OAJ:n lausunto Kunnallishallinnon rakenne työryhmän selvityksestä sekä kuntauudistukseen liittyvistä muista uudistuksista

Transkriptio

1 LAUSUNTO Opetusalan Ammattijärjestö puh Undervisningssektorns faksi (09) Fackorganisation PL 20, Rautatieläisenkatu 6 oaj@oaj.fi Helsinki Valtiovarainministeriö Kunta- ja aluehallinto-osasto Asia: OAJ:n lausunto Kunnallishallinnon rakenne työryhmän selvityksestä sekä kuntauudistukseen liittyvistä muista uudistuksista Viite: VM024:00/2011 Valtiovarainministeriön kunta- ja hallinto-osasto on pyytänyt lausuntoa kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvityksestä (VM 024:00/2011). Opetusalan ammattijärjestö OAJ:ltä lausuntoa ei ole pyydetty, mutta koska opetusalan palveluista merkittävä osa on kuntien järjestämää suoraan tai välillisesti, haluaa OAJ saattaa näkemyksensä selvityksestä valtiovarainministeriön tietoon. OAJ kannattaa vahvoihin peruskuntiin pohjautuvaa kuntarakennetta, joka on muodostettu vapaaehtoisuuden pohjalta alueelliset erot huomioon ottaen. Kuntauudistuksessa tulee turvata lähidemokratian säilyminen. Lausunnossaan OAJ tarkastelee kuntauudistusesitystä opetusalan eli varhaiskasvatuksen, perusopetuksen sekä toisen ja korkea asteen koulutuksen näkökulmasta korostaen seuraavia asioita: 1. Varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen tulee olla laadukasta lähipalvelua, toisen asteen koulutuksen lähialuepalvelua, taiteen perusopetusta sekä kansalais- ja työväenopistojen järjestämää opetusta on oltava kattavasti saatavilla koko maassa ja jokaisessa maakunnassa tulee olla vähintään yksi korkea-asteen oppilaitos. Kouluverkkoon mahdollisesti kohdistuvissa muutoksissa on otettava huomioon, että etäisyydet oppijoilla säilyvät kouluihin ja oppilaitoksiin vähintään nykytasolla sekä se, ettei koulujen ja oppilaitosten koko kasva liian suureksi ottaen huomioon johtaminen, pedagogiikka sekä asiaan liittyvät arviointi- ja tutkimustulokset. Opetusalan palveluiden saatavuudella on merkittäviä aluepoliittisia vaikutuksia. Opetusalan palveluiden on oltava tasa-arvoisesti ja tasalaatuisesti kaikkien saatavilla riippumatta siitä missä kunnassa tai kunnan osassa henkilö asuu. Opetusalan palveluita järjestettäessä tulee turvata suomen- ja ruotsinkielisen

2 OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ 2 (7) väestön mahdollisuudet saada palveluja omalla kielellään samanlaisten perusteiden mukaan. 2. Opetusalaa koskevaa lainsäädäntöä tulee täsmentää, jotta alueellinen yhdenvertaisuus, oppijoiden subjektiivisten oikeuksien toteutuminen, lasten ja nuorten oikeus fyysisesti, psyykkisesti ja sosiaalisesti terveelliseen ja turvalliseen kasvatus- ja oppimisympäristöön sekä kattaviin oppilas- ja opiskelijahuoltopalveluihin kaikilla kouluasteilla mielenterveyspalvelut mukaan lukien voidaan turvata. Aluehallintoviraston toimivaltaa puuttua lainsäädännön vastaisiin tilanteisiin tulee lisätä. 3. Opetusalan perusrahoituksen tulee olla riittävää ja todellisiin kustannuksiin perustuvaa. 4. Opetusalan henkilöstö tulee ottaa mukaan kuntauudistusprosesseihin alusta asti ja henkilöstön asema uudistuksissa tulee turvata. Lailla tulee säätää, että työntekijät ja viranhaltijat siirtyvät uuden työnantajan palvelukseen vanhoina työntekijöinä kaikissa kuntauudistuksesta johtuvissa tilanteissa. Kuntauudistusta tehtäessä tulee osoittaa riittävä rahoitus uudistuksen johdosta syntyneisiin tarpeisiin uudistaa virka- ja työehtosopimuksia. 5. Kuntauudistuksen käytännön toteuttamiseen tulee työhyvinvoinnin ylläpitämiseksi ja muutoksien hallitsemiseksi luoda yhteiset, valtakunnalliset pelisäännöt koskien henkilöstöä sekä muutosturvaa. Kuntauudistuksessa on varauduttava siihen, että opetusalalla joillakin aloilla tai alueilla, joilla opettajia irtisanotaan, syntyy tarve luoda erillinen lainsäädännössä säädettyä muutosturva laajempi toimenpideohjelma. Ohjelman tulisi olla vastaava kuin alueilla, joilla on esimerkiksi lakkautettu tehdas, ja irtisanotuille työntekijöille on suunnattu erillisiä työllistämis- ja kouluttamistoimia. Erillisestä kuntauudistukseen liittyvästä irtisanomissuojasta ei ole tarvetta säätää. OPETUSALAN PALVELUT Kuntauudistusta toteutettaessa tulisi määritellä sitovasti opetusalan palveluiden saatavuudelle ja saavutettavuudelle valtakunnalliset kriteerit ja näitä pitäisi ohjata ja arvioida. Opetusalan palveluilla tulee olla selkeät määritykset siitä, mitä riittävillä lähipalveluilla tarkoitetaan ja millaisia resursseja edellytetään. Varhaiskasvatuksen osalta kuntauudistuksessa tulee turvata sen toteutuminen laadukkaana julkisen vallan järjestämänä lähipalveluna, jota yksityinen tarjonta täydentää. Varhaiskasvatuksen hallinnon alan siirtyessä valtakunnan tasolla

3 OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ 3 (7) opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnon alle tulisi kuntauudistuksen yhteydessä harkita, onko tarve säätää, että myös kunnissa sen tulisi kuulua opetustoimen yhteyteen. Rakennetyöryhmän mukaan perusopetus on lähipalvelu. Selvityksessä käsitettä lähipalvelu ei ole määritelty tarkemmin. Perusopetuslaissa asia on väljästi säädelty, mutta säännösten rikkomista ei ole sanktioitu. Maassamme on 80 oppilasta, joiden koulumatkoihin käyttämä aika ylittää lainsäädännön mukaiset enimmäisajat. Kuntauudistuksen yhteydessä tulisi arvioida, onko nykyinen peruspalvelujen arviointi riittävä tapa seurata tilannetta ja millaiset mahdollisuudet julkisella vallalla on puuttua esimerkiksi siihen, jos kouluverkko ei ole riittävän tiheä. Opetus- ja kulttuuriministeriön toiminta- ja taloussuunnitelmassa on perusopetuksen alueellisen saatavuuden tavoitteiksi asetettu, että 94 % vuotiaiden ikäluokan kouluista ja 79 % vuotiaiden ikäluokan kouluista sijaitsisi enintään viiden kilometrin säteellä oppilaan kotoa. Kuntauudistuksen yhteydessä tulisi asiasta määrätä velvoittavasti. Lukiokoulutuksen osalta työryhmä toteaa, että rahoitusperusteita uudistamalla turvataan lukiokoulutuksen laatu ja alueellinen saavutettavuus. Lukioverkon mahdollisia muutoksia kaavailtaessa eritystarkasteluun on otettava lukiot, joilla on alueellista merkitystä sekä lukiot, joilla on vaikutusta laadukkaan perusopetuksen aineenopetuksen laatuun ja saatavuuteen yhteisten opettajien ja tilojen johdosta. Lukiokoulutuksen