KOMISSION KERTOMUS KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA- NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Strasbourg COM(2017) 350 final KOMISSION KERTOMUS KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA- NEUVOSTOLLE JA NEUVOSTOLLE Neljäs tilannekatsaus Euroopan muuttoliikeagendaan perustuvasta uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa FI FI

2 1. Johdanto Euroopan muuttoliikeagendaan perustuva uusi kumppanuuskehys käynnistettiin vuosi sitten. 1 Kumppanuuskehys on kokonaisvaltainen toimintamalli, jonka avulla puututaan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen haasteisiin ja perimmäisiin syihin osana laajempaa yhteistyötä kumppaneidemme kanssa. Kumppanuuskehys on kuluneen vuoden aikana parantanut EU:n ja jäsenvaltioiden kolmansia maita koskevien kantojen ja toimien koordinointia. Yhteistyössä on siirrytty uuteen vaiheeseen paitsi viime kesäkuussa määritellyn viiden prioriteettimaan 2 kanssa myös monien muiden lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa sekä Afrikassa että Aasiassa. Vuoden aikana 3 useissa kumppanimaissa on hyväksytty tai tarkistettu muuttoliikkeen hallintaa koskevia strategioita ja säädöksiä yhteistyössä EU:n kanssa. Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöitä on nykyisin läsnä 12 kumppanimaassa. Yhteistyötä salakuljetuksen torjumiseksi on tehostettu, ja tähän on saatu tukea myös eurooppalaiselta rajaja merivartiostolta ja Europolilta. Palauttamisen helpottamiseksi on ryhdytty toimenpiteisiin, joita ovat muun muassa neuvottelut takaisinottosopimuksista ja muista vakiomuotoisista toimintamenettelyistä useiden maiden kanssa. EU:n aloitteesta on käynnistetty uusia alueellisen yhteistyön tapoja lähtö- ja kauttakulkumaiden välillä. Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kanssa on käynnistetty kumppanuus avustettujen vapaaehtoisten paluiden ja uudelleenkotoutumisen järjestämiseksi Saharan eteläpuolisessa Afrikassa, ja Yhdistyneiden kansakuntien pakolaisasiain päävaltuutetun kanssa tehdään tiiviimpää yhteistyötä. Tätä poliittista sitoutumista on tuettu EU:n Afrikka-hätärahastosta 4 hyväksymällä 118 hanketta, joiden kokonaisarvo on lähes 1,9 miljardia euroa. Suurimmassa osassa tapauksia sääntöjenvastaiseen muuttoliikkeeseen on voitu puuttua EU:n jäsenvaltioiden ja kumppaneiden yhteisten intressien ja jaetun vastuun varaan rakentaen. Tässä yhteydessä on usein jouduttu ratkaisemaan syvään juurtuneita näkemyseroja. Vastoinkäymisiäkin on kuitenkin koettu, ja joissakin tapauksissa pitkään jatkunut yhteistyöhaluttomuus on noussut uudelleen esiin. Tässä neljännessä tilannekatsauksessa esitellään maaliskuun 2017 jälkeen saavutettua tärkeimpiä kehitys- ja edistysaskeleita. Näihin kuuluvat toimenpiteet keskisen Välimeren reitillä, jolla EU on lisännyt toimintaansa merkittävästi erityisesti Libyan kanssa Maltan julistuksen 5 ja 25. tammikuuta annetun yhteisen tiedonannon 6 mukaisesti. Lisäksi tässä kertomuksessa, joka annetaan tilanteessa, jossa kumppanuuskehyksen täytäntöönpanon aloittamisesta on kulunut yksi vuosi, selostetaan, mitä vuoden aikana on opittu, mitkä ovat keskeiset jäljellä olevat haasteet ja miten toteutusta voidaan edistää kaikkien Eurooppaneuvoston vahvistamien kumppanuuskehyksen tavoitteiden 7 saavuttamiseksi Tiedonanto Euroopan muuttoliikeagendaan perustuvasta uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa, COM(2016) 385 final, Niger, Nigeria, Senegal, Mali ja Etiopia. COM(2016) 700, ; COM(2016) 960, ; COM(2017) 205, Komission päätös C(2015) 7293 final; Afrikka-hätärahasto vakauden lisäämiseksi sekä sääntelemättömän muuttoliikkeen ja pakkomuuton perimmäisten syiden ehkäisemiseksi (Afrikka-hätärahasto). JOIN(2017) 4 final, ; yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle: Muuttoliike keskisen Välimeren reitillä Muuttovirtojen hallinta ja ihmishenkien pelastaminen. Vahvistettu neuvoston päätelmissä 28. kesäkuuta 2016, 20. lokakuuta 2016 ja 15. joulukuuta

3 Kuvio: Afrikasta ja Aasiasta Eurooppaan suuntautuvat sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen tärkeimmät lähtömaat (Lähde: Euroopan raja- ja merivartiovirasto) 8 2. Edistyminen ja tulokset 2.1. Prioriteettimaat Niger Yhteistyö Nigerin kanssa kuvaa hyvin sitä, mitä kumppanuuskehyksen avulla voidaan saada aikaan kauttakulkumaassa. Nigerin hallitus on ollut alusta alkaen proaktiivinen ja rakentava kumppani. EU ja jäsenvaltiot ovat koordinoineet tiiviisti toimintaansa ja laatineet selvän työnjaon. Niiden tukitoimet, joilla Nigeriä autetaan saavuttamaan tavoitteensa, vahvistavat toisiaan. Kumppanuuteen kuuluvan yhteistyön keskeisiä alueita ovat olleet rajavalvonnan vahvistaminen, strategisempi lähestymistapa sääntöjenvastaiseen muuttoliikkeeseen, mukaan lukien salakuljetuksen tiukempi torjunta, muuttajien tukeminen ja vaihtoehtoisten taloudellisten mahdollisuuksien luominen kauttakulkureittien varrella sijaitseville paikallisyhteisöille. Nigerin hallitus on ottanut käyttöön johdonmukaisen muuttoliikepolitiikan, jonka selkeä strateginen kehys helpottaa yhteistyötä EU:n ja jäsenvaltioiden kanssa. Lyhyen aikavälin toimintasuunnitelman toteuttaminen muuttajia salakuljettavien verkostojen torjumiseksi Agadezin alueella on käynnissä, ja sille on täysi rahoitus, mukaan lukien tuki jäsenvaltioiden kahdenvälisistä ohjelmista 9. Työ liittyy ihmiskaupan torjuntaan, sillä ihmiskauppiaat käyttävät 8 9 Tässä kartassa käytetyillä nimityksillä ja siinä esitetyllä aineistolla ei millään tavoin oteta kantaa minkään maan, alueen, kaupungin tai seudun taikka sen viranomaisten oikeudelliseen asemaan eikä niiden rajoihin. Esim. Saksan kalustotuki ja Italian apu yhteisen tiedonjakoalustan luomisessa. 3

4 samaa reittiä kuljettaessaan uhrejaan Libyaan. Nigerin hallitus on myös viimeistellyt pitkän aikavälin kansallisen muuttoliikestrategian, joka on tarkoitus hyväksyä heinäkuussa yhdessä strategiaan liittyvän toimintasuunnitelman kanssa. Tämä strateginen yhteistyö on perustunut yhteisiin keskusteluihin painopistealueista ja operatiivisista toimista. Kesäkuun 1. päivänä järjestetyssä toisessa Cadre de Concertation -kokouksessa 10 sovittiin toimenpiteistä, joilla EU:n ja Nigerin yhteinen työ saadaan vahvemmalle pohjalle, vauhditetaan hankkeiden toteuttamista ja varmistetaan toimiva viestintä. EU:n Afrikka-hätärahastosta tuettu yhteinen tutkintaryhmä on ollut toiminnassa maaliskuusta 2017 alkaen. Sen tehtävänä on edistää salakuljetusverkostojen torjuntaan liittyviä toimia. Tutkintaryhmän ensimmäisissä toimissa on keskitytty valmiuksien kehittämiseen ja erityisesti tutkintatekniikoihin liittyvään koulutukseen. Ryhmän ensimmäinen onnistuminen oli Tchintabaradenissa toimivan muuttajia salakuljettavan verkoston purkaminen. Nigerin viranomaiset ovat myös parantaneet rajavalvontaa ja ihmiskaupan torjuntaa koskevia valvontatoimia järjestämällä vuonna 2017 tähän mennessä 18 operaatiota, joissa on pidätetty yli 30 ihmistä, tuomittu noin 20 ihmistä ja takavarikoitu salakuljetuksessa käytettyjä ajoneuvoja. On selvää näyttöä siitä, että valvontatoimien avulla on onnistuttu jossain määrin estämään muuttajien salakuljettamista tärkeimmillä muuttoreiteillä. Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön toteuttamasta seurannasta kahdella tärkeimmällä muuttoreitillä käy ilmi, että näiltä rajanylityspaikoilta kohti Libyaa lähteneiden määrä on vähentynyt tasaisesti toukokuusta 2016 alkaen. Vuoden 2017 ensimmäisten neljän kuukauden aikana saapuneiden määrä (yli ) ylitti lähteneiden määrän (yli ) 11. Kirjattu muuttajien väheneminen ei kuitenkaan tarkoita välttämättä sitä, että Libyaan asti päätyvien kokonaismäärä olisi vähentynyt saman verran, sillä käytössä on vahvistetut rajavalvontapisteet kiertäviä uusia reittejä. Nämä uudet reitit ovat vaikeammin käytettävissä ja riskialttiimpia, mikä tarkoittaa sitä, että salakuljettajat pyytävät kuljetuksesta korkeampaa hintaa ja muuttajien riskit ovat suurempia. Tarve analysoida tarkemmin vaihtoehtoisia reittejä johti siihen, että toukokuussa 2017 käynnistettiin Nigerin viranomaisten johtama yhteinen tiedotusfoorumi, joka kokoaa yhteen EU:n, asianomaiset jäsenvaltiot ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön. Tällä foorumilla vaihdetaan tilastotietoja, määritetään suuntauksia, laaditaan riskianalyysejä ja ehdotetaan operatiivisia ratkaisuja. Foorumin ensimmäinen kokous järjestettiin 16. toukokuuta. Tätä työtä tukee Niameyhin heinäkuussa lähetettävä Euroopan raja- ja merivartioviraston yhteyshenkilö. Salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjunnassa saavutetut onnistumiset ovat lisänneet tarvetta auttaa Agadezin alueen väestöä löytämään kannattavia vaihtoehtoisia elinkeinoja, joilla laittomasta toiminnasta saatujen tulojen menetys voidaan korvat. EU:n toimiston perustaminen Agadeziin nopeuttaa tarpeiden arvioimista kentällä ja parantaa EU:n toiminnan näkyvyyttä Kokouksen puheenjohtajina toimivat sisäministeri ja EU:n edustuston päällikkö. Kokous kokoaa yhteen asiaankuuluvat ministeriöt, valmiuksien kehittämistä koskevan EU:n siviilioperaation Nigerissä (EUCAP Sahel Niger), kentällä toimivat jäsenvaltiot, EU:n toimeenpanovirastot ja muuttoliikealan toimijat, kuten Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön. Myös Agadezin aluevaltuusto osallistuu nykyisin kokouksiin. Vuonna 2016 maasta lähti lähes ja maahan tuli henkilöä. 4

5 Avustetut vapaaehtoiset paluut Nigeristä ovat lisääntyneet EU:n yhteisen tuen avulla 12. Vuoden 2017 kesäkuun 9. päivään mennessä yli muuttajaa (joista 65 nigeriläistä) oli saanut tällaista apua. EU jatkaa tämän työn tukemista. EU:n Afrikka-hätärahastosta rahoitettavasta 15 miljoonan euron lisähankkeesta sovittiin huhtikuussa 2017 osana laajempaa alueellista aloitetta. Jatkotoimet: Tuetaan kansallisen muuttoliikestrategian toteuttamista. Parannetaan muuttovirtojen seurantaa; tuetaan Nigeriä riittäviin toimiin ryhtymisessä uusien muuttoreittien osalta. Tuetaan Nigerin valmiuksia tutkia ja asettaa syytteeseen muuttajien salakuljettajia, muun muassa helpottamalla yhteistyötä Europolin ja Eurojustin kanssa. Jatketaan avustetun vapaaehtoisen paluun edistämistä. Lähetetään Euroopan raja- ja merivartioviraston yhteyshenkilö Niameyhin. Toteutetaan hyväksyttyjä hankkeita, joilla tyydytetään sellaisten yhteisöjen taloudellisia tarpeita, jotka menettävät salakuljetustaloudesta saamiaan tuloja. Nigeria Nigeria on keskeisellä sijalla kaikissa pyrkimyksissä hallita Eurooppaan kohdistuvia muuttovirtoja, sillä se on merkittävin lähtömaa. Vuodesta 2016 lähtien nigerialaiset ovat olleet suurin tulijaryhmä. Vuonna 2016 yhteensä nigerialaista kirjattiin sääntöjenvastaisesti maahan tulleiksi. Vuoden 2017 ensimmäisten neljän kuukauden aikana EU:hun on tullut jo nigerialaista, ja he muodostavat suurimman kansalaisuusryhmän. Nigeria on edelleen EU:ssa rekisteröityjen ihmiskaupan uhrien tärkein EU:n ulkopuolinen lähtömaa 13. Pääasiassa on kyse seksuaalisen riiston kohteeksi joutuneista naisista ja tytöistä. Yhteistyö takaisinotossa on sujunut melko myönteisesti alueen muihin maihin verrattuna. Useiden jäsenvaltioiden ja EU:n kanssa on käytössä erilaisia kahdenvälisiä yhteistyökanavia. Nigeria oli vuonna 2016 Euroopan raja- ja merivartioviraston yhteisten palautusoperaatioiden tärkein kohde (operaatioita järjestettiin vuonna 2016 yhteensä 14, ja vuonna 2017 niitä on järjestetty tähän mennessä kuusi). Italiaan on lähetetty nigerialaisia yhteyshenkilöitä auttamaan sääntöjenvastaisesti maahan tulleiden tunnistamisessa. Tämän yhteistyön tulokset ovat kuitenkin yhä rajallisia, sillä keskimääräinen palautusaste oli vuonna 2016 yhteensä 26,4 prosenttia, ja se vaihtelee suuresti jäsenvaltioittain. Nigerian viranomaiset eivät ole myöskään vielä myöntäneet matkustusasiakirjoja sääntöjenvastaisesti muuttaneille, joiden Nigerian kansalaisuus vahvistettiin useisiin jäsenvaltioihin suuntautuneella tunnistamiskäynnillä vuoden 2016 lopulla. Toisaalta Nigeria tekee tiivistä yhteistyötä Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kanssa auttaakseen omien kansalaistensa avustettua vapaaehtoista paluuta Nigeristä ja Libyasta, joista on vuoden 2017 aikana palannut turvallisesti tähän mennessä henkilöä. Jotta palautuksia koskevan keskinäisen yhteistyön perustaa voitaisiin vahvistaa ja luoda kehys, joka on kaikkien jäsenvaltioiden käytettävissä, Nigeria ja EU ovat sopineet, että neuvottelut EU:n kanssa tehtävästä takaisinottosopimuksesta aloitetaan uudelleen. 12 Vuonna 2015 yhteensä kolmansista maista peräisin olevaa muuttajaa ja 126 nigeriläistä palasi Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön avulla takaisin yhteisöihinsä. Vuonna 2016 määrä yli kaksinkertaistui, kun kolmansien maiden kansalaista ja 301 nigeriläistä osallistui avustettuun vapaaehtoiseen paluuseen. 13 Afrikan maiden ja Frontexin tiedusteluyhteisön raportti

6 Neuvottelujen ensimmäinen kierros järjestettiin lokakuussa 2016, ja toinen kierros oli suunniteltu joulukuuksi 2016, mutta se peruttiin. Uudesta päivämäärästä on vielä sovittava. Yhteistyötä Nigerian kanssa olisi vahvistettava myös siksi, että voitaisiin puuttua rikollisjärjestöjen lisääntyvään nigerialaisten naisten ja tyttöjen seksuaaliseen hyväksikäyttöön liittyvään ihmiskauppaan ja vahvistaa edelleen rajavalvontaa sekä torjua salakuljetusta. Maaliskuuhun 2017 mennessä EU:n Afrikka-hätärahaston puitteissa on käynnistetty kuusi hanketta, jotka koskevat muun muassa kestävyyttä, palauttamista, uudelleenkotouttamista ja vakautta Nigeriassa. Ensimmäisiä tuloksia ovat vesihuoltoinfrastruktuurin kunnostaminen ihmiselle ja nuoren tytön rekisteröiminen Gomben ja Bornon turva-alueille. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi jatkettava pyrkimyksiään nostaa kumppanuus Nigerian kanssa uudelle tasolle. Nigeria on Afrikassa strateginen kumppani investointien, turvallisuuden ja muuttoliikkeen osalta, ja tuloksellinen takaisinottosopimus antaisi selvän signaalin sitoutumisesta tähän laaja-alaiseen ja strategiseen kumppanuuteen. EU:n ja jäsenvaltioiden korkean tason valtuuskunta matkustaa Nigeriaan heinäkuussa uudelleensitouttamista ja neuvottelujen edistämistä varten muuttoliikkeen kaikkia näkökohtia koskevan laajemman yhteistyökehyksen puitteissa. Syyskuuksi 2017 suunniteltu seuraava ministeritason vuoropuhelu tarjoaa mahdollisuuden koota yhteen kaikki työstettävät osa-alueet ja valtavirtaistaa muuttoliike osaksi laaja-alaista EU:n kanssa tehtävää yhteistyötä. Jatkotoimet: Parannetaan takaisinottoa koskevaa kahdenvälistä yhteistyötä. Käynnistetään uudelleen neuvottelut takaisinottosopimuksesta. Varmistetaan vuoden 2017 loppuun mennessä Europolin ja Eurojustin osallistuminen rajatylittävien ihmiskauppatapausten selvittämiseen, mukaan lukien tuki rahoitukseen liittyville tutkinnoille. Kootaan yhteen kaikki työstettävät osa-alueet investointien, turvallisuuden ja muuttoliikkeen osalta EU:n ja ministeritason kokousta varten. Senegal Senegal on merkittävä luvattomien muuttajien lähtömaa. Vuoden 2017 ensimmäisten viiden kuukauden aikana Italiaan on saapunut jo senegalilaista, minkä lisäksi heitä rekisteröitiin vuonna 2016 yhteensä Muuttoliikettä koskevaa vakiintunutta vuoropuhelua Senegalin kanssa jatkettiin korkealla tasolla huhtikuussa ja kesäkuussa Tällöin keskusteltiin muuttoliikettä koskevan yhteistyön syventämisestä ja keskityttiin neljään keskeiseen osa-alueeseen, joita ovat perimmäisiin syihin puuttuminen, rajavalvonnan ja väestörekistereiden parantaminen, palautusten lisääminen muista Afrikan maista (mukaan lukien Libya) ja palautusten helpottaminen erityisesti keskisen Välimeren reitin uusien tulijoiden osalta. Senegalin viranomaisten ponnisteluihin muuttoliikkeen hallinnan parantamiseksi ovat kuuluneet rajapoliisin uudelleenorganisointi ja toimenpiteet luotettavien muuttoliikettä koskevien tietojen saatavuuden parantamiseksi. Kansallisen muuttoliikestrategian toimintasuunnitelma on tarkoitus hyväksyä tulevien viikkojen aikana. Keskitetyn sormenjälkitietokannan laajentaminen etenee. Se kattaa 6,5 miljoonaa 10 miljoonasta rekisteröidystä kansalaisesta. Konsulaateilla pitäisi olla keskipitkällä aikavälillä suora pääsy 6

7 tähän tietokantaan, mikä nopeuttaisi tunnistamista. Senegalilla on myös merkittävä asema Rabatin prosessin ohjauskomiteassa. Senegal avasi äskettäin lähetystön Nigerissä, ja se on avustanut muuttajia, jotka haluavat palata Senegaliin. Paluumuuttoa on tuettu EU:n rahoittaman Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön hankkeen avulla. Avustettuun vapaaehtoiseen paluuseen osallistuvien Senegalin kansalaisten määrä kasvaa. Vuoden 2017 kesäkuun 9. päivään mennessä palanneita oli 823 Nigeristä ja 528 Libyasta. Operatiivinen yhteistyö Euroopasta tapahtuvissa palautuksissa on kuitenkin yhä erittäin vähäistä. Vuonna 2016 palautuspäätökset lisääntyivät merkittävästi (5 445 päätöstä, kun niitä vuonna 2015 oli 4 695), mutta palautusaste pieneni jo entuudestaan hyvin alhaisesta 12,5 prosentista 9 prosenttiin. Myös konsulaatin hyväksymien matkustusasiakirjapyyntöjen määrä väheni. Senegalin viranomaiset ovat käyneet EU:n jäsenvaltioissa, mutta näistä käynneistä seuranneet palautukset ovat olleet pettymys, sillä käsittely on ollut hidasta Senegalin puolella ja EU:n jäsenvaltioissa on esiintynyt hallinnollisia vaikeuksia. Jonkin verran on edistytty myös Afrikan maiden ja Frontexin tiedusteluyhteisön riskianalyysisolun perustamisessa. Solun avulla voidaan vahvistaa yhteistä salakuljetuksen ja ihmiskaupan torjuntaa. Euroopan raja- ja merivartioviraston ja Senegalin viranomaisten välistä työjärjestelyä koskevat neuvottelut on saatettu loppuun, ja järjestely olisi allekirjoitettava mahdollisimman pian. Jatkotoimet: Perustetaan Senegaliin Afrikan maiden ja Frontexin tiedusteluyhteisön riskianalyysisolu. Allekirjoitetaan mahdollisimman pian yhteisymmärryspöytäkirja Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa. Luodaan parhaisiin käytäntöihin perustuva, takaisinottoa koskeva tuloksellinen yhteistyö keskittyen keskisen Välimeren reitin kautta saapuneisiin muuttajiin. Mali Mali kuuluu edelleen Eurooppaan suuntautuvan muuttoliikkeen tärkeimpiin lähtö- ja kauttakulkumaihin. Vuonna 2016 EU:hun saapui Malista yhteensä luvatonta muuttajaa (ja vuoden 2017 ensimmäisten viiden kuukauden aikana 1 879). Näin ollen Mali on yhä EU:hun saapuneiden kymmenen yleisimmän lähtömaan joukossa. Mali on myös tärkeä tienristeys Algeriaan ja Nigeriin suuntautuvien muuttovirtojen kannalta. Korkean tason vuoropuhelua Malin kanssa on jatkettu maan arkaluontoinen poliittinen ja turvallisuutta koskeva tilanne huomioon ottaen. Vuoropuheluun osallistui myös korkea edustaja / varapuheenjohtaja kesäkuuta järjestetyssä EU:n ja G5-maiden ministerikokouksessa, jossa EU antoi tukensa Malin, Burkina Fason, Nigerin ja Tšadin uudelle rajatylittävälle toimintajoukolle, joka torjuu laitonta toimintaa ja terrorismia. EU:n Afrikka-hätärahaston hankkeita on käynnistetty myös tukemaan Malin sisäisen turvallisuuden joukkojen uudelleensijoittamista ja rajavalvonnan vahvistamista Malin keskiosassa. Vakauttamispyrkimyksiä tuetaan aktiivisesti EU:n kahden yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaation avulla tarjoamalla koulutusta, neuvontaa ja ohjausta. Tällä on myönteinen dominovaikutus salakuljetusverkostojen torjuntaan. 7

