Maakunnan poliittinen johtamisjärjestelmä ja rakenne vaihtoehtoisia malleja Uudellemaalle Jarmo Asikainen, Anni Antila, Markku Pyykkölä ja Maria Vuorensola FCG Konsultointi Oy
Sisällysluettelo 1. Yhteenveto... 3 2. Haastattelujen analyysi... 4 2.1 Maakuntahallitus ja maakuntavaltuuston puheenjohtajat... 4 2.2 Puolueiden piirijärjestöjen puheenjohtajat ja toiminnanjohtajat... 5 2.3 Yhteenveto haastatteluista... 6 3. Vaihtoehtoiset johtamisjärjestelmät ja organisaatio... 10 3.1. Valiokuntamalli... 10 3.2. Hallitusmalli... 11 3.3. Lautakuntamalli... 14 3.4 Organisaatiovaihtoehtojen yhteenveto... 16 3.5 Toimielintyöskentelyn kehittäminen... 17 3.6 Koko- ja osapäiväisyys sekä palkkiot... 18 4. Tuotannon ohjaus ja liikelaitos... 19 5. Maakunnan erityispiirteet ja maakuntalaisten osallistuminen... 21 5.1 Alueelliset ja kielelliset erityispiirteet... 21 5.2 Osallisuuden muodot... 21 6. Maakunnan ja kuntien yhteistyö... 23 7. Maakuntavaalit ja luottamushenkilöiden koulutus... 25 2
1. Yhteenveto Uudenmaan johtamisjärjestelmä ja rakenne - selvitys toteutettiin kevään 2018 aikana. Tavoitteena oli työstää aineistoa maakuntahallituksen ja Uusimaa2019 valmistelutyöhön. Selvitystyö toteutettiin pääosin maakuntahallitusten jäsenten ja maakuntavaltuuston puheenjohtajien yksilöhaastatteluilla sekä Helsingin ja Uudenmaan vaalipiirien puolueiden piirijärjestöjen puheenjohtajien ja toiminnanjohtajien focus group-tyyppisinä ryhmähaastatteluina. Haastatteluiden yhteenvedosta ja niiden pohjalta kuvatuista organisaatiomalleista raportoitiin maakuntahallitukselle 26.3. ja maakuntavaltuustolle 17.4. Lisäksi 23.4 järjestettiin työpaja maakuntahallituksen näkemysten täsmentämiseen johtamisesta ja organisaatiosta. Haastattelujen yhteenvedot ja organisaatiomallit esiteltiin myös 28.3 kuntajohtajakokouksessa, jonka jälkeen kunnanjohtajille toimitettiin kysely. Kysely jaettiin kolmeen osaan: maakunnan ja kuntien yhteistyön organisointi ja toimintatavat, asukkaiden ja kuntalaisten osallistumisen muodot sekä johtamis- ja organisaatiomallien luonnokset. Selvityksessä on otettu huomioon, että maakunnan toimintaa ja konsernia sekä organisaatiorakennetta määrittävät maakuntalain lisäksi mm. sote-palvelujen järjestämislaki, valinnanvapauslaki ja kasvupalvelulaki. Samoin maakunnan toimintaan ja organisointiin vaikuttaa verotusoikeuden puuttuminen, ministeriöiden ohjausvalta sekä järjestämisen ja tuottamisen erottaminen ja soteliikelaitoksen itsenäinen asema. Erilaisten johtamisjärjestelmien ja rakenteiden pohja-aineistona toimi julkaisu Maakunnan poliittinen johtamisjärjestelmä kokemuksia kuntien poliittisesta johtamisesta ja näkemyksiä maakunnan johtamiseen. Julkaisussa kuvataan kuntien poliittisen johtamisen organisointitapoja ja luottamushenkilöorganisaation rakenteita. Tämän lähtöaineiston perusteella haastatteluihin jäsennettiin kolme mallia helpottamaan näkemysten saamista ja kannanottoja: valtuustokeskeinen valiokunta, konsernijohtamiskeskeinen hallitusmalli ja hajautetun vastuun lautakuntamalli. (Ks. Maakunnan poliittinen johtamisjärjestelmä kokemuksia kuntien poliittisesta johtamisesta ja näkemyksiä maakunnan johtamiseen, 2018). Hallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston haastatteluissa korostui se, että tulevan luottamushenkilöorganisaation pitäisi olla selkeä ja maakuntavaltuuston vallan pitäisi olla todellista valtaa. Toimielinten jäseninä olisi ensisijaisesti vaaleilla valitut maakuntavaltuutetut. Olisi myös erityisen tärkeää hyödyntää ensimmäinen valtuustokausi siten, että mahdolliset tarkennustarpeet johtamisjärjestelmässä voidaan ottaa huomioon ja uudistaa luottamushenkilöorganisaatiota ennen toista vaalikautta. Luottamushenkilöjohtamisessa on painotettava strategista johtamista ja sen mukaisia toimintatapoja. Järjestäjän ja tuottajan erottaminen edellyttää vahvaa järjestäjää, jonka tehtävät ja toimivalta keskittyvät tuotannon ohjaukseen strategisten tavoitteiden suuntaisesti. Vahvan järjestäjän toiminta edellyttää toimivaa poliittista ja ammatillista johtamista sekä niiden vastuun ja päätösvallan selkeää jakoa. Kuten edellä mainittu, ensimmäinen lyhyempi valtuustokausi mahdollistaa poliittisen johtamisen ja organisaation tarkennustarpeiden huomioon ottamisen ja uudistamisen ennen seuraavaa vaalikautta. Luottamushenkilöorganisaation ja johtamisen tarkastelumalleissa korostuvat erilaiset arvot. Valtuuston valiokuntamalli painottaa edustuksellista demokratiaa ja vaaleilla valitun valtuuston jäsenten osallistumista. Valiokuntamalli on uudenlaista poliittista johtamiskulttuuria, jossa johtamisen pääpaino on vaikutusvallassa ja ohjauksessa strategisiin ja tulevaisuuden asioihin. Hallituksella on konsernijohtamisen, järjestäjän, omistajaohjauksen ja sopimusohjauksen valta ja vastuu. Hallitusmallissa korostuvat hallituksen konsernijohtamisen, järjestäjän, omistajaohjauksen ja sopimusohjauksen tehtävät sekä niihin kuuluva päätösvalta. Tehtäviä ja päätösvaltaa on jaettu hallituksen jaostoille. Lautakuntamalli hajauttaa vastuuta ja valtaa sekä järjestäjän tehtäviä 3-4 eri tasolle, mikä mahdollistaa valtuuston ja varavaltuutettujen lisäksi niin vaaleihin osallistuneiden, kuin myös muiden jäsenyyden toimielimissä. Lautakuntarakenteessa korostuvat hallituksen vastuu ja valta laajan poliittisen organisaation koordinoinnissa ja osaoptimoinnin ehkäisemisessä. Maakunnan luottamushenkilöorganisaation rakentamisessa pääosa haastateltavista painotti turvallista siirtymää enemmän kuin rohkeaa uudistumista. Luottamushenkilöiden osallistumisen mahdollistaminen edellyttää tehtävien mukaisia palkkioita. Etenkin hallitusten jäsenten ja toimielinten puheenjohtajien toiminta edellyttää osa- ja kokoaikaisuuksia, tehtävien mukaisia palkkioita sekä tehokkaita toimintatapoja ja hyvää viranhaltijavalmistelua. 3
2. Haastattelujen analyysi Maakuntahallituksen jäsenten ja valtuuston puheenjohtajien näkemykset uuden maakuntahallinnon organisoinnista ja johtamisesta kerättiin yksilöhaastatteluilla, joita toteutettiin yhteensä 14. Helsingin ja Uudenmaan vaalipiirien puolueiden piirijärjestöjen puheenjohtajien ja toiminnanjohtajien näkemykset kartoitettiin focus group-tyyppisinä ryhmähaastatteluina. Molempien vaalipiirien yhdeksän piirijärjestön edustajat haastateltiin puoluekohtaisissa ryhmissä. Lisäksi maakunnan kuntien johtajille tehtiin webropol-kysely, jonka avulla kartoitettiin näkemyksiä ensisijaisesti maakunnan ja kuntien yhteistyöstä ja palvelujen yhdyspinnoista. 2.1 Maakuntahallitus ja maakuntavaltuuston puheenjohtajat Maakunta tulee olemaan uusi, nykyisistä kunnista ja maakuntaliitosta poikkeava organisaatio, jolla on sekä laaja tehtäväkenttä että maantieteellinen alue. Tämän vuoksi uuteen maakuntaan ja sen keskeisiin elimiin tarvitaan kokeneita ja osaavia päättäjiä. Näin ollen, myös luottamushenkilöpalkkioita ja tehtävien koko- ja osa-aikaisuutta tulisi tarkastella keskeisten roolien kuten maakuntahallituksen ja toimielinten puheenjohtajien osalta. Tarkemmat näkemykset siitä, missä määrin osa-aikaisia tai kokoaikaisia luottamushenkilöitä tulisi olla, vaihtelivat. Toimielinten jäsenten valinta valtuutetuista nähtiin edustuksellisen demokratian uskottavuutta vahvistavana ratkaisuna. Toisaalta haluttiin myös, että toimielinten jäsenten nimittämisessä olisi liikkumavaraa esimerkiksi siten, että vähemmistöosa toimielimen jäsenistä voisi koostua muistakin kuin valtuutetuista. Valiokuntamallin ja perinteisen kuntien käyttämään lautakuntiin perustuvan mallin välillä näkemykset vaihtelivat. Valiokuntamallissa epäilyksiä herätti valiokuntien yksittäisten päätösten vallan vähäisyys. Osa haastateltavista näki lautakuntamallin turvallisempana kuin valiokuntamallin, mutta mahdollisena vaihtoehtona nähtiin näiden mallien yhdistelmä. Näkemykset lautakuntarakenteesta vaihtelivat. Osassa haastatteluista epäiltiin, että mahdollinen sosiaali- ja terveyslautakunta olisi liian suuressa roolissa. Lautakuntarakenteen osalta haastateltavista osa näki poikkihallinnolliset ja ilmiöpohjaiset toimielimet parempana, kun taas osa korosti sektoraalisia ja tehtäväperustaisia toimielimiä. Ilmiöpohjaisia toimielimiä hahmoteltiin erityisesti tutkimus- ja kehittämis- ja tulevaisuus-teemoihin. Huoli tällaisten elimien irralliseksi jäämisestä ja todellisesta vaikutusvallasta nousi esiin haastatteluissa. Maakuntahallituksen toiminnan edellytykset tulisi turvata. Maakuntahallituksen ja muiden toimielinten välisten poliittisten prosessien tulee olla toimivia. Tästä johtuen yhtenä vaihtoehtona pidettiin ns. puheenjohtaja/ministerimallin käyttöönottoa, jossa lautakuntien puheenjohtajat olisivat myös maakuntahallituksen jäseniä. Ministerimallin jatkokehittämismahdollisuutena nähtiin myös luottamushenkilöjohdon ja viranhaltijoiden välisen yhteistyön kehittäminen. Tässä tilanteessa ns. ministereille olisi jaettu teema- tai palvelukohtaiset salkut. Ministeri ja viranhaltijat tekisivät ennakoiden yhteistyötä salkkujen sisältöihin liittyvissä valmisteluissa. Osallisuuden ja yhdyspintatyön näkökulmasta haastatteluissa nostettiin esiin tarve harkita eikuntarajapohjaisia yhteistyön malleja ja siten osaltaan hälventää kuntarajojen mukaista asetelmaa. Haastatteluissa nostettiin esiin myös se, että asukasosallisuutta pitää kehittää tavoilla, jotka eivät ole sidoksissa aluerakenteisiin, esimerkiksi profiloimalla erilaisia palvelujen käyttäjäryhmiä ja järjestämällä heille osallistumisen ja vaikuttamisen paikkoja mm. teknologiaa hyödyntämällä. Uudenmaan maakunnan laaja toimijakenttä ja verkostoituminen mm. yliopistojen, yritysten ja muiden toimijoiden kanssa myös luottamushenkilöorganisaatiotasolla nähtiin yhtenä mahdollisuutena toiminnan kehittämiselle. Esimerkkinä mainittiin ns. kehittäjäryhmät, joihin koottaisiin maakunnan parhaita osaajia organisaatiorajoista riippumatta. Haastatteluissa korostettiin järjestäjän ja tuottajan selkeää jakoa, vaikka siinä nähtiin joitakin haastavia tekijöitä. Kun vastuun ja vallan jako on selkeä, luottamushenkilöt toimivat erityisesti järjestäjän toimissa (maakuntavaltuusto, maakuntahallitus, jaostot, valiokunnat, lautakunnat). Näissä tehtävissä korostuu strateginen poliittinen ohjaus (hallintosääntö, talousarvio, järjestäjän toimielinten ja tuotannon johtokunnan nimittäminen). Tuolloin maakuntahallituksen jäsenillä on erityinen rooli huolehtia tuottajaorganisaation (liikelaitokset ja yhtiöt) kilpailukykyisyydestä ja ohjauksesta. Olennaista on, että 4
järjestäjä määrittää riittävän vaikuttavat ohjaustavoitteet ja näille rakennetaan toimiva seurantamekanismi. Tuottajaorganisaatiossa korostuu erityisesti liiketaloudellisen ja ammatillisen johtamisosaamisen tärkeys, jonka vuoksi liikelaitoksen johtokunnan ja tytäryhtiöiden hallitusten jäsenien nimittämisessä painottuisi ammatillisuus. Tytäryhtiöiden hallitusjäsenten nimittämisessä voitaisiin käyttää periaatetta, jossa hallitusjäsenistä osa olisi luottamushenkilölähtöisiä, osa hallitusammattilaisia ja osa konsernijohdon viranhaltijoita. Yhdeksi huolenaiheeksi nousi kysymys siitä, miten onnistutaan samanaikaisesti erottomaan järjestäjä ja tuottaja, mutta myös varmistamaan järjestäjän riittävä tieto ja ohjausvaikutukset luottamushenkilöorganisaatiossa palvelutuotannon toteuttamiseksi. Osallisuuden näkökulmasta haaste on, että monet asukkaiden arkea suoraan koskevat asiat kuuluvat tuottajaorganisaation tehtäväalueeseen, kun vaaleilla valitut luottamushenkilöt ovat pääsääntöisesti järjestäjäorganisaation puolella. Vaikka järjestäjällä on hallintosäännön hyväksymisen ja toiminnan tavoitteiden, talousarvion sekä investointien kautta ohjausvaltaa, nähtiin tämän asetelman olevan haastava demokratian toteutumisen kannalta. 2.2 Puolueiden piirijärjestöjen puheenjohtajat ja toiminnanjohtajat Poliittisten puolueiden haastatteluissa esiin tulleet kannat Uudenmaan maakunnan poliittisen johtamisen malliin olivat hyvin yhdenmukaisia. Haastatteluissa esitettyjen näkökulmien valossa voidaan sanoa puolueiden painottavan pikemminkin turvallista siirtymää kuin rohkeaa uudistumista. Haastatteluissa kävi ilmi, että puoluejärjestöillä ei, yhtä puoluetta lukuun ottamatta, ollut puolueorgaanien hyväksymiä kannanottoja toivottavasta poliittisesta johtamisjärjestelmästä. Puolueilla ei ole julkistettuja näkemyksiä maakunnan poliittisen johtamisen organisoinnista, joten esitetyt näkemykset ovat haastateltavien henkilökohtaisia kannanottoja. Haastatteluissa kannatusta yli puoluerajojen sai ns. perinteinen malli, jossa poliittinen johtamisjärjestelmä perustuu tehtäväalueiden mukaiseen, pysyväisluontoisia vastuualueita johtavaan lautakuntarakenteeseen. Mallin vahvuuksiksi mainittiin ennen kaikkea se, että siitä on kunnallishallinnossa