EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 ««««««««««««2009 Politiikan haasteita ja rahoitusmahdollisuuksia laajentuneessa unionissa käsittelevä väliaikainen valiokunta Rahoitusnäkymät TYÖASIAKIRJA nro 13 EU-jäsenyyden valmistelusta ja Euroopan naapuruuspolitiikasta Politiikan haasteita ja rahoitusmahdollisuuksia laajentuneessa unionissa käsittelevä väliaikainen valiokunta Esittelijä: Reimer Böge DT\ doc PE v02-00

2 JOHDANTO UUSI OTSAKE Tämän työasiakirjan aiheena oleva lainsäädäntöehdotus sekä muut siihen liittyvät tekijät ovat osa EU:n ulkoisia toimia säätelevän lainsäädännön perusteellista uudistamista. Tällä hetkellä lainsäädäntö on hyvin monimutkainen, sillä se sisältää laajan ja varsin strukturoimattoman joukon maantieteellisiltä ja temaattisilta vaikutusalueiltaan sekä rahoituspuitteiltaan hyvin erilaisia välineitä, jotka on kehitetty ad hoc -periaatteella. Komission ehdotuksessa tilannetta selkiytettäisiin merkittävästi niin, että seuraavien rahoitusnäkymien soveltamiskaudella ja sen jälkeenkin käytössä olisi ainoastaan kuusi välinettä, joista kolme olisi maantieteellisiä ja kolme aihepiirikohtaisia. Kaksi näistä välineistä on jo olemassa, ja ne säilyisivät muuttumattomina. Ehdotukset neljäksi uudeksi välineeksi julkaistiin 29. syyskuuta Kuuteen rahoitusvälineeseen perustuva uusi rakenne 2. Kuusi rahoitusvälinettä, joita komissio ehdottaa otsakkeesta 4 (ulkoiset toimet) myönnettävien määrärahojen oikeusperustaksi, ovat seuraavat: 1) Maantieteelliset välineet 3. Komission ehdotusta maantieteellisten rahoitusvälineiden uudeksi rakenteeksi on luonnehdittu samankeskisiksi ympyröiksi, sillä sen sisältämät kolme rahoitusvälinettä on kukin kohdennettu eri alueille sen mukaan, kuinka lähellä EU:ta tai kaukana siitä nämä sijaitsevat. i) Liittymistä valmisteleva rahoitusväline (IPA) 4. Uuden liittymistä valmistelevan rahoitusvälineen (IPA) on tarkoitus korvata nykyiset liittymistä valmistelevat ohjelmat, joista tuetaan sekä tunnustettuja ehdokasmaita että mahdollisia tulevia ehdokasmaita. ii) Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline (ENPI) 5. Eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden välineen (ENPI) tarkoituksena on mahdollistaa yhteisön todellinen sitoutuminen naapurimaiden ja muiden lähialueiden tukemiseen. Välineellä korvataan MEDA-ohjelma ja suurin osa Tacis-ohjelmasta, ja siihen sisällytetään myös aiemmin Interreg-ohjelmasta rahoitettu osa-alue rajat ylittävä yhteistyö. iii) Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline (DCECI) 6. Kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusväline (DCECI) on tarkoitettu oikeusperustaksi niille alueille myönnettävälle tuelle, jotka eivät kuulu IPA:n tai ENPI:n soveltamisalaan. Välineellä korvataan Aasiaa ja Latinalaista Amerikkaa koskeva asetus sekä lukuisia pienempiä maantieteellisiä tai temaattisia asetuksia, ja 1 Tämä johdanto on myös muissa otsaketta 4 käsittelevissä työasiakirjoissa. PE v /16 DT\ doc

3 siihen sisällytetään myös Euroopan kehitysrahasto, jota komissio ehdottaa sisällytettäväksi yhteisön talousarvioon vuodesta 2008 lähtien. 2) Aihepiirikohtaiset välineet 7. Uusiin rahoitusnäkymiin sisältyviin aihepiirikohtaisiin rahoitusvälineisiin on tarkoitus turvautua ainoastaan erityisolosuhteissa, kun tarvitaan sellaisia toimia, joita ei voida sisällyttää maantieteellisiin välineisiin. Aihepiirikohtaiset rahoitusvälineet eivät siis vastaa nykyisiin rahoitusnäkymiin sisältyviä alakohtaisia välineitä, jotka on kohdistettu johonkin erityisalaan tai -toimintaan (esim. ihmisoikeuksiin). Uusien aihepiirikohtaisten välineiden tarkoituksena on pikemminkin mahdollistaa tuen ohjelmointi ja jakaminen uudella tavalla. i) Vakautusväline 8. Vakautusvälineellä on tarkoitus puuttua kriisitilanteisiin ja turvallisuuteen liittyviin uhkiin, ja siihen voidaan turvautua myös ydinturvallisuutta koskevissa kysymyksissä. Vakautusvälineen toiminta olisi seurausta nopean toiminnan järjestelmästä, Afrikan rauhanrahastosta sekä ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevasta eurooppalaisesta aloitteesta. Väline mahdollistaisi myös toimimisen uusilla aihealueilla. ii) Humanitaarisen avun rahoitusväline 9. Nykyinen humanitaarisen avun rahoitusväline pysyy muuttumattomana ehdotuksessa ulkoisten toimien uudeksi järjestelmäksi. iii) Makrotaloudellinen apu 10. Makrotaloudellista apua varten ei ole yhtä yhtenäistä rahoitusvälinettä, vaan neuvosto päättää tarvittaessa tapauskohtaisesti avustusohjelmien perustamisesta. Komissio katsoo, että nykyistä järjestelmää ei tarvitse muuttaa. 3) Muut tekijät 11. Komission ehdotuksen mukaisesti uusissa rahoitusnäkymissä otsakkeeseen 4 sisällytettäisiin edellä mainittujen rahoitusvälineiden lisäksi myös yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka (YUTP) sekä kaksi rahoitusvälinettä, jotka nykyisissä rahoitusnäkymissä rahoitetaan otsakkeesta 6: hätäapuvaraus ja lainatakuut. Lisäksi vähäiselle määrälle kuluja säilytettäisiin kullekin erityiset oikeusperustansa, joita ovat pääasiassa kansainväliset sopimukset, EY:n perustamissopimukseen perustuvat erityisvaltuudet tai komission institutionaaliset erioikeudet. Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yhteisön talousarvioon 12. Otsaketta 4 koskevien komission ehdotusten mukaan Euroopan kehitysrahasto (EKR) sisällytettäisiin yhteisön talousarvioon. Tämä on varsin epätodennäköistä, sillä asiasta olisi päätettävä neuvostossa yksimielisesti, eikä moista yksimielisyyttä ole näköpiirissä. Mikäli EKR:ää ei sisällytetä yhteisön talousarvioon, komission DT\ doc 3/16 PE v02-00

4 ehdotuksessa EKR:lle osoitetuille varoille on harkittava vaihtoehtoisia käyttötarkoituksia. 13. Yksi vaihtoehto on poistaa varat kokonaisuudessaan tai osittain yhteisön talousarviosta, jolloin ne eivät myöskään sisältyisi rahoitusnäkymiin. Jos varat kuitenkin säilytetään yhteisön talousarviossa kokonaisuudessaan tai osittain, on päätettävä, mihin ne osoitetaan: otsakkeen 4 muihin välineisiin vai muihin otsakkeisiin. Otsakkeen 4 osuus yhteisön talousarviosta 14. Jäljempänä esitettävistä taulukoista käy ilmi ulkoisiin toimiin osoitettujen varojen osuus yhteisön talousarviosta nykyisissä rahoitusnäkymissä sekä ehdotuksessa uusiksi rahoitusnäkymiksi. Nykyisten rahoitusnäkymien osalta prosenttiosuuteen on sisällytetty otsake 7 (liittymistä valmisteleva strategia), sillä sen alaiset toimet on ehdotettu sisällytettäväksi tulevissa rahoitusnäkymissä uuteen otsakkeeseen Seuraavat taulukot eivät ole suoraan verrattavissa, sillä hallinnollisten kulujen osuutta ei ole mahdollista erottaa muista kuluista. Rahoitusnäkymät otsakkeiden 4 ja 7 osuus koko talousarviosta (Miljoonaa euroa vuoden 2004 hinnoissa) (Lähde: Päätös 2003/430/EY) Yhteensä Otsake 4: määrärahat Otsake 7: määrärahat 2 Osuus koko talousarviosta (4+7) 8,3 % 8,2 % 8,1 % 8,2 % 7,4 % 7,3 % 7,2 % 7,8 % (Ilman hallintokuluja) Ehdotus rahoitusnäkymiksi otsakkeen 4 osuus koko talousarviosta (Miljoonaa euroa vuoden 2004 hinnoissa) (Lähde: KOM(2004)0498 lopullinen) Otsake 4: määrärahat Osuus koko talousarviosta 8,4 % 8,7 % 9 % 9,4 % 9,7 % 9,8 % 9,9 % (Sisältää hallintokulut) 1 Vuosien luvut on annettu nykyhinnoissa, vuosien luvut vuoden 2004 hinnoissa. 2 Sisältää Euroopan kehitysrahaston vertailun mahdollistamiseksi. PE v /16 DT\ doc