8 EU:n käynnillä Maliin kerättiin tietoja mahdollisista muuttovirtojen kiertoreiteistä, sillä Agadezin kautta kulkeminen on vähentynyt. EU:n Afrikka-hätärahaston hankkeen toteuttaminen jatkuu. Siihen kuuluvat muun muassa toimet, joilla lisätään tietoisuutta sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen torjumiseksi ja lisätään Malin viranomaisille annettavaa teknistä ja operatiivista tukea sellaisiin lainvalvontatoimiin, joilla torjutaan muuttajien salakuljetusta ja valvotaan kauttakulkureittejä. Takaisinottoa koskevassa yhteistyössä Malin kanssa ei ole merkkejä edistymisestä. Vuonna 2016 jäsenvaltiot antoivat Malin kansalaisille palautuspäätöstä, mutta Maliin palautettiin vain 180 henkilöä tämä 4,8 prosentin palautusaste on yksi alhaisimmista kolmansien maiden palautusasteista. Osittaiset tiedot vuodelta 2017 viittaavat siihen, että palautusaste pienenee entisestään tänä vuonna. Vuonna 2016 toteutetut käynnit eivät ole vielä johtaneet palautuksiin, ja yhteistyö joidenkin jäsenvaltioiden kanssa vaikuttaa pysähtyneen vuoden 2016 lopun jälkeen. Malin viranomaiset ovat ryhtyneet toimenpiteisiin auttaakseen Nigeriin ja Libyaan juuttuneita Malin kansalaisia palaamaan vapaaehtoisesti Maliin. Vuoden 2017 kesäkuun 9. päivään mennessä avustettu paluu on järjestetty 448 henkilölle. Avustettuja paluita voitaisiin lisätä parantamalla Malin konsulipalvelujen valmiuksia. Kesäkuussa järjestetään kansallinen muuttoliikettä koskeva kuuleminen, jotta voidaan kehittää vuonna 2015 hyväksyttyä Malin kansallista muuttoliikestrategiaa. Siihen sisältyvät tiiviimmät yhteydet Malista muuttaneeseen yhteisöön. EU:n tuella laadittu kansallinen rajastrategia hyväksyttiin toukokuussa, ja sen toimintasuunnitelma on tarkoitus ottaa käyttöön välittömästi. Jatkotoimet: Sitoudutaan edelleen salakuljetusta ja ihmiskauppaa koskevan työn tehostamiseen. Edistetään edelleen avustettuja vapaaehtoisia paluita muista Afrikan maista. Varmistetaan tunnistamiskäynneillä tunnistettujen luvattomien muuttajien tosiasiallinen palauttaminen. Otetaan käyttöön tehokkaat työskentelymenetelmät Malin viranomaisten kanssa paperittomien luvattomien muuttajien tunnistamiseksi ja tarvittavien paperien hankkimiseksi. Etiopia Vuonna 2016 Etiopiasta peräisin olevien luvattomien muuttajien määrä kasvoi henkilöön. Määrä on 33 prosenttia suurempi kuin vuonna 2015 (2 735). Palautuksia koskeva yhteistyö oli hyvin rajallista, ja palautusaste oli 9,8 prosenttia. Palautuspäätöksiä tehtiin 1 475, ja palautuksia toteutui 145, joissa kaikissa oli kyseessä vapaaehtoinen paluu. Etiopia on myös yhä merkittävä pakolaisia vastaanottava maa, sillä maassa on lähes pakolaista 14. Korkean tason keskusteluja on jatkettu erityisesti korkean edustajan / varapuheenjohtajan Addis Abebaan maaliskuussa tekemän vierailun ja 11. toukokuuta järjestetyn Somaliaa koskevan konferenssin puitteissa. Alueellisen kehitys- ja suojeluohjelman puitteissa toteutettavalla hankkeella, johon sisältyy erityistoimia lasten suojelemiseksi, pyritään saavuttamaan yli pakolaista ja heidät vastaanottaneet yhteisöt. Myös EU tukee Etiopiaa 90 miljoonalla eurolla, jotka on otettu 14 UNHCR:n tiedot 31. maaliskuuta

9 käyttöön EU:n Afrikka-hätärahaston avulla. Etiopia onkin yksi suurimmista EU:n tuen saajista. Rahoituksen ansiosta on voitu kohdistaa apua yli miljoonalle maanviljelijälle ja kehittää kattava hanke, jolla parannetaan Etiopiassa olevia maahanmuuttajia, turvapaikanhakijoita ja pakolaisia koskevien kansallisten tietojen keruuta ja ylläpitoa. Koska palauttamista koskevaa yhteistyötä kohtaan on osoitettu yhä uudelleen poliittista tahtoa, EU on ehdottanut rajallista määrää tunnistamista ja palauttamista koskevia pilottihankkeita. Operatiivisella tasolla edistyminen on kuitenkin ollut erittäin hidasta, eikä se ole tuottanut tuloksia 17 kuukauden jälkeen. Etiopiaan tehtiin kesäkuuta korkean tason vierailu, jonka aikana keskusteltiin pilottihankkeista saaduista kokemuksista. Kumpikin osapuoli oli sitä mieltä, että yhteistyön rakenteita voitaisiin niiden perusteella parantaa. Keskustelujen jälkeen on nyt aika aloittaa toteutus mahdollisimman pian. Jatkotoimet: Varmistetaan, että Etiopian konsulaatit kykenevät toimittamaan nopeasti matkustusasiakirjoja ja että pilottihankkeen kohteena olevat muuttajat palautetaan tehokkaasti. Luodaan tuloksellinen jäsennelty yhteistyö tunnistamista ja palautuksia varten mahdollisimman pian Keskisen Välimeren reitti Keskisen Välimeren reitin kautta oli saapunut 10. kesäkuuta 2017 mennessä henkilöä eli noin 25 prosenttia enemmän kuin samaan aikaan vuonna Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön tietojen mukaan toukokuun loppuun mennessä henkilöä oli menettänyt henkensä merellä. Tämän jatkuvan kriisin ratkaisemiseksi on Maltan julistuksen hyväksymisen jälkeen painotettu enemmän Pohjois-Afrikan kumppaneiden ja erityisesti Libyan kanssa tehtävää yhteistyötä tammikuussa keskisen Välimeren reitistä annetun tiedonannon mukaisesti 15. Libya josta lähtijöitä on selvästi eniten on keskeinen kumppani keskisen Välimeren reitin muuttovirtojen hallinnassa. Libya on kauttakulku- ja kohdemaa tuhansille muuttajille, joista monet ovat ihmiskauppiaiden uhreja ja kuuluvat haavoittuvaisessa asemassa oleviin ryhmiin tai tarvitsevat suojelua. Yhteisen tiedonannon ja 3. helmikuuta 2017 annetun Maltan julistuksen mukaisesti EU on syventänyt työtä, jolla se tukee Libyan viranomaisia ja niiden muuttoliikkeen hallintaa koskevien valmiuksien tehostamista. Tämä on osa EU:n laajempaa sitoumusta tukea Libyan vakauttamista YK:n johtaman poliittisen prosessin mukaisesti. Diplomaattinen työ jatkuu, ja EU isännöi 23. toukokuuta toista Libyan kvartetin kokousta 16. Kvartetin ensimmäinen kokous järjestettiin Kairossa 18. maaliskuuta. Työtä tehdään kontekstissa, jossa poliittinen ja turvallisuustilanne on suuressa osassa Libyaa haastava. Huhtikuussa hyväksyttiin EU:n Afrikka-hätärahaston puitteissa kattava 90 miljoonan euron paketti, jolla vahvistetaan muuttajien ja pakolaisten suojelua, tuetaan yhteenkuuluvuutta ja sosiaalista ja taloudellista kehitystä Libyassa muuttajia vastaanottavissa yhteisöissä sekä JOIN(2017) 4 final, Yhteinen tiedonanto Euroopan parlamentille, Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle: Muuttoliike keskisen Välimeren reitillä Muuttovirtojen hallinta ja ihmishenkien pelastaminen. EU, Afrikan unioni, Yhdistyneet kansakunnat ja Arabiliitto. 9

