Julkisuusperiaate. Tilaa Julkisuusperiaate-kirja Alma Talent Shopista: shop.almatalent.fi. Olli Mäenpää. ALMA TALENT Helsinki 2020

Transkriptio

1 Julkisuusperiaate Olli Mäenpää ALMA TALENT Helsinki 2020 Tilaa Julkisuusperiaate-kirja Alma Talent Shopista: shop.almatalent.fi

2 4., uudistettu painos Copyright 2020 Alma Talent Oy ja Olli Mäenpää Yhteistyössä Lakimiesliiton Kustannus ISBN ISBN (verkkokirja) Kansi: Outi Pallari Taitto: Marja-Leena Saari Paino: BALTO print Liettua 2020 Anna palautetta kirjasta:

3 Esipuhe 4. painokseen Uudistetun painoksen laatiminen Julkisuusperiaate-teoksesta on käynyt aiheelliseksi useista syistä. Julkisuuslaki on ollut voimassa jo 21 vuotta, ja se on säilynyt perusteiltaan muuttumattomana. Vaikka laki on kaukaa viisaasti laadittu tekniikkaneutraaliksi ja julkisuusperiaatetta korostavaksi, se ei siltikään ole kestänyt kaikkia viranomaisten hallinnoimaan tietoon kohdistuneita muutoksia. Lakia valmisteltaessa elettiin vielä paperidokumenttien valtakautta, ja lain keskeinen sääntelykohde on edelleen viranomaisen asiakirja. Digitalisaatiosta, tietojärjestelmistä, tietosuojasta tai julkisten hallintotehtävien ulkoistamisesta muille kuin viranomaisille oli lainvalmistelijoilla vasta orastavia havaintoja. Nyt ne ovat kaikki viranomaisten toiminnan arkipäivää. Julkisuuslaki on jäänyt tästä muutoksesta jälkeen, vaikka sääntelyvajetta onkin pitkälti pystytty kattamaan uudenlaisilla sovelluksilla ja julkisuusmyönteisillä tulkinnoilla. Viime vuosina lisäksi viranomaistietoon kohdistuva lainsäädäntö on monilta perustavilta osin muuttunut ja täsmentynyt. Uusi tiedonhallintalaki (2019) sääntelee yksityiskohtaisesti julkisuuden turvaamisen hallinnollisia edellytyksiä. Liikesalaisuuslaki (2018) määrittelee aikaisempaa huomattavasti täsmällisemmin liikesalaisuuden suojan perusteita ja myös rajoituksia. Uusia säädöksiä ovat niin ikään yleinen tietosuoja-asetus (2016) ja sitä konkretisoiva tietosuojalaki (2018). Ne määrittelevät puitteita myös viranomaistiedon käsittelylle, joskin viranomaisten henkilötietojen julkisuus ja salassapito määräytyvät edelleen julkisuuslain mukaan. V

4 Esipuhe 4. painokseen Oikeuskäytännön kehityksessä periaatteellisesti merkittävänä piirteenä on aiheellista pitää julkisuusperiaatteen statuksen vahvistumista Euroopan ihmisoikeussopimuksen turvaamana oikeutena. Kotimainen oikeuskäytäntö ja laillisuusvalvonta ovat tähdentäneet julkisuusperiaatteen merkitystä ja selventäneet julkisuuslain tulkinnan yksityiskohtia. Samalla julkisen vallan käytön avoimuus ja kontrolloitavuus ovat edelleen vahvistuneet oikeusvaltion tärkeinä tukipuina. Nämä merkittävät muutokset on pyritty ottamaan huomioon uudistetussa painoksessa. Julkisuuslain soveltaminen aiheuttaa edelleen myös käytännöllisiä pulmatilanteita ja oikeudellisia jännitteitä, joihin tekstissä on ollut aihetta esittää perusteltuja ratkaisumalleja. Toivon mukaan nekin vahvistavat transparenssia ja selkeyttä siellä, missä niitä tarvitaan unohtamatta aiheellisia julkisuuden rajoituksiakaan. Esitän sujuvasta ja asiantuntevasta toimitustyöstä parhaat kiitokseni kustannustoimittaja Harri Korkeamäelle ja taiton laatimisesta Marja-Leena Saarelle. Porthaniassa Olli Mäenpää VI

5 ESIPUHE 4. PAINOKSEEN V LYHENTEET XVII I JULKISUUS: PERIAATE, OIKEUS JA VELVOLLISUUS Julkisuusperiaate ja sen merkitys Julkisuusperiaatteen lähtökohdat Julkisuuden ulottuvuuksia Julkisuuden tehtävät Julkisuusperiaatteen soveltamisala Julkisuusolettama ja tiedonhallinta Julkisen tiedon hyödyntäminen Julkisuus perusoikeutena ja ihmisoikeutena Perusoikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta Perusoikeussuojan merkitys Julkisuus EU:n perusoikeuskirjassa Julkisuus ihmisoikeutena Julkisuuden suhde muihin perusoikeuksiin Informaatioon kohdistuvat perusoikeudet Julkisuutta tukevia perusoikeuksia Julkisuutta rajoittavia perusoikeuksia Julkisuuden ja muiden perusoikeuksien yhteensovittaminen Viranomaisen velvollisuus toteuttaa julkisuutta Velvollisuus turvata julkisuus perusoikeutena Velvollisuus edistää osallistumismahdollisuuksia VII

6 4 Julkisuuden sääntely Julkisuuslain suhde muihin lakeihin Julkisuuslain soveltamisperiaatteet Julkisuus ja EU-lainsäädännön toimeenpano Muu tiedon sääntely ja julkisuusperiaate Henkilötietojen suoja ja julkisuus Julkisuus ja immateriaalioikeudet Julkisen tiedon hyödyntäminen ja avoin data Julkisuus ja lähdesuoja II JULKISUUSLAIN SOVELTAMISALA: TALLENTEET, TIETO JA VIRANOMAISET Asiakirjat ja tieto julkisuuslain kohteena Asiakirjat ja muut tallenteet Kirjalliset dokumentit ja kuvalliset esitykset Sähköiset asiakirjat ja digitaaliset tallenteet Tieto ja tietojärjestelmät julkisuuslain kohteena Viranomaisen asiakirjat Viranomaisen hallussa oleva asiakirja Viranomaisen laatima asiakirja Viranomaiselle toimitettu asiakirja Julkisuuslain soveltaminen viranomaisen erilaisissa tehtävissä Asiakirjat, joihin julkisuuslakia ei sovelleta Ei-asiakirjat Viranomaisen sisäisen työskentelyn asiakirjat Julkisuuden ajallinen soveltamisala Milloin julkisuus alkaa? Viranomaiselle tulleet asiakirjat Asiakirjan tuleminen viranomaiselle Asian vireillepanoon liittyvät asiakirjat Viranomaisen laatimat asiakirjat Valmisteluasiakirjat ja sisäisen työskentelyn asiakirjat Viranomaisen asiarekisterin tiedot VIII

7 3.3.3 Viranomaisen tietojärjestelmään tallennetut tiedot Muut viranomaisen laatimat asiakirjat Viranomaisen ja tuomioistuimen päätöksen julkisuus Viranomaiset, joissa julkisuuslakia sovelletaan Viranomaisen määritelmä Valtion viranomaiset Kunnalliset viranomaiset ja kunnan toiminta Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset Toimikunnat, työryhmät ja lautakunnat Eduskunta ja sen virastot ja laitokset Tuomioistuimet ja lainkäyttöelimet Ahvