ERF-ohjelman arviointi 2006 vuoden ohjelma Net Effect Oy Petri Uusikylä Nina von Hertzen-Oosi Anna Kantola VERSIO 1.1 / 25.9.2008 Euroopan pakolaisrahasto
Sisältö 1. Johdanto... 3 2. ERF-ohjelman asemoituminen... 4 3. Arvioinnin kohde... 7 4. Arvioinnin toteutus... 9 5. Arvioinnin keskeiset tulokset... 11 5.1. Ohjelman ja hankkeiden relevanssi... 11 5.2. Hankkeiden toteutuksen onnistuneisuus... 12 Hankkeiden tuotokset, tulokset ja vaikutukset... 16 6. Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset... 19 6.1. Johtopäätökset... 19 6.2. Kehittämisehdotukset... 20 Liitteet... 22
1. Johdanto Euroopan pakolaisrahasto (ERF) perustettiin vuonna 2000. Euroopan pakolaisrahaston ohjelma osarahoittaa jäsenmaissa turvapaikan hakijoiden vastaanottoa, pakolaisten kotouttamista ja pakolaisten vapaaehtoista paluumuuttoa. Euroopan pakolaisrahaston perustaminen vuonna 2000 oli ensimmäinen askel kohti Euroopan Unionin yhteistä turvapaikkajärjestelmää. Ohjelmassa pyritään vähentämään jäsenvaltioissa sovellettavien vastaanottojärjestelyjen eroja, joiden takia pakolaisista aiheutuvat taloudelliset rasitukset eivät jakaudu tasapuolisesti jäsenvaltioiden kesken: pakolaisasemaa hakevat henkilöt hakeutuvat yleensä sellaiseen jäsenvaltioon, joka näyttää heistä tarjoavan parhaat olosuhteet, tai vaihtavat jäsenvaltiosta toiseen, mikä kasvattaa entisestään niiden kustannuksia. Yhteisön tuella halutaan myös kannustaa jäsenvaltioita parantamaan vastaanottojärjestelyjään ja perustamaan tehokkaat ja tasapuoliset turvapaikkamenettelyt. Lisäksi sillä pyritään helpottamaan nykyisten järjestelyjen mukauttamista jäsenvaltioissa, joiden kohdalla esiintyy suuria vaihteluja sekä pakolaisten määrän että luonteen osalta. Suomessa turvapaikanhakijoiden määrä laski vuonna 2007 merkittävästi vuosiin 2006 ja 2005 verrattuna. Esimerkiksi vuonna 2007 turvapaikkaa haki Suomesta ainoastaan 1 434 henkilöä, mikä on 38 % vähemmän kuin vuonna 2006 (turvapaikan hakijoiden määrä 2324). Vuoteen 2005 verrattuna luku on pudonnut alle puoleen (turvapaikan hakijoiden määrä 3574 ). Tilastoissa näkyy selvästi Itä-Euroopan maiden, kuten esimerkiksi bulgarialaisten turvapaikan hakijoiden poistuminen tilastoista EU-laajentumisen myötä. Erityispiirteenä voidaan myös vuoden 2007 nähdä, että Dublin-tapausten määrä laski huomattavasti aiempiin vuosiin verrattuna: Vuoden 2007 aikana ratkaistuista turvapaikkahakemuksista noin 16 % ratkaistiin Dublin- menettelyssä, kun kahtena edellisvuotena vastaava luku oli lähes 40 %. Dublin-päätösten määrän putoamiseen on vaikuttanut myös mm. Itä-Euroopan romanien jääminen EU:n laajenemisen myötä lähes täysin pois hakijoiden joukosta. Vuonna 2008 näyttää kuitenkin siltä, että turvapaikanhakijoiden määrä on kääntynyt taas kasvuun. Tässä arviointiraportissa tarkastellaan Suomen vuoden 2006 ERF-ohjelmaa, sen tavoiteasetantaa, toimeenpanon onnistuneisuutta ja siitä syntyneitä tuotoksia, tuloksia ja vaikutuksia. Hankkeet ovat olleet haastavassa asemassa, sillä pakolaisten vastaanottoon ja kotouttamiseen on Suomessa ollut perinteisesti hyvin vähän resursseja käytössä. Monessa kunnassa kotouttamistoimenpiteet rajoittuvat lakisääteisiin kotouttamistoimenpiteisiin, jotka kohdistuvat ensisijaisesti kielen opetteluun ja työllistymiseen muita tukipalveluita tai toiminnan kehittämishankkeita ei käytännössä ole. Tämä merkitseen sitä, projektimuotoiselle kehittämistyölle on suurta tarvetta, muttta toisaalta haasteellista taas on tehdä todellista kehittämistyötä varsinaisen asiakastyön lisäksi sekä löytää resursseja ja vastuutahoja, jotka ottavat kehitetyt toimintamallit osaksi omia normaalitoimintojaan. Lisähaasteen tässä kontekstissa muodostavat myös pakolaisten ja pakolaisvirtojen vaihtelevat ja joskus myös ennakoimattomat määrät. Tulemme kiinnittämään varsinaisten tuotosten, tulosten ja vaikutusten lisäksi erityistä huomiota ERF-ohjelman toimintaympäristön asettamiin reunaehtoihin ja vastaavasti mahdollisuuksiin. Resurssien niukkuuden ja mahdollisten pakolaisvirtojen lisääntyessä erityisen tärkeää on kiinnittää huomiota siihen, mikä on ERF-ohjelman profiili ja mikä on juuri sen fokus pakolaisuuteen ja kotouttamiseen liittyvässä tematiikassa.
2. ERF-ohjelman asemoituminen ERF-ohjelmaa arvioitaessa tärkeää on myös tarkastella sen asemoitumista osaksi muita kansallisia pakolaisuuteen ja maahanmuuttoon kohdistuvia ohjelmia ja kehittämistoimenpiteitä. Tässä suhteessa tarkastellaan ns. ohjelman ulkoista koherenssia ja relevanssia eli sitä, mikä on ohjelman tuoma lisäarvo ja täydentävyys suhteessa muihin kansallisiin ja eurooppalaisiin kehittämisohjelmiin ja -toimenpiteisiin. Koska arvioinnin tarkoituksena on myös tuottaa tietoa ohjelman kehittämistarpeista, tulemme kohdistamaan tarkastelumme tällä hetkellä (2008) käynnissä oleviin kansallisiin ja eurooppalaisiin kehittämishankkeisiin. Tavoiteasetantansa puolesta ERF-ohjelma on kohtalaisen laaja ja pitää sisällään toimenpiteitä, jotka kattavat sekä yleisesti kotoutumiseen (toimintalinja B) että turvapaikanhakijoiden vastaanottoon ja vastaanottomenettelyihin liittyvät toimenpiteet (A sekä yhdistelmä AB). Ohjelman asettamat raamit kotouttamiseen liittyville toimenpiteille ovat kohtalaisen löyhät ja mahdollistavat erilaisten innovatiivisten kumppanuuksien kokeilemisen kotouttamistoimenpiteissä. Puhtaasti toimintalinjan A osalta ohjelma asettaa kohtalaisen tiukat vaatimukset rahoitettaville hankkeille, sillä tavoitteena on ensisijaisesti vastaanottojärjestelmien kehittäminen. Toimintalinjan AB osalta ohjelma mahdollistaa laajempialaisesti toimenpiteiden kohdentuvan myös pakolaisten ensivaiheen kotoutumiseen. Kotouttamiseen liittyvät toimenpiteet ovat ainakin vuoden 2006 ohjelmassa kohdistuneet hyvinkin laajalle alueelle kouluyhteisöjen tietoisuuden kasvattamisesta liikuntaan ja erilaisiin tukihenkilö- ja vertaistukipalveluihin. Myös ns. yhdistelmähankkeet (AB) ovat mahdollistaneet laajojenkin kokonaisuuksien toteuttamisen, jotka ovat kohdistuneet erityisesti ensimmäisen vaiheen kotoutumiseen. Tärkeää kautta linjan ohjelmassa on ollut, että ohjelmasta ei rahoiteta hankkeita, jotka voidaan mahdollisesti myös rahoittaa ESR-ohjelmasta tai Equal-yhteisöaloiteohjelmasta. Vuoden 2006 näkökulmasta ERF-ohjelma ei ainakaan tavoiteasetantansa näkökulmasta aseta merkittäviä haasteita päällekkäisyyksille edellä mainittujen ohjelmien kanssa. ESRohjelman tavoitteena on ollut puhtaasti enemmän työllisyyden edistäminen. Vuoden 2006 lopussa julkaistiin Suomen maahanmuuttopoliittinen ohjelma, jonka yhtenä painopisteenä on erityisesti työperusteisen maahanmuuton edistäminen. Vuoden 2006 jälkeen maahanmuuttoon ja kotoutumiseen liittyviin teemoihin on paneuduttu yhä useammalla yhteiskunnan eri sektorilla. Merkittävä kouluyhteisöjen monikulttuurista kapasiteettia vahvistava ohjelma on Opetushallituksen hallinnoima Kouluyhteisön monikulttuurisuustaitojen kehittämisohjelma. Ohjelmassa on mukana 28 kuntaa, jotka laativat ohjelman puitteissa kuntakohtaisen monikulttuurisuustaitojen kehittämisohjelman, jonka avulla pyritään vahvistamaan ja kehittämään koulujen valmiuksia ottaa vastaan monikulttuurisia oppilaita, heidän vanhempiaan sekä työntekijöitä. Toinen myös vuoden 2008 aikana merkittävä ohjelma tulee olemaan opetusministeriön hallinnoima kansallisen liikuntaohjelman puitteissa käynnistettävä maahanmuuttajataustaisten liikunnan edistämistä koskeva kehittämisohjelma. Ohjelma-asiakirja ei vielä ole saatavilla, mutta selvästi kyse näyttäisi olevan ns. kotouttamistoimenpiteistä sekä omalla tavallaan
asennekasvatuksesta. Tähän mennessä opetusministeriö on tukenut vuodesta 1996 lähtien SLU:ta maahanmuuttajataustaisen liikunnan kehittämiseksi. SLU on rahoittanut saamastaan rahoituksesta omien jäsenjärjestöjensä maahanmuuttajataustaisten liikunnan kehittämishankkeita. Näiden lisäksi ovat vuonna 2007 käynnistyneet muut SOLIDrahastoon 1 kuuluvat kotouttamisrahasto, paluurahasto sekä ulkorajarahasto. Erityisen relevantteja ERF-ohjelman annalta ovat tässä vaiheessa kotouttamisrahasto ja paluurahasto, joiden tavoitteet ja toimenpiteet menevät hyvinkin lähelle ERF-ohjelman painotuksia. Näiden lisäksi tulevat tietenkin vielä alue- ja kuntakohtaiset maahanmuuttopoliittiset ohjelmat, jotka asettavat omat painopisteensä. Kokonaisuudessaan maahanmuuttajiin kohdistuvien ohjelmien ja toimenpiteiden kenttä näyttäisi ainakin tällä hetkellä kohtalaisen monipuoliselta. Vaikka vuonna 2006 tilanne on ollut hyvinkin toinen eikä monia tällä hetkellä käynnissä olevia ohjelmia ole silloin vielä ollut. Kuitenkin kun tarkoituksena on luoda katsetta myös tulevaisuuteen, herää kysymys, mikä on ERF-ohjelman rooli tässä kokonaisuudessa. Nykyisellään näyttäisi siltä, että ERF-ohjelman on erilaisia kotouttamistoimenpiteitä on rahoitettu hyvinkin laajasti, mikä ainakin tällä hetkellä nostaa kysymyksen päällekkäisyyksistä esimerkiksi Kouluyhteisön monikulttuurisuustaitojen tai etenkin uuden kotouttamisrahaston kanssa. Samalla kysymyksiä herättää työperusteisen maahanmuuton konsepti. Tällä hetkellä puhutaan paljon työvoimapulasta, joka kohdistuu erityisesti sosiaali- ja terveysalalla. Alueellisesti työvoimapulaa näyttäisi myös olevan rakennus- metallia ja viljelyalalla. Yhtenä ratkaisukeinona nykyiseen ja tulevaan työvoimapulaan pidetään ulkomaisen työvoiman houkuttelua. Samalla kuitenkin näyttäisi siltä, että esimerkiksi vuonna 2006 Suomessa asuvista maahanmuuttajista 24 % oli työttöminä (kantaväestön vastaava luku 8 %), mikä kertoo työvoimareservistä, joka odottaa hyödyntämistään työmarkkinoilla. Tässä suhteessa voidaan pohtia, voisiko ERF-ohjelmalla olla roolia jo kotouttamisvaiheessa paneutua vielä työperusteisen maahanmuuton hengen mukaisesti enemmän pakolaisten nopeaan työllistymiseen tietenkin välttäen päällekkäisyyksiä ESR-ohjelman kanssa. ERF-ohjelmaan tulee tätä taustaa vasten kohdistumaan kaksi merkittävää haastetta. Toisaalta haasteena on ohjelman roolin kirkastaminen suhteessa muihin maahanmuuttajiin ja pakolaisiin liittyviin rahastoihin ja ohjelmiin. Toisaalta haasteena on ERF-ohjelman ja muiden eri ohjelmien yhteistyön ja vahvistaminen, jotta vältytään päällekkäisyyksiltä ja voidaan hyötyä mahdollisista synergioista. Olemme hahmottaneet alla olevaan nelikenttää ohjelma-avaruuden, jonka avulla pyritään osoittamaan eri ohjelmien asemoituminen suhteessa niiden tavoiteasetantaan. 1 SOLID-rahastoon kuuluvat Euroopan pakolaisrahaston lisäksi kotouttamisrahasto, paluurahasto ja ulkorajarahasto
TYÖPERUSTEINEN MAAHANMUUTTO TYÖLLISTÄMINEN + ESR-OHJELMA Muut kansalliset politiikat: - Kansalliset kotouttamistoimenpiteet + KOTOUTTAMINEN Inkluusio-, koulutus-, nuoriso-jne. ERF- OHJELMA (A) PALUU- RAHASTO - KOULUYHTEISÖN MONIKULTTUURISUUS- TAITOJEN KEHITTÄMISOHJELMA ERF-OHJELMA (B JA AB) KANSALLINEN MAAHANMUUTTA- JATAUSTAISTEN LIIKUNTAOHJELMA KOTOUTTAMIS- RAHASTO Kuvio 1. Ohjelma-avaruus pakolaisiin ja maahanmuuttajiin liittyen Nelikenttään on tässä vaiheessa valittu kaksi ulottuvuutta, joiden mukaan ohjelmia tarkastellaan. Vaaka-akselilla ovat kotouttamistoimet ja pystyakselilla työllisyyteen tähtäävät toimet. Nelikentästä käy ilmi, että tällä hetkellä erilaisia ja eri keinoin kotoutumista (ja ei työllisyyttä) edistäviä keinoja on runsaasti, kun taas kotoutumista ja työllisyyttä vähän edistäviä keinoja on erittäin vähän. Näillä keinoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä juuri esimerkiksi ERF-ohjelman toimintalinja A:n vastaanottojärjestelmien kehittämistä. Vastaavasti työperusteista maahanmuutto edistävät keinot saavat tässä kontekstissa olla hyvinkin rauhassa. Tässä luvussa esitettyyn ohjelmalliseen koherenssiin tullaan vielä palaamaan arvioinnin johtopäätöksissä sekä keskeisissä havainnoissa.
3. Arvioinnin kohde Tämän arvioinnin kohteena ovat vuoden 2006 Euroopan pakolaisrahaston Suomen ERFohjelma, ja siitä rahoitetut hankkeet, jotka on käytännössä toteutettu vuonna 2007. Euroopan pakolaisrahaston ohjelma osarahoittaa jäsenmaissa turvapaikan hakijoiden vastaanottoa, pakolaisten kotouttamista ja pakolaisten vapaaehtoista paluumuuttoa hankerahoituksen kautta. Vuoden 2006 ohjelma on osa Euroopan pakolaisrahaston ohjelmakautta 2005-2007. Euroopan pakolaisrahaston strateginen painopiste vuosina 2005-2007 on ollut kotouttamiseen liittyvissä toimissa. Lisäksi ohjelmassa on pyritty myös kannustamaan ja kehittämään hankkeita vastaanoton ja turvapaikkamenettelyn alalla sekä vapaaehtoiseen paluuseen liittyviä hankkeita. Vuosina 2005-2007 hankkeita on rahoitettu kolmen toimintalinjan alla: Toimintalinja A: Turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja turvapaikkamenettelyt Toimintalinja B: Pakolaisten kotoutuminen Toimintalinja A+B Turvapaikanhakijoiden vastaanotto + pakolaisten kotoutuminen Näiden lisäksi vuonna 2005 on rahoitettu myös yhtä hanketta toimintalinjasta C: vapaaehtoinen paluumuutto ja vapaaehtoinen paluu. Vuoden 2006 ohjelmasta on tuettu kolmeatoista hanketta. Ohjelmaan vastaanotettiin 19 määräaikaan mennessä saapunutta hakemusta. Verrattuna vuoden 2005 hakuun, jolloin hakemuksia oli 32, oli hakemusten määrä vähäisempi. Alhaista määrää tämänkertaiseen hakuun selittänee osin se, että 2006 haku järjestettiin alle vuoden sisään edellisestä. Vuoden 2006 hakemuksista seitsemän oli jatkohakemuksia vuoden 2005 ohjelmasta alkaneille monivuotisille hankkeille. Kaikki jatkohakemukset hyväksyttiin, ja uusia hankkeita aloitti kuusi. Hankkeille on myönnetty rahaa toimintalinjoittain. A)Turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja turvapaikkamenettely - toimintalinjasta on rahoitettu 2006 ohjelmasta yksi hanke, jossa kehitettiin turvapaikanhakijoiden vastaanottotyön laatua ja palvelujen tuotteistamista. Hankkeista kahdeksan on rahoitettu B) Kotouttaminen- toimintalinjasta. Loput neljä hanketta on ollut niin sanottuja yhdistelmähankkeita, joissa on yhdistynyt sekä kotoutuminen että turvapaikanhakijoiden vastaanotto. Hankkeiden vahva painottuminen kotoutumiseen ja yhdistelmähankkeisiin, johtuu ohjelmapainotuksen lisäksi siitä, että A-toimintalinjaan (eli turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja turvapaikkamenettely) tuli vain kaksi hakemusta, joista toinen ei täyttänyt kriteerejä. Vaikka A-toimintalinjasta on toteutettu vain yksi hanke, on se koskettanut valtakunnallisesti useita toimijoita ja siten A-toimintalinjan toimeenpanossakin on ollut painoarvoa.
ERF- hankkeiden toteuttajina ovat olleet leimallisesti julkiset toimijat. Seitsemässä hankkeista päähakijana ja toteuttajana on ollut kunta (Rovaniemi, Jyväskylä, Savonlinna, Helsinki, Raisio, Vantaa, Kotka). Kolme hankkeista on puolestaan järjestöjen toteuttamaa. Järjestökenttää toteuttajatahoissa edustavat Suomen Punainen Risti, Mosaiikki ry, Liikuntaa ja kulttuuria kansainvälisesti Liikkukaa! ry ja Vantaan järjestörinki ry. Hankkeita ovat toteuttaneet myös Oravaisten vastaanottokeskus, Viitakiven opisto ja Pohjois-Pohjanmaan työvoima- ja elinkeinokeskus. Euroopan pakolaisrahaston vuoden 2006 ohjelmassa käytettävissä n. 765 446 euroa josta hankkeille myönnettiin n.681 866 euroa. Loput rahoituksesta budjetoitiin tekniseen tukeen. Jatkohankkeille myönnetyt rahoitukset nousivat hiukan joidenkin hankkeiden osalta. Oheisessa taulukossa on kirjattuna hankkeet, toteuttajat, toimintalinja ja myönnetty rahoitus. Taulukko 1. Ohjelmavuoden 2006 hankkeet ja myönnetty rahoitus Hankkeen nimi Toteuttaja Toimintalinja Myönnetty/ LATU- Turvapaikanhakijoiden vastaanottotyön laadun kehittäminen ja palvelujen tuotteistaminen Perhetyön hanke NUTUKKAturvapaikanhakijat kansanopistossa Nuoret Oravaisten vastaanottokeskus Kotkan kaupunki, sosiaalija terveystoimi, maahanmuuttajapalvelut Viitakivi Oy, Viitakiven opisto A = Turvapaikanhakijoiden vastaanotto ja turvapaikkamenettely A+B = Turvapaikanhakijoiden vastaanotto + kotoutuminen A+B = Turvapaikanhakijoiden vastaanotto + kotoutuminen PAVEKE Raision kaupunki A+B = Turvapaikanhakijoiden vastaanotto + kotoutuminen Monorinki-hanke Vantaan järjestörinki ry A+B = Turvapaikanhakijoiden vastaanotto + kotoutuminen SISA- Savonlinnaan Silkkitietä BOSSI (Benefiting of Sports for Social Inclusion) - hanke Kaveriksi hanke kotopolulle- Savonlinnan sosiaalivirasto kaupunki, Liikuntaa ja kulttuuria kansainvälisesti Liikkukaa! ry Rovaniemen kaupunki, sosiaaliturvan palvelukeskus, maahanmuuttajatoimisto 50 000 47 695 74 273,58 61 737,03 50 000 B = Kotoutuminen 30 000 B= Kotoutuminen 17 827,40 B= Kotoutuminen 86 000
Pakolaisten Mosaiikki + lehti Maahanmuuttajanuorten olohuone Mosaiikki ry B = Kotoutuminen 30 800 Helsingin kaupunki, sosiaalivirasto, sosiaalipäivystys Helmi 2 Jyväskylän kaupunki, sosiaali- ja terveyspalvelukeskus, maahanmuuttajapalvelut MUKANA Punaisen Ristin pakolaisten kotoutumishanke 3 V Voimavarat, Vaikuttaminen, Vuorovaikutus B = Kotoutuminen 50 000 B =Kotoutuminen 52 306 Suomen Punainen Risti B= Kotoutuminen 46 000 Pohjois-Pohjanmaan työvoimaelinkeinokeskus ja B = Kotoutuminen 85 227 4. Arvioinnin toteutus Tämän arvioinnin tavoitteena on tuottaa hyödynnettävää tietoa arvioinnin tilaajalle ja välillisesti kaikille Euroopan pakolaisrahaston toimintaan osallistuville hankkeita hallinnoiville taustaorganisaatioille, projektien henkilöstölle, rahoitusviranomaisille, sidosryhmä ja yhteistyökumppaniverkostolle ja muille potentiaalisesti asiasta kiinnostuneille tahoille. Tässä arvioinnissa käytetyssä viitekehyksessä yhdistyy toiminnan, tulosten ja vaikutusten arviointi. Arvioinnissa on tarkasteltu hankkeiden interventiologiikka, eli tutkittu sitä, minkälaisin toimenpitein saadaan haluttuja vaikutuksia aikaiseksi kohderyhmälle ja millaisissa olosuhteissa. Interventio-logiikan hahmottaminen on hyödyllistä ERF-ohjelman kaltaisessa kehittämistyössä, kun tärkeää on tulosten ja vaikutusten lisäksi tarkastella mitkä toimintaprosessit ovat erityisen vaikuttavia ja mitkä taas eivät. Olemme havainnollistaneet viitekehyksen seuraavan kuvion muodossa:
Kuvio 2. ERF-ohjelman interventiologiikka Vuoden 2006 ohjelman arvioinnissa on kiinnitetty huomiota hankkeiden tarkoituksenmukaisuuteen, tehokkuuteen, hyödyllisyyteen, sovellettavuuteen ja vaikuttavuuteen. Hankkeita arvioitaessa on huomioitu kohderyhmän osallisuus ja voimavaraistaminen; hankkeen innovatiivisuus; ja uusien kumppanuuksien ja verkostojen luominen hankkeissa. Vastaavia indikaattoreita hyödynnetään vuoden 2007 ohjelman arvioinnissa, jotta saatu tieto on vertailukelpoista. Arviointikriteerit ja indikaattorit noudattelevat aiempien vuosien arviointiraportteja sekä ohjelma-asiakirjoja, mikä antaa mahdollisuuden tarkastella ja vertailla ohjelmaa pidemmällä aikaperspektiivillä. Toimeksiannon mukaisesti raportin analyysi on kokoavaa ja painottuu hankkeiden yksityiskohtaisen arvioinnin ja kuvailun sijaan hankkeiden arviointiin kokonaisuutena sekä ohjelmatason kysymyksiin. Haastattelut ja asiakirja-analyysi Arvioinnin tavoitteena on esitellä keskeisimpiä havaintoja hankkeista kokonaisuutena ja niiden merkitystä ERF- ohjelmatasolla vuoden 2006 toimeenpanossa. Ohjelmatason arvioinnissa hyödynnetään hankekohtaisessa arvioinnissa saatua tietoa ja analyysiä ja tukeudutaan hankearviointien lisäksi policytason, eli johtoryhmä ja asiantuntija- haastattelu ja dokumenttiaineistoon. Tätä arviointia varten on haastateltu hankkeiden projektipäälliköitä ja koordinaattoreita (12) sekä ERF-johtoryhmän jäseniä ja ministeriön virkamiehiä (6). Haastattelujen lisäksi arviointi perustuu ERF-ohjelman asiakirjoihin, hankesuunnitelmiin ja loppuraportteihin. Joidenkin hankkeiden osalta on täydennykseksi käytössä ollut myös hankkeista tehtyjä ulkoisia arviointeja. Yhtä hankkeista ei tavoitettu henkilökohtaisesti arvioinnin aikataulun tiukoissa puitteissa. Tämänkin hankkeen osalta arviointia on kuitenkin tehty asiakirja-aineistoon ja muiden ERF- ohjelma-asiantuntijoiden haastatteluihin perustuen.