10 parannetaan muuttoliikkeen hallintaa koko maassa. Toteutus on järjestetty erilaisten kumppaneiden avulla 17, ja kaikki sopimukset on allekirjoitettu. Tämän ansiosta Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö on jo voinut lisätä vapaaehtoisen paluun tukemista. Vuoden 2017 kesäkuun 9. päivään mennessä lähes muuttajaa oli palannut lähtömaahansa, kun koko vuonna 2016 palanneita oli vain Kolme yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan toimintoa EUNAVFORMED operaatio Sophia (jäljempänä operaatio Sophia ), EU:n rajavalvonnan avustusoperaatio Libyassa (EUBAM) ja EU:n yhteyshenkilö- ja suunnittelusolu jatkavat toimintaansa ja ovat aktiivisesti tekemisissä Libyan viranomaisten kanssa. Operaatio Sophiassa jatketaan työtä, joka auttaa salakuljettajien liiketoimintamallin murtamisessa. Operaatiolla on pelotevaikutus asevientikiellon osalta, ja operaation avulla parannetaan yleistä meriturvallisuutta ja saadaan lisätietoja salakuljetusverkostojen toimintatavoista. Operaatio Sophian ja Seahorse-ohjelman sekä Italian viranomaisten tekemän työn puitteissa jatketaan myös Libyan rannikkovartioston koulutusta, varustamista ja valmiuksien kehittämistä muun muassa ihmisoikeuksien ja kansainvälisen humanitaarisen oikeuden osalta. Vuonna 2017 on koulutettu tähän mennessä noin 130 henkilöä, mutta Libyalle on yhä haasteellista löytää riittävä määrä soveltuvia ehdokkaita tulevaa koulutusta varten. Italia on jo palauttanut neljä yhteensä kymmenestä aluksesta Libyan viranomaisille. Koulutuksen ja alusten palauttamisen ansiosta Libyan rannikkovartioston odotetaan kykenevän suorittamaan asteittain tuloksellisesti etsintä- ja pelastusoperaatioita, joiden avulla voidaan estää muuttajien salakuljetus Libyan aluevesillä. Tätä työtä täydennetään jatkossakin toimenpiteillä, joilla vahvistetaan ihmisoikeuksien kunnioittamista ja seurataan rannikkovartioston resurssien käyttöä. Lisäksi neuvosto pohtii erilaisia vaihtoehtoja, joilla voitaisiin kontrolloida salakuljetuksessa ja ihmiskaupassa käytettäviksi soveltuvien tavaroiden vientiä ja toimittamista Libyaan. Rajavalvonnan osalta EU:n rajavalvonnan avustusoperaatiossa ollaan luomassa pysyvää kevyttä läsnäoloa Tripolissa. Yhteistyötä Euroopan raja- ja merivartioviraston ja Europolin kanssa parannetaan entisestään koulutuksen sekä Afrikan maiden ja Frontexin tiedusteluyhteisön toimintaan osallistumisen osalta. EU:n rajavalvonnan avustusoperaatioon lähetettiin toukokuussa yhteyshenkilö. Komission yksiköt ja Euroopan ulkosuhdehallinto kehittävät Italian viranomaisten kanssa täydentävää monivuotista hanketta yhteistyössä Libyan viranomaisten kanssa. Tarkoituksena on vahvistaa edelleen salakuljetuksen torjuntaa ja Libyan rajavalvonnan valmiuksia. Näin voitaisiin taas keskittyä Libyan etelärajaan ja kiinnittää erityistä huomiota käynnissä oleviin sovinnontekoprosesseihin ja yhteisöjen kehittämiseen ja tarjota siten vaihtoehtoja salakuljetustaloudelle. Näiden kaikkien aloitteiden valtavirtaistamisen ja koordinoinnin tukemiseksi EU pyrkii perustamaan Libyan ja EU:n välisen foorumin, jolla voidaan keskustella yhteistyöstä eri aloilla. Lisäksi EU on lisäämässä vuorovaikutustaan Saharan eteläpuolisten Libyan naapurimaiden kanssa pohjoiseen suuntautuvan sääntöjenvastaisen maahanmuuttopaineen helpottamiseksi. Useita toimia jo toteutetaankin. Näistä voidaan mainita Sahelin alueen yhteisten turvallisuusja puolustuspolitiikan operaatioiden alueellistaminen ja valtioiden rajojen yli ulottuvien EU:n Afrikka-hätärahaston hankkeiden toteuttaminen. Tämä alueellinen lähestymistapa perustuu 17 Sopimuksia on allekirjoitettu Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön, Yhdistyneiden kansakuntien kehitysohjelman, YK:n lastenrahaston, YK:n pakolaisasiain päävaltuutetun ja Saksan kehitysyhteistyöviraston (GiZ) kanssa. 10

11 myös yhteistyöhön Sahelin alueen G5-maiden kesken 18. Herkkiä raja-alueita turvaavat G5- maiden yhteiset joukot olivat yksi keskeisistä aiheista Bamakossa 6. kesäkuuta järjestetyssä EU:n ja Sahelin alueen G5-maiden kolmannessa ministerikokouksessa, jossa EU ilmoitti aikeistaan tukea näiden joukkojen kehittämistä ja käyttöönottoa jopa 50 miljoonan euron maksuosuudella. Yhteisten joukkojen tavoitteena on terrorismin, järjestäytyneen rajatylittävän rikollisuuden ja ihmiskaupan torjunta. Jatkotoimet: Jatketaan Libyan rannikkovartioston kouluttamista tiiviissä yhteistyössä Italian viranomaisten kanssa, jotta voidaan kehittää valmiuksia ja saattaa loppuun alusten palauttaminen. Jatketaan hankkeita, joilla tarjotaan Libyaan juuttuneille muuttajille apua ja suojelua sekä mahdollisuuksia avustettuun vapaaehtoiseen paluuseen. Saatetaan loppuun Italian viranomaisten kanssa käynnissä oleva valmistelutyö monivuotisen rajavalvontahankkeen esittämiseksi EU:n Afrikka-hätärahastolle. Jatketaan prosessia, jolla mahdollistetaan EU:n rajavalvonnan avustusoperaation pysyvä kevyt läsnäolo Tripolissa. Järjestetään tiedonhankintamatka Etelä-Libyaan lisätukea varten. Edistetään Libyan ja sen eteläisten naapurimaiden välistä yhteistyötä Edistyminen/tulokset muissa maissa Pohjois-Afrikka Egyptin viranomaiset ovat syyskuun 2016 jälkeen lisänneet ponnistelujaan maan merirajojen valvomiseksi, minkä ansiosta Egyptistä lähteminen on pysähtynyt. EU:n tähän mennessä tarjoama tuki on auttanut Egyptin lainvalvonta- ja oikeusviranomaisia panemaan täytäntöön salakuljetuksen torjuntaa koskevan vuoden 2016 lainsäädännön, minkä lisäksi maaliskuussa hyväksyttiin yksityiskohtainen työsuunnitelma. Egyptin viranomaiset tutkivat myös mahdollisuutta tehdä tulevaisuudessa yhteistyötä Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa. EU:n ja Egyptin välisestä virallisesta muuttoliikettä koskevasta vuoropuhelusta sovittiin tammikuussa 2017, mutta vuoropuhelua ei ole vielä käyty. EU:n Afrikka-hätärahaston Pohjois-Afrikan ikkunan puitteissa hyväksyttiin toukokuussa 2017 yhteensä 60 miljoonan euron ohjelma, jolla parannetaan Egyptin muuttoliikkeen hallintaa, puututaan sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen perimmäisiin syihin ja tuetaan muuttajia vastaanottavia egyptiläisiä yhteisöjä. Laaja-alainen yhteistyö Tunisian kanssa sovitun liikkuvuutta koskevan kumppanuuden puitteissa etenee, mutta viisumihelpotuksia ja takaisinottosopimuksia koskevat neuvottelut ovat viivästyneet. Tunisia toisti EU Tunisia-assosiaationeuvostossa toukokuussa 2017 olevansa sitoutunut tekemään yhteistyötä EU:n kanssa kaikilla muuttoliikkeeseen ja muuttoliikkeen hallintaan liittyvillä osa-alueilla ja sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen torjunnassa keskittyen erityisesti muuttoliikkeen perimmäisten syiden torjuntaan. Tunisia on nyt ilmaissut olevansa kiinnostunut tulevasta koulutuksesta Seahorse-ohjelman puitteissa. Yhteistyö Algerian kanssa on tärkeää Eurooppaan suuntautuvien sääntöjenvastaisten muuttovirtojen kannalta. EU ja Algeria hyväksyivät Brysselissä maaliskuussa kokoontuneessa assosiaationeuvostossa kumppanuuden ensisijaiset tavoitteet Euroopan naapuruuspolitiikan puitteissa. Koska Algeria ei ole hyväksynyt muuttoliikettä koskevaa virallista vuoropuhelua, EU ja Algeria jatkava keskusteluja muuttoliikkeestä epävirallisina vuoropuheluina, joista 18 Burkina Faso, Mali, Mauritania, Niger ja Tšad. 11