osalta OAJ pitää pääsääntönä sitä, että koulutuksen järjestäjätahona on pääsääntöisesti julkinen taho, joiden järjestämää koulutusta yksityiset koulutuksen järjestäjät täydentävät. Ammatillisen toisen asteen koulutuksen osalta työryhmä esittää muun muassa, että jatketaan palvelukyvyn vahvistamista ja rakenteellista kehittämistä tavoitteena elinvoimainen ja toimintakykyinen järjestäjäverkko. Koulutuksen järjestäjille tulee turvata edellytykset mitoittaa ja kohdentaa koulutuksen tarjonta asiakaslähtöisesti elinkeinoelämän eri toimialojen osaamis- ja työvoimatarpeiden mukaisesti elinikäisen oppimisen periaatteella. Järjestelmän tulee turvata tasapuolisesti eri ylläpitomuotojen, kuntien, kuntayhtymien ja yksityisten koulutuksen järjestäjien toiminnan rahoitus. Ammatillisen koulutuksen toiminta-alueen tarkastelu on esityksen mukaan jatkossakin pääsääntöisesti kuntaa laajempi. OAJ korostaa, että toisen asteen koulutusta tulee kehittää duaalimallin pohjalta eli lukiokoulutusta että ammatillista koulutusta niiden omista lähtökohdista koulutusten omat erityistavoitteet ja -piirteet huomioon ottaen. OAJ pitää tärkeänä, että kaikilla nuorilla on mahdollisuus saada toisen asteen koulutuspalvelut lähialueella. Toisen asteen koulutuksen saatavuus koko maan alueella tulee turvata, jotta alueellinen tasa-arvoisuus ja koulutustakuu voidaan käytännössä toteuttaa. Tällä hetkellä melkein joka kymmenes peruskoulun päättänyt jää ilman tutkintoon johtavaa toisen asteen koulutuspaikkaa. Kuntauudistuksella ei saa heikentää jo tällä hetkellä huonosti toteutuvaa nuorten yhdenvertaista mahdollisuutta toisen asteen koulutukseen ja kasvattaa syrjäytymisriskiä.

4 OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ 4 (7) Vuoden 2010 peruspalvelujen arvioinnin mukaan maassamme on 36 kuntaa, joissa ainoallakaan 16-v asukkaalla ei ollut lukiota 10 km säteellä, 111 kuntaa, joissa ainoallakaan 16-v asukkaalla ei ollut ammatillista koulutusta alle 10 km säteellä ja 174 kuntaa, jos vaadittiin tarjolle kolme koulutusalaa. Ammatillisen koulutuksen mitoitus ei saa perustua pelkästään peruskoulun päättävän ikäluokan määrän kehitykseen, vaan on otettava huomioon myös aiemmin peruskoulun päättäneet hakijat. Lisäksi toisen asteen koulutus on järjestettävä niin, että opiskelijalla on mahdollisuus suorittaa opinnot. Hänellä tulee olla lakiin perustuva oikeus saada ohjausta, lähiopetusta, tukea ja erityisiä toimia opintojen aikana, jotta hän selviytyy opinnoistaan eikä keskeytä niitä. Ammatillisen koulutuksen osalta OAJ kannattaa kuntayhtymämallia sekä julkisyhteisöjen omistamia osakeyhtiöitä. Ammatillinen koulutus tarjoaa usein myös aikuiskoulutusta, joka on tärkeää alueen elinvoimaisuuden ja työllisyyden kannalta. Taiteen perusopetus sekä kansalais- ja työväenopistot ovat oleellinen osa kuntapalveluita. Näitä palveluita on oltava kattavasti saatavilla koko maassa. Suomeen on synnytetty viime vuosina uusia seutuopistoja, joissa usea pienempi kansalaisopisto on liittynyt yhdeksi suuremmaksi kokonaisuudeksi. Isojen muutosprosessien jälkeen toiminta on opistoissa saatu vakiinnutettua. Kuntarakennetta uudistettaessa on turvattava, että seutuopistojen toiminta ei kärsi uusissa muutosprosesseissa. Vastaavaa on tapahtunut myös taiteen perusopetuksen osalta ja myös taiteen perusopetuksen järjestäjien toimintaedellytykset on turvattava. Korkea-asteen koulutuksen osalta on pidettävä huoli siitä, että kussakin maakunnassa on vähintään yksi korkea-asteen oppilaitos. PERUSOPETUSLAIN SÄÄDÖKSIÄ TÄSMENNETTÄVÄ Rakennetyöryhmän mukaan kuntauudistusta tehtäessä perusopetuksen osalta kunnilta edellytetään sivistyksellisten perusoikeuksien laadukasta ja yhdenvertaista järjestämistä, riittävää taloudellista ja toiminnallista vakautta, edellytyksiä järjestää lainsäädännön ja opetussuunnitelman valtakunnallisten perusteiden mukaista opetusta, edellytyksiä suunnitella ja kehittää toimintaa, edellytyksiä huolehtia oppilashuollon palveluista, erityisopetuksesta ja muista tukipalveluista, riittävää rekrytointipohja kelpoisuusvaatimukset täyttävän henkilöstön saatavuuden turvaamiseksi, edellytyksiä huolehtia opetustoimen henkilöstön osaamisesta ja sen kehittämisestä sekä edellytyksiä huolehtia turvallisesta ja terveellisestä opiskeluympäristöstä. Selvityksen mukaan perusopetuksen järjestäminen edellyttää väestöpohjaa, jossa kunnan lasten tai oppilaiden ikäluokan koko on vähintään 50. Kaikki edellä mainitut periaatteet ovat kannatettavia, mutta eivät ratkea vain kuntarakennetta uudistamalla, vaan edellyttävät perusopetuslain täsmentämistä.

5 OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ 5 (7) Perusopetuslain säännösten väljyyteen on kiinnittänyt huomiota myös Valtiontalouden tilintarkastusvirasto tuloksellisuustarkastuskertomuksessa (192/2009), jossa todetaan, että perusopetuslain ongelmat liittyvät väljien säännösten tulkintaan. Kertomuksen mukaan perusopetuksen ollessa kansalaisten subjektiivinen oikeus, tulisi palvelun minimitason perustua yksiselitteisiin säädöksiin ja muihin normeihin. Kertomuksessa korostetaan, että perusopetuksen kaltaisia perusoikeuksia koskevassa lainsäädännössä olisi hyvä käyttää yksiselitteisiä ilmaisuja, jotka jättävät mahdollisimman vähän tulkinnanvaraa ja joiden yhteydessä vastuukysymykset ovat selvät. Kertomuksessa tuodaan esille se, että koska vastuu perusopetuksen laadusta on suuressa määrin perusopetuksen järjestäjillä tämä mahdollistaa kuntien ja koulujen väliset erot, ellei tilanteeseen puututa määrätietoisesti ohjausjärjestelmän kautta. SOSIAALI- JA TERVEYSTOIMEN PALVELUT OPETUSALALLA Kuntauudistuksen yhteydessä tulee turvata, että lain mukaiset neuvola sekä oppilas- ja opiskelijahuolto palvelut terveydenhuollon sekä muun muassa psykososiaalisen tuen ja mielenterveyspalveluiden osalta voidaan turvata kaikille lapsille ja nuorille heidän tarpeidensa mukaisesti. Muun muassa oikeuskansleri on jo useita vuosia kiinnittänyt huomiota päätöksissään siihen, että oppilas- ja opiskelijahuoltopalvelut eivät toteudu lainsäädännön edellyttämällä tasolla alueellisten erojen ollessa huomattavia. Tilanne tulee ottaa eritystarkasteluun pohdittaessa sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistä kuntauudistuksen yhteydessä. KUNTALAIN TÄSMENTÄMINEN Kuntauudistuksen yhteydessä tulisi tarkastella sitä, onko opetusalan palveluiden valvonta riittävää sen perustuessa pääosin kuntalaissa säädettyyn kantelujärjestelmään ja ovatko siihen kuuluvat puuttumiskeinot vaikuttavia ja tehokkaita. OAJ esittää kuntalakia muutettavaksi tältä osin (8.2 ) siten, että aluehallintovirastolla olisi oikeus myös niin harkitessaan oma aloitteisesti ryhtyä tutkimaan kasvatus- ja opetuspalveluiden järjestämisen lainmukaisuutta. Aluehallintoviranomaisella tulee olla riittävä toimivalta puuttua lainsäädännön vastaisesti järjestettyyn varhaiskasvatukseen ja koulutukseen turvatakseen sen toteutuminen. RIITTÄVÄ PERUSRAHOITUS Kuntauudistuksessa tehtävät opetusalaa koskevat linjaukset on otettava huomioon valtionosuusjärjestelmää sekä opetusalan rahoitusta uudistettaessa. Valtion tehtävänä on turvata riittävä perusrahoitus kaikkien kasvatus- ja koulutuspalveluiden osalta, vaikka osa rahoituksesta katettaisi muulla tavoin. Yksikköhinnat on saatava todellisten kustannusten tasolle, sillä perusrahoituksen riittämättömyys vaarantaa oppilaiden oikeuden yhdenvertaiseen ja laadukkaaseen

6 OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ 6 (7) kasvatukseen sekä opetukseen. Lisäksi tulee tehostaa opetusalalle osoitettujen varojen käytön seuraamista, jotta yhdenvertaisuuden toteutuminen tosiasiassa toteutuisi. Tuloksellisuusrahoitusosuuden tulee olla valtionosuusjärjestelmästä ulkopuolista rahoitusta ja palkita tuloksellisuudesta vaarantamatta perusrahoitusta. Ammatillisen toisen asteen koulutuksen osalta OAJ katsoo, että valtionosuusjärjestelmä on syytä säilyttää ylläpitäjämallina. OPETUSALAAN KOHDISTETTAVAT RAKENTEELLISET MUUTOKSET OAJ korostaa sitä, että mikäli opetuspalveluihin kohdistetaan kuntauudistuksen johdosta rakenteellisia uudistuksia, tulee johtavana periaatteena olla hallitusohjelmaan kirjattu tavoite taata kaikille syntyperän, taustan ja varallisuuden rajoittamatta, yhtäläiset mahdollisuudet ja oikeudet sivistykseen ja laadukkaaseen maksuttomaan koulutukseen. Tämän sekä periaatteen koko ikäluokan kouluttamisesta ja elinikäisestä oppimisesta tulee ohjata kuntauudistusta ja sen johdosta tehtäviä mahdollisia rakenteellisia uudistuksia. KESUssa on linjattu, että koulutusmääriä on joiltakin aloilta karsittava. OAJ painottaa, että erityisesti on tehtävä uudelleen kohdentamisia ja parannettava oppija/opettaja -määrän suhdetta. Opiskelupaikkojen uudelleen kohdentaminen tarkoituksen mukaisesti maantieteellisesti ja koulutusaloittain tulee tapahtua siten, että tasa-arvoiset koulutusmahdollisuudet kaikille turvataan eikä olemassa olevan toimivan ja laadukkaan koulutusjärjestelmämme perusrakenteita muuteta. OPETUSALAN HENKILÖSTÖ KUNTAUUDISTUKSESSA Kasvatus- ja opetusalan osalta kuntauudistusta tehtäessä tulee erikseen arvioida, millaisia vaikutuksia suunnitelluilla muutoksilla on mm. työllisyyteen, työolosuhteisiin, ammatin vetovoimaisuuteen ja opettajien palvelussuhteenehtoihin. Opetusalan henkilöstön vaikutusmahdollisuudet, asema ja edut on turvattava kaikissa kuntauudistuksesta johtuvissa muutostilanteissa. Henkilöstöllä tulee olla muun muassa edustus kaikissa työryhmissä, joita kuntauudistusta koskien perustetaan. Lailla tulee säätää, että työntekijät ja viranhaltijat siirtyvät uuden työnantajan palvelukseen vanhoina työntekijöinä kaikissa kuntauudistuksesta johtuvissa tilanteissa, joissa työnantaja opetusalan palvelujen järjestäjämuutoksen johdosta vaihtuu. Lisäksi tulee säätää, että mikäli opetusalan henkilöstöä irtisanotaan tuotannollistaloudellisista syistä, työnantajalla on vähintään 24 kuukauden takaisinottovelvollisuus irtisanomisajan jälkeen. Työhyvinvoinnin ylläpitämiseksi ja muutoksien hallitsemiseksi on tarpeen luoda yhteiset, valtakunnalliset pelisäännöt kuntauudistusten käytännön toteuttamiseen ja muutosturvaan. Henkilöstösuunnittelu tulee tehdä muutoksissa huolellisesti ja realistisesti oikeiden tahojen kesken. Ohjeet muutoksista annettavan reaaliaikaisen tiedon välittämiseksi henkilöstöryhmille ovat välttämättömät hyvän muutoksen toteuttamiseksi organisaatioissa. Kuntauudistus tulee olemaan poikkeuksellisen

7 OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ 7 (7) suuri muutos yhteiskunnassa ja siksi sen toteuttaminen vaatii tarkennettua lainsäädäntöä ja sopimuksia. On varauduttava siihen, että on tarpeen luoda erillinen lainsäädännössä säädettyä muutosturva laajempi toimenpideohjelma kasvatus- ja opetustyössä työskenteleville joillekin aloille tai alueille, joilla opettajia irtisanotaan. Ohjelman tulisi olla vastaava kuin rakennemuutospaikkakunnilla, joilla on esimerkiksi lakkautettu tehdas, ja irtisanotuille työntekijöille on suunnattu erillisiä työllistämis- ja kouluttamistoimia. Joka tapauksessa on tärkeää kehittää muutosturvaa, koska se ei nykymuodossa tarjoa opetusalan henkilöstölle sopivia muuntokoulutuksia. Koska kuntauudistus edellyttää yhteistoimintalainsäädännön mukaisia menettelyitä pitää OAJ tärkeänä sitä, että yhteistoimintalainsäädäntö päivitetään viranhaltijoiden osalta ja turvataan lain toteutumisen valvonta laajentamalla yhteistoimintaasiamiehen valvontavalta myös kunnan yhteistoimintalakia koskevaksi. On erittäin tärkeää, että henkilöstö on mukana suunnitelluissa muutoksissa alusta alkaen. Yhdenvertainen henkilöstön kohtelu ja nopea puuttuminen mahdollisiin laiminlyöntitilanteisiin edellyttää esitetyn valvontasäännöksen ottamista kunnan yhteistoimintalainsäädäntöön. OAJ esittää, että rakennelaissa tulisi säätää työnantajalle yhteistoimintalain velvoitteiden noudattamatta jättämisestä kuntauudistusta tehtäessä oikeuden kohtuullisena pitämä euromääräinen korvaus kaikille niille henkilöille, joita rikkomus koskee. Korvausvaatimusta haettaisiin hallintoriita-asiana hallinto-oikeudessa. Kuntien pinta-alan kasvu saattaa lisätä henkilöstön virantoimitusmatkoja. Kuntauudistuksen yhteydessä on osoitettava riittävä rahoitus, jotta virka- ja virantoimitusmatkoja koskevia sopimusmääräyksiä voidaan kehittää niin, että matkustaminen tapahtuu työaikana. Kuntakoon kasvu edellyttää myös luottamusmies- ja työsuojeluorganisaation kehittämistä ja toimintaedellytysten parantamista. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Olli Luukkainen puheenjohtaja Nina Lahtinen kehittämispäällikkö