoiminta-alueen palvelujen järjestämisvaihtoehdoista, että suunnittelun pohjana on isäntäkuntamalli, jossa n kaupunki toimii isäntäkuntana. Valmistelun aikana järjestämisen vaihtoja sivuttiin myös hankkeen kahdessa seminaarissa (Innovaatioseminaari 20.11.2007 ja valmisteluseminaari 17.4.2008). Seminaarikeskusteluissa nousi esille myös vaihtoehto, jossa järjestämisvastuu (ja tilaaminen) olisi hajautettu 2-4 kuntaryhmälle, joiden väestöpohja ylittäisi järjestämisvastuun 20.000 asukkaan rajan. Tämä vaihtoehto merkitsisi mm. päällekkäisiä tilaaja-organisaatioita, hajanaista palvelujen ostotoimintaa, rajallisia kehittämismahdollisuuksia koko työssäkäyntialuetta käsittäviin sosiaali- ja terveyspalveluihin ja niitä tukeviin investointeihin. Mallin vahvuuksia olisi laajempi luottamushenkilöhallinto ja päätöksenteon pysyminen lähempänä peruskuntia. 14
HAJAUTETTU JÄRJESTÄMINEN/TILAAMINEN - SWOT Vahvuudet Heikkoudet: - Luottamushenkilöiden päätöksenteko on lähempänä peruskuntaa kuin kokonaan keskitetyssä tilaaja mallissa. Luottamushenkilöt tuntevat oman kunnan asiat ja asiakkaat paremmin - Luottamushenkilö hallinnossa enemmän paikkoja - Seudulla on päällekkäisiä tilaaja-organisaatioita. Ne elävät omaa elämää omat strategiat, linjaukset ja toimenpiteet. Ei saada optimoitua tilaaja-osaamista, esim. erikoissairaanhoidossa. - Hajanainen ostotoiminta. Esim. palvelujen päällekkäinen kilpailutus. Korkeat transaktiokustannukset, yms. - Ei mahdollista optimaalista seudullisen palveluverkon kehittämistä/rakentamista. Rajalliset kehittämismahdollisuudet koko n seudun työssäkäyntialueen (asiakkaiden, kuntien) näkökulmasta. Seudun kuntien asukkaat ovat eriarvoisessa asemassa. Kuntapoolit voivat ostaa erilaisia palveluja. Palveluja ei saa tasa-arvoisesti, kun useampi itsenäinen tilaaja. - Hankala toteuttaa seudullisia keskitettyjä palveluja. Esim. seudullinen akuutti vuodeosastohoito. - Mahdollistaa päällekkäiset investoinnit. - Tuotannon ohjaus on hajanaista. Esim. voi olla 4 eri tilaajakäytäntöä, johon tuotannon pitäisi sopeutua. Hankala sopeutua palvelutarpeiden muutoksiin. - Tilaajatason päätöksenteko on hajanainen/epäyhtenäinen. - Sopimusviidakko. Ensin on muodostettava tilaajapoolit sopimusteitse ja sen lisäksi tilaajan ja tuottajan väliset sopimukset. - Monimutkainen rahoitus- ja tuotteistusmalli. Tilaajatasolla voi olla erilaiset rahoitusmallit ja tuotteistus on hankala toteuttaa, koska tilaukset voivat vaihdella eri tilaajakeskuksien välillä. - Ei täytä n seudun palvelustrategian, TITUS-hankkeen ja Paras-lainsäädännön tavoitteita seudullisesta palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Mahdollisuudet - Välivaihe laajemmalle seutukunnalliselle yhteistyölle - Mahdollisuus/paine yhdistää/virtaviivaistaa palveluja. Uhat - Ei löydy tuottajaa, joka uskaltaa ottaa esim. talouteen ja henkilöstöön liittyvät riskit monitahoisesta tilaamisesta. - Tuotanto alkaa elämään omaa elämää ja ohjaa tilaamista, koska isäntiä on useita. - Kustannusten optimointi hankalaa Yhteistoiminta-alueen palvelujen järjestäminen/tilaaminen ja tuotannon organisointi on mahdollista toteuttaa ainakin kolmella (3) vaihtoehdolla. Ne ovat seuraavat: 1. Keskitetty tilaaminen/järjestäminen, tuotanto kunnissa (Malli 1), 2. Keskitetty tilaaminen/järjestäminen, tuotanto kunnissa, erityispalvelut ja tukipalvelut keskitetty (Malli 2) ja 3. Tilaaminen/järjestäminen ja tuottaminen keskitetty (Malli 3). 15