12 viimeisiin järjestettiin toukokuussa ja joissa keskitytään vain ohuesti muuttoliikkeen perimmäisten syiden ratkaisemiseen. Sääntöjenvastaiset muuttovirrat Marokosta EU:hun ovat lisääntyneet viime viikkoina. Tätä suuntausta seurataan tiiviisti, ja mahdollisuutta keskustella asiasta Marokon kanssa on tutkittava. Viisumihelpotus- ja takaisinottosopimuksia koskevat neuvottelut ovat viivästyneet. Länsi-Afrikka Euroopan unioni on edelleen keskittänyt toimiaan kumppanuuskehyksen puitteissa määriteltyihin viiteen prioriteettimaahan, mutta se on myös mukautunut keskisen Välimeren reitin muuttovirtojen tilanteen kehitykseen. Norsunluurannikosta, Ghanasta ja Guineasta lähteneiden, sääntöjenvastaisesti Eurooppaan tulleiden muuttajien määrä on kasvanut huomattavasti. Näihin maihin tehtyjen korkean tason vierailujen yhteydessä on käynyt ilmi halukkuus lisätä sitoutumista. Joihinkin toimenpiteisiin on jo ryhdytty kehittämällä yhteisiä toimia ja yhteisiä strategioita muun muassa palautuksia varten. EU:n Afrikka-hätärahaston laajentaminen näihin kolmeen maahan osoittaa alueelle EU:n sitoutumista. Tämän vuorovaikutuksen, johon kuuluu vuoropuheluja ja tunnistamiskäyntejä, on tarkoitus luoda pohjaa järjestelmällisemmälle muuttoliikkeen hallintaa, palautuksia ja salakuljetuksen torjuntaa koskevalle yhteistyölle. Työ näiden maiden ja Gambian kanssa jatkuu tulevina kuukausina. Jordania ja Libanon EU vahvisti uudelleen Brysselissä huhtikuussa 2017 isännöimässään Syyrian ja sitä ympäröivän alueen tulevaisuutta käsitelleessä konferenssissa tukensa Jordanialle ja Libanonille pakolaisten ja heidät vastaanottavien yhteisöjen humanitaarista suojelua, kestävää talouskasvua, koulutusta ja toimeentuloa koskevien tarpeiden tyydyttämiseksi. EU toisti olevansa sitoutunut vuonna 2018 samanlaiseen tukitasoon kuin vuosina sekä säilyttämään osallistumisen tason samana myös vuonna Aasia EU:n ja Afganistanin yhteinen etenemissuunnitelma ja useiden jäsenvaltioiden tekemät kahdenväliset sopimukset ovat alkaneet tuottaa ensimmäisiä tuloksiaan sekä vapaaehtoisten paluiden että pakkopalautusten osalta. Tässä yhteydessä on noudatettu täysimääräisesti ihmisoikeuksia ja palautuskiellon periaatetta. Yhteisen etenemissuunnitelman toteuttamisen toinen yhteinen työryhmä vahvisti maaliskuussa 2017 molempien osapuolten sitoutumisen ja käsitteli konkreettisia kysymyksiä, kuten jäsenvaltioiden ja Afganistanin konsulaattien välisten yhteyksien parantamista. Myös afgaanipakolaisten alueellinen ulottuvuus nostettiin esille kumppaneiden kanssa käydyissä poliittisissa vuoropuheluissa. Koordinoiduilla toimilla ja humanitaarisille kumppaneille annettavalla taloudellisella avulla tuetaan edelleen haavoittuvaisessa asemassa olevien afgaanipakolaisten välittömiä tarpeita Iranissa. Lisäksi tutkitaan mahdollisia pitkän aikavälin toimia, joilla täydennettäisiin Iranin viranomaisten asian osalta tekemää työtä. Pakistanin kanssa allekirjoitettiin huhtikuussa sopimus sähköisen alustan perustamisesta takaisinottoprosessin helpottamiseksi. Syksyllä käynnistettävään pilottivaiheeseen osallistuu neljä jäsenvaltiota (Kreikka, Ranska, Saksa ja Belgia). Sen on tarkoitus olla ensimmäinen askel kohti nopeaa täytäntöönpanoa. Pakistanilaisten viranomaisten tekemät vierailut ovat luoneet pohjaa Europolin ja Euroopan raja- ja merivartioviraston kanssa käytäville jatkokeskusteluille. EU tukee myös Pakistanissa toimivia vastaanottokeskuksia ja tiedotuskampanjoita, joilla lisätään tietoa muuttajien todellisuudesta. EU:n ja Pakistanin 12