paljon kokemuksia, malli on entuudestaan tuttu. Haastateltavat kokivat, että sekavassa tilanteessa rakenteita ei pitäisi myllertää liikaa lyhyen ajan sisällä. Sen sijaan ensimmäinen valtuustokausi tulisi käyttää turvallisen siirtymän toteuttamiseen. Mallin koettiin myös vastaavan maakunnan reuna-alueiden huoliin tarjoten mahdollisuuden valita luottamustehtäviin henkilöitä, jotka eivät tulleet valituiksi vaaleissa. Mallin eduksi nostettiin myös se, että valta hajautuisi valtuuston, hallituksen ja lautakuntien kesken. Perinteisen lautakuntarakenteen lisäksi haastateltavat pitivät mahdollisena ns. hybridirakennetta, jossa perusorganisaatiota voitaisiin täydentää esim. ilmiö- tai alueperusteisilla valiokunnilla ja määräaikaisilla, projektiluonteisilla toimikunnilla. Myös ns. ministerimalli, jossa lautakuntien puheenjohtajat ovat maakuntahallituksen jäseniä sai jonkin verran kannatusta, mutta sen käytännön toteutusta epäiltiin poliittisten puolueiden keskinäisen paikkajakoprosessin vuoksi. Puoluehaastattelujen perusteella luottamushenkilöiden ei tulisi olla kovin suurelta osin kokopäiväisiä ja palkattuja poliitikkoja, joskin hallituksen ja valtuuston puheenjohtajien ja mahdollisesti isojen lautakuntien puheenjohtajien pestejä pidettiin sen verran painavina, että niissä kokopäiväisyys tulisi kyseeseen. Myös muilla kuin valituilla valtuutetuilla pitäisi olla mahdollisuus päästä luottamustoimielimiin. Sen nähtiin mahdollistavan asiantuntijoiden rekrytoinnin toimielimiin sekä valtuustossa niukasti edustettujen puolueiden ja maantieteellisten alueiden edustajien pääsyn mukaan. Varsin laajasti kuitenkin nähtiin, että hallintosäännöllä voitaisiin edellyttää esim. puheenjohtajien olevan valtuutettuja. Uskottavien ja mielenkiintoisten poliittisten johtamistehtävien takaamiseksi luottamushenkilöpaikkojen määrän ja kokousfrekvenssin tulisi olla riittävä esimerkiksi siten, että hallitus kokoontuisi viikoittain ja valtuusto kuukausittain. Tämä on tärkeää niin ehdokashankinnan kuin alkuvaiheen rakentamistyön ripeäksi käynnistämiseksi. Myös maakunnan ja suurten kaupunkien kokousaikataulujen koordinointia toivottiin. Piirijärjestöjen edustajat toivoivat poliittisia mandaattipaikkoja myös tuotantopuolen liikelaitosten ja yhtiöiden hallituksiin ja johtokuntiin, joskaan asiantuntijajäsenten nimittämistä poliittisten edustajien rinnalle ei vastustettu. Tuotantopuolen päättäjiin pitäisi piirijärjestöjen mukaan saada edustajia myös niistä kunnista, joilla ei ole vahvaa edustusta valtuustossa. 5
Puolueiden piirijärjestöjen haastatteluissa nousi esiin myös yksittäisiä kannanottoja: Maakunnassa tarvitaan poliittista johtajuutta, vaikka maakunnan itsehallinnon voidaan katsoa olevan varsin rajoitettua. Luottamushenkilön roolissa korostuu valvontafunktio tehtävien ollessa vahvasti normitettuja. Hallituksen jäsenillä pitäisi olla henkilökohtainen vastuualue siinäkin tapauksessa, että maakunnan johtamismalli ei perustu ns. puheenjohtaja- tai ministerimalliin. Maakunnan kunnissa viranhaltijoiden ja luottamushenkilöiden rooli painottuu eri tavoin, kuntaorganisaatioiden viranhaltijapainotteisuuden välttäminen on tärkeää johtamisessa Päättävien luottamustoimielinten lisäksi maakunnalla voisi olla eri kohderyhmille osoitettuja foorumeja, kuten kunnanjohtaja- ja kunnanhallitusten puheenjohtajafoorumit. Suoran demokratian osalta on vältettävä näennäisdemokratiaa, suuressa maakunnassa on mahdotonta osallistaa asioiden valmisteluun asukkaita. Aliedustetuille ryhmille (esim. maahanmuuttajat) voisi olla omia foorumeja. Lähtötilanteessa palvelutaso vaihtelee kuntien välillä, maakunnan asukkaiden tasa-arvoon pyrittäessä lähtötasoerot aiheuttavat jännitteitä maakunnan päätöksenteossa. Harmonisoidaanko palvelutaso keskiarvon, ylimmän vai alimman palvelutason pohjalta? Jos maakuntahallituksella on otto-oikeus, toimielinten kausi voi olla vaalikausi. Luottamustoimielimiin voisi ainakin liikelaitoksessa ottaa henkilöstön edustajat joko jäseninä tai asiantuntijajäseninä. Esteellisyysongelmat ovatko luottamushenkilöt esteellisiä päättämään asioita toimiessaan hallinnossa kunnallisella, maakunnallisella ja valtakunnallisella tasolla? Pääkaupunkiseudun sote-liikelaitosta ei saisi jakaa alueorganisaatioihin. Maakunnan vanhus- jne. neuvostot voisivat koostua kuntien vastaavien lakisääteisten osallistumiselinten jäsenistä. Tarvitaanko erillistä sote-lautakuntaa vai voisiko maakunnan hallitus toimia sotelautakuntana ottaen huomioon muiden asioiden vähäisyyden? Tämän lisäksi voisi hallituksella voisi olla jaostoja eri teemoille ja/tai kohderyhmille. Jos kunnan alueellta ei jäseniä valtuustossa, niin puolueiden on mahdollistettava vaikuttaa oman puolueensa toimielinryhmiin, kun todennäköisesti maakunnan luottamushenkilöpäättäjät kokoontunevat puoluelähtöisesti. Jokaiseen luottamustoimielimeen voisi valita kolme puheenjohtajaa. 2.3 Yhteenveto haastatteluista Hallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston haastatteluissa korostettiin, että vaaleilla valitun maakuntavaltuuston vallan pitäisi olla todellinen ja valtuuston hyväksymän strategian tulisi ohjata maakunnan toimintaan. Maakuntavaaleissa valittujen valtuutettujen pitäisi olla jäseninä eri toimielimissä ja luottamushenkilöiden työskentelyn toimintamahdollisuudet tulisi varmistaa. Haastatteluissa katsottiin, että poliittisen johtamisen onnistuminen edellyttää organisaation selkeyttä ja toimielinrakenteen yksinkertaisuutta. Organisaatiorakenteessa ja johtamisjärjestelmässä on luontevaa ottaa huomioon maakunnan tehtäväalat sekä niiden volyymit ja toimintaluonne. Samoin järjestäjän ja tuottajan työnjaon sekä vallan ja vastuun tulisi olla toimiva. Siten pitäisi luoda toimintatapa, jolla määritetään tuotannon tavoitteet sekä niiden systemaattinen seuranta ja raportointi. 6