Kaikissa vaihtoehdoissa, keskitetyn järjestämisen lisäksi, tilaaja/järjestäjä hankkii sosiaali- ja terveyspalvelujen ostopalvelut koko yhteistoiminta-alueelle (esim. erikoissairaanhoidon Pohjois-Pohjanmaan sairaanhoitopiiriltä, ostot yksityisiltä ja III-sektorin palvelun tuottajilta). Vaihtoehdoissa 1 ja 2 lähipalvelujen tuotanto tapahtuu nykyisten kuntien toimesta ja pääosin kuntien rajojen sisällä. Vaihtoehdossa 2 ns. erityis- ja tukipalvelujen tuotanto (esim. röntgentoiminta) keskitetään koko yhteistoiminta-alueella. Vaihtoehdossa 3 koko palvelutuotanto keskitetään yhteistoiminta-alueelle. 2.2.1 Keskitetty tilaaminen/järjestäminen, tuotanto kunnissa (Malli 1) Keskitetty tilaaminen, tuotanto kunnissa (Malli 1) Yhteislautakunta Vastuukunta Tilaaminen Kuntien rahoitus Haukipudas Kiiminki Kempele SHP nsalo Lumijoki Liminka Muhos Yksityiset Tyrnävä Hailuoto Yli-Ii Järjestöt Sote-palvelujen tuottaminen peruskunnissa nykyiseen tapaan/ kunnissa toimielin esim. kunnanhallitus tai sen alainen johtokunta Kuvio 9. Keskitetty tilaaminen, tuotanto kunnissa (Malli 1). 16
Vaihtoehdon swot: VAHVUUDET - tuottaja tuntee oman kunnan asiakaskentät - tilaaminen keskitetään (mm. tilaamisosaaminen paranee, saavutetaan volyymiedut, ei enää päällekkäistä kilpailutusta) - tuotanto säilyy kunnilla MAHDOLLISUUDET - kuntien palvelutuotanto voi erikoistua eri asioihin - tilaaja voi samansisältöisillä sopimuksilla yhtenäistää palvelujen sisältöä, optimoida henkilöstömääriä jne. HEIKKOUDET - malli erittäin vaativa tilaajalle - kirjavuus tuotannossa säilyy (ei laadun ja hinnan suhteen yhtenäisiä) - kunnat ei kykene tuottamaan riittävästi palveluja - ylikunnalliset palvelut hankalia toteuttaa - lukuisia sopimuksia (erillinen sopimus jokaisen tuottajan kanssa) - monenlaisia tuotannon työnantajia - kilpailu henkilöstöstä kuntien välillä säilyy - vaikea tuottaa erityisosaamista vaativia palveluja - hankala toteuttaa kuntalaisten yhdenvertaisuutta - hankalasti toteutettava tuotannonohjaus (tuotannon tehostaminen on vaikeaa) - toimii huonosti muutostilanteissa (jos palvelujen tarve kasvaa tai lisääntyy) - saavutettavissa vain vähäisiä synergiaetuja tuotannon tehostamissa - tuotantokustannukset suuret pienissä tuotantoyksiköissä UHAT - väestö alkaa muuttaa seudulla palvelujen perässä (voimistuu nykyisestään) - ostokartellit - siirtymävaiheessa henkilöstölle uhka, jos ei tilaaja tilaa ko. palveluja - malli on jarru seudulliselle kehittämiselle - sosiaali- ja terveyspalvelut eivät kehity - ei saada organisoitua tehokkaaksi - pienet tuotantoyksiköt eivät saa työntekijöitä 17