13 kolmannen huippukokouksen järjestäminen riippuu muun muassa muuttoliikkeen ja takaisinoton osalta tehtävässä yhteistyössä saavutetusta edistymisestä. Bangladeshilaisista on tullut toiseksi suurin EU:hun sääntöjenvastaisesti tulevien ryhmä. Poliittista ja operatiivista vuorovaikutusta on lisätty viime vuoden aikana erityisesti sääntöjenvastaisesti tulleiden takaisinoton ja sääntöjenvastaisen muuttoliikkeen ehkäisemisen osalta. Bangladeshin on tehtävä määrätietoisemmin työtä ottaakseen takaisin EU:ssa sääntöjenvastaisesti oleskelevia kansalaisiaan, mihin se on sitoutunut. Tätä varten voitaisiin sopia vakiomuotoisista toimintamenettelyistä näiden henkilöiden tunnistamiseksi ja palauttamiseksi. 3. Ensimmäisen vuoden aikana saadut kokemukset, haasteet ja etenemissuunnitelma Yhteistyö jäsenvaltioiden kanssa Kumppanuuskehys on lisännyt ennennäkemättömällä tavalla EU:n ja tiiviit kahdenväliset suhteet omaavien jäsenvaltioiden yhteistyötä kumppanimaiden kanssa. Yksi esimerkki on ollut Niger, jossa viranomaisia on tuettu sekä EU:n että jäsenvaltioiden välineillä. Yhteistyö on ollut arvokasta myös tietojen vaihdon muodossa. Viimeisimpänä esimerkkinä on työ vaihtoehtoisten reittien jäljittämisen parantamiseksi. Koordinoidun lähestymistavan hyödyt ovat lisäksi tulleet esiin valmisteltaessa EU:n ja jäsenvaltioiden prioriteettimaihin suuntautuvia yhteisiä korkean tason vierailuja ja asiantuntijavierailuja ja laadittaessa EU:n yhteisiä muistioita jäsenvaltioiden kahdenvälisiä vierailuja varten. Tämä mahdollistaa EU:n pääkaupunkien ja niiden kumppanimaissa sijaitsevien lähetystöjen kantojen tehokkaan yhdenmukaistamisen. Tämä on tarkoittanut EU:n tasolla myös sitä, että kahdenväliset suhteet ja yhteistyö ovat välillä etualalla ja EU täydentää aktiivisesti jäsenvaltioiden toimia tuloksiin perustuvan todellisen toimielinten välisen kumppanuuden avulla. Koordinoitua ja yhdenmukaista EU:n/jäsenvaltioiden lähestymistapaa ei ole kuitenkaan saatu aikaan kaikissa tapauksissa. Lisätyötä tarvitaan, jotta voidaan välttää koordinoinnin puute ja varmistaa täysi läpinäkyvyys ja valmisteltavia toimia koskeva tietojen vaihto EU:n ja jäsenvaltioiden kesken. Kantojen yhtenäistämistä on parannettava, viestin on oltava yhteinen ja EU:n tason toimien ja kahdenvälisen yhteistyön on vahvistettava toisiaan. Kumppanuuskehyksessä voitaisiin myös hyödyntää enemmän joidenkin jäsenvaltioiden etuoikeutettuja kahdenvälisiä suhteita tiettyihin kumppanimaihin ja näin tarjota lisäarvoa EU:n tason strategiselle lähestymistavalle. Tämä voisi olla erityisen arvokasta silloin, kun EU:lla ei ole erityistä mandaattia tai kun sillä on vain osittainen toimivalta. Tähän mennessä vain rajattu määrä jäsenvaltioita on osallistunut proaktiivisesti. Tulevina kuukausina pitäisi olla mahdollista lisätä näihin yhteisiin toimiin osallistuvien jäsenvaltioiden määrää. Erityisesti kaikkien jäsenvaltioiden johdonmukainen ja koordinoitu tuki on keskeisessä asemassa, kun kaikkia käytettävissä olevia vaikutuskeinoja, joilla voidaan varmistaa yhteistyö muuttoliikkeen hallinnassa, hyödynnetään tehokkaasti ja tuloksellisesti. Toinen tärkeä koordinoinnin osa-alue on johdonmukaisuuden varmistaminen muiden kansainvälisten prosessien kanssa. EU:n tasolla harjoitetaan tehokasta koordinointia, jotta voidaan varmistaa, että kannat ovat kumppanuuskehyksen, Vallettan huippukokouksen jatkotoimien, Afrikan alueellisten muuttoliikeprosessien, G20- ja G7-maihin liittyviä 13

14 maailmanlaajuisia prosesseja koskevien EU:n kantojen ja YK:n muuttoliikettä koskevan Global Compact -aloitteen valmistelun puitteissa johdonmukaiset. Tätä pyrkimystä olisi ylläpidettävä ja vahvistettava edelleen. Kumppanuuskehyksessä on keskitytty alusta alkaen viiteen prioriteettimaahan. Useat jäsenvaltiot ovat kehottaneet laajentamaan lähestymistapaa ja kokeilemaan sitä myös muilla maantieteellisillä alueilla. Maantieteellisesti joustava lähestymistapa on kehitetty vastaamaan muuttuviin muuttovirtoihin ja uusiin tarpeisiin, minkä lisäksi siinä otetaan huomioon, että yhteistyö kauttakulkumaiden kanssa on ollut usein helpompaa kuin lähtömaiden kanssa. Tämän seurauksena yhteistyötä on lisätty esimerkiksi Norsunluurannikon, Guinean ja Bangladeshin kanssa. Yhteistyö kentällä Läsnäolo kentällä on olennaisen tärkeää, jotta voidaan saada paremmin tietoja muuttovirroista ja saavuttaa selviä operatiivisia tuloksia. EU:n edustustot ja jäsenvaltioiden suurlähetystöt ovat määritelleet muuttoliikkeen yhdeksi painopistealueistaan kumppanuuskehyksen käynnistämisestä asti. Kahdentoista Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilön lähettäminen prioriteettimaihin kuuluviin kolmansiin lähtö- ja kauttakulkumaihin 19 on ollut erittäin tärkeää EU:n osallistumisen vahvistamiseksi. He auttavat muodostamaan tiiviimmät yhteydet kaikkiin paikallisiin sidosryhmiin ja viranomaisiin. EU:n virastojen asiantuntemusta on hyödynnettävä täysimääräisesti. Afrikan maiden ja Frontexin tiedusteluyhteisö tarjoaa jo kehyksen säännölliselle rajaturvallisuutta koskevalle tietojen ja asiantuntemuksen vaihdolle 20. Euroopan raja- ja merivartioviraston ensimmäisen yhteyshenkilön lähettäminen Afrikkaan heinäkuussa on seuraava edistysaskel. Kumppanimaiden valmiuksien kehittämiseen tähtäävät yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan operaatiot ovat myös osoittautuneet hyödyllisiksi kauttakulkumaiden rajavalvonnan parantamisessa ja järjestäytyneen rikollisuuden torjumisessa. Palautukset ja takaisinotto Palautusten ja takaisinoton parantaminen on ollut kumppanuuskehyksen keskeinen tavoite. Tarkoituksena on, että muuttoliikkeen hallinnan koko ketju voi toimia ja että järjestelmä ehkäisee ihmisten lähtemistä vaaralliselle matkalle. Tällä osa-alueella kolmansien maiden kanssa tehtävän yhteistyön vahvistamiseksi on tarkasteltu useita erilaisia lähestymistapoja ja välineitä. Joidenkin kumppaneiden kanssa EU on käynyt virallista vuoropuhelua tai neuvotteluja laillisesti sitovista välineistä, kun taas toisten kanssa on kokeiltu epävirallisempia välineitä, kuten vakiomuotoisia toimintamenettelyjä, teknisiä käyntejä tai tunnistamiskäyntejä. Tunnistamiskäynneistä saadut kokemukset vahvistavat, että tällaiset käynnit ovat hyödyllisiä välineitä, mutta tunnistamisprosessi on ollut kumppanimaiden puolelta pitkä ja raskas, ja ainoastaan murto-osa tunnistetuista henkilöistä on palautettu. Käyntejä olisi tehtävä Euroopan muuttoliikeyhteyshenkilöitä on lähetetty Etiopiaan, Jordaniaan, Libanoniin, Maliin, Nigeriin, Nigeriaan, Pakistaniin, Senegaliin, Serbiaan, Sudaniin, Tunisiaan ja Turkkiin. Sen jäseniä ovat nykyisin seuraavat Afrikan maat: Angola, Benin, Burkina Faso, Djibouti, Etelä-Sudan, Gambia, Ghana, Guinea, Kamerun, Kap Verde, Kenia, Kongon demokraattinen tasavalta, Liberia, Marokko, Mauritania, Mali, Niger, Nigeria, Norsunluurannikko, Senegal, Sierra Leone, Togo ja Tšad. Tarkkailijajäseniä ovat seuraavat maat: Algeria, Egypti, Eritrea, Libya ja Sudan. Tiedusteluyhteisön tukemiseksi ollaan parhaillaan käynnistämässä neljän miljoonan euron suuruista hanketta. 14