Maakunnan ensimmäinen valtuustokausi tulisi hyödyntää niin, että mahdolliset tarkennustarpeet johtamisjärjestelmässä voidaan ottaa huomioon ja luottamushenkilöorganisaatiota voidaan uudistaa ennen toista vaalikautta. Maakuntahallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston haastatteluissa korostui näkemys, jonka mukaan toimielimiin olisi valittava kokonaan tai ainakin selkeänä enemmistönä vaaleilla valittuja henkilöitä. Tämä vahvistaisi demokratiaa ja toisaalta varmistaisi, että maakunnan asukkaiden valitsema valtuusto ja sen näkemys kuuluvat myös muissa maakuntajärjestäjän toimielimissä. Puoluejärjestöjen haastatteluissa nähtiin useammin, että myös muita jäseniä tulisi voida nimittää toimielimiin esimerkiksi alueellisen edustavuuden perusteella. Haastatteluissa esitettyjen näkökulmien valossa voidaan sanoa puolueiden painottavan pikemminkin turvallista siirtymää kuin rohkeaa uudistumista. Haastatteluissa kannatusta sai rakenne, jossa poliittinen johtamisjärjestelmä perustuu tehtäväalueiden mukaiseen, pysyväisluontoisia vastuualueita johtavaan lautakuntarakenteeseen. Perinteisen lautakuntarakenteen lisäksi haastateltavat pitivät mahdollisena ns. hybridirakennetta, jossa perusorganisaatiota voitaisiin täydentää valtuuston valiokunnilla ja projektiluonteisilla toimikunnilla. Puoluejärjestöjen haastatteluissa toivottiin poliittista edustusta myös tuotantopuolen liikelaitosten ja yhtiöiden hallituksiin ja johtokuntiin, joskaan asiantuntijajäsenten nimittämistä poliittisten edustajien rinnalle ei vastustettu. Tuotantopuolen päättäjiin pitäisi puoluehaastattelujen mukaan valita edustajia myös niiltä alueilta, joilla ei ole vahvaa edustusta valtuustossa. Hallituksen jäsenten ja valtuuston puheenjohtajiston haastattelujen näkemyksiä johtamisjärjestelmästä ja luottamushenkilöorganisaatiosta voisi tulkita kahden erilaisen näkökulman kautta. Haastateltavien enemmistö painotti vaalien merkitystä ja selkeää johtamista ensisijaisena organisaation muodostamien periaatteena. Osa haastateltavista kuitenkin oletti, että vaalituloksen perusteella valtuustossa on pääosin suurten kuntien edustajia, joten maakunnan eri alueiden edustajien osallistumisen turvaaminen on tarpeellista. Näkemykset vaalituloksen painottamisesta organisaation rakentamisessa: Hallituksen ja valtuuston puheenjohtajiston haastatteluissa nähtiin, että vaaleilla valitun maakuntavaltuuston vallan pitäisi olla todellinen ja valtuuston strategisten linjausten tulisi ohjata maakunnan toimintaa. Haastatteluissa katsottiin, että valtuuston ja valtuutettujen toiminta poliittisina johtajina korostaa edustuksellista demokratiaa ja kunnioittaa kansalaisten vaaleissa tekemiä valintoja. Siten vaalien tuloksen perusteella toimielinten jäseninä olisivat valtuutetut ja lisäksi varavaltuutetut. Hallituksen ja valtuusto puheenjohtajiston haastattelujen mukaan poliittisen johtamisen onnistuminen edellyttää organisaation selkeyttä ja toimielinrakenteen yksinkertaisuutta. Organisaatiorakenteen ja johtamisjärjestelmän pitäisi ottaa huomioon maakunnan tehtäväalat, niiden volyymit ja toimintaluonne sekä järjestäjän ja tuottajan erottaminen. Valtuuston vallan keskeinen väline on strategisten tavoitteiden määrittely ja toimeenpanon seuranta. Strategisilla valinnoilla raamitetaan sekä maakuntakonsernin omaa toimintaa, että verkostojen kautta vaikuttamisen toimintatapoja. Suuren valtuuston (99 + 99) toimiva organisointi ja jäsenten osallistuminen edellyttävät valtuustokeskeistä toimintatapaa ja jäsenten osallistumista muulloinkin kuin päättävissä valtuustokokouksissa. Valiokuntarakenne varmistaisi valtuuston jäsenten osallistumisen eri tehtäviin valtuustokokousten välillä. Valiokuntien avulla saataisiin valtuutettujen näkemyksiä merkittävistä asioista jo ennen valmisteluvaihetta ja siten toimintatapa varmistaisi valmistelun laatua. 7
Hallituksen rooli valtuustokeskeisessä organisoinnissa on toimia poliittisena toimitusjohtajana. Hallituksella on vastuu konsernijohtamisesta, järjestäjän tehtävistä ja sopimusohjauksen toteuttamisesta. Hallituksella on vahvana järjestäjänä mahdollisuus vaikuttavaan tuotannon ohjaukseen ja toiminnan seurantaa. Toimielintyöskentelyssä pitäisi käyttää myös muuta kuin perinteisestä kokoustamista. Toimintavan pitäisi sisältää erilaisia työpajoja, joissa luottamushenkilöillä olisi mahdollisuus yhteiselle ideoinnille ja strategisen asioiden keskustelulle. Näkemykset alueellisen edustuksen turvaamisesta organisaation rakentamisessa: Haastatteluissa oletettiin, ettei maakuntavaltuustoon todennäköisesti tule valituksi jäseniä maakunnan reuna-alueilta tai jokaisesta kunnasta. Siten poliittinen tuntemus eri alueiden erityispiirteistä jäisi vajaaksi ja samalla kunnan ja kuntalaisten edunvalvonta olisi heikompaa. Tämän oletuksen vuoksi osa haastateltaviksi katsoi, että maakunnan toimielimiin pitäisi valita jäseniä myös vaaleissa ehdokkaina olleista ja lisäksi tarvittaessa muitakin henkilöitä. Laajan osallistumisen turvaaminen edellyttää myös laajaa toimielinorganisaatiota eli käytännössä hallituksen jaostoja ja lautakuntia. Pitkälle viety laaja osallistumisen toimielinorganisaatio tarkoittanee myös lautakuntien jaostoja. Toimielinten laajassa mallissa organisaation selkeyden ja yksinkertaisuuden periaate korvautuu moninaisuudella. Haasteeksi tulee konsernin kokonaisedun turvaaminen ja siiloutumisen estäminen. Siten keskeistä on hallituksen rooli sekä valta ja vastuu konsernijohtamisessa, järjestämisessä ja sopimusohjauksessa. Näitä tehtäviä voi hoitaa hallitus, joka voi myös delegoida vastuuta jaostoille tai jakaa osan tehtävistä lautakuntien vastuulle Kokonaisuudessaan laajassa toimielinmallissa on rakenteellinen paine hajauttaa myös järjestäjän ja tilaajan sekä sopimusohjauksen tehtäviä, mikä tuo haasteita konsernikokonaisuuden varmistamiseen. Samoin liikelaitoksen ja muun tuotannon ohjauksen vastuiden selkeydelle syntyy lisää paineita. Poliittisen johtamisjärjestelmän vaihtoehtoiset organisointitavat ovat haastattelujen perusteella jäsennetyt valtuuston valiokuntamalli, hallitusmalli ja lautakuntamalli. Kunkin mallin nimi kuvaa organisaatiorakenteen laajuuden ja poliittisen johtamisen toimintakulttuurin painopistettä. Jokainen malli luo erilaisia mahdollisuuksia ja haasteita selvityksessä korostettujen tavoitteiden saavuttamiseen (valtuutettujen vaikutusmahdollisuudet, organisaation selkeys ja vahva konserniohjaus, päätöksenteon hajautus ja laaja edustus). Maakuntien käsittäminen alueellisina kuntina tuo mukanaan kuntahallinnon parhaiden perinteiden rinnalla myös polkuriippuvuuden vanhakantaiseen toimintakulttuuriin. Kuitenkin maakuntien tehtävät ja rahoitusmalli sekä varsinkin järjestäjän rooli mahdollistavat valtion ja yritysten kokemusten ja hyvien käytäntöjen hyödyntämisen johtamisessa ja organisoitumisessa. 8