Arvioinnin konkretisoimiseksi hankkeet esitellään liitteenä hankekorteissa, joissa kuvataan tiiviisti: 1) hankkeiden tavoitteet hankesuunnitelman perusteella, 2) toteuttajien näkemykset hankkeiden onnistuneisuudesta, sekä 3) lyhyt keskeinen havainto arviointitiimin kommenttina hankkeesta. Hankekortit on toteutettu siten, että hankevastuuhenkilöt on haastateltu ja haastattelujen jälkeen haastattelumuistio on palautettu lähetetty haastateltaville täydennyksiä ja kommentteja varten. Tämän jälkeen arviointitiimin on tiivistänyt ja selkeyttänyt aineiston pohjalta hankkeen kuvauksen ja liittänyt hankekorttiin myös oman arvionsa perustuen haastatteluihin ja asiakirja-aineiston analyysiin. Hankevastuuhenkilöiden haastattelut on huomioitu analyysissä esitettyä kommenttia huomattavasti laajemmin. Arvioitsijan kommentti hankekortissa on vain yksi keskeinen havainto hankkeesta. Hanketason haastattelut on tehty projektipäälliköille tai koordinaattoreille. Policytason haastattelulla tarkoitetaan ohjelmaa hallinnoivia ministeriön virkamiehiä sekä johtoryhmän jäseniä ja heidän edustamiaan tahoja. Sekä policytason, että hanketason haastattelut on toteutettu henkilökohtaisissa tapaamisissa tehtyinä haastatteluina tai puhelinhaastatteluina. Haastatteluissa on käytetty teemahaastattelurunkoa, mikä on työstetty yhteistyössä arvioinnin tilaajan kanssa. Kyseinen runko on hankkeiden osalta toiminut myös hankekorttien pohjana. Haastateltavat ovat olleet arvioinnissa mukana kiitettävän aktiivisesti, mikä tuo arviointiin luotettavuutta ja varmistaa erilaisten näkökulmien huomioimisen johtopäätöksiä tehtäessä. 5. Arvioinnin keskeiset tulokset 5.1. Ohjelman ja hankkeiden relevanssi Tarkasteltaessa ERF- ohjelman relevanssia on syytä huomioida, että Suomi on pakolaisten ja maahanmuuttajien vastaanottamisen ja kotouttamisen osalta vielä ns. nuori maa, jolla ei ole kovinkaan pitkää kokemusta pakolaisuuteen ja kotouttamiseen liittyvistä teemoista ja käytänteistä. Kokonaisuutena voidaan todeta, että ERF- ohjelmalla on keskeinen asema kansallisen ulkomaalais- ja pakolaispolitiikan toteuttajana. Ohjelman puitteissa on mahdollisuus kokeilla riskittömästi uusia innovatiivisia toimintatapoja. Toisaalta ohjelman hankkeilla on paikattu paljon kuntien palveluita liittyen pakolaisiin ja turvapaikanhakijoihin. Asiantuntijoiden näkemyksen mukaan ohjelman nykyiset painotukset ovat hyviä ja perusteltuja. Käytännön toteutuksen kannalta haasteena on turvapaikanhakijoiden ja pakolaisten määrän ennakoimattomuus. Käsillä olevan arvioinnin kohteena olevat hankkeet ovat linjassa Euroopan pakolaisrahaston ohjelman (ERF) tavoitteiden kannalta. Kaikki toimijat eivät tunne kuitenkaan kovin hyvin ERFohjelman laajempia yhteiskunnallisia tavoitteita. Ohjelman tavoitteiden heikko tunteminen aiheuttaa sen, että hankkeet tarkastelevat tavoitteita ja niiden saavuttamista ainoastaan oman hankkeensa näkökulmasta. Kuitenkin jokaisessa hankkeessa tulisi tarkastella
tavoitteita pysyvien vaikutusten aikaan saamisen näkökulmasta. Sinänsä relevantteihin tuotoksiin ja tuloksiin keskittyminen voi vähentää kokonaisuudessa ohjelman vaikuttavuustavoitteisiin pääsemistä, jos hankkeiden osuutta kokonaisvaikuttavuudessa ei hahmoteta riittävän syvällisesti myös hanketasolla. Tämä viittaisi ohjelmamuotoisen kehittämislogiikan tuntemuksen koulutustarpeeseen hanketoimijoille. Ohjelman kannalta on sinänsä relevanttia, että toimeenpanossa on mukana paljon myös kotouttamiseen liittyviä hankkeita. Lisäksi on toteutettu useita yhdistelmähankkeita, joissa on sekä kotouttamiseen että turvapaikanhakijoiden vastaanottoon liittyviä tavoitteita. Selkeästi turvapaikanhakijoiden vastaanottoon ja turvapaikkamenettelyn kehittämiseen liittyviä hankkeita on toteutettu vain yksi. Vaikka vastaanoton ja turvapaikkamenettelyn kehittämisen painopisteen osalta on ollut vain yksi hanke, on se painoarvo esimerkiksi kansallisten käytänteiden ja rakenteiden osalta voinut olla merkittävä. Näin ohjelman tavoitteisiin myös A- toimintalinjan osalta on hankkeiden vähyydestä huolimatta pystytty joiltakin osin vastaamaan. Arviointiaineiston perusteella ohjelman kohderyhmien näkökulmasta hankkeilla on olemassa selkeä tarve. Tämä näkyy muun muassa siinä, että kohderyhmien jäseniä, pakolaisia ja turvapaikanhakijoita on yksilötasolla ollut suhteellisen helppo saada mukaan hankkeiden toteutukseen. Vaikka pakolaisten ja maahanmuuttajien sijoittumisesta Suomeen saapumisen jälkeen ei ole kokonaisvaltaista koordinoitua tietoa, on kohderyhmät kyetty saavuttamaan hankkeissa hyvin. Pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden parissa toimivien organisaatioiden ja henkilöstön resurssit niin palvelujen tuottamisessa kuin kehittämistyössä ovat niukat. Tämä on tehnyt pakolaisrahaston hankkeet hyvin tarpeellisiksi näiden toimijoiden näkökulmasta. Ohjelman hankkeissa on vastattu välittömiin pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden välittömiin tarpeisiin täydentäen kuntien palveluita. Toisaalta hankkeissa kehitettiin ja kokeiltiin useita erilaisia toimintamalleja liittyen pakolaisten ja maahanmuuttajien kotouttamiseen, ensivaiheen vastaanottoon ja tukihenkilötoimintaan sekä suomalaiseen yhteiskuntaan sopeutumiseen. 5.2. Hankkeiden toteutuksen onnistuneisuus Kokonaisuudessaan voidaan todeta hankkeiden toimeenpanon olleen onnistunutta. Hankkeet saavuttivat hyvin tavoitteitaan toimenpiteiden ja tulosten osalta. Hankkeissa saatiin luotua ja kokeiltua uusia toimintamalleja kuten erilaisia tapoja tukea kotoutumisessa tukihenkilöiden tai vertaistuen avulla. Esimerkkinä voidaan mainita arjen tukemisen tukihenkilötoiminta, ja koulunkäynnin ja vanhemmuuden tukeminen. Osallisuuden ja voimavaraistamisen näkökulmasta tärkeätä hankkeissa olivat yritykset lisätä pakolais- ja maahanmuuttajataustaisten järjestöjen perustamisedellytyksiä ja järjestöosaamista. Vuoden 2006 ohjelman haku ja päätökset viivästyivät siten, että Työministeriö teki päätöksen hankkeista vasta marraskuussa 2006. Viivästykset johtuivat lähinnä komission viivästyksistä. Hankkeet aloittivat myöhässä vasta aivan vuoden 2006 lopussa siitä, että koko ohjelmakauden käynnistäminen vuonna 2005 viivästyi. Tästä johtuen vuoden 2006 ohjelman hankkeiden toimeenpano oli käytännössä vuoden 2007 aikana.