2.2.2 Keskitetty tilaaminen/järjestäminen, tuotanto kunnissa, erityispalvelut ja tukipalvelut keskitetty (Malli 2) Keskitetty tilaaminen, tuotanto kunnissa, erityispalvelut ja tukipalvelut keskitetty (Malli 2) Yhteislautakunta Vastuukunta Tilaaminen Kuntien rahoitus Erityispalvelut Tukipalvelut RTG, LAB, Apuvälineet, välinehuolto lääkehuolto Haukipudas Kiiminki Kempele SHP nsalo Lumijoki Liminka Muhos Yksityiset Tyrnävä Hailuoto Yli-Ii Järjestöt Sote-lähipalvelujen tuottaminen peruskunnissa nykyiseen tapaan, erityispalvelujen ja tukipalvelujen keskittäminen un/ toimielin esim. kunnanhallitus tai sen alainen johtokunta Kuvio 10. Keskitetty tilaaminen, tuotanto kunnissa, erityispalvelut ja tukipalvelut keskitetty (Malli 2). Vaihtoehdon swot: VAHVUUDET - tuottaja tuntee asiakaskentät - tilaaminen keskitetään (mm. tilaamisosaaminen paranee, saavutetaan volyymiedut, ei enää päällekkäistä kilpailutusta) - tuotanto säilyy kunnilla HEIKKOUDET - malli erittäin vaativa tilaajalle - kirjavuus tuotannossa säilyy (ei laadun ja hinnan suhteen yhtenäisiä) - ei pysty tuottamaan riittävästi palveluja - ylikunnalliset palvelut hankalia toteuttaa - lukuisia sopimuksia (erillinen sopimus jokaisen tuottajan kanssa) - monenlaisia tuotannon työnantajia - kilpailu henkilöstöstä kuntien välillä säilyy - vaikea tuottaa erityisosaamista vaativia palveluja - hankala toteuttaa kuntalaisten yhdenvertaisuutta sotepalveluissa - hankalasti toteutettava tuotannonohjaus (tuotannon tehostaminen on vaikeaa) - toimii huonosti muutostilanteissa (jos palvelujen tarve kasvaa tai lisääntyy) - saavutettavissa vain vähäisiä synergiaetuja tuotannon tehostamissa 18
MAHDOLLISUUDET - kuntien palvelutuotanto voi erikoistua eri asioihin - tilaaja voi samansisältöisillä sopimuksilla yhtenäistää palvelujen sisältöä, optimoida henkilöstömääriä jne. - tukipalvelujen ja erityispalvelujen tuottaminen tehostuu - tuotantokustannukset suuret pienissä tuotantoyksiköissä UHAT - väestö alkaa muuttaa seudulla palvelujen perässä (voimistuu nykyisestään) - ostokartellit - siirtymävaiheessa henkilöstölle uhka, jos ei tilaaja tilaa ko. palveluja - malli on jarru seudulliselle kehittämiselle - sosiaali- ja terveyspalvelut eivät kehity - ei saada organisoitua tehokkaaksi - pienet tuotantoyksiköt eivät saa työntekijöitä - erityispalveluiden keskittäminen voi johtaa erityisosaajien siirtymiseen kunnasta pois, jolloin lähipalveluiden tuottaminen voi vaikeutua (esim. sosiaalityö) - osa nykyisistä lähipalveluista luokitellaan erityispalveluksi ja ne siirtyvät asiakkaan kannalta kauemmaksi - erityispalvelut eivät ole kiinteä osa peruspalveluja (erityispalvelut alkaa elää eri elämää) - erityispalvelujen ja tukipalvelujen monopoli - vetovoimaisuus ei lisäänny esim. työvoiman saatavuus 2.2.3 Tilaaminen/järjestäminen ja tuottaminen keskitetty (Malli 3). Tilaaminen ja tuottaminen keskitetty (Malli 3) Yhteislautakunta Vastuukunta Tilaaminen Kuntien rahoitus Liikelaitosjohtokunta Keskitetty tuotanto (vastuukunta ), kunnallinen liikelaitos Shp Yksityiset Järjestöt Seudullinen lähipalvelualue Seudullinen lähipalvelualue Keskitetyt palvelut Seudullinen lähipalvelualue Seudullinen lähipalvelualue Etsitään maantieteellisesti (asukkaiden luonnollinen kulku-/työssäkäyntialue) sekä toiminnan että tehokkuuden kannalta optimaalinen alue = osia n kaupungin alueella olevista palveluista siirtyy useamman kunnan muodostamaan tuotantoalueeseen. Kuvio 11. Tilaaminen ja tuottaminen keskitetty (Malli 3). 19