15 tulevaisuudessa erityisesti silloin, kun tunnistaminen ei onnistu vaihtoehtoisilla keinoilla, tai niitä olisi hyödynnettävä luottamuksen rakentamista koskevina toimenpiteinä jäsennellyn yhteistyön aikaansaamiseksi. Tavallisesti tunnistaminen ja asiakirjojen myöntäminen on lähtömaiden konsuliviranomaisten tai saapumispaikkojen lähettämien pysyvien yhteyshenkilöiden tehtävä. Kumppanuuskehyksen käyttöönoton jälkeen on käynnistetty viralliset neuvottelut takaisinottosopimuksista Nigerian, Tunisian ja Jordanian kanssa Marokon kanssa jo käynnissä olleiden neuvottelujen lisäksi. Näihin neuvotteluihin liittyy säännöllisesti monia haasteita, joita ovat esimerkiksi kolmannen maan kansalaista koskevan lausekkeen sisällyttäminen sopimukseen tai kumppanimaan hyväksyntä EU:n matkustusasiakirjoille paluuta varten (eurooppalainen maahanpaluulupa). Muiden maiden kanssa kokeillaan epävirallisempia palautusyhteistyön välineitä, kuten vakiomuotoisia menettelytapoja. Kummassakin tapauksessa useimmilla lähtömailla on edelleen vaikeuksia hyväksyä kansalaistensa takaisinotto, vaikka kyseessä on vakiintunut kansainvälinen velvollisuus. Työtä onkin tehostettava, jotta kumppaneita voidaan auttaa viestittämään kansalaisilleen, että takaisinottoyhteistyössä on kyse kattavasta ja tasapainoisesta suhteesta EU:n ja sen jäsenvaltioiden kanssa ja että se on myös keskeinen väline torjuttaessa sääntöjenvastaista muuttoliikettä, joka vaarantaa monien heidän maanmiestensä hengen. Kumppanimaat ovat osoittaneet olevansa aiempaa halukkaampia tekemään yhteistyötä sellaisten vasta saapuneiden luvattomien muuttajien palauttamisessa, jotka eivät vielä kuulu maastamuuttajayhteisöihin ja osallistu rahalähetyksillä omien yhteisöjensä toimeentuloon. Kumppanuuskehyksessä keskitytään yhä kaikkiin EU:ssa oleviin luvattomiin muuttajiin, mutta kumppanimaiden kanssa ja erityisesti ensimmäisissä maahantulojäsenvaltioissa kokeillaan vasta saapuneisiin luvattomiin muuttajiin keskittyviä operatiivisia ratkaisuja. Myös EU:n sisäisiä toimia on jatkuvasti lisättävä, jotta palauttaminen on tehokkaampaa ja tuloksellisempaa. Tarkistetussa palauttamista koskevassa EU:n toimintaohjelmassa ja suosituksessa 21 määritellään toimenpiteet, joihin jäsenvaltioiden olisi ryhdyttävä palautusten tuloksellisuuden parantamiseksi, ja käsitellään erilaisia ongelmia, kuten pakenemisvaaraa palautuspäätöksen jälkeen. Tämä on myös tärkeä tekijä sen varmistamiseksi, että kumppanuuskehyksen puitteissa saavutetaan todellisia tuloksia palautuksissa. Jäsenvaltiot voivat myös antaa panoksensa parantamalla palauttamista koskevien tietojen keruuta, minkä avulla voidaan parantaa analysointia 22. Koordinoidut ja riittävät uudelleenkotouttamispaketit, joiden avulla ihmiset voivat palata lähtömaihin arvokkuutensa säilyttäen, ovat tärkeä kannustin palautusten edistämisessä. Palautuksiin ja takaisinottoon liittyvän vastustuksen voittaminen edellyttää kaikkien asiaan liittyvien EU:n politiikkojen tarjoamien viputekijöiden koordinoidumpaa ja laajempaa käyttöä tulosten saavuttamiseksi. Yksi erityinen alue, jota olisi tutkittava, on esimerkiksi viisumipolitiikan tai laillisen muuttoliikkeen koordinoidumpi käyttö 23. Jäsenvaltioiden ja kumppanuuskehyksen prioriteettimaiden välillä käynnissä olevista laillisen maahanmuuton COM(2017) 200 final, , ja C(2017) 1600 final, Komission yhdennetty palauttamisen hallintasovellus mahdollistaa myös palautuksia koskevien tietojen jakamisen. Esimerkiksi viisumien käyttäminen vipuna on osoittautunut tulokselliseksi, kuten käy ilmi tiettyjen jäsenvaltioiden ja myös Yhdysvaltojen ja Kanadan kokemuksista suhteessa kumppanimaihin. 15

16 aloitteista järjestettyyn ad hoc -kyselyyn saatujen 23 jäsenvaltion vastausten perusteella 24 näyttää siltä, että 16 maalla ei ole käynnissä muita erityisiä laillisen maahanmuuton aloitteita kuin Erasmus+-ohjelman puitteissa käynnissä olevat opiskelijoiden liikkuvuuteen liittyvät aloitteet. Ainoastaan kaksi maata ilmoitti, että niillä on Senegalin ja Malin kanssa käynnissä kahdenvälisiä aloitteita, joilla helpotetaan korkeakoulututkinnon suorittaneiden ja jo työelämässä olevien nuorten liikkuvuutta. Yhteistyön lisäämiseksi olisi tarjottava laajempia kannustinpaketteja kolmannen maan halukkuus huomioon ottaen. Yksi osa-alue, jolla on ollut mahdollista saavuttaa hyviä tuloksia, on Eurooppaan johtavalle reitille juuttuneiden muuttajien avustettu vapaaehtoinen paluu. Libyan ja Nigerin tapauksessa vahvistettu kumppanuus EU:n ja Kansainvälisen siirtolaisuusjärjestön kanssa on tuottanut konkreettia tuloksia: vuoden 2017 tammikuun alun ja kesäkuun 9. päivän välisenä aikana yli Nigeriin ja Libyaan juuttunutta haavoittuvassa asemassa olevaa muuttajaa sai tukea voidakseen palata kotiin. Libyan osalta vuonna 2017 palanneiden määrä on jo suurempi kuin vuonna 2016 palanneiden määrä. EU:n ja jäsenvaltioiden olisi tehostettava viestintää ja lisättävä tietoisuutta sääntöjenvastaisten muuttomatkojen vaaroista. Vaikka lähtö- ja kauttakulkumaissa on hankkeita, joiden avulla mahdollisia muuttajia varoitetaan matkan vaaroista, paluuta ja onnistunutta uudelleenkotoutumista koskevan tiedotuksen lisääminen ja tietoisuuden lisääminen maastamuuttajayhteisön keskuudessa voisivat myös auttaa lisäämään palaamista. Rahoitustuki EU:n Afrikka-hätärahaston ansiosta on mahdollista tehdä nopeasti ja joustavasti päätöksiä muuttoliikepolitiikkaa ja muuttoliikkeen hallintaa koskevista hankkeista ja muuttoliikkeen perimmäisiin syihin puuttumisesta. EU on lisännyt huomattavasti hätärahaston kolmella alueella käytettävissä olevien varojen määrää, marraskuun 2015 noin 1,8 miljardista eurosta noin 2,8 miljardiin euroon 25. Hätärahaston laajentaminen kattamaan Guinea, Norsunluurannikko ja Ghana on parantanut sen ulottuvuutta entisestään. Vaikka on osoitettu, että hätärahaston avulla voidaan valmistella nopeasti EU:n ja sen jäsenvaltioiden sekä kumppanimaiden yhteisiä etuja palvelevia toimia, nopeutta ei ole aina onnistuttu pitämään yllä prosessin myöhemmissä vaiheissa. Useat toteutuskumppanit (mukaan lukien EU:n jäsenvaltioiden kehitysyhteistyövirastot) eivät ole olleet valmiita lähettämään nopeasti henkilöstöä ja käynnistämään toimintaa kentällä. Prosessit, jotka johtavat sopimusten allekirjoittamiseen toteuttajien kanssa, ovat yksinkertaistuneet ja nopeutuneet vuoden 2017 alun jälkeen. Viimeisten viiden kuukauden aikana kolmella alueella allekirjoitettujen sopimusten arvo on noussut lähes 500 miljoonasta eurosta yli 1 miljardiin euroon Alankomaat, Belgia, Bulgaria, Irlanti, Itävalta, Kroatia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Malta, Portugali, Puola, Ranska, Ruotsi, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki, Unkari, Viro, Yhdistynyt kuningaskunta. Tähän mennessä kolmella alueella on hyväksytty 118 ohjelmaa, joiden kokonaisarvo on 1 889,3 miljoonaa euroa. 16