Haastattelujen yhteenveto ja johtopäätökset voidaan esitellä seuraavilla kysymyksillä: Mikä on maakuntavaltuuston todellinen vaikutusvalta maakunnan toiminnassa ja johtamisessa? Miten varmistetaan vaaleilla valittujen sitoutuminen, osallistuminen ja motivoituminen valtuuston ja toimielinten työskentelyyn? Miten ja millä resursseilla tuetaan luottamushenkilöiden toimintaedellytyksiä (palkkiot, osa-/kokoaikaisuus, valtuustoryhmien toiminta, valmennus ja koulutus jne.)? Miten valmistellaan ja päätetään maakunnalle tulevaisuuteen suuntautunut ja toteuttamiskelpoinen strategia, joka myös raamittaa poliittista johtamista? Millä näkemyksillä ja linjauksilla rakennetaan selkeä ja toimiva poliittinen ja ammatillinen organisaatio? Miten jaetaan johtamisen toimivuuden näkökulmasta valta ja vastuu toimielinten ja asiantuntijoiden kanssa (hallintosääntö)? Minkälaisella johtamisella, organisaatiolla ja toimintatavoilla onnistuu maakunnan kokonaisedun ja alueiden eritystarpeiden yhteensovittaminen? Millä rakenteilla ja johtamistavoilla varmistetaan vahva järjestäjä sekä sen pohjalta erotetaan järjestäjän ja tuottajan tehtävät ja vastuut? Miten organisoidaan liikelaitos ja muu tuotanto sekä varmistetaan johtokunnan toiminta ja osaaminen? 9
3. Vaihtoehtoiset johtamisjärjestelmät ja organisaatio Tässä kappaleessa kuvatut johtamisjärjestelmät ja organisaatiomallit muodostettiin haastatteluissa esiin nostettujen näkemysten perusteella sekä niitä työstettiin ja konkretisoitiin maakuntahallituksen työpajassa. 3.1. Valiokuntamalli Valmisteleva valtuuston valiokuntamalli korostaa valtuuston roolia sekä kunnioittaa edustuksellista demokratiaa ja kansalaisten vaaleilla valittujen valtuutettujen merkitystä. Valiokunnilla on valmistelu- ja vaikutusvaltaa, mutta ei yksittäisten asioiden ratkaisuvaltaa, mikä korostaa strategista ja pitkäjänteistä työskentelyä. Valiokuntien roolin ja tehtävien määrittäminen strategian kärkien ja ohjelmien avulla varmistaa toiminnan keskittymisen vaikutusvallan käyttöön. Kuva 1. Valiokuntamallin hahmotelma. Valiokunnat tekevät esityksiä valmistelijoille ja sen kautta hallitukselle, jolloin käsiteltävät asiat on otettava valmistelussa huomioon. Valiokuntien asiantuntijoina toimivat valiokunnan roolin edellyttämät maakunnan asiantuntijat. Valiokuntien jäsenistä pääosa on varsinaisia valtuutettuja ja osa varavaltuutettuja. Valiokunnan puheenjohtajat voivat olla valtuuston tai valtuustoryhmien puheenjohtajia. Vahvuudet ja mahdollisuudet Korostaa vaaleilla valittujen valtuutettujen (ja varavaltuutettujen) merkitystä johtamisessa Suuren valtuuston monipuolisen osaamisen ja poliittisen johtamisen hyödyntäminen Heikkoudet ja haasteet Valtuuston kokoonpanossa korostuvat mahdollisesti suurten kuntien edustajat ja julkisuuden henkilöt Ajankäytön rajallisuus ja valtuutettujen osallistumisen motivaatio Vaikutusvallan käyttäminen strategisten asioiden valmisteluvaiheessa ja toimeenpanon ohjaamisessa Poisoppimisen vaikeus yksittäisten asioiden päättämiskulttuurista Kuva 2. Valiokuntamallin ominaispiirteitä. 10
Valiokuntamallin organisointi Toimielimet ja niiden koko Valiokuntamallin vaihtoehtoiset valiokunnat 1. Laaja valiokuntaorganisaatio (haastatteluissa nostetut) 2. Strategisiin toimintoihin keskittyvät valiokunnat 3. Keskeisiin strategisiin ilmiöihin pohjautuvat valiokunnat Valiokuntien jäsenmäärä: 10-15 jäsentä riippuen valiokunnasta ja valiokuntien määrästä. Maakuntahallitus ja mahdolliset jaostot, hallituksen jäsenmäärä 15. Jäsenet ja valintakriteerit Tehtävät sekä toimivalta ja toimivallan jako Jäseninä valtuutetut ja varavaltuutetut valiokunnissa sekä hallituksessa ja sen jaostoissa. Valtuuston valiokuntien ohjaus strategisiin kokonaisuuksiin ja niiden toimeenpanon seuranta ja arviointi. Maakuntavaltuusto päättää lain mukaisista tehtävistä ja niistä tehtäväalojen asioista, joita ei ole siirtänyt hallitukselle tai viranhaltijoille. Maakuntahallitus (ja sen jaostot) tehtävänä on johtaa maakunnan toimintaa. Hallitus päättää lain mukaisista tehtävistä ja sille siirretyistä tehtävistä (ei lautakuntia). Maakuntahallituksella on konsernijohtajan, järjestäjän, omistajaohjauksen ja sopimusohjauksen päävastuu poliittisessa organisaatiossa. Osa/kokoaikaisuus, kokousrytmi, ajankäyttö sekä työskentely ja toimintatavat Kuva 3. Valiokuntamallin organisointi. Kokopäivätoimisia ja osapäivätoimisia luottamushenkilöitä valiokuntien puheenjohtajat ja hallituksen jäsenet. Valiokunnat kokoustavat alussa 1-3 kertaa kuukaudessa riippuen valiokunnan tehtäväluonteesta. Maakuntahallitus kokoontuu kerran viikossa. Valtuustoryhmille riittävä toiminta-avustus työskentelyn tukeen ja koulutukseen. 3.2. Hallitusmalli Alla olevassa kuviossa on esitetty hahmotus hallitusmallista. Jaostojen nimet ovat viitteellisiä. Esimerkiksi tulevaisuusjaostosta voitaisiin käyttää myös nimitystä Tutkimus- ja osallisuusjaosto. Hallituslähtöisessä mallissa korostuu konsernijohtamisen ja vahvan järjestäjän toiminta sekä mallin selkeys. Kuva 4. Hallitusmallin hahmotelma. 11
Hallitusmallissa toimielimiä ovat valtuusto, tarkastuslautakunta sekä maakuntahallitus ja sen alaiset jaostot. Hallituksen 19 jäsentä valittaisiin vaaleilla valituista valtuutetuista ja varavaltuutetuista. Hallitusmallissa hallitus toimii sovituissa asioissa kokonaisuutena ja osa valmistelusta ja ratkaisuvallasta on siirretty jaostoille. Selvityksen aikana mahdollisiksi jaostoiksi nostettiin sote-jaosto, konsernijaosto, kestävän kehityksen jaosto sekä tulevaisuusjaosto. Jaostoissa olisi seitsemän jäsentä sekä heidän henkilökohtaiset varajäsenet, lukuun ottamatta sote-jaostoa. Jaostojen puheenjohtajat valitaan maakuntahallituksen jäsenistä. Muut jäsenet valitaan maakuntahallituksen jäsenistä ja varajäsenistä. Konsernijaoston tehtävänä on seurata maakuntakonsernin toimintaa ja sitä, että konserniin kuuluvat tytäryhtiöt ja säätiöt toimivat maakuntavaltuuston ja maakuntahallituksen asettamien tavoitteiden mukaisesti. Lisäksi jaostolle voi määrätä tehtäviä tytäryhteisöjen hallitusten sekä yhtiökokousedustajien nimittämiseen. Konsernijaostolle voivat kuulua myös sopimusohjaukseen liittyvät tehtävät, kuten sopimusten valvonnasta ja seurannan periaatteista huolehtiminen. Konserni- ja sopimusohjaukseen liittyvien tehtävien lisäksi jaostolla voi olla tehtäviä liittyen henkilöstöasioihin ja henkilöstöpolitiikkaan sekä kiinteistöomistuksiin. Konsernijaosto kuuluisi tässä mallissa maakuntahallituksen ja maakuntajohtajan sekä mahdollisten muiden viranomaisten lisäksi konsernijohtoon, joka vastaa maakuntakonsernissa omistajaohjauksen toteuttamisesta sekä konsernivalvonnan järjestämisestä. Yhdessä maakuntahallituksen kanssa konsernijaoston keskeisenä tehtävänä olisi varmistaa tuottajaorganisaation toimivuus ja kilpailukykyisyys. Sote-jaosto vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisestä, asukkaiden oikeuksien toteutumisesta sekä hyvinvoinnin ja terveyden edistämisestä. Jaostolle voisi myös määrittää tehtäviä liittyen kuntien ja maakunnan rajapintojen syntymiseen sekä kuntien asiantuntijatuen toteutumiseen. Jaoston tehtävänä voisi olla suoran valinnan sopimusohjauksen toteutumisen seuranta ja sote-liikelaitoksen toiminnallisen ja taloudellisen suunnittelun ohjaus. Samoin tässä kokonaisuudessa jaosto seuraa sote-palvelujen integraation toteutumista. Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen kattavan tehtävän perusteella jaostossa olisi muista jaostoista poiketen 9 jäsentä ja heidän varajäsentä. Kestävän kehityksen jaoston tehtävät liittyvät maakuntasuunnitteluun ja maakuntakaavoitukseen, liikenteeseen sekä mm. vesi- ja ympäristönsuojeluun ja kulttuuriympäristöön Lautakunta johtaa ja kehittää toimialaansa sekä edistää luonnon monimuotoisuuden suojelua. Tulevaisuusjaoston tehtävä on vastata osallisuuden kehittämisestä ja maakunnallisen identiteetin edistämisestä yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa. Tämän lisäksi vastuu innovaatio- ja tutkimustoiminnasta sekä digitalisaatiosta kuuluisi tulevaisuusjaostolle. Jaoston tehtäväksi voitaisiin asettaa myös toiminnan pitkän tähtäimen kehittäminen maakunnan strategian mukaisesti. Hallitusmalli korostaa maakuntakonsernin toimitusjohtajan eli maakuntahallituksen roolia ja edellytyksiä. Valtuustoa tiheämmin kokoontuvan, koko maakuntakokonaisuuden yhteensovittamisesta vastaavan maakuntahallituksen roolin vahvistamista ns. siirtymäkauden aikana tukee voimakas ja ketterä muutoksen johtaminen. Maakuntahallitusmalli estäisi myös toiminnan siiloutumista. Edellä mainitusta syntyy myös keskeinen selvityksen aikana esiin noussut haaste; vallan ja toisaalta vastuun keskittyminen hallitukselle ja sen jaostoille. Yhtenä vaihtoehtona on, että maakuntahallituksen alaisiin jaostoihin voidaan nimittää myös vaaleissa ehdolla olleita henkilöitä tai valtuutettuja ja varavaltuutettuja pelkkien hallituksen jäsenten ja varajäsenten sijaan. Tällöin vähintään jaostojen puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat nimitettäisiin kuitenkin hallituksen jäsenistä. Näin varmistettaisiin myös se, ettei maakuntahallituksen alaisista jaostoista muodostuisi irrallisia elimiä. Lisäksi on mahdollista, että maakuntahallituksen alaisena toimisi ns. määräaikaisia jaostoja esimerkiksi valtuustokausittain. Myös valtuustolla voisi olla erilaisia neuvottelukuntia liittyen keskeisiin strategisiin teemoihin kuten esimerkiksi maahanmuuttoon, työllisyyteen tai palveluverkkoon ja -rakenteeseen. Yksi hallitusmallin eduista on siiloutumisen estäminen. Maakuntahallituksen ja jaostojen välistä sekä jaostojen keskinäistä työnjakoa ajatellen voidaan perustaa myös työvaliokunta maakuntahallituksen ja jaostojen puheenjohtajista, jolla varmistetaan maakuntahallituksen sisäinen vaikuttava ja tehokas työskentely. Työvaliokunnassa voitaisiin käsitellä myös poikkihallinnollisia asioita tai esimerkiksi edunvalvontaan liittyviä kysymyksiä. Mallista huolimatta maakuntahallituksessa työskentely vie aikaa ja edellyttää kokemusta ja osaamista. Edellytykset ajankäyttöön voivat rajata joitakin ehdokkaita pois, mutta hallitusmallin onnistunut toteutuminen edellyttää edellä mainittuja ominaisuuksia ainakin puheenjohtajatehtävissä olevilta. Esimerkiksi jaostojen puheenjohtajat olisivat jäseninä maakuntahallituksessa, jaostossa sekä 12
maakuntavaltuustossa. Näin ollen on harkittava, olisivatko maakuntahallituksen puheenjohtaja sekä jaostojen puheenjohtajat tai ainakin osa heistä kokoaikaisia hallitusmallissa. Vahvuudet ja mahdollisuudet Konsernijohdon ja järjestäjän vastuun ja vallan selkeys sekä läpinäkyvyys. Maakunnan toiminnan vastuun ja konsernin kokonaisedun varmistaminen ilman päätösvallan jakoa lautakuntiin. Siiloutumisen estäminen ja sote-palvelujen järjestämisen poliittinen vastuu konsernitasolla. Heikkoudet ja haasteet Vastuu ja valta keskittyvät maakuntahallituksen jäsenille. Ajankäyttö hallituksen ja jaostojen jäseniltä. Vaaleilla valituille valtuuston jäsenille ei riitä toimielinpaikkoja. Maakunnan tehtäväalueiden poliittinen ohjaus on liian kapeilla hartioilla eikä valtuutettujen osaamista voida hyödyntää laajasti. Kuva 5. Hallitusmallin ominaispiirteitä. Hallitusmallin organisointi Toimielimet ja niiden koko Hallitus (19) 4 pysyvää maakuntahallituksen jaostoa Konsernijaosto (7), Sote-järjestämisjaosto (9), Kestävän kehityksen jaosto (7), Tulevaisuusjaosto (7) Määräaikaiset hallituksen jaostot (esim. hankkeen hoitamiseen) Neuvottelukunnat (esim. työllisyys, maahanmuutto, liikuntapaikat) Jäsenet ja valintakriteerit Hallituksen jäseninä vain valtuutettuja/varavaltuutettuja tai enemmistö valtuutettuja ja varavaltuutettuja. Hallituksen jaostojen jäsenet hallituksen jäseniä ja varajäseniä. Puheenjohtajat ja varapuheenjohtajat hallituksen jäseniä, jokainen varsinainen jäsen on yhdessä jaostossa. Vaihtoehtona myös, että hallituksen jaoston jäseninä voisi olla vaaleihin osallistuneita henkilöitä. Tehtävät sekä toimivalta ja toimivallan jako Maakuntahallituksen (ja sen jaostojen) tehtävänä on johtaa maakunnan toimintaa. Hallitus päättää lain mukaisista tehtävistä ja sille siirretyistä tehtävistä (ei lautakuntia). Maakuntahallituksella on konsernijohtajan, järjestäjän, omistajaohjauksen ja sopimusohjauksen päävastuu poliittisessa organisaatiossa, tehtäviä sekä päätösvaltaa on hallintosäännöllä siirretty hallituksen jaostoille. Osa/kokoaikaisuus, kokousrytmi, ajankäyttö sekä työskentely ja toimintatavat Kuva 6. Hallitusmallin organisointi. Puheenjohtajat kokoaikaisia ja jäsenet osa-aikaisia, palkkion mahdollistettava osa-aikainen työskentely. Valtuusto kokoontuu kerran kuukaudessa, maakuntahallitus kerran viikossa (esimerkiksi 1 päätöskokous ja yksi strateginen kokous /viikko). Puheenjohtajistosta koottu työvaliokunta. 13
