Arkistolaitos Helsinki arkisto toimen. opas

Transkriptio

1 Arkistolaitos Helsinki 1996 arkisto toimen opas

2 , I. Yksikkö, josta määräystä on saatavissa n n YLIOPISTO. Y KIRJAKAUPPA YliopistokiIjakauppa Oy PL 833 Wiiopistonkatu 5) HELSINKI fa Puh iibri@cc. helsinki. fi....,....,.-... *. - ~.,.. _. ;.,.... 1, \.,...,.....-'..,.....

3 SISÄLLYSLUETTELO Sivu ESIPUHE G KUNNAN ARKISTON JA ARKISTOTOIMEN MERKITYS ARKISTOTOIMEN SISÄLTÖ ARKISTOTOIMEN ORGANISAATIO JA TEHTAVÄT 3.1 Arkistotoimen johto 3.2 Arkistonmuodostajat 3.3 Arkistotoimen tehtävät Kunnan arkistonhoitajan tehtävät Arkistovastaavien tehtävät 3.4 Arkistotyöryhmä ARKISTOTOIMEN OHJEET ARKISTONMUODOSTUS Arkistonmuodostuksen suunnittelu Arkistonmuodostuksen menetelmät Arvonmääritys ja seulonta Asiakirjojen säilytystavat ja arkistointi Kirjaaminen Asianhallintajärjestelmät ja arkistonmuodostus Kuntien välisen yhteistoiminnan arkistonmuodostus Organisaatiomuutokset ja arkistonmuodostus 20 ASIAKIRJOJEN HÄVITTÄMINEN ASIAKIRJOJEN SIIRTÄMINEN KESKUSARKISTOON 23 ARKISTON LUE TTELOINTI JA JÄRJESTÄMINEN 8.1 Asiakirjojen luettelointi 8.2 Arkistoaineiston kuvailu 8.3 Vanhan arkiston järjestäminen ASIAKIRJOJEN SÄILYTYS JA SUOJELU Arkistokelpoisuus Arkistotilat Asiakirjojen suojelu poikkeuksellisissa oloissa 27

4 10 ARKISTON TIETOPALVELUTEHTÄVÄT 10.1 Arkiston käyttö 10.2 Asiakirjojen julkisuus ja tietosuoja KOTISEUTUARKISTOT TIETOJEN ANTAMINEN ARKISTOLAITOKSELLE 31 LIITE 1 LUETTELO ARKISTOTOIMEN MÄÄRÄYKsIsTÄ JA SITÄ KOSKEVISTA OHJEISTA JA JULKAISUISTA 32 LIITE 2 ASIAKIRJAHALLINNON SANASTOA 34 4 ' _. < _... '. I.._....,-, L... I '... '... '. c :

5 ESIPUHE Arkistolaitoksen laatiman oppaan tarkoitus on antaa kokonaiskuva arkistotoimesta ja selvittää arkistolain (L 83 1 /94) kunnille asettamia velvoitteita. Opas ei ole kunnallisen arkistotoimen järjestämistä ja hoitoa koskeva sitova määräys, vaan suositus siitä, miten arkistolain vaatimukset voidaan tarkoituksenmukaisimmin hoitaa. Opas soveltuu myös kuntayhtymien ja vastaavien yhteistyömuotojen arkistotoimen hoitoon. Arkistolain piiriin kuuluvat kaikki kunnalliset arkistot. Arkistotoimen hoitoon liittyvät määräykset julkaistaan erikseen. Oppaassa ei ole arkistotoimen ja arkistonhoidon sisällön ja yksityiskohtien pohdintaa. Oppimateriaalia aiheesta on julkaistu erikseen. Luettelo julkaisuista on liitteenä 1. Asiakirjahallinnon keskeinen sanasto on liitteenä 2. Oppaan sisällysluetteloa suositellaan soveltuvin osin käytettäväksi kunnan arkistotoimen toimintaohjeen sisällysluettelona. Opas on laadittu arkistolaitoksen asettaman Kunnallisen arkistotyöryhmän aloitteesta, ja työn aikana on kuultu sekä Kunnallisarkistoyhdistys ry:tä että Kuntaliittoa. Opas on laadittu Turun maakunta-arkistossa. Sen laatijana on ollut tutkija Pirkko Haario. Helsingissä 9. päivänä helmikuuta 1996 Arkistolaitoksen pääjohtaja Veikko Litzen 5

6 1 KUNNAN ARKISTON JA ARKISTOTOIMEN MERKITYS Kunnallisiin arkistoihin kuuluvat asiakirjalliset tietoaineistot muodostavat kunnallisen päätöksenteon ja hallinnon tärkeän tietolähteen. Arkiston toimivuus on tärkeä edellytys sekä kunnan asioiden hyvälle hoitamiselle että kuntalaisten ja kunnassa sijaitsevien yhteisöjen oikeusturvan toteutumiselle. Kunnan toiminnan yhteydessä kertyvät asiakirjat muodostavat kunnan ar - kiston. Arkistoon kuuluvat kaikki tehtävien johdosta saapuneet tai toiminnan tuloksena syntyneet asiakirjat riippumatta siitä, säilytetäänkö niitä päätearkistossa tai eri työ- ja toimipisteissä. Asiakirjalla tarkoitetaan kirjallista tai kuvallista esitystä (paperi, kartonki, muovi) tai sellaista sähköisesti tai muulla vastaavalla tavalla aikaansaatua esitystä (filmi, reikäkortti, magneettinauha ja -levy, optinen levy), joka on luettavissa, kuunneltavissa tai muutoin ymmärrettävissä teknisin apuvälinein (ArkL 6). Tässä oppaassa asiakirjoilla tarkoitetaan kaikilla eri tallennusvälineillä olevia toimintaan liittyviä tietoaineistoja. Tiedot säilytetään käyttökelpoisina tietovälineestä riippumatta. Arkistotoimen tavoitteena (ArkL 5 7) on, että asiakirjat edistävät kunnan jokapäiväistä toimintaa, tukevat oikeusturvan ja tietosuojan toteutumista sekä palvelevat tieteellistä tutkimusta. Kunnalliset arkistot ovat osa kansallista kulttuuriperintöä. Kunnallisten viranomaisten ja toimielinten tehtävänä on toimia tämän tärkeän asiakirjallisen kulttuuriperinnön tuottajana ja säilyttäjänä. Tästä syystä arkistolaki koskee sekä niiden arkistotoimen järjestämistä ( 8-9) että asiakirjojen laatimista, säilyttämistä, hävittämistä ( 13) ja käyttöä (5 12, 15). Arkistolain valtuutuksella arkistolaitos antaa kunnille määräyksiä asiakir - jojen säilyttämisestä pysyvästi (5 8), samoin kuin pysyvästi säilytettävien asiakirjojen arkistotiloista ( 12) ja siitä, minkälaisilla tietovälineillä tiedot säilytetään ( 11). 6

7 2 ARKISTOTOI M EN s ISÄLTÖ Arkistotoimi on kunnassa hallinnolliset organisaatiorajat ylittävä kokonaistehtävä, jonka piiriin kuuluvat kaikki kunnan viranomaiset ja toimielimet. Samoin se käsittää kaikki kunnan tehtävissä tarvittavat asiakirjaaineistot. Arkistotoimen tehtävänä (ArkL 7) on asiakirjojen käytettävyydestä huolehtiminen, säilytysarvoltaan vähäisten asiakirjojen hävittäminen ja kunnan toiminnasta kertovien asiakirjojen säilyttäminen. Asiakirjojen säilyttäminen ja käytettävyydestä huolehtiminen sisältävät aineistojen säilymisen varmistamisen ja johdonmukaisen arkistoinnin, asioiden rekisteröinnin tai kirjaamisen sekä arkistoluettelon ylläpidon. Arkistotoimen tehtävänä on huolehtia myös siitä, että elektronisten asianhallinta- ja tietojärjestelmien tietoaineistot ovat käytettävissä tarvittavan ajan, tutkimukselle arvokkaat aineistot satoja vuosia. Tällöin atk-aineistojen tallentaminen ja tulostaminen on suunniteltava niin, että tietojen käyttö on tulevaisuudessakin helppoa ja taloudellista. Erityisesti pysyvän säilytystarpeen vaatimukset on suunnittelussa otettava huomioon. Tietopalvelutehtävien j a organisaatioyksiköiden päivittäistä työtä tukevien tehtävien kautta arkistotoimi liittyy kunnan tietohuoltoon ja -hallintoon. Tietohuolto käsittää tarvittavan tiedon tuotannon, hankinnan, tallennuksen ja saattamisen tarvitsevien käyttöön sekä tietohallinto tietohuoltoa ohjaavat ja tukevat manuaalisesti tai tietotekniikan avulla hoidetut toiminnot. Sitä osaa tietohallinnosta, joka ohjaa organisaatioyksikön toiminnassa tarvittavien tietojen ja asiakijojen tuottamista, vastaanottamista, käsittelyä, säilytysarvon määritystä ja tallentamista kutsutaan asiakirjahallinnoksi. Arkistotoimella ja asiakirjahallinnolla on läheinen yhteys toisiinsa ja niiden toiminnot ovat osittain päällekkäisiä. 7...

8 Asiakirjahallinto Lomakesuunnittelu Asiakirjojen laatiminen Monistus ja jakelu Postitus Kirjaaminen, rekisteröinti Säilytysaj an määrittely Arkistointi Määräajan säilytettävien asiakirjojen hävittäminen ArEristotoisni Järjestäminen Luettelointi ja kuvailu Pysyvästi säilytettävien asiakirjojen siirtäminen päätearkistoon Asiakirjahallinnon Ja arkistotoimen sisältö Arkistotoimen yleisten tavoitteiden saavuttaminen taloudellisella ja tarkoituksenmukaisella tavalla edellyttää, että sen osa-alueet koordinoidaan kunnassa kokonaisvaltaiseksi asiakirjahallinnoksi ja otetaan huomioon kaikessa kunnan tietohallinnossa (ArkL 7) ,... :,,..,.:. '.

9 3 ARKISTOTOIMEN ORGANISAATIO JA TEHTÄVÄT 3.1 Arkistotoimen johto Kunnan arkistotoimen järjestäminen kuuluu kunnanhallitukselle (ArkL 5 9). Tämä merkitsee, että kunnanhallituksella on koko kunnan osalta vastuu asiakqahallinnon ja arkistotoimen organisoinnista, suunnittelusta ja resursseista. Lisäksi se seuraa ja valvoo arkistotoimen ja asiakirjahallinnon hoitoa. Koska vastuu arkistotoimen järjestämisestä kuuluu luottamuselimelle, edellyttää käytännön johtovastuu viranhaltijaa tai toimihenkilöä, jolla on koulutus arkistotoimen hoitamiseen (arkistonhoitotutkinto) ja riittävä toimivalta. Kunnanhallitus määrääkin kunnan arkistotointa ja arkistonmuodostusta johtavan viranhaltijan tai toimihenkilön, joka arkistolain mukaan (5 9) huolehtii arkistotoimen johtotehtävien lisäksi kunnan pysyvästi säilytettävistä asiakirjoista, keskusarkistosta. Kunnanhallituksen päätös voidaan tehdä esimerkiksi arkistotoimen toimintasääntönä. Jäljempänä kunnan arkistotointa johtavaa viranhaltijaa tai toimihenkilöä kutsutaan kunnan arkistonhoitajaksi. Samalla kun kunnanhallitus päättää koko kunnan arkistotoimen hoidon järjestämisestä, sen tulee huolehtia siitä, että arkistonhoitajan toimivaltuudet ovat riittävät. Kokonaisvaltaiseen arkistotoimen hoitoon päästään vain ulottamalla arkistonhoitajan toimivalta kaikkiin kunnan asiakirjahallintoon liittyviin tehtäviin. Tarkemmin arkistonhoitajan tehtävät voidaan eritellä toimenkuvauksessa tai muussa hallintokäytännön mukaisessa sopimuksessa. Tässä yhteydessä tulee erityisesti yhdistelmävirassa toimivalle arkistonhoitajalle varata riittävästi aikaa arkistotoimen tehtävien hoitamiseen. Arkistotoimen suunnittelu ja ohjaus voidaan järjestää myös useamman kunnan yhteistyönä esimerkiksi palkkaamalla yhteinen arkistonhoitaja. Myös asiakirjojen pysyvä säilytys voidaan hoitaa kuntien yhteisesti perustamassa päätearkistossa, jossa jokaisen kunnan arkisto muodostaa kuitenkin aina oman kokonaisuutensa. 9 :.

10 3.2 Arkistonmuodostajat Vastuu asiakirjahallinnon ja arkistotoimen hoitamisesta kuuluu arkistonmuodostajalle (ArkL 8). Arkistolaki ( 1, kohta 2) pitää kunnan arkistonmuodostajina kunnallisia viranomaisia ja toimielimiä, joita ovat monijäseniset viranomaiset ja kunnan organisaatioon kuuluvat laitokset, sekä kunnan liikelaitoksia (5 1, kohta 4). Arkistolain perustelujen mukaan arkistonmuodostajana pidetään yksikköä tai yhteisöä, jolle muodostuu itsenäinen, muista riippumaton arkistokokonaisuus. Arkistonmuodostajan määrittelyn taustalla on provenienssipenaate, j onka mukaan toiminnan yhteydessä kertyviä asiakirjakokonaisuuksia ei saa sekoittaa keskenään. Näille arkistonmuodostajille eli em. kokonaisuuksia muodostaville organisaatioille arkistolaki asettaa tiettyjä tehtäviä ja velvoitteita. Tässä oppaassa arkistonmuodostaj alla tarkoitetaan organisaatioyksikköä, joka vastaa omien tehtäviensä osalta kunnan asiakirjahallinnosta, ar - kistonmuodostuksesta ja arkistotoimen hoidosta. Johtavat uuunhaltijut ovat vastuussa yksikköjensä urkistotoimesta kuten mistä tahansa organisaation käytännön toiminnasta. He nimittävät yksiköille arkistovastaavat (ks ) ja määräävät käyttöön niiden arkistonmuodostussuunnitelmat (ks. 4 ja 5.1). 3.3 Arkistotoimen tehtävät Arkistotoimen tehtävät voidaan ryhmitellä asiakirjojen käsittelyvaiheen tehtäviin, päätearkistotehtäviin ja johtamiseen liittyviin ohjaus- ja suunnittelutehtäviin. Käytännössä niiden hoitoon ja jakoon eri viran- ja toimenhaltijoiden kesken vaikuttavat kunnan koko, hallinto- ja toimistotyön organisointi ja kunnan sisäinen ohjaus. Asiakzgcjen käsittelyuaiheen tehtäuät ovat osa hallinto- ja toimistotyötä. Jokainen tietoja ja asiakirjoja työssään käsittelevä hoitaa omalta osaltaan näitä tehtäviä työmenetelmien ollessa oleellinen osa asioiden käsittelyä. Tehtävät ovat - asioiden ja asiakirjojen kiqaaminen ja rekisteröinti sekä - asiakirjojen seulonta ja arkistointi. Jotta arkistotoimen tavoitteet käytännössä toteutuvat, tulee jokaisen arkistonmuodostajan palveluksessa olevan käsitellä huolellisesti asiakirjoja ja noudattaa annettuja ohjeita. Päätearkistotehtäviä hoidetaan sekä keskusarkistossa että ao, organisaatioyksikössä sen mukaan, mitä arkistotoimen ohjeistossa tai muuten on sovittu niiden tekemisestä. Ne ovat - pysyvästi säilytettävän asiakirja-aineiston vastaanottaminen arkistoon, - asiakirjojen hävittäminen, kun niiden säilytysaika on kulunut umpeen, ja hävitysluetteloiden laatiminen, 10

11 - arkistoluetteloiden laatiminen ja ylläpitäminen sekä - arkiston tieto- ja tutkijapalvelu. Kunnan arkistotoimen johtamiseen kuuluvia asiakitjahallinnollisia suunnittelu- ja ohjaustehtäviä ovat - arkistotoimen kehittäminen kunnan tietohallinnon ja -palvelun toimivaksi osaksi, - arkistotointa koskevien määräysten ja yleisohjeiden soveltaminen kunnan arkistotoimeen, - arkistotoimen käytännön hoitoa ja arkistonmuodostusta koskevien ohjeiden antaminen ja kunnan arkistotoimen ohjeiston ylläpitäminen, - arkistonmuodostussuunnitelmien laatimisen ohjaaminen ja niiden tarkastaminen, - arkistoalan yleisen kehityksen seuraaminen, - asiakirjahallinnon ja arkistotoimen koulutuksesta huolehtiminen sekä - arkistoalan tiedotuksen hoitaminen Kunnan arkistonhoitajan tehtävät Kunnan arkistonhoitajan tehtävänä on pitää huolta pysyvästi säilytettävästä kulttuuriperinnöstä ja kehittää kunnan arkistotointa niin, että pysyvästi säilytettävä aineisto vastaa sisällöltään ja kunnoltaan tietopalvelun ja tutkimu ksen vaatimuksia. Arkistotointa johtavana viran- tai toimenhaltijana arkistonhoitajalla on vastuu kunnan asiakirjahallinnollisista suunnittelutehtävistä ja arkistonmuodostuksen ohjaamisesta. Arkistonhoitajan virkanimikkeen (arkistopäällikkö, arkistosihteeri, keskusarkistonhoitaja) tulee kuvastaa edellä mainittujen tehtävien mukaista vastuun laajuutta. Asiakirjahallinnon ammattilaisena kunnan arkistonhoitajan tulee osallistua kunnan tietohallinnon suunnitteluun ja kehittämiseen sekä toimistotyön rationalisointiin. Hänen tehtävänsä on huolehtia siitä, että arkistotoimen vaatimukset ja asiakirjojen pysyvä säilyttäminen otetaan huomioon tietohallintoa ja tietotekniikan käyttöä käsittelevissä työryhmissä. Arkistotoimen kehittämistehtävien lisäksi arkistonhoitaja vastaa päätearkistotehtävistä kunnan keskusarkiston osalta. Käytännössä arkistotoimen tehtävien hoitaminen edellyttää jatkuvaa yhteistyötä organisaatioyksiköiden kanssa. Jos arkistonhoitaja kuitenkin havaitsee, ettei yksikön arkistotoimen tehtävistä huolehdita eikä arkistotoimen ohjeita noudateta, hänellä tulee olla mahdollisuus puuttua yksikön arkistotoimen hoitoon. 11

12 _.I Arkistovastaavien tehtävät Käytännön arkistonhoitotyön tekemistä varten myös organisaatioyksiköille määrätään arkistotoimen vastuuhenkilö, jota tässä oppaassa kutsutaan arkistovastaavaksi. Hän toimii yhdyshenkilönä kunnan arkistonhoitajan ja oman yksikkönsä välillä. Yhdessä he kehittävät yksikön arkistonmuodostusta sekä antavat opastusta viran- ja toimenhaltijoille ja tamittaessa luottamushenkilöillekin. Arkistovastaava hoitaa myös ne päätearkistotehtävät, jotka arkistotoimen ohjeistossa on määrätty toimintayksiköissä hoidettaviksi. Arkistovastaaville tulee taata riittävä työaika arkistotoimen tehtävien hoitamiseen. 3.4 Arkistotyöryhmä Kunnan arkistonhoitajan esityksestä voidaan nimetä työryhmä ennalta määriteltyä tehtävää varten. Se voi selvittää käytännön ongelmia asioiden ja asiakirjojen käsittelyssä ja säilytyksessä sekä arkistotoimen erityistehtävissä. Työryhmän kokoonpano voisi vaihdella käsiteltävien asioiden mukaisesti. Sen tulisi edustaa suunnittelu- ja kehittämistehtävissä tarvittavaa asiakirjahallinnollista kokonaisnäkemystä sen lisäksi, että sen jäsenet ovat hyvin perehtyneet asioiden ja asiakirjojen päivittäiseen käsittelyyn. Arkistonhoitajan lisäksi sen jäseninä voisi olla esimerkiksi toimistotyöstä vastuussa oleva toimistopäällikkö, kunnan atk-asioista vastaava, eri organisaatioyksiköiden arkistovastaavia tai asiakirjahallinnosta ja sen rationalisoinnista kiinnostuneita esimiehiä ,. I',..,.*...

13 Arkistolaki mainitsee arkistotoimen käytännön ohjeena arkistonmuodostussuunnitelman ja edellyttää lisäksi arkistonmuodostaj ilta määräyksiä arkistotoimen hoidon järjestämisestä (8 8). Osa määräyksistä ja ohjeista on yhteisiä koko kunnalle ja osa koskee yksittäisiä organisaatioyksiköitä tai toimintoja. Ne voidaan antaa erillisinä arkistotoimen ohjeina tai sisällyttää muihin toimintaohjeisiin. Asiakirjahallinnon ja arkistotoimen hoitoa koskevat määräykset ja ohjeet kootaan kunnan arkistotoimen toimintaohjeeksi. Se sisältää ohjeet kunnan arkistotoimen tehtävien hoitamisesta sekä asiakirjojen käsittelystä ja säilytysajoista. Sen avulla toteutetaan käytännössä arkistotoimen ja asiakirjahallinnon tehtävät. Arkistotoimen toimintaohje saa olla muodoltaan ja sisällöltään käytännön tarpeiden mukainen. Se voi olla aikaisemman arkistosäännön tapaan pääjaottelultaan kaksiosainen, mutta myös useampiosainen erillisten ohjeiden kokoelma. Käytännössä eri organisaatioyksiköiden ohjeisto koostuu toimintaohjeen tarpeellisista osista; sen sijaan kunnan arkistonhoitaja tarvitsee koko toimin t aohj etta. Ohjeisto koostuu ulkopuolisista määräyksistä ja yleisohjeista lähtien arkistotoimeen liittyvistä laeista sekä kunnan yksilöllisten tarpeiden mukaan laadituista sisäisistä ohjeista. Niitä on runsaasti, mikäli kaikki asioiden ja asiakirjojen valmistelua, käsittelyä ja käyttöä sivuavat ohjeet otetaan mukaan. Jotta arkistolaissa arkistotoimelle asetettujen tavoitteiden toteuttaminen olisi käytännössä mahdollista, tulisi kunnan arkistotoimen toimintaohjeeseen sisällyttää vähintään seuraavat päätökset ja ohjeet: Määrtiyksetja yleisohjeet * arkistolaki * asiakirjojen pysyvää säilyttämistä koskevat arkistolaitoksen päätökset (ArK 8); * arkistolaitoksen päätös pysyvästi säilytettävien asiakirjojen valmistuksessa käytettävistä papereista ja kirjoitustarvikkeista (ArkL 5 1 1) sekä siihen perustuva luettelo valmistamiseen soveltuvista materiaaleista ja menetelmistä (julkaistaan vuosittain Virallisessa lehdessä); 13

14 ... * asiakirjojen ja muiden tietoaineistojen julkisuutta ja tietosuojaa koskevat lait, asetukset ja muut määräykset (ArkL 5 7, 13, 15); * arkistolaitoksen määräykset pysyvästi säilytettävien asiakirjojen säilytystiloista (ArkL 5 12). Kunnassa tehdyt paätöksetja laaditut ohjeet * kunnanhallituksen päätös kunnan arkistotoimen organisaatiosta, toimivaltuuksista, tehtävistä sekä arkistonmuodostajista (ArkL 8-9); * kunnan arkistonhoitajan ja arkistovastaavien toimenkuvat (ArkL 8-9); * toiminnoittain tehdyt arkistonmuodostussuunnitelmat, joihin asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sisältyvät (ArkL 5 8); * asiakirjallisten tietoaineistojen rekisteröinti- ja käsittelyohjeet (mikäli eivät käy selville arkistonmuodostussuunnitelmista) ; * ohjeet julkisten ja salaisten asiakyojen ja muiden tietoaineistojen hävittämisestä ja hävitettävän aineiston luetteloimisesta (ArkL 13); * ohjeet asiakirjojen ja muiden tietoaineistojen siirtämisestä keskusarkistoon (ArkL 9); * keskusarkiston arkistokaava/arkistokaavat (ArkL fj 7, 9); * arkistokelpoisuuteen ja säilytystekniikkaan liittyvät ohjeet (ArkL 5 11); * ohjeet arkiston suojaamisesta poikkeuksellisissa oloissa; * arkiston käyttö- ja asiakirjojen lainausohjeet (ArkL 5 7, 15). Arkistotoimen toimintaohjeen ylläpitäminen liittyy kunnan tieto- ja asiakirjahallinnon kehittämiseen. Kunnan arkistonhoitaja huolehtii määräysten ja yleisohjeiden ajan tasalla pitämisestä ja kukin organisaatioyksikkö yhdessä hänen kanssaan omista ohjeistaan. 14

15 5 ARKISTONM UODOSTUS 5.1 Arkistonmuodostu ksen suunnittelu Arkistonmuodostuksen suunnittelun päämääränä on tietojen saatavuuden parantaminen, tarpeettoman aineiston poistaminen sekä asiakirjojen löytymisen varmistaminen kaikissa käsittely- ja säilytysvaiheissa. Lopullisena tavoitteena on selkeä ja arkistonmuodostajan toimintaa hyvin kuvaava päätearkistokokonaisuus. Arkistolain mukaan (8 8) arkistonmuodostajan on ylläpidettävä asiakirjojen säilytysajat ja -tavat sisältävää arkistonmuodostussuunnitelmaa. Kunnassa arkistonmuodostussuunnitelmat tehdään toimintoihin pohjautuviksi. Or - ganisaatioiden muuttuessa arkistonmuodostussuunnitelman osat, jotka perustuvat toiminnallisiin kokonaisuuksiin, voidaan tarvittaessa erottaa toisistaan ja siirtää toisia yksiköitä koskeviin suunnitelmiin. Suunnittelu aloitetaan tehtävistä. Tehtävät ja niihin liittyvä tietojen ja asiakirjojen käsittely muodostavat organisaation läpi kulkevia toimintoketjuja, prosesseja, joiden kaikki vaiheet otetaan suunnittelussa tarkastelun kohteeksi. Näin tutkitaan asiakirjojen säilytysaikojen ja arkistointimenetelmien tarkoituksenmukaisuus ja hakemistojen tarve sekä toimistotyön asettamat vaatimu kset. Suunnittelussa otetaan huomioon myös asiakirjojen käyttö tutkimuksessa. Se edellyttää, että asiakirjojen alkuperäinen yhteys käy ilmi. Kun tietoaineistot on sidottu tehtäviin ja niihin liittyneeseen asiakirjojen käsittelyyn, luodaan arkistokokonaisuuksia, joilla on tutkimuksessa erityinen todistusvoima. Niiden tietokantojen lisäksi, joita arkistonmuodostaja yksinään ylläpitää, kuuluvat arkistonmuodostuksen suunnittelun piiriin useiden organisaatioiden yhteisistä tietokannoista ne tiedostot, joita arkistonmuodostaja ylläpitää ja päivittää. Niiden säilyttäminen tarpeellisilta osin samoin kuin tiedostoja koskevien selosteiden säilyttäminen kuuluu tiedoista vastaavalle organisaatiolle. Suunnittelutyön lopputuloksena asiakirjallisen tietoaineksen käsittely mer - kitään arkistonmuodostussuunnitelmaan, joka on asiakirjahallinnon tärkein ohje päivittäisessä toimistotyössä. Se auttaa viran- ja toimenhaltijoita hallitse- 15

16 maan parhaillaan käsittelyvaiheessa olevat omat tietoaineistonsa ja sijoittamaan käsittelemänsä asiakirjat oikeille paikoilleen käsiarkistoissa. Lisäksi muodostussuunnitelmaa voidaan käyttää uusien työntekijöiden perehdyttämisessä omaan työhönsä ja organisaation tehtäviin. Myös tietopalvelussa sitä voidaan käyttää apuna selvitettäessä arkistonmuodostajan tehtäviä ja niihin liittyviä tietoaineistoja, Arkistonmuodostussuunnitelma pidetään ajan tasalla seuraamalla työprosesseissa ja -menetelmissä tapahtuvaa kehitystä ja merkitsemällä suunnitelmaan niihin liittyvät tietojen ja asiakirjojen käsittelyssä tapahtuneet muutokset. Jukishallinnossa asiakujojen ja tietojen käsittely on olennainen osa jokaista toimintaprosessia. Arkistonhoitajan tulee jatkuvasti seurata arkistotoimen toimintaympäristössä tapahtuvia muutoksia, jotta tietoaineistojen käsittelyn rationalisointi saadaan osaksi organisaation kehittämistä. Tällä hetkellä muutoksia tuovat erilaiset hallinto- ja toimistotyön kehittämisprojektit sekä toiminnan laadun kehittäminen ja siihen liittyvä toimintaprosessien analysointi. 5.2 Arkistonmuodostuksen menetelmät Arvonmääritys ja seulonta Asiakirjallisten tietoaineistojen seulonta edistää niiden käytettävyyttä ja vähentää arkiston säilytys- ja käyttökustannuksia. Seulonta perustuu arvonmääritykselle, jonka avulla aineistojen säilytysajat määritellään. Käytännössä seulonta tarkoittaa pysyvästi ja määräajan säilytettävien asiakirjojen erottamista ja pitämistä toisistaan erillään. Näin turvataan tärkeiden tietojen säilyminen ja nopeutetaan hävittämistoimintaa. Arkistolain mukaan (5 8) arkistonmuodostaja määrää tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytysajat ottaen huomioon, mitä niistä on erikseen säädetty tai määrätty. Säilytysajat merkitään arkistonmuodostussuunnitelmaan, ja vastuu aineistojen säilyttämisestä tarvittavan ajan on arkistonmuodostajalla. Arkistonmuodostaja arvioi tietojen käyttötarpeen oman toimintansa sekä oman ja kuntalaisten oikeusturvan kannalta. Ministeriöt tai keskusvirastot voivat antaa erillisiä mäkäyksiä säilytysajoista lakiin perustuvalla valtuutuksella (mm. ArkL 83 1 /94 5 8, PotL 785/92 12, TPVaaliL 1076/ , EVaaliL 391/ ). Arkistolaitos määrää, mitkä asiakirjat tai asiakirjoihin sisältyvät tiedot säilytetään pysyvästi, koska säilytystarpeeseen vaikuttaa myös tiedon tutkimuksellinen arvo. Pysyvästi säilytettävän tiedon määrittelemiseksi arkistolaitos tarvitsee arkistonmuodostussuunnitelmasta saatavan kokonaiskuvan arkistonmuodostajan asiakirjallisesta tietoaineistosta. 16

17 Arkistolaitoksella on myös oikeus määrätä julkishallinnon viranomaisten henkilörekistereitä tai niihin sisältyviä tietoja säilytettäväksi pysyvästi. Sellaiset henkilörekisterit, joita ei ole määrätty pysyvästi säilytettäväksi, hävitetään henkilörekisterilain 27 :n mukaisesti, kun ne ovat tulleet tarpeettomiksi rekisterinpitäjän toiminnan kannalta. Samoin tulee kunnallisten viranomaisten noudattaa arkistolaitoksen määräyksiä tiettyjen kirjanpitoaineistojen säilyttämisestä pysyvästi, vaikka kunnallishallinnon kirjanpidossa muilta osin noudatetaan kirjanpitolakia ja siinä esitettyjä kqanpitoaineistojen vähimmäissäilytysaikoja. Säilytysaikoja määriteltäessä on tarkoituksenmukaista, että kunnassa samankaltaisia aineistoja koskevat samat säilytysajat riippumatta siitä, minkä organisaatioyksikön asiakirjoista on kysymys. Kunnan arkistonhoitaja huolehtii tästä yhdenmukaisuudesta. Sen tähden on tarkoituksenmukaista, että hän tarkastaa ja hyväksyy arkistonmuodostussuunnitelmat ennen kuin ne vahvistetaan käyttöön. Valtionarkisto (nyk. Kansallisarkisto) on antanut päätöksen kunnallisten asiakiqojen hävittämisestä (osat 1-6/ 1989). Ohjeet päätöksen soveltamisesta annetaan sen 1. osassa (s. 5-12). Päätös on toistaiseksi voimassa pysyvästi säilytettävien asiakij ojen osalta. Seulontaa voidaan tehostaa vähentämällä ja estämällä tietojen päällekkäistä säilytystä. Silloin arkistonmuodostus ja asiakijoj en laatiminen suunnitellaan siten, että pitkäaikaista tai pysyvää säilytysarvoa omaavat tiedot voidaan yhdistää mahdollisimman harvoiksi asiakirj akokonaisuuksiksi tai yhdeksi asiakirjaksi: esimerkiksi henkilön pitkään säilytettävät palkkatiedot kerätään vuosittain yhdelle palkkakortille monien tulosteiden sijasta. Tietotekniikan avulla ylläpidettäviin järjestelmiin talletettavan tiedon säilytysaika tulee ratkaista jo tietojärjestelmiä suunniteltaessa. Atk-aineiston arvonmäärityksessä ja erityisesti tutkimusarvon määrittelyssä sovellettavista kriteereistä Valtionarkisto on antanut erillisen ohjeen, joka on toistaiseksi voimassa pysyvästi säilytettävän aineiston osalta Asiakirjojen säilytystavat ja arkistointi Arkistolain mukaan (5 8) arkistonmuodostaja määrää tehtävien hoidon tuloksena kertyvien asiakirjojen säilytystavat. Ne määritellään arkistonmuodostuksen suunnittelun yhteydessä, ja arkistonmuodostussuunnitelmaan merkitään, mihin keskinäiseen järjestykseen asiakirjat arkistoidaan. Arkistointi määrää arkiston lopullisen rakenteen ja sen järjestelmäilisyys takaa arkiston käyttökelpoisuuden. Kaikkea toiminnan tuloksena kertyvää tietoa ei voi säilyttää samalla tavalla saman järjestelmän mukaisesti, vaan arkistointi- ja säilytysjärjestys vaihtelee hoidettavan tehtävän ja säilytettävän tiedon sekä myöhemmän tutkimuskäytön asettamien vaatimusten mukaan. Arkistointia määräävinä tekijöinä 17

18 toimivat tietoja haettaessa käytettävät hakuperusteet (mm. nimi, päivämäärä, syntymäaika, järjestysnumero, diaarinumero, asiasisältö) ja aineiston säilytysajat. Erityistä huomiota on kiinnitettävä pysyvästi säilytettävien tietojen päällekkäisarkistoinnin välttämiseen. Mikäli arkistonmuodostus perustuu tehtäviin tai toiminnallisiin kokonaisuuksiin, päällekkäisarkistointi on helpommin havaittavissa kuin tiukasti organisaatioyksiköihin sidotussa arkistonmuodostuksessa. Keskeisen tietoaineksen, pöytäkirjojen, niiden liitteiden ja muiden päätösasioiden käsittelyyn liittyvien asiakirjojen arkistoinnin tulisi perustua seuraaviin periaatteisiin: 1. Asiakyat arkistoi se organisaatioyksikkö, joka on tehnyt asiassa 10- Pullisen päätöksen tai, ellei tämä ole selvästi todettavissa, se yksikkö, joka on asian viimeksi käsitellyt. Asiakirjaa, joka arkistoidaan pysyvästi tietyn organisaatioyksikön arkistoon, ei säilytetä pysyvästi muissa yksiköissä. Pysyvästi säilytettävät asiakqat (esim. pöytäkirjat) laaditaan siten, ettei niiden liitteeksi oteta määräajan säilytettäviä aineistoja. Käytännön töiden sujuminen ja asiakirjojen säilytyspaikan valinta sen mu- kaan tulisi myös ottaa huomioon. Esimerkkinä tästä voidaan pitää sitä, että tietyt asiakirjat (esim. asemakaavat) säilytetään keskitetysti toimeenpanevan ja asiakirjoja jokapäiväisessä työssään tarvitsevan organisaatioyksikön (mittaustoimi) arkistossa, vaikka ne alkuperänsä puolesta kuuluvat toisen viranomaisen (valtuuston) arkistoon K i rj aa rn i n e n Kirjaaminen ja siihen rinnastettavat rekisteröintimenetelmät ovat aputoimintoja, jotka tukevat hallintoa ja muuta toimintaa. Tiedonhallinnan kannalta turhaa ns. varmuusrekisteröintiä tulee välttåä. Mikäli yleisdiaaria käytetään, sen tulee toimia pöytakirjahakemistona. Samoin kirjaamisjärjestelmän tulee tarjota kirjattujen asiakirjojen osalta tietojenhakukeino myös päätearkistossa. Useimmiten asiakij at voidaan hallita kirjaamatta hyvin suunnitellulla arkistointi- ja säilytysjärjestelmällä tai käyttämällä keskeisten tehtävien osalta erityisrekistereitä. Lisäksi arkistonmuodostuksen suunnitteluun voidaan liittää työtehtävien analysointi ja uudelleenorganisointi, joiden avulla vähennetään tarvetta valvoa ajankohtaisten asioiden käsittelyn kulkua organisaatiossa. Kunnan arkistotoimen ohjeistossa annetaan ohjeet kirjaamisjäjestelmästä. Ohjeita laadittaessa voidaan soveltuvin osin käyttää apuna arkistolaitoksen valtion virastoille antamaa ohjetta asiakirjojen kirjaamisesta. 18

19 5.3 Asianhallintajärjestelmät ja arkistonmuodostus Tietotekniikka on mahdollistanut laajojen toimintaketjujen automatisoinnin. Hallinto- ja toimistotyön tukena käytetään asianhallintajärjestelmiä, joiden avulla päätöksenteossa tai muussa työssä tarvittavien tietojen käsittely tapahtuu. Asiakirjojen käyttöaikainen säilytys perustuu elektroniseen järjestelmään, johon tallennetut tiedot hallitaan käyttämällä järjestelmän diaaria tai sitä vastaavaa erityisrekisteriä. Arkistonmuodostusta selvitettäessä asianhallintajärjestelmä muodostaa analysoitavan toimintoketjun. Arkistonmuodostuksen suunnittelu tulisi kytkeä jo järjestelmän systeeminsuunnittelun yhteyteen, jotta menetelmät tietojen erottelemiseksi arkistoitaviin ja hävitettäviin voidaan rakentaa itse järjestelmään. Samalla ratkaistaan, minkälaisia hakemistoja tarvitaan aktiivikäytössä ja päätearkistossa. Koska tietojärjestelmiin tallennettuja tietoja voidaan helposti muokata ja yhdistellä, tulisi suunnittelun yhteydessä kiinnittää huomiota myös asiakirjojen juridiseen todistusvoimaisuuteen. Vaatimus oikeusturvan varmistamisesta (ArkL 3 7) edellyttää, että asioiden käsittelyvaiheet sekä päätösten ja ratkaisujen perusteet voidaan selvittää. Tutkimuksen kannalta on myös tärkeää, että tietojärjestelmät dokumentoidaan hyvin. Silloin jää riittävästi aineistoa, jonka perusteella voidaan selvittää organisaation toimintatapoja (todistusarvo). Tietojärjestelmien sisältämien tietojen säilyttämisestä puolestaan riippuu, minkälainen kuva jää päätöksenteon ja toiminnan sisällöstä (informaatioarvo). Pysyvästi säilytettäviä tietoja määriteltäessä pidetään. lähtökohtana koko asianhallintajärjestelmäketjua, ei vain yksittäisiä tietoja tai asiakirjan muodostavia tietojen yhdistelmiä. Kun tietojen käsittelyssä ja tiedonhallinnassa käytetään hyväksi tietotekniikkaa, liitetään järjestelmiä koskevat yleisluontoiset kuvaukset arkistonmuodostussuunnitehnaan ja siinä selostetaan myös arkistotulosteet. Atk-aineiston dokumentoinnista ja arkistotoimen muista vaatimuksista, jotka tulee ottaa huomioon tietotekniikkaa käytettäessä, on Valtionarkisto antanut erillisen määräyksen, joka on toistaiseksi voimassa pysyvästi säilytettävän aineiston osalta. 5.4 Kuntien välisen yhteistoiminnan arkistonmuodostus Kunnan arkistotoimeen luetaan myös kuntien välisen yhteistoiminnan arkistonmuodostus. Kuntalain mukaan (L 365/ ) kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Seudullinen yhteistyö on mahdollista myös valtion virastojen kanssa (L julkisen hallinnon asiakaspalvelujen järjestämisestä yhteisissä palveluyksiköissä 802/93). Yhteistyöstä päätettäessä sovitaan samalla, missä säilytetään yhteistoiminnan tuloksena syntyvät pysyvästi säilytettävät asiakirjat. 19