Hankkeet pysyivät joitakin tarkennuksia ja poikkeuksia lukuun ottamatta suunnitelmissaan niin toimenpiteiden kuin budjettien osalta. Hankkeiden vastuuhenkilöiden mukaan resurssit, sekä henkilöstö- että taloudelliset ovat niukkuudesta huolimatta riittäneet suunnitellun toiminnan toteutukseen, kuitenkin siten, että hankkeen aikana esille nousseiden hyvien ideoiden toteutukseen ei ole välttämättä ollut joustonvaraa budjetissa. Arviointitiimin näkemyksen mukaan hankkeissa on saatu suhteellisen pienillä taloudellisilla panoksilla tehokkaasti luotua useita uusia toimintamalleja erityisesti pakolaisten ja ylipäätään maahanmuuttajien kotouttamiseen. Hankevastuuhenkilöitä haastateltaessa kartoitettiin toimeenpanoa edistäneitä ja heikentäneitä tekijöitä. Toimeenpanoa edistivät ja heikensivät mm. seuraavat taulukossa esitetyt asiat: Taulukko 2. Hankevastuuhenkilöiden mielestä toimeenpanoa edistäviä ja heikentäviä tekijöitä EDISTÄVINÄ TEKIJÖINÄ Hallintouudistus on luonut jopa enemmän mahdollisuuksia vaikuttaa Hankkeiden saama julkisuus ja näkyvyys Aihe on kiinnostava ja ajankohtainen Maahanmuuttajataustainen projektikoordinaattori alensi eri toimijoiden kynnystä tulla mukaan hankkeeseen Vastaanottokeskusten asukkaat ja juuri tulleet kiintiöpakolaiset helppo saada mukaan hankkeisiin Seurakuntien toiminta monipuolistanut toimintaa Verkostot ja yhteistyö erilaisten toimijoiden kanssa (esim. kunnat ja järjestöt) Luottamuksellinen ja toimiva yhteistyö viranomaisten ja järjestöjen kesken HEIKENTÄVINÄ, HAASTAVINA TEKIJÖINÄ Kaikki sidosryhmät eivät olleet riittävän sitoutuneita (etenkin juurruttamisvaiheessa vastuut selvittämättömiä) Hankkeen henkilöityminen projektin vetäjään henkilöstövaihdokset Seurakuntien mukana oleminen eri uskontokuntien edustajille ongelmallista Resurssit riittämättömiä toimintamallien juurruttamiseen Maksatukset tulevat liian myöhään Kohderyhmä hajallaan alueella, ei kootusti yhteystietoja Luottamuksen rakentamiseen vaadittava työmäärä viranomaisten ja järjestöjen välillä Kieli- ja kulttuurierot Edistävänä tekijänä hankkeissa on nähty kohderyhmän eli vastaanottokeskuksen ja juuri tulleiden kiintiöpakolaisten mukaan saannin helppous. Toisaalta jossain tapauksessa osallistujien sitoutuminen esimerkiksi järjestökoulutukseen saattoi olla epäjatkuvaa, johtuen turvapaikanhakijoiden epävarmasta tilanteesta. Kotoutumista ja vastaanoton kehittämistä tavoitelleissa hankkeissa koettiin haasteena vetää rajaa informaation, tuen ja kotouttamistyön kenttään tilanteessa, jossa henkilöllä ei ole tietoa maahan jäämisestä. Hankkeiden toteutusta ja koko ohjelman näkyvyyttä edistänyt julkisuus on onnistunut hyvin eri viestintäkanavissa, niin paikallisesti, alueellisesti kuin kansallisesti. Joissakin hankkeissa
on saavutettu jatkuvamman näkyvyyden malli. Kuvaava on esimerkki Rovaniemeltä, missä Lapin alueen valtalehteen on perustettu juttusarja koskien Kaveriksi kotopolulle hanketta. Juttusarjassa kerrotaan säännöllisesti myanmarilaisen pakolaisperheen kotoutumisesta Rovaniemelle yhdessä kantaväestöön kuuluvan suomalaisen tukemana. Ongelmalliseksi sen sijaan hankkeissa koettiin hankehallintotyön määrä. Tässä tosin arvioit riippuvat myös siitä miten kokeneita EU-hanketyöntekijöitä haastateltavat olivat. ESRhankkeita vetäneet olivat sitä mieltä, että ERF- hankkeissa hallinnointi on jonkin verran keveämpää. Ensimmäistä kertaa EU-hankkeessa työskennelleet puolestaan kokivat hankehallinnon paikoin hyvin raskaaksi ja paljon aikaa vieväksi. Hallinnointiin liittyvänä ongelmana koettiin komission viivästykset, joista seurasi ongelmia hanketoteuttajien käytännön toteutukseen esim. aikataulujen suhteen. Sen sijaan hallinnonuudistus, liittyen ERF-ohjelman siirtymiseeen Työministeriöstä Sisäasiainministeriöön on koettu hankkeissa ongelmattomana. Hallintouudistuksen on pikemminkin koettu luoneen väljyyttä ja mahdollisuuksia vaikuttaa enemmän ohjelmaan. Toimeenpanon osalta heikentävänä tekijänä on se, että hankkeissa on vähän resursseja ja suunnitelmia toiminnan juurruttamiseen ja hyvien käytänteiden levittämiseen. Hankkeita ja projekteja kritisoidaan usein siitä, että ne ovat kykenemättömiä juurruttamaan kehittämiään innovatiivisiakin toimintamalleja osaksi normaalia toimintaa. Tämänkin ohjelman hankkeiden osalta voidaan arviointiaineistoon perustuen todeta, että juurruttamiseen ja hyvien käytänteiden levittäminen ovat isoina haasteina hankkeille. Ohjelmavuoden 2006 osalta alkavia onnistumisia näyttäisi kuitenkin olevan. Näitä esimerkkejä esitellään tuotoksia, tuloksia ja vaikutuksia luvussa. Kumppanuudet ja verkostot Hankkeiden vastuuhenkilöiden näkökulmasta hankkeiden toimeenpanoa ovat edistäneet aktiiviset ja hyvät yhteistyökumppanit. Arviointiaineistossa korostuukin yhteistyömallien kehittämisen ja toimivuuden merkitys paikallistasolla esimerkiksi kotoutumisen onnistumisessa. Hankkeiden toimeenpanossa on tehty paljon työtä yhteistyön luomiseksi esimerkiksi kuntien ja järjestöjen välille. Yhteistyön kehittäminen on koettu paikoin haasteelliseksi ja työtä vaativaksi esimerkiksi viranomaisten ja järjestöjen välille. Yhteistyön kehittäminen on koettu onnistuessaan hyvin hedelmälliseksi, kun molemminpuolinen luottamus erilaisista lähtökohdista toimivien tahojen välille on saatu rakennettua. Yhteistyön on koettu avaavan uusia näkökulmia ja tuovan sujuvuutta erilaisten tukipalveluiden ja toimintamallien tuottamiseen. Pakolais- tai maahanmuuttajataustaisten järjestöjen kanssa yhteistyön tekeminen on ollut monien hankkeiden tavoitteena. Varsinaisena kumppanina hankkeissa tai toteuttajan hakuvaiheesta lähtien on ollut vain yksi maahanmuuttajataustainen järjestö, Mosaiikki ry (Mosaiikki + -lehti hanke), joilla on yhteistyökumppanina hankkeen toteutuksen aikana ollut myös afganistanilaistaustainen järjestö. Pakolais- ja maahanmuuttajataustaisia järjestöjä on yritetty saada esimerkiksi SPR:n MUKANA hankkeessa toteuttajiksi, mutta syvällisen yhteistyön haasteeksi on osoittautunut pakolais- ja maahanmuuttajataustaisten järjestöjen vähäinen kapasiteetti järjestötyössä erityisesti taloudellisten resurssien, mutta myös