5 OSA A: LIITTYMISTÄ VALMISTELEVA VÄLINE 1) Uuden ehdotuksen tarkastelu i) Korvattavat ohjelmat 16. Tämän työasiakirjan liitteenä on analyysi tärkeimmistä nykyisistä eurooppalaisista ohjelmista, jotka on tarkoitus korvata ehdotetulla IPA:lla. IPA:lle ovat kuitenkin tunnusomaisia perin pohjin erilainen asiayhteys ja erilaiset vaatimukset kuin ne, jotka ovat vaikuttaneet useiden IPA:lla korvattavien ohjelmien viimeaikaiseen kehitykseen. Tämä johtuu jatkuvista muutoksista niiden maiden joukossa, joihin ohjelmat on suunnattu; tätä ryhmää on toistuvasti laajennettu, ja samoin on solmittu uusia eurooppalaisia kumppanuuksia ja liittymiskumppanuuksia. 17. Korvattavista ohjelmista PHARE-asetukseen, asetukseen rajat ylittävästä yhteistyöstä, yhteensovittamisasetukseen tai Turkkia koskevaan asetukseen ei sisälly rahoitusohjeita tai päättymispäivämäärää. ISPA- ja SAPARD-asetuksiin ei myöskään sisälly rahoitusohjeita eikä päättymispäivämääriä, mutta niissä tarkennetaan, että kauden rahoitus tulisi olla saatavilla vuosittaisista budjettimäärärahoista. Kyprosta/Maltaa koskevassa asetuksessa määritetään rahoitusohjeeksi vuoteen 2004 saakka 95 miljoonaa euroa; CARDS-asetukseen puolestaan sisältyy miljoonan euron varaus ohjelman päättymiseen asti vuoden 2006 lopussa. Näitä asetuksia ei kuitenkaan hyväksytty yhteispäätöksellä, ja määriä muutettiin budjettivallan käyttäjien poliittisen yhteisymmärryksen pohjalta. 18. Moni niistä aihepiirikohtaisista asetuksista, joiden alaiset toimet katetaan tulevaisuudessa osittain ENPI-asetuksella, umpeutuu vuoden 2006 päättyessä. Poikkeuksena on kuitenkin AENEAS, taloudellisen ja teknisen tuen antamista kolmansille maille siirtolaisuuden ja turvapaikan aloilla koskeva ohjelma, josta neljännes kuluu IPA:n soveltamisalaan. Tämä ohjelma on käytössä vuosina ii) Rahoitusta koskevat säännökset 19. Ehdotetulla asetuksella ei ole päättymispäivämäärää, koska sen on tarkoitus olla jatkuva. Rahoituskehys on kuitenkin annettu kaudelle (EU27). 20. Komission rahoitussuunnitelmassa IPA:n määrärahat supistuvat huomattavasti (49 prosenttia) vuonna 2007, jolloin Romanian ja Bulgarian odotetaan liittyvän yhteisöön. Sen jälkeen kasvu on epätasaista, mikä viittaa siihen mahdollisuuteen, että jotkut maat siirtyvät jäsenyyttä valmistelevasta vaiheesta jäsenehdokkaiksi tai ehkä liittyvät yhteisöön. Lisätietoja asiasta voi pyytää Euroopan komissiolta. DT\ doc 5/16 PE v02-00

6 IPA:lle ehdotetut määrärahat (29. syyskuuta 2004 annettuihin komission ehdotuksiin perustuvat luvut on annettu miljoonissa euroissa, vuoden 2004 hinnoissa, ilman hallintokuluja) Yhteensä Kokonaismäärärahat Vuosittainen kasvu prosentteina - 49 % 12 % 4,2 % 12 % 11 % 2,9 % 2,6 % 7,5 % 2 (keskim.) Vuosittainen kokonaiskasvu Samalla kaudella 13,5 prosenttia otsakkeen 4 määrärahoista on kohdennettu IPA:an. IPA:n määrärahojen osuus otsakkeesta 4 (29. syyskuuta 2004 annettuihin komission ehdotuksiin perustuvat luvut on annettu miljoonissa euroissa, vuoden 2004 hinnoissa, ilman hallintokuluja) 4 Osuus otsakkeen 4 varoista Yhteensä 12,4 % 13 % 12,7 % 13,3 % 14,3 14,3 % 14,2 % 13,5 % % (keskim.) 21. Ehdotuksesta ei ilmene rahoituksen taso maata, aluetta, tavoitetta tai osiota kohti. Jää nähtäväksi, ilmenevätkö ne komission vuodelle 2007 ehdottaman talousarvion rakenteesta, vai jääkö lukuihin ja budjettikohtiin tarvittavien muutosten esittely parlamentin tehtäväksi. Tässä yhteydessä tulee huomata, että viime vuosien suuntaus on ollut se, että komissio on pyrkinyt vähentämään ulkoisten toimien budjettikohtien määrää, mikä ei paranna läpinäkyvyyttä eikä edistä parlamentin ennakkovalvontaa. Parlamentti ei ole kuitenkaan koskaan katsonut komission sisäisen rakenteen sitovan itseään, mikä näkyy talousarvion toimintoperusteisessa rakenteessa, ja parlamentti voi hyvinkin soveltaa samaa oikeusperustaa useampaan kuin yhteen budjettikohtaan. 22. Lainsäädäntöesitykseen liitettävässä rahoitusselvityksessä todetaan kuitenkin, että läntisen Balkanin maiden tulisi jäsenehdokasvaltioiksi tullessaan saada sama rahoituksen taso asukasta kohden kuin mikä nykyisissä rahoitusnäkymissä vahvistetaan kymmenelle Keski- ja Itä-Euroopan ehdokasvaltiolle. Turkin kohdalla menetellään eri tavalla, koska täytyy ottaa huomioon maan koko ja vastaanottokyky kaudelle ehdotetaan tuen vaiheittaista lisäämistä kohti läntisen Balkanin maiden tasoa. 1 Rahoitusselvitys nro 19, tarkistus 2, 20. lokakuuta Keskimääräinen kasvu on annettu kaudelle Bulgarian ja Romanian liittymisen aiheuttaman vääristymän välttämiseksi. 3 Kasvuluvut ovat vuoden 2007 jälkeen Bulgarian ja Romanian liittymisen aiheuttaman vääristymän välttämiseksi. 4 Rahoitusselvitys nro 19, tarkistus 2, 20. lokakuuta PE v /16 DT\ doc

7 iii) Oikeusperusta ja menettely 23. IPA-ehdotus perustuu perustamissopimuksen 181 artiklan a kohtaan, joka mahdollistaa ehdotuksen hyväksymisen kuulemismenettelyllä. Vaikka jotkut tuensaajamaista onkin luokiteltu "kehitysmaiksi", komission selityksen mukaan ei ole sopivaa pohjata liittymistä valmistelevaa rahoitusvälinettä perustamissopimuksen kehitysyhteistyötä koskevaan 179 artiklaan, koska välineen tavoitteena ei ole kehitys sinänsä vaan maiden valmisteleminen liittymistä varten. Sen jälkeen, kun 181 artiklan a kohta Nizzan sopimuksen tuloksena sisällytettiin perustamissopimukseen, sitä on sovellettu muihin liittymistä valmisteleviin välineisiin. iv) Yleistavoite ja maantieteellinen ulottuvuus 24. IPA:n tavoitteena on tukea tuensaajamaiden vähittäistä yhdentymistä EU:n standardeihin ja politiikkaan unioniin liittymisen valmistelemiseksi. 25. Tuensaajamaat on jaettu kahteen ryhmään: Liitteenä I on luettelo "ehdokkuutta valmistelevista maista", joihin kuuluvat Albania, Bosnia ja Hertsegovina, Serbia ja Montenegro sekä entinen Jugoslavian tasavalta Makedonia. Liitteenä II on luettelo "ehdokasvaltioista", joihin kuuluvat Kroatia ja Turkki. On olemassa säännös yksinkertaistetusta menettelystä asetuksen muuttamiseksi, kun valtio siirtyy liitteestä I liitteeseen II. 26. Olisi otettava huomioon, että laajentumisen seurauksena parlamentti muutti nykyisiä rahoitusnäkymiä tarkistettaessa otsakkeen 7 "liittymistä valmistelevan tuen" laajemmaksi käsitteeksi "liittymistä valmisteleva strategia". 1 Koska liittymistä valmistelevassa vaiheessa olevat maat kuuluvat IPA-ehdotuksen piiriin, samanlainen muutos saattaa olla edessä myös tämän välineen kohdalla. 27. Ehdotetusta IPA:sta tuettavien ohjelmien soveltamisalan ja tyypin yksityiskohdat ovat nähtävissä tämän työasiakirjan liitteenä olevassa tietotaulukossa. v) Eurooppalainen lisäarvo 28. Tarve EU-tason toimille jäsenehdokasmaiden tai mahdollisten tulevien ehdokasmaiden Euroopan unioniin liittymisen helpottamiseksi on ilmiselvä. Jäsenehdokasmaat tarvitsevat EU:n tukiohjelmia kuten ennenkin, jotta tuensaajamaita voidaan valmistella yhteisön säännöstön täysimääräiseen täytäntöönpanoon. Koska ohjelmien pääpaino tulee olemaan yhteisön sisäpolitiikan ja ohjelmien toteuttamisen valmistelussa liittymisen jälkeen, toimet Euroopan tasolla ovat selkeästi paikallaan. Jäsenehdokkuutta valmistelevassa vaiheessa olevien maiden tukemisen tarkoituksena olisi tuoda nämä maat vähitellen lähemmäksi jäsenehdokkuutta 1 Colom i Navalin mietinnön 4 artikla. DT\ doc 7/16 PE v02-00

8 2) Täytäntöönpano keskittymällä kehittämään yhteiskunnan rakenteita ja erityisesti vahvistamaan Kööpenhaminan poliittisia kriteerejä sekä edistämään valikoivasti yhdentymistä yhteisön säännöstöön siltä osin, kuin siitä on molemminpuolista etua. Koska tämäkin asia liittyy läheisesti EU:n politiikkaan, Euroopan tason toiminta on tässäkin tarpeen. 29. Koska esillä olevassa ehdotuksessa aiotaan korvata nykyiset ohjelmat uusilla aloitteilla, jotka ovat samanlaisia kuin eri maissa aiemmin toteutetut aloitteet, aiempien toteutustapojen tarkastelu voi olla korkeintaan suuntaa antavaa. Tarkat luvut ovat nähtävissä tämän työasiakirjan liitteenä olevassa taulukossa. 30. Tilintarkastustuomioistuimessa laadittiin vuosina 2003 ja 2004 neljä erityiskertomusta liittymistä valmistelevasta tuesta. 1 Kertomukset viittasivat maihin, jotka ovat sittemmin liittyneet yhteisöön tai aikovat tehdä niin ennen seuraavien rahoitusnäkymien soveltamiskauden alkamista. Kertomuksista kaksi liittyy kuitenkin toimiin, jotka ehdotettiin toteutettaviksi IPA:n avulla. Ne saattavat siksi olla merkityksellisiä. Twinning-toimintaa ja ympäristöhankkeita käsittelevät kertomukset eivät ole niinkään hyödyllisiä, koska IPA-ehdotuksessa ei ole mitään viitteitä siitä, että kyseiset toimet sisällytettäisiin IPA:han, vaikka ehdotuksen yleisluonteen perusteella niitä ei voi myöskään sulkea sen ulkopuolelle. 31. SAPARD:ia koskevassa erityiskertomuksessa 2/2004 huomautettiin, että ohjelman toteuttamisen neljänä ensimmäisenä vuotena maksettiin vain 14,8 prosenttia käytettävissä olevista varoista. Ruuhkautuminen johtui osin komission riittämättömästä suunnittelusta ja osin liian raskaista hallinnollisista menettelyistä. Muut ongelmat liittyivät mahdollisten tuensaajien resurssien puutteeseen sekä heidän vaikeuksiinsa saada luottoa. IPA-ehdotuksessa toteutusmenetelmät jätetään komission määriteltäviksi ja kaikki rahoitusmuodot jätetään avoimiksi, joten ei ole olemassa mitään viittauksia siihen, kuinka tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat ongelmat voitaisiin välttää tulevaisuudessa. 32. Erityiskertomus 5/2004 keskittyi PHARE-tukeen ehdokasmaiden valmistamiseksi rakennerahastojen hallinnointiin ja oli siksi merkittävä IPA:sta rahoitettaviksi ehdotettujen toimien kannalta. Tilintarkastustuomioistuimen huolenaiheena oli, ettei PHARE-ohjelmaan kuulunut selkeää strategiaa ehdokasmaiden valmistamiseksi rakennerahastojen hallinnointiin, ja erityisesti se, että aluekehitysrahaston ja sosiaalirahaston pohjalta laadittua liittymistä valmistelevaa uutta välinettä ei ole perustettu. IPA-ehdotus näyttää vastaavan suoraan tähän kritiikkiin kohdistamalla osionsa III ja IV juuri näille alueille. Toinen huomio erityiskertomuksesta 5/2004 oli, 1 Erityiskertomus nro 5/2004 ehdokasmaita rakennerahastojen hallinnointiin valmistelevan PHARE-tuen tilintarkastuksesta. Erityiskertomus nro 2/2004 liittymistä valmistelevasta tuesta onko SAPARD-ohjelma hyvin hallinnoitu? Erityiskertomus nro 6/2003 twinning-toiminnasta pääasiallisena instituutioiden kehittämisen keinona ehdokasmaissa sekä komission vastaukset. Erityiskertomus nro 5/2003 ehdokasmaiden ympäristöhankkeiden PHARE- ja ISPA-rahoituksesta sekä komission vastaukset. PE v /16 DT\ doc

9 että ehdokasmaiden toistuvat ministerivaihdokset vaaransivat hallintorakenteiden kehittämishankkeiden tehokkuuden valmistelussa aluekehitysrahastoa ja sosiaalirahastoa varten. Ei ole mitään tietoa, onko samankaltaisia ongelmia odotettavissa uusien ehdokasmaiden kanssa, ja jos on, kuinka niitä tulisi käsitellä. DT\ doc 9/16 PE v02-00

10 OSA B: EUROOPPALAINEN NAAPURUUDEN JA KUMPPANUUDEN VÄLINE 1) Uuden ehdotuksen tarkastelu i) Korvattavat ohjelmat 33. Tämän työasiakirjan liitteenä on analyysi tärkeimmistä nykyisistä eurooppalaisista ohjelmista, joista tuetaan ENPI-ehdotuksen piiriin kuuluvia maita. MEDA- ja TACISsäädöksillä ei ole päättymispäivämäärää. Vaikka niiden rahoituskehykset kattavat kauden , ne eivät ole sitovia, koska asetuksia ei hyväksytty yhteispäätösmenettelyllä, ja koska määrärahojen taso ylittää asetuksissa mainitut määrät. Moni niistä aihepiirikohtaisista asetuksista, joiden alaiset toimet katetaan tulevaisuudessa osittain ENPI-asetuksella, umpeutuu vuoden 2006 päättyessä. Poikkeuksena on kuitenkin AENEAS, taloudellisen ja teknisen tuen antamista kolmansille maille siirtolaisuuden ja turvapaikan aloilla koskeva ohjelma, josta neljännes kuluu IPA:n soveltamisalaan: tämä ohjelma on käytössä vuosina ii) Rahoitusta koskevat säännökset 34. Ehdotetulla asetuksella ei ole päättymispäivämäärää, koska sen on tarkoitus olla jatkuva. Rahoituskehys on annettu kuitenkin kaudelle Komission rahoitussuunnittelussa on määrärahojen osalta havaittavissa huomattava kasvu kaudella (94 prosenttia verrattuna vuoteen 2006). ENPI:lle ehdotetut määrärahat (29. syyskuuta 2004 annettuihin komission ehdotuksiin perustuvat luvut on annettu miljoonissa euroissa, vuoden 2004 hinnoissa, ilman hallintokuluja) Yhteensä Kokonaismäärärahat Keskimääräinen 4,7 % 7,4 % 7,2 % 8,8 % 9,2 % 11,5 % 11,4 8,6 % kasvu % Vuosittainen kokonaiskasvu Samalla kaudella 14 prosenttia otsakkeen 4 määrärahoista on kohdennettu ENPI:iin. ENPI:n määrärahojen osuus otsakkeesta 4 (pohjautuu vuoden 2004 hintoihin) Yhteensä Osuus otsakkeen 4 varoista 0,12 % 0,12 % 0,13 % 0,13 % 0,14 % 15 % 16 % 14 % (keskim.) 35. Ehdotuksesta ei ilmene rahoituksen taso maata, aluetta, tavoitetta tai osiota kohti. Jää nähtäväksi, ilmenevätkö ne komission vuodelle 2007 ehdottaman talousarvion 1 Rahoitusselvitys nro 19, tarkistus 2, 20. lokakuuta PE v /16 DT\ doc

11 rakenteesta, vai jääkö lukuihin ja budjettikohtiin tarvittavien muutosten esittely parlamentin tehtäväksi. Tässä yhteydessä tulee huomata, että viime vuosien suuntaus on ollut se, että komissio on pyrkinyt vähentämään ulkoisten toimien budjettikohtien määrää, mikä ei paranna läpinäkyvyyttä eikä edistä parlamentin ennakkovalvontaa. Parlamentti ei ole kuitenkaan koskaan katsonut komission sisäisen rakenteen sitovan itseään, mikä näkyy talousarvion toimintoperusteisessa rakenteessa, ja se voi hyvinkin soveltaa samaa oikeusperustaa useampaan kuin yhteen budjettikohtaan. iii) Oikeusperusta ja menettely 36. ENPI-ehdotus pohjautuu perustamissopimuksen 179 artiklaan, jonka nojalla sovelletaan yhteispäätösmenettelyä, sekä 181 artiklan a kohtaan, jossa säädetään kuulemismenettelystä. Siksi ehdotus hyväksytään yhteispäätösmenettelyllä. iv) Yleistavoite ja maantieteellinen ulottuvuus 37. ENPI-ehdotuksen tavoitteena on kehittää vaurauteen perustuvaa aluetta ja läheistä yhteistyötä EU:n ja niiden naapurimaiden välillä, jotka eivät ole ehdokasmaita tai ehdokkuutta valmistelevassa vaiheessa olevia maita. Nämä maat ovat Algeria, Armenia, Azerbaidžan, Valkovenäjä, Egypti, Georgia, Israel, Jordania, Libanon, Libya, Moldova, Marokko, Länsirannan ja Gazan alueen palestiinalaishallinto, Venäjä, Syyria, Tunisia, ja Ukraina. Maailmanlaajuisissa, alueellisissa tai rajat ylittävissä ohjelmissa kelpoisuus saattaa ulottua myös muihin maihin, mukaan luettuina merentakaiset maat ja alueet sekä maat, jotka kuuluvat joidenkin muiden välineiden piiriin. v) Eurooppalainen lisäarvo 38. Komissio esitteli toukokuussa 2004 laatimassaan strategia-asiakirjassa 1 naapuruuspolitiikasta saatavan lisäarvon. Sitä täydennettiin syyskuussa 2004 annetussa tiedonannossa ulkomaanavun välineistä 2, joka täydensi ehdotuksia. Näitä etuja ovat muun muassa mahdollisuus parempaan ja keskitetympään poliittiseen lähestymistapaan, jolla voidaan tuoda yhteen merkittävimmät unionin ja jäsenvaltioiden käytettävissä olevat välineet. Koska EU:lla on yksinomainen toimivalta kauppapolitiikassa, koko välineiden kirjo on käytettävissä ainoastaan Euroopan tasolla. näkökulma siirtymisestä yhteistyötä paljon syvempään yhdentymisen vaiheeseen sekä siihen sisältyvä kumppanimaiden pääsy EU:n sisämarkkinoille. Koska tässä viitataan suhteeseen muiden EU:n politiikkojen kanssa, kyseessä on selkeästi yhteisölle kuuluva asia. EU:n mahdollisuus edistää yhdenmukaisempaa ja koordinoidumpaa lähestymistapaa, kuin mihin 25 jäsenvaltiota pystyisivät toimiessaan itsenäisesti. 1 KOM(2004)0373 lopullinen. 2 KOM(2004)0626 lopullinen. DT\ doc 11/16 PE v02-00

12 mahdollisuus tehokkuuden parantamiseen yhdistämällä voimavarat. Tämä tekijä on erityisen tärkeä infrastruktuuria koskeville toimille, jotka todennäköisesti esiintyvät rajat ylittävän yhteistyön ohjelmissa. mahdollisuus kilpailuttaa EU-toimien toteuttaminen koko EU:n laajuudella. Näin tarjoutuu mahdollisuus käyttää hyväksi jäsenvaltioiden laajaa asiantuntemuksen kirjoa. 2. Täytäntöönpano 39. MEDA-ohjelman toteuttaminen oli heikkoa nykyisten rahoitusnäkymien alussa, mutta sen on raportoitu olevan viime vuosina 100 prosenttia, ja vuoden 2004 ennuste on niin ikään 100 prosenttia. TACIS-ohjelman osalta viime vuosien luvut näyttävät sataprosenttista toteutusta, mutta vuoden 2004 luvun ennustetaan olevan vain 89 prosenttia. Tarkemmat yksityiskohdat ovat nähtävissä tämän työasiakirjan liitteenä olevassa taulukossa. 40. Tilintarkastustuomioistuin laati marraskuussa 2001 erityiskertomuksen rajat ylittävän yhteistyön ohjelman (TACIS) toiminnasta 1. Kertomuksessa korostettiin useita ongelmia, joista muutamia on käsitelty ENPI-ehdotusta laadittaessa. Näitä ovat erityisesti: Suositukseen rajat ylittävän yhteistyön TACIS-ohjelman ja Interreg- ja PHARE-ohjelmien välisten koordinointijärjestelyjen vahvistamisesta tartutaan suunnittelemalla yhteisiä ohjelmia jäsenvaltioiden ja naapurimaiden välille. Suositukseen talousarvion kasvattamisesta tartutaan osin käyttämällä hyväksi mahdollisuutta osarahoittaa ENPI:n rajat ylittäviä toimia aluekehitysrahastosta. Rahoituksellisen läpinäkyvyyden puutteen vuoksi on mahdotonta arvioida, kasvaako rajat ylittävän yhteistyön toimille annettava ENPI-rahoitus. Tilintarkastustuomioistuin suositteli myös, että infrastruktuuri- ja investointituelle annettaisiin enemmän painoa, että elintasoa nostavat hankkeet olisivat selkeämmin etusijalla tukikelpoisilla alueilla, ja että suurempi osa varoista tulisi kohdentaa pienimuotoisten hankkeiden rahoitusvälineeseen. Sitä, kuinka pitkälle ENPI:llä voidaan tarttua kyseisiin ongelmiin, on vaikea arvioida, koska ehdotuksessa ei ole kerrottu ohjelmatyön yksityiskohtia. Ne tullaan kuitenkin määrittelemään tulevissa strategia-asiakirjoissa. 1 EYVL C 329, PE v /16 DT\ doc

13 OSA C KYSYMYKSET Otsake Kun otetaan huomioon otsakkeen 4 määrärahoihin nykyisten rahoitusnäkymien aikana kohdistunut valtava paine ja lähes jokavuotinen tarve turvautua joustovälineeseen, riittävätkö otsakkeelle 4 esitetyt määrärahat toteuttamaan EU:n tavoitteet humanitaarisen avun alalla? Vai olisiko EU:n tavoitteita tarkistettava (ja missä määrin) suhteessa rahoitusnäkymien yleiseen kokonaismäärään? 2. Onko otsakkeelle 4 esitetty osuus talousarviomäärärahoista riittävä, jotta EU:sta voisi tavoitteensa mukaisesti tulla maailmanlaajuinen toimija ja jotta EU voisi vastata usein esitettyyn syytökseen, jonka mukaan sillä ei ole kokoaan vastaavaa painoarvoa ulkoisten toimien alalla? 3. Heijastavatko eri rahoitusvälineille ehdotetut rahoituspuitteet parlamentin ensisijaisia tavoitteita? 4. Onko parlamentti valmis hyväksymään ehdotuksen määrärahojen jakamisesta eri välineiden kesken ja sen, että ainoastaan kahdesta välineestä päätetään yhteispäätösmenettelyllä, kun taas muiden kohdalla sovelletaan kuulemismenettelyä ja väljempiä varainhoitoa koskevia määräyksiä? Olisiko tarpeen harkita alaotsakkeiden käyttöä tai muita keinoja, joilla voitaisiin valvoa, että rahoitusvälineiden välistä määrärahojen jakoa noudatetaan? 5. Kun otetaan huomioon, että Euroopan kehitysrahaston sisällyttäminen yhteisön talousarvioon on hyvin epätodennäköistä, mitä parlamentti pitää parhaana käyttötarkoituksena tätä varten esitetyille määrärahoille? Pitäisikö ne säilyttää kokonaisuudessaan tai osittain osana talousarviota? Pitäisikö ne siinä tapauksessa säilyttää otsakkeen 4 alla, vai olisiko ne siirrettävä johonkin muuhun otsakkeeseen? Jos ne olisi säilytettävä otsakkeen 4 alla, millä periaatteella ne olisi jaettava uudelleen? 6. Ehdotetun uuden otsakkeen 4 myötä eri toimien läpinäkyvyys vähenee rahoitusvälineiden keskittämisen kautta. Voiko parlamentti hyväksyä tämän? 7. Hyväksyykö parlamentti maantieteellisille rahoitusvälineille ehdotetun samankeskisten ympyröiden mallin, vai olisiko harkittava jotakin muuta jakoperustetta? Olisiko näiden perusteiden pohjauduttava niihin maailman alueisiin, joiden kanssa EU ylläpitää suhteita, vai johonkin muuhun kriteeriin (kuten BKT:hen asukasta kohti)? 8. Onko kolme paras mahdollinen lukumäärä aihepiirikohtaisille välineille? Hyväksyykö parlamentti siinä tapauksessa luettelon aloista, joihin liittyviä toimia voidaan rahoittaa vain erityisolosuhteissa? Olisiko parlamentin kannalta parempi säilyttää nykyisenkaltaiset alakohtaiset välineet? 1 Nämä päätelmät sisältyvät myös muihin otsaketta 4 käsitteleviin työasiakirjoihin. DT\ doc 13/16 PE v02-00

14 9. Onko ennakoimattomia tarpeita varten tarpeen säilyttää määrärahamarginaali tai jonkinlainen joustonvara, vai voidaanko poikkeuksellisia tilanteita varten ehdotetuilla kolmella välineellä tyydyttävästi täyttää tämä tehtävä? 10. Vaikka otsakkeen 4 jonkinasteinen selkiyttäminen onkin kiistattomasti tarpeen, voiko parlamentti hyväksyä ehdotuksen rahoitusvälineiden karsimisesta ainoastaan kuuteen uuteen välineeseen? Olisiko parlamentin pyrittävä löytämään toisenlainen jako lainsäädäntövälineiden välille? Liittymistä valmisteleva väline (IPA) 1. Haluaako parlamentti muuttaa välineen nimeä, niin että se vastaa nykyisten rahoitusnäkymien otsakkeen 7 muutettua määrittelyä? 2. Onko rahoituksen kokonaistaso sopiva kuvastamaan sitä ensiarvoista asemaa, jonka parlamentti haluaa antaa tuleville liittymistä valmisteleville ohjelmille? Onko 13,5 prosenttia otsakkeen 4 kokonaismäärärahoista sopiva osuus tähän tarkoitukseen muihin otsakkeesta 4 rahoitettaviin aloihin verrattuna? 3. Puoltaako parlamentti yleisesti ottaen komission esittämää maakohtaista tukitasoa? Onko hyväksyttävää, että Turkin saaman rahoituksen tulisi kasvaa ainoastaan vaiheittain kohti muille tuensaajamaille suunniteltua asukaskohtaista tasoa? 4. Onko parlamentti valmis hyväksymään maata tai IPA-ohjelman osiota kohti myönnettävän rahoituksen tason läpinäkyvyyden puutteen? 5. Hyväksyykö parlamentti arviointiperusteet niiden maiden määrittelemiseksi, jotka saavat tukea IPA:n sijaan ENPI:stä, vai olisiko jokin toinen järjestelmä parempi? 6. Onko parlamentista hyväksyttävää, että kaksi kolmesta tukikelpoisten alueiden luettelosta on epätäydellisiä ja että kolmannessa on sellaisia yleisiä asioita kuten "sosiaalinen ja taloudellinen kehitys"? 7. Hyväksyykö parlamentti viiden osion välille ehdotetun jaottelun? 8. Pitäisikö laatia tarkistuslauseke? Eurooppalainen naapuruuden ja kumppanuuden väline 1. Onko rahoituksen kokonaistaso sopiva kuvastamaan sen prioriteetin tasoa, jonka parlamentti haluaa myöntää ENPI-ohjelmalle? Oikeuttaako kyseinen prioriteetti muihin otsakkeen 4 prioriteetteihin verrattuna käyttämään 14 prosenttia otsakkeen 4 rahoituksesta tähän tarkoitukseen? 2. Onko parlamentti valmis hyväksymään ENPI:n rahoituksen tason läpinäkyvyyden puutteen maata, aluetta, temaattista tavoitetta tai ohjelmatyyppiä kohti? 3. Hyväksyykö parlamentti arviointiperusteet niiden maiden määrittelemiseksi, jotka saavat tukea ENPI:n sijaan IPA:sta, vai olisiko jokin toinen järjestelmä parempi? PE v /16 DT\ doc

15 4. Otetaanko parlamentin huolenaiheet asianmukaisesti huomioon 25:n tukeen oikeutetun kohteen luettelossa? 5. Onko sopivaa, että rajat ylittävän yhteistyön ohjelmia rahoitetaan myös aluekehitysrahastosta? Onko sopivaa säätää aluekehitysrahaston ja ENPI:n rahoituksen suhteeksi 2:1 näiden ohjelmien kohdalla? 6. Pitäisikö laatia tarkistuslauseke? DT\ doc 15/16 PE v02-00

16 OSA D PÄÄTELMÄT Ennakoimatta keskustelun tuloksia ja niitä vastauksia, joita esitettyihin kysymyksiin saadaan, voidaan tehdä seuraavat päätelmät: a) toteaa, että komission ehdotuksessa EU:n ulkoiset toimet säilytettäisiin otsakkeen 4 alla aivan kuten nykyisissäkin rahoitusnäkymissä. Liittymistä valmisteleva strategia kuitenkin sisällytettäisiin otsakkeeseen 4; b) suhtautuu myönteisesti rakenteellisiin selkiyttämispyrkimyksiin ja poliittiseen viestiin, joka annetaan sisällyttämällä nykyinen otsake 7 Liittymistä valmisteleva strategia otsakkeeseen 4; c) arvioi erityisvaliokuntien lausuntojen pohjalta, kuvastaako otsakkeen 4 alle ehdotettujen neljän uuden rahoitusvälineen liittymistä edeltävän rahoitusvälineen (IPA), eurooppalaisen naapuruuden ja kumppanuuden rahoitusvälineen (ENPI), kehitysyhteistyön ja taloudellisen yhteistyön rahoitusvälineen (DCEC) sekä vakautusvälineen välinen jako lainsäädäntöön ja talousarvioon liittyviä parlamentin poliittisia tavoitteita; d) vaatii ulkoisiin toimiin riittävästi määrärahoja, jotta EU:sta voisi tulla todellinen maailmanlaajuinen kumppani ja jotta EU:lla olisi riittävät voimavarat poliittisten tavoitteidensa saavuttamiseksi; e) katsoo, että EKR:n sisällyttämisen yhteisön talousarvioon ei pitäisi tapahtua muiden politiikanalojen kustannuksella ja haluaa välttää nykyisten rahoitusnäkymien aikana otsakkeeseen 4 kohdistuneen alituisen paineen; f) tunnustaa, että mikäli uusien rahoitusnäkymien toteutunut loppusumma on pienempi kuin komission esittämä kokonaismäärä, Euroopan parlamentin olisi uusia rahoitusnäkymiä koskevia ensisijaisia tavoitteitaan määritellessään sidottava toisiinsa määrärahojen yleinen enimmäismäärä sekä otsakkeen 4 määrärahojen enimmäismäärä. PE v /16 DT\ doc