3.3. Lautakuntamalli Alla olevassa kuvassa on hahmotus lautakuntamallista. Lautakuntamalli vaikutti haastattelujen perusteella kaikista malleista suosituimmalta, joskin sen myötä tiedossa on suurehko ja mosaiikkimainen toimielinrakenne poikkihallinnollisine ohjelmineen. Maakuntahallituksen työpajassa lautakuntien alle syntyi jaostorakenne, jonka lisäksi hallitukselle ehdotettiin strategisten teemojen ympärille jaostoja: osallisuus-, kestävä kehitys- ja konsernijaostoja. Lautakuntien ja jaostojen mahdollista siiloutumista haluttiin estää poikkihallinnollisten ohjelmien ja vahvan integraation avulla. Kuva 7. Lautakuntamallin hahmotelma. Lautakuntamallin vahvuutena nähtiin sen asema kunnallishallinnosta tuttuna hallintomallina. Tämän mallin valinta korostaa turvallista siirtymää maakunta- ja sote-uudistuksen kiireisessä valmisteaikataulussa ja muutoin epävakaassa alkuvaiheessa. Malli jakaa valtaa ja vastuuta eri luottamustoimielinten kesken, joka osaltaan vastaa monien haastateltavien esiin nostamaan demokratiavajehuoleen uudistuksen myötä. Toisaalta haastatteluissa ja maakuntahallituksen työpajassa pohdittiin ainutkertaisen uudistumismahdollisuuden hukkaamista ja todennäköisyyttä alussa valitun rakenteen jatkumiseen. Tuotantorakenteen mukaisesti rakennettu lautakuntarakenne turvaa sen, että lautakunnan päätettävien asioiden valmistelussa ja toimeenpanossa on selkeä vastuujako, tuotanto-organisaatio sekä budjetti. Tehtäväalueiden mukaisesti tehty lautakuntajako voi kuitenkin helposti johtaa operatiivisiin, tuotantokoneiston konkreettisiin asioihin puuttumiseen. Tämä voi johtaa johtamisen eroosioon tilanteeseen, jossa järjestämisfunktion ja strategisen johtamisen sijasta keskitytään tuotannon operatiivisiin asioihin. Maakunnan lakisääteisten tehtävien ollessa pysyväisluonteisia, perinteinen lautakuntarakenne rakentuu pysyvälle pohjalle. Myös valtionhallinto on rakennettu tehtäväpohjalta. Linjakas johtaminen ja rakenteen selkeys toteutuvat, kun maakunnan päätöksentekorakenne järjestyy ohjaavien viranomaisten mukaisesti. Kuitenkin monet ratkaisua vaativat yhteiskunnalliset haasteet, ns. ilkeät ongelmat tai poikkihallinnolliset ilmiöt eivät jäsenny palveluntuotannollisen työnjaon pohjalta. Mallin mukana tulee siis vahva tarve poikkihallinnolliselle yhteistyölle, jotta ilmiöihin vastataan kokonaisvaltaisesti ja integroidusti eri palveluntuottajien näkökulmista tarjottujen osaratkaisujen sijaan. Maakuntahallituksen työpajassa lautakuntien alle syntyikin lukuisia lautakuntien alaisia jaostoja, hallituksen alaisia strategisia jaostoja ja ilmiöpohjaisia työryhmiä ja ohjelmia, joilla ei kuitenkaan ole valtaa, resursseja tai vastuuta 14
ongelman ratkaisusta. Yhtenä vastauksena useiden eri jaostojen ja ohjelmien mosaiikin muodostumiselle ehdotettiin lautakuntamäärän lisäämistä. Lautakuntamallissa päättävissä tehtävissä on muitakin kuin valtuutettuja. Tämä lisää demokraattisia osallistumismahdollisuuksia, jakaa valtaa ja mahdollistaa asiantuntijoiden sekä valtuustossa vähäisesti edustettujen ryhmien tai alueiden edustajien osallistumisen luottamushenkilötyöhön. Vallan jakautumisen kääntöpuolena kokonaisohjaus saattaa kompastua osittaisintressien edunvalvontaan, osaoptimointiin ja eri toimialojen eriytymiseen maakunnan kokonaisnäkemyksestä. Vaikka laaja edustavuus on mallissa mahdollista, demokratian kasvot hämärtyvät, kun lautakunnissa on mukana puolueiden tehtäviinsä nostamia henkilöitä ilman vaalien antamaa demokraattista mandaattia. Vahvuudet ja mahdollisuudet Kunnallishallinnosta tuttu ja kokeiltu hallintomalli turvallinen siirtymä. Heikkoudet ja haasteet Mahdollisuutta edustuksellisen demokratian toimintakulttuurin uudistamiselle ei käytetä - rohkea uudistaminen puuttuu. Tehtäväalojen mukainen selkeä lautakuntarakenne järjestäjän tehtävien valmistelussa ja toimeenpanossa. Vastuu maakunnan kokonaisedusta hajoaa ja mahdollistaa luottamushenkilöiden puuttumisen tuotannon operatiiviseen toimintaan. Lautakuntien/toimialojen keskinäinen työnjako on sovittavissa selkeästi. Vastuu maakuntakonsernin kokonaisedusta hajoaa, osaoptimointi mahdollistuu sekä horisontaalinen integraatio vaikeutuu. Toimielimissä on jäseninä muitakin kuin valtuutettuja ja varavaltuutettuja, joka mahdollistaa eri alueiden ja pienryhmien osallistumisen. Edustuksellisen demokratian periaatteet vaalituloksen kunnioittamisessa hämärtyvät. Maakunnan kokonaisedun turvaaminen edellyttää hallitukselta vahvaa johtamista. Kuva 8. Lautakuntamallin ominaispiirteitä. Lautakuntamallin organisointi Toimielimet ja niiden koko Lautakunnat 3-4: Elinvoima- ja maankäyttö, turvallisuus ja varautuminen, hyvinvointi ja terveys sekä muut. Lautakuntien jäsenmäärä 13 Lautakuntien jaostot 3-10, jäsenmäärä 9 Jäsenet ja valintakriteerit Lautakuntien puheenjohtajat sekä jaostojen puheenjohtajat hallituksen jäseniä. Hallituksen jäsenet valtuuston jäseniä. Laaja osallistuminen (varavaltuutetut, vaaleissa ehdolla olleet, viranhaltijat, muut, järjestöjen edustajat) niihin toimielimiin, joihin laki mahdollistaa. Tehtävät sekä toimivalta ja toimivallan jako Lautakuntien tehtävät ja päätösvalta määrittyvät sen mukaan, mikä työnjako hallituksen (hallitusmalli) ja lautakuntien välille määritellään. Lisäksi on määriteltävä, miten tehtäviä ja päätösvaltaa jaetaan lautakunnan ja sen jaoston välillä. Järjestäjän vallan ja vastuun sekä päätösvallan jakaminen hallituksen ja sen jaostojen sekä lautakunnan ja sen jaostojen välillä edellyttää selkeää ja toimivaa työnjakoa ottaen lisäksi huomioon viranhaltijoille määritellyt järjestäjän tehtävät. 15