järjestöosaamisen osalta. Taloudellisten resurssien osalta vaikeutena on ERF ohjelmassa vaaditun omarahoitusosuuden hankkiminen. Ohjelman puitteissa järjestöosaamisen kehittämisen osalta on joitakin onnistumisia saavutettu Pohjois-Pohjanmaan 3V-hankkeessa, jossa yhtenä tavoitteena on ollut juuri lisätä pakolais- ja maahanmuuttajataustaisten järjestöosaamista. Yhteistyö muiden hankkeiden kanssa on ollut ohjelman sisällä vähäistä. Näin synergiaedut hankkeista ovat jääneet ohjelmatasolla vähäisiksi. Hankkeiden tuntemus toisista käynnissä olevista ERF- hankkeista on ollut myös melko vähäistä. Monissa hankkeissa toteutettiin lähellä toisiaan olevia ideoita ja mahdollisuus synergiaetuihin olisi ollut olemassa. Hankevastaavat kaipaisivatkin enemmän yhteisiä tilaisuuksia, koulutuksia ja tapaamisia muiden ERF-ohjelman hankkeiden kanssa. Yhteistyö ministeriön ja vastuuhenkilöiden kanssa on koettu hankkeissa sujuvaksi. Haastateltavat kertoivat saaneensa tietoa ja tukea hankkeiden aikana esille tulleisiin ongelmiin nopeasti ja joustavasti. Hankkeissa viestinnällisiä ja hyvien käytänteiden levittämistavoitteita silmällä pitäen tuotettujen erilaisten oppaiden ja toimintamallien dokumenttien käytännön näkyvyys ja vaikuttavuus on vaikeasti vielä arvioitavissa. Oppaiden ja muun materiaalin, esimerkiksi opetusmateriaalin tai verkkosivustojen levittämisessä olisi tärkeä kiinnittää huomiota hyvin kohdennetun viestin loppuun asti viemiseen ja tiedottamiseen. Pelkkä oppaan lähettäminen tai internet -sivuston olemassa olo tiedollisen runsauden aikana ei vielä takaa sitä, että esitelty malli tai käytössä oleva palvelu saavuttaisi käytännössä toimijoita ja toimintaa tuloksellisesti ja vaikuttavasti. Yhteys ohjelmatasoon Arvioitsijatiimin näkemyksen mukaan hankkeiden yhteys ohjelmatason kehittämislogiikkaan on vielä melko ohutta. Hankkeiden ohut yhteys koko ohjelmatason kehittämislogiikkaan tulee esille monella tavalla. Hankkeiden keskittyminen tuotoksiin ja määrällisiin tuloksiin hankkeiden näkökulmasta näkyy jo hankesuunnitelmissa, joissa ei ole välttämättä kirjattu ylös vaikuttavuustavoitteita ja hankkeen yhteyttä ohjelman laajempiin kansallisiin tavoitteisiin. Havainto kertautuu haastatteluissa, joissa erityisesti vaikutuksiin ja vaikuttavuuteen liittyvissä kysymyksissä ja kansalliseen tasoon suhteuttamisessa, keskustelu palautuu usein hankkeen paikallistason toteutuksen tuotoksiin ja tuloksiin. On sinänsä tärkeää, että hankkeella on välittömiä tuloksia ja vaikutuksia paikallistasollakin. Määrällisten tulosten painottuminen sinänsä hyvien hankkeiden toteutuksessa, kuvauksessa ja seurannassa johtunee komission painotuksista. Komission painotukset näkyvät ohjaavina esimerkiksi lomakkeissa, joita hankkeet joutuvat täyttämään. Komission painottama määrälliseen tavoitteiden seuranta on sinänsä relevanttia monessa muussa Euroopan Unionin jäsenmaassa, jossa ohjelman toteuttaminen painottuu esimerkiksi vastaanottokeskusten rakentamiseen ja muihin hyvin konkreettisiin toimiin. Suomessa sen sijaan laadullisia tavoitteita ja vaikuttavuutta voitaisiin suunnitelmissa ja seurannassa tuoda aiempaa enemmän esille. Vaikka ERF- ohjelman rahoitus on suhteessa moneen muuhun instrumenttiin määrällisesti pientä, voidaan silti esittää vaatimus laajempien vaikuttavuustavoitteiden huomioimisesta, jotta ohjelma olisi mahdollisimman vaikuttava instrumentti.
Hankkeiden seuranta- ja arviointijärjestelmät ovat olleet vielä melko kehittymättömiä. Vain harvoissa hankkeissa kerättiin systemaattisesti osallistujapalautetta tai toimeenpanoa tukevaa seurantatietoa. Erityisesti kohderyhmän eli pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden näkökulman esille tuominen niin hankkeiden itsearvioinnissa kuin ulkoisissa arvioinneissa voisi olla systemaattista ja ohjelmaa kokonaisuudessaan kehittävää. Joissakin tapauksissa hankkeen toteutusta on arvioitu myös kohderyhmän näkökulmasta; Nutukka-hankkeessa tehtiin BIKVA-arviointia haastatellen hankkeen kohderyhmää, sidosryhmää ja toteuttajia. Hankkeiden tuotokset, tulokset ja vaikutukset Vuoden 2006 ERF-ohjelman tuotosten, tulosten ja vaikutusten osalta tarkastellaan erityisesti hankkeiden luomia hyviä käytäntöjä ja toimintamalleja sekä niiden levittämistä ja juurruttamista. Varsinaisia pitkän aikavälin vaikutuksia ei tässä vaiheessa vielä voida todentaa (kuten esimerkiksi minkälaisia todellisia vaikutuksia ohjelmalla esimerkiksi on ollut pakolaisten vastaanottoon ja kotoutumiseen). Hankkeet ovat suurimmaksi osaksi pystyneet luomaan hankesuunnitelmassa aiotut uudet toimintamallit. Toimintamalleja ja hyviä käytänteitä on onnistuttu luomaan suurimmaksi osaksi pakolaisperheiden eiden tukemiseksi sekä organisaatioiden toimintakäytänteiden ja kapasiteetin kehittämiseksi. Vähemmän toimintamalleja on syntynyt esimerkiksi yksin tulleiden nuorten vastaanottoon ja kotoutumiseen liittyen sekä kantaväestön ja maahanmuuttajien välisiin kohtaamispaikkoihin. Yksin tulleiden nuorten osalta syy johtunee kuitenkin pitkälle siitä, että määrät vaihtelevat vuosittain merkittävästi ikä vuorostaan on vaikuttanut kuntien tarpeisiin kohdentaa toimenpiteitä juuri tälle ikäryhmälle. Alla olevaan taulukkoon on merkitty arvioinnin kohteena olleista hankkeista syntyneitä toimintamalleja ja hyviä käytäntöjä kohderyhmien mukaan. Taulukko 3. Hankkeiden luomia toimintamalleja kohderyhmän mukaan jaoteltuna
Edellä esitetyn taulukon valossa nähdään myös, että samankaltaisia toimintamalleja on kehitetty eri paikkakunnilla. Tämän arvioinnin perusteella näyttäisi kuitenkin siltä, että eri ERF-ohjelman hankkeet eivät tee keskenään yhteistyötä, mikä osalta vähentää toimintamalleista saatavia synergiaetuja. Syntyneiden toimintamallein ja palvelukonseptien ansiosta pakolaisperheet ovat saaneet erilaisia kotoutumista tukevia palveluita kuten tukihenkilö- ja vertaistukipalveluita. Lisäksi toimintamallien avulla on pystytty luomaan kohtaamispaikkoja pakolaistaustaisille sekä kantaväestölle ja yksin tulleille alaikäisille on onnistuttu tarjoamaan palveluita, joiden avulla on pystytty luomaan kotoutumispolkuja. Pakolais- ja maahanmuuttojärjestöjen kapasiteettia ja toimintaedellytyksiä on ainakin jossain määrin onnistuttu kehittämään muutamassa hankkeessa. Vastaanottokeskuksen toimintaa ja käytänteitä on kehitetty laajasti esimerkiksi Latu-hankkeessa. Kokonaisuudessaan ohjelman vaikutukset näyttäisivät kuitenkin tällä hetkellä olevan yksilötason vaikutuksia eli esimerkiksi pakolaisperheiden ja nuorten sekä eri organisaatioiden henkilöstön myönteisiä kokemuksia saadusta palvelusta. Toki haastateltujen hankevetäjien mukaan nämä yksilötason vaikutukset ovat osaltaan parantaneet näiden perheiden ja nuorten omaa kotoutumisprosessia, mikä puolestaan on merkittävä vaikutus sekä kansallisesta että alueellisesta näkökulmasta. Aluetason vaikutuksista voidaan erityisesti mainita ohjelman tuoma myönteinen julkisuus pakolaisteemalle. Haastatellut hanketoteuttajat kokivat, että hankkeiden saaman julkisuuden avulla pakolaisuutta ja maahanmuuttoa on pystytty tuomaan lähemmäksi kuntalaisten arkea sekä pystytty ainakin pitkällä aikavälillä vaikuttamaan ihmisten asenteisiin. Lisäksi aluetason vaikutuksista merkittävimpiä ovat olleet hankkeet, joissa on onnistuttu luomaan pysyviä toimintamalleja. Esimerkkejä tällaisista hankkeista ovat esimerkiksi Nutukka-hanke, jossa nuorten elämänhallintaa ja itsenäistymistä on tuettu kansanopistojen ja vastaanottokeskusten yhteistyönä. Hankkeen luomaa toimintamallia on monistettu jo