20 Pysyvän tai pitempiaikaisen yhteistoiminnan arkistonmuodostus otetaan mukaan kaikkien sopimuspuolten arkistonmuodostussuunnitelmiin. Yhteistoiminta voi perustua virallisiin sopimuksiin tai se voi olla luonteeltaan epävirallista. Arkistotoimen kannalta on olennaista, että yhteistoiminnan tuloksena syniywen asiakirjojen säilyttämisestä sovitaan. 5.5 Organisaatiomuutokset ja arkistonmuodostus Arkistonmuodostajan asiakirjat ovat oma kokonaisuutensa, jota provenienssiperiaatteen mukaan ei saa rikkoa. Lisäksi asiakirjat säilytetään siinä keskinäisessä järjestyksessä, johon ne on arkistonmuodostussuunnitelman ohjeiden mukaan sijoitettu sen jälkeen, kun niiden sisältämä asia on käsitelty. Kun organisaation - kunta/kuntayhtymä, luottamuselin, laitos - toiminta lakkaa, ei sen arkistoa yhdistetä toimintaa jatkavan organisaation arkistoon. Toimintaa j atkavan velvollisuutena on säilyttää arkistoa omana kokonaisuutena tai, ellei säilyttäminen omissa tiloissa ole mahdollista, etsiä sille sopiva sijoituspaikka. Arkistolain ( 14) mukaan kyseeseen voi tulla erillisen sopimuksen perusteella myös Kansallisarkisto tai maakunta-arkisto. Silloin säilyttämisestä sovittaessa sovitaan myös mahdollisista kustannuksista. Kuntayhtymän purkamisesta neuvoteltaessa on samalla huolehdittava ar - kiston sijoituksesta. Tällöin ensisijaisena sijoituspaikkana tulee kysymykseen jonkun jäsenkunnan keskusarkisto, joka on valmis ottamaan huolehtiakseen arkiston tietopalvelusta ja määräajan säilytettävien asiakirjojen hävittämisestä vuosittain. Arkisto luovutetaan säilytykseen seulottuna, järjestettynä ja luetteloituna. Kun kunnan/ kuntayhtymän sisäisiä organisaatioyksiköitä lakkautetaan, ei käytännössä välttämättä tarvitse päättää kaikkien lakkautettavien yksikköjen arkistoja. Mikäli ratkaisu on toiminnan kannalta tarkoituksenmukainen - jopa nimenmuutoksesta huolimatta - voi uusi organisaatio jatkaa jonkun edeltäjänsä arkiston muodostamista muiden arkistojen tullessa päätettäviksi. Samoin esimerkiksi lakkautettavien lautakuntien alaisten laitosten arkistonmuodostus jatkuu ennallaan, ellei niiden toiminnassa tapahdu olennaista muutosta. Lakkautetun organisaatioyksikön arkistosta siirretään käytössä tarvittavat asiakirjat pitkäaikaislainoina uudelle organisaatiolle. Näin menetellään myös silloin, kun vain osa viranomaisen tehtävistä siirretään toiselle. Pitkän ajan tarvittavat asiakirjakokonaisuudet, joita ei voida jakaa, voidaan kuitenkin pysyvästi jättää uudelle arkistonmuodostajalle. Toimintaa jatkavalle yksikölle jäävät myös asiakirjat, joiden perusteella se tekee päätöksen asiassa, joka on pantu vireille lakkautetun organisaation aikana. Asiakirjojen lainaamisesta ja siirtämisestä toiseen arkistoon on aina tehtävä merkinnät arkistoluetteloon. Lakkautetun organisaatioyksikön arkisto, jota ei virkatoiminnassa tarvita, siirretään kunnan keskusarkistoon. 20

21 . Kun kunnallishallinnon toimintoja yksityistetään tai yhtiöitetään, ei aikaisemmin muodostunutta arkistoa siirretä yksityiselle yrittäjälle tai yhtiölle, vaan arkisto päätetään ja siirretään keskusarkistoon. Pitkäaikaislainaksi voidaan tarvittaessa antaa sellaisia asiakirjoja, joihin ei sisälly salassa pidettäviä tietoja. Yrityksen tai yhtiön on pidettävä lainaamansa asiakirjat erillään omasta muodostuvasta arkistostaan voidakseen myöhemmin palauttaa ne alkuperäiseen yhteyteensä '. j,....,......,