Osa/kokoaikaisuus, kokousrytmi, ajankäyttö sekä työskentely ja toimintatavat Hallituksen ja lautakuntien puheenjohtajat kokoaikaisia. Valtuusto kokoontuu kerran kuukaudessa, maakuntahallitus kerran viikossa. Valtuusto kerran kuussa, hallitus kerran viikossa. Lautakuntien ja jaostojen kokoukset tehtävästä riippuen 1-2 kertaa kuukaudessa. Kuva 9. Lautakuntamallin organisointi. 3.4 Organisaatiovaihtoehtojen yhteenveto Hallituksen työpajan tulosten perusteella voidaan olettaa, että todennäköisesti Uudenmaan maakunnan poliittinen johtamisjärjestelmä ja organisaatio muodostetaan alkuvaiheessa moninaisuuden perustalta. Siten jatkotyöstämisessä voidaan hyödyntää organisaatiomallien erilaisia elementtejä sekä rakentaa organisaatio haastattelujen ja työpajan näkemysten pohjalta. Selvityksen perusteella voidaan esittää seuraavia johtopäätöksiä liittyen uuden maakunnan toiminnan käynnistämiseen ja poliittisen johtamisjärjestelmän rakentamiseen: Organisointi-vaihtoehto Valiokuntamalli - valtuustokeskeisyys Valtuusto ja valiokunnat sekä hallitus ja mahdolliset jaostot Hallitusmalli - hallituspainotteisuus Valtuusto ja mahdolliset valiokunnat sekä hallitus ja sen jaostot Lautakuntamalli - lautakuntalähtöisyys Valtuusto ja mahdolliset jaostot, hallitus ja sen jaostot sekä lautakunnat ja niiden jaostot Ominaisuuksia ja piirteitä Valtuutettujen sitoutuminen ja ajankäyttö työskentelyyn. Uudenlainen poliittinen johtamiskulttuuri, jossa vaikutusvalta ja ohjaus raamittavat viranhaltijajohdon strategisten asioiden valmistelua. Edellyttää poisoppimista viranhaltijoiden valmistelemien yksittäisen asioiden päättämiskulttuurista. Valiokuntatyyppinen toimintatapa varmistaa valtuuston näkemysten saamisen merkittävistä asioista jo valmisteluvaiheessa ja siten tukee valmistelun laatua. Luo edellytykset vahvan järjestäjän toiminnalle, kun konsernijohtamisen, järjestäjän tehtävien, omistajapolitiikan ja sopimusohjauksen vastuu ja valta on keskitetty. Edellyttää hallituksen jäseniltä ajankäyttöä ja johtamiskokemusta. Hallituksella ja sen jaostojen toiminnalla voidaan koordinoida toimintaa ja varmistaa maakuntakonsernin kokonaisedun toteuttaminen. Varmistaa erityisesti sote-palvelujen ja maakunnan muiden palvelujen tasapuolisen järjestämisen ja tuotannon ohjauksen. Antaa mahdollisuuden laajaan osallistumiseen valtuutettujen/ varavaltuutettujen ja vaaleihin osallistujien lisäksi maakunnan alueen asukkaille. Lieventää pelkoja suurten kaupunkien ja puolueiden vallankäytöstä sekä siten mahdollistaa reuna-alueiden ja pienten puolueiden edustajien jäsenyyden toimielimissä. Laajan toimielinorganisaation riskinä on konsernin kokonaisedun vastuun hämärtyminen. Samalla voi syntyä epävirallinen valtaryhmä, jolla varmistetaan laajassa organisaatiossa kokonaisuuden johtamisen ja koordinoinnin onnistuminen. Konsernijohtamisen onnistumisen näkökulmasta laaja organisaatio vaatii voimakasta hallituksen valtaa toimintojen ja palvelujen koordinoinnissa sekä vahvan poliittisen järjestäjän roolin turvaamista. Kuva 10. Eri organisoitumismallien ominaisuuksia ja piirteitä kootusti. 16
3.5 Toimielintyöskentelyn kehittäminen Organisoitumisen ja tehtävänjaon lisäksi ensimmäisen valtuustokauden aikana tulisi aktiivisesti arvioida luottamushenkilötyöskentelyä ja sen kehittämistarpeita. Tämä voidaan integroida myös osaksi muutoksen toteutumisen reaaliaikaista arviointia siten, että valtuustokauden aikana muodostuu näkemys keskeisistä korjaustarpeista liittyen muutoksen vaikuttavaan johtamiseen sekä sitä tukevaan johtamistapaan. Työskentelyn kehittämiselle tulisi varata myös ajalliset edellytykset esim. iltakoulu- ja seminaarityöskentelynä. Uudenmaan laajuuden ja valtuuston koon huomioon ottaen harkintaan voidaan ottaa myös sähköiset kokoukset. Luottamuselintyöskentelyn toivottiin siirtyvän yhä strategisempaan suuntaan, joten menetelmien ja arvioinnin tulisi tukea strategisen työskentelyn kehittämistä. Hallintosäännössä määriteltävien luottamushenkilörakenteiden, vallan ja tehtävien jaon lisäksi korostettiin luottamushenkilötyön käytänteiden toimivuutta ja tarvetta strategisen johtamisotteen korostamiselle. Toimivaan ja entistä strategisempaan työskentelyyn tulisi panostaa jatkossa enemmän. Strategisemmalla työskentelyllä viitattiin esimerkiksi siihen, että luottamushenkilötyöskentelyn ajallista painopistettä siirrettäisiin entistä enemmän strategisen tason kysymyksiin ja luottamushenkilöjohto näkisi roolinsa strategisena sparraajana suhteessa ammatilliseen organisaatioon. Tämä edellyttää huomion kiinnittämistä myös delegointitasoihin. Lisäksi nostettiin esiin valtuuston tiheämpi kokoontuminen, joka voisi toteutua valiokuntatyöskentelyn kautta, mutta myös muina maakuntavaltuuston iltakouluina ja seminaareina. Vuorovaikutuksen ja yhteistyöfoorumien määrittämisen lisäksi tarvitaan myös selkeä näkemys poliittisen yhteistyön roolien jaosta. Valtuuston puheenjohtajalla on rooli valtuuston sisäisestä ja siihen kuuluvien valtuustoryhmien yhteistyöstä. Toisaalta maakuntalaissa on linjattu, että maakuntahallituksen puheenjohtaja johtaa poliittista yhteistyötä, jota maakuntahallituksen tehtävien toteuttaminen edellyttää. Kolmanneksi toimielinten työskentelytapojen kehittämistä tulisi systemaattisesti arvioida ja arviointitulosten pohjalta kehittää siten, että kehittämistoimenpiteet määritellään yhteisesti (esimerkiksi toimielimen pelisäännöt, huoneentaulu tai työskentelysopimus). Edellä mainittujen toimeenpanoa tulisi myös aktiivisesti seurata. Tämä edellyttää toimielinten puheenjohtajien ja jäsenten yhteistä näkemystä siitä, millä tavoin toimielimen sisäistä työskentelyä tulisi kehittää. Toimielinten johtamis- ja työskentelytapojen kehittäminen voidaan nivoa myös osaksi laajempaa muutoksen reaaliaikaista arviointia. Reaaliaikaisella arvioinnilla viitataan ajantasaiseen ja toistuvaan muutoksen seurantaan ja analysointiin sekä sen perusteella jäsentyneen palautteen kokoamiseen ja antamiseen muutoksen toteuttajille ja vastuulliselle johdolle. Kyseistä menetelmää on käytetty esimerkiksi suurissa kuntarakennemuutoksissa, joissa on haluttu monitahoisesti arvioida muutoksen vaikutuksia eri näkökulmista ja muutoksen tavoitteisiin peilaten. Näkemykset jatkovalmisteluun: Ensimmäisen valtuustokauden aikana arvioidaan aktiivisesti luottamushenkilötyöskentelyä ja sen kehittämistarpeita. Tämä integroidaan osaksi muutoksen toteutumisen arviointia siten, että valtuustokauden aikana muodostuu näkemys keskeisistä korjaustarpeista. Yhtenä arvioinnin näkökulmana on työskentelyn strategisuus. Työskentelyn kehittämiselle varataan ajalliset edellytykset esim. iltakouluja ja seminaarityöskentelyä. Kauden rytmittymisen seuraamiseksi rakennetaan työskentelyn vuosikello. Mikäli tarpeita nousee, hallintosääntöön kuulumattomia menettelyjä tarkennetaan luottamushenkilöiden laatimilla toimielinten huoneentauluilla, pelisäännöillä tai valtuustosopimuksin. Olennaista on dokumentoida yhteiset menettelyt. Uudenmaan laajuuden ja valtuuston koon huomioon ottaen voi olla tarpeen selvittää sähköisten kokouskäytäntöjen käyttöönottoa. 17