tällä hetkellä useisiin kansanopistoihin, mikä antaa erinomaiset edellytykset mallin edelleen kehittämiselle sekä pidempiaikaisten vaikutusten syntymiselle. Hankkeen toimintamallia on jopa kaavalitu osaksi pysyvää vastaanottojärjestelmää. Toisena esimerkkinä voidaan mainita Jyväskylän kaupungin sosiaalipalveluiden toteuttama Helmi 2- hanke, jossa luotu toimintamalli lasten ja nuorten sekä heidän perheiden tukemisesta opiskelussa ja vanhemmuudessa on jäänyt hyväksi havaittuna osaksi vakinaista toimintaa. Myös Latu-hankkeen aikaansaama kehittämistyö generoinee pidempiaikaisia vaikutuksia sillä toiminnassa on ollut mukana seitsemän vastaanottokeskusta, joille luodaan yhteistä laatujärjestelmää. Järjestelmiä ja toimintatapoja kehittävällä hankkeella on mahdollisuudet luoda pysyviä ja pitkäaikaisia vaikutuksia vastaanottokeskusten tasalaatuisuuteen. Hankkeen kehittämistyötä on myös hyödynnetty UMA:n tietojärjestelmien kehittämisessä, mikä vuorostaan lisää ja vahvistaa hankkeen kansallisen tason vaikuttavuutta. Ohjelmatason vaikutuksia ei tässä vaiheessa vielä voida todentaa, mutta etenkin niiden hankkeiden osalta, joissa toimintamallit jäävät elämään osaksi kuntien ja organisaatioiden normaalitoimintoja luovat mahdollisuuksia pidempiaikaisen vaikuttavuuden todentamiselle. Ohjelmatason vaikutuksiin voidaan mm. lukea esimerkiksi kansallisen pakolaispolitiikan kannalta merkittävä toimintamalli kansanopistojen ja vastaanottokeskusten yhteistyöstä sekä Latu-hankkeen tekemästä laatumallista. Lisäksi ohjelmatason merkitys kotouttamisen
kannalta voidaan nähdä hyvinkin merkittäväksi, sillä kuntien kotouttamistoimet ovat usein hyvinkin rajalliset eikä ohjelman kaltaisiin palveluihin ja toimenpiteisiin olisi ilman ohjelman mahdollistamaa rahoitusta mahdollisuuksia. Hankkeiden ansiosta on myös pystytty luomaan uudenlaisia yhteistyöverkostoja alueille. Tässä vaiheessa on kuitenkin vielä vaikea sanoa, kuinka pysyviä luodut verkostot ovat ja onko niillä pysyviä vaikutuksia. Luoduista verkostoista erityisesti oppilaitosten kanssa solmitut kumppanuudet näyttäisivät muutamien hankkeiden valossa (Nutukka-hanke, Latuhanke, Helmi2-hanke) muodostuvan pysyviksi toimintakäytänteiksi, sillä usein oppilaitokset tarjoavat opiskelijoilleen opintopisteitä mikäli he menevät mukaan esimerkiksi tukihenkilötoimintaan. Kokonaisuudessaan hankkeiden haasteena näyttäisi kuitenkin olevan synnytettyjen toimintamallien levittäminen ja juurruttaminen. Suurella osalla hankkeista kehitetyt toimintamallit ehtivät valmistua vähän ennen hankkeen päättämistä eikä toimintamallien juurruttamiselle juurikaan jää aikaa. Mikäli toimintamallit taas eivät jää elämään hankkeen päätyttyä, jäävät hankkeiden synnyttämät vaikutukset lähinnä yksilötason vaikutuksiksi eivätkä synnytä pidempiaikaista järjestelmätason vaikuttavuutta. Hankkeiden tavoitteet ovat kuten aiemmin jo esitetty kohtalaisen moniulotteiset ja kunnianhimoiset. Haasteena pienimuotoisille hankkeille on hanketoteutuksen aikana ollut sekä konkreettisiin asiakastarpeisiin vastaaminen sekä varsinaisen kehittämistyön edistäminen. Suurella osalla hankkeista aiotut uudet toimintamallit on onnistuttu luomaan hyvin ja niitä on ehditty testaamaan ja kehittämään hankkeiden toimeenpanon aikana. Keskeiseksi haasteeksi kuitenkin näyttää nousevan toimintamallien levittäminen ja juurruttaminen. Toisaalta juurruttamiseen liittyvät ongelmat ja haasteet (muutamia poikkeuksia lukuun ottamatta) aiheutuvat usein sekä osittain siitä, että toimintamallien levittämistä ja juurruttamista ei ole riittävän hyvin ja tarkasti suunniteltu ja resursoitu hankesuunnitelmassa eikä toisaalta resursseja toimintamallien juurruttamiseen usein ole. Jälkimmäinen havainto kertoo osaltaan siitä, että usein hankkeet ovat toimineet kunnissa ns. vakiintuneina kotouttamispalveluiden tarjoajina projektirahoituksella eikä palveluita ole aikomustakaan vakiinnuttaa osaksi kunnan normaalitoimintoja juuri resurssien niukkuuden vuoksi.
6. Johtopäätökset ja kehittämisehdotukset 6.1. Johtopäätökset 1. Ohjelman relevanssi Kokonaisuudessaan ERF-ohjelma koetaan erittäin tärkeäksi kansallisen maahanmuutto- ja pakolaispolitiikan toteuttamisessa. Ohjelman tarjoamaan riskitöntä kehittämisrahaa ei kansallisista rahoituskanavista muutoin ole tarjolla. Samalla ei kuitenkaan aina ole selvillä milloin ERF-ohjelmarahoituksen avulla pyritään aidosti uudistamaan olemassa olevia käytäntöjä ja kehittämään uusia toimintamalleja ja milloin rahoitusta käytetään korvaamaan kansallista toimintaa. Suomi on ns. nuori pakolaismaa ja olemassa olevat käytänteet ja toimintatavat vaativat vielä jatkuvaa kehittämistä tulevien pakolaisvirtojen varalta. Tämän vuoksi on tärkeää, että jo tässä vaiheessa perustoimintojen rahoitus pyritään turvaamaan. Edelliseen liittyen, ohjelman ja hankkeiden kytkökset ja täydentävyys kansallisten muiden politiikkaohjelmien osalta vielä kehittymätön (esim. työperusteinen maahanmuutto maahanmuuttopoliittisessa ohjelmassa) ja tällä hetkellä (vuonna 2008) jopa osittain päällekkäinen (esimerkiksi Kouluyhteisön monikulttuurisuustaitojen kehittämisohjelma). 2. Ohjelmamuotoisen kehittämistyön logiikka Tämän arvioinnin perusteella näyttäisi siltä, että koko ERF-ohjelman tavoitteet ja sen logiikka kehittää pysyviä toimintamalleja on ainakin osalle toimijoista hiukan epäselvä. Ohjelmamuotoisen kehittämistyön näkökulmasta on tärkeää, että sen toimijat ymmärtävät ns. omaa hanketta laajemmat tavoitteet joihin ollaan pyrkimässä. Projektit raportoivat toiminnastaan tällä hetkellä hyvin tuotos-orientoituneella tavalla eivätkä usein ota huomioon laajempia tulos ja vaikuttavuustavoitteita. 3. Tavoiteasetanta Hankkeiden tavoitteet ovat kunnianhimoisia eivätkä välttämättä aina vastaa hanketyön todellisuutta. Hankkeiden rooli näyttäisi kunnissa tällä hetkellä olevan usein ns. yhden luukun tiski, josta saadaan niin vastaanottokeskuksen kuin kotouttamiseen liittyvät palvelut. ERF- ohjelman rooli koetaan kuntien palveluiden täydentämisen mahdollisuutena. 4. Ohjelman toimeenpano ja toteutus Ohjelman hankkeistaminen toimintalinjan A osalta heikkoa. Tämä johtunee varmasti osin siitä, että kunnissa tarpeet kotoutumisen tukemiseen ovat hankkeiden käynnistämishetkellä olleet akuutimmat? Hankkeiden toteutus on sujunut hyvin. Suurimmassa osassa hankkeita sidosryhmät ovat olleet hyvin sitoutuneita hankkeeseen ja yhteistyö on ollut sujuvaa. Hankkeet ovat saaneet alueilla paljon julkisuutta ja näkyvyyttä, mikä on osaltaan helpottanut hankkeiden toteutusta. Hankkeiden toteutus perustuu usein pitkälle hanketyöntekijöiden omaan aktiivisuuteen ja motivaatioon. Systemaattisia seuranta- tai arviointijärjestelmiä ja toimintatapoja ei tämän arvioinnin perusteella ole suurimmassa osassa hankkeita (riski henkilövaihdosten sekä toiminnan kehittämisen kannalta).
5. Verkostot ja kumppanuudet Pakolais- ja maahanmuuttajajärjestöjä on joistakin yrityksistä huolimatta vähän kumppaneina hankkeissa. Tämä johtunee tällä hetkellä vielä ko. järjestöjen heikosta kapasiteetista (taloudelliset resurssit, hankehallinnan kapasiteetti jne.) toteuttaa hankkeita. Hankkeet ovat toteuttamishetkellä hyvin verkostoituneet alueen ns. perinteisten toimijoiden kanssa, etenkin oppilaitoksia on hyödynnetty projekteissa laajastikin. Verkostojen toimivuutta ja tavoitteellisuutta voidaan kuitenkin kyseenalaistaa, sillä useissa tapauksissa hankkeissa luotuja toimintamalleja ei kuitenkaan hankkeen päätyttyä olla saatu juurtumaan kumppaneille tai edes omalle organisaatiolle. Yhteistyötä muiden ERF-hankkeiden kanssa ei juuri tehty, mikä osaltaan estää potentiaalisten synergiaetujen syntymistä sekä toisilta hankkeilta oppimista. 6. Tuotokset, tulokset, vaikutukset Nykyisen ohjelman interventiologiikalla ja tavoitteenasettelulla saadaan lähinnä yksilötason vaikutuksia aikaan (oppimiskokemukset, myönteiset kokemukset tukipalveluista, kotoutuminen jne.). Toimintatapoihin ja rakenteisiin esimerkiksi vastaanoton osalta on päästy suoranaisesti vaikuttamaan ainoastaan yhden hankkeen avulla. Tästä herää kysymys: käytetäänkö hankkeita todella uusien ja pysyvien toimintamallien luomiseksi vai onko kyse lähinnä kotouttamistoimenpiteiden väliaikaisesta paikkaamisesta? Muilta osin hankkeiden saaman julkisuuden myötä on todennäköisesti onnistuttu nostamaan pakolaisuutta enemmän esiin sekä sitä kautta vaikuttamaan aiheen tunnettuuteen ja asenteisiin. Muutamien toimintamallien (esimerkiksi Helmi2-, Nutukkka-, Latu- ja Kaveriksi kotopolku hankkeiden) osalta ei vielä voida osoittaa selkeitä vaikutuksia, mutta hankkeiden kehittämiä toimintamalleja on ainakin jossakin muodossa jatkettu tai jatkamassa, mikä tulee vahvistamaan ohjelmatason vaikuttavuutta. 6.2. Kehittämisehdotukset 1. Ohjelman kytkeminen osaksi muita kansallisia toimenpiteitä Tällä hetkellä keskustelua työperusteisesta maahanmuutosta käydään pitkälle ilman pakolaisten huomioon ottamista potentiaalisena työvoimana. Myöskin esimerkiksi liikuntaan liittyvät kotouttamistoimet ovat yhtä hanketta lukuun ottamatta jääneet ohjelman fokuksen ulkopuolelle. Jatkossa ohjelmaa ja sen kautta tuettavien hankkeiden kytkentää muihin kansallisiin politiikkaohjelmiin ja kehittämislinjauksiin tulee vahvistaa. Laajempien ja innovatiivisempien konsortioiden kehittäminen hankkeisiin tukisi myös pakolaisten ja turvapaikanhakijoiden kokonaisvaltaisempaa huomioimista yhteiskunnassa. 2. Ohjelman rooli ja tavoitteenasettelu Ohjelmatason toimintalinjoja ja tavoitteenasettelua tulee jatkossa rajata ja konkretisoida. Mikäli esimerkiksi vastaanottomenettelytapojen kehittämiseen halutaan lisää hankkeita, tulee siihen myös luoda edellytykset sekä kannustaa
toimijoita selkeämmin tähän. Ohjelmatavoitteiden strategiset painopisteet ja ohjelman rajaukset tulee selkeästi viestiä hankekentälle. Hankkeiden tavoitteenasettelua tulee selkeyttää. Hankkeiden tulisi kyetä esittämään käytännön toimenpiteiden lisäksi myös mitä tuloksia ja vaikutuksia voidaan odottaa a) hankkeen kuluessa ja b) hankkeen päätyttyä. Lisäksi tulee selvästi määrittää toimivatko hankkeet yleisesti kotoutumiseen ja turvapaikanhakijoiden vastaanottoon liittyvien toimintojen paikkaajina vai todellisina toimintatapojen kehittäjinä? ERF-ohjelman rooli on kyettävä asemoimaan nykyistä paremmin suhteessa muihin ministeriön hallinnoimiin rahastoihin (sekä muihin kehittämisohjelmiin) 3. Ohjelma- ja projektiosaamisen vahvistaminen sekä hanketason strategisen kapasiteetin vahvistaminen Ohjelmalogiikkaa ja tavoitteita on jatkossa selvennettävä hankkeille esimerkiksi yhteisten koulutusten ja verkostoitumistilaisuuksien avulla. Yhteisissä koulutuksissa tulisi painottaa hankkeen tulosten pysyvyyteen liittyviä tekijöitä, kuten tuotteistamista, juurruttamista, itsearviointia jne. Levittämistä ja juurruttamista tulisi nykyistä selkeämmin suunnitella ja resursoida jo hankesuunnitelmassa (noin 1/3 koko hankkeen toteutusajasta), tällä tavoin luodaan paremmat edellytykset toimintamallien pysyvyydelle. 4. Vaikutus- ja vaikuttavuusseurannan vahvistaminen Hankkeiden käsityksen laajentaminen ns. vaikutusketjuajattelusta eli vaikutusten raportointia ja seurantaa tulisi kehittää. 5. Verkostojen ja kumppanuuksien vahvistaminen Jatkosa tulisi vahvistaa pakolais- ja maahamnmuuttjajärjestöjen osallistumismahdollisuuksia hanketoimintaan esim. luomalla ERF-kentälle riittävän projektiosaamisen hallitsevia välittäjäorganisaatioita. Esimerkkiä tällaiseen tarjoavat mm. ESR- ja Equal-ohjelmien yhteydessä luodut välittäjä- ja tukirakennemallit. Poikkihallinnollisten kumppanuuksia tulisi lisätä niin ohjelma- kuin hanketasollakin. Ohjelmatasolla tulisi valtakunnallisesti yhdessä pohtia kuinka käytössä olevia niin kansallisia kuin EU-osarahoitteisia politiikka- ja rahoitusinstrumentteja voitaisiin optimaalisesti yhteensovittaa ja käyttää pakolaisten, turvapaikanhakijoiden ja maahanmuuttajien kotouttamiseen. Alueellisten verkostojen vahvistamiseen tulisi pyrkiä jo hakuvaiheessa: esimerkiksi kannustaa useampaa toimijaa samalta alueelta hakemaan hankkeita, jotka täydentävät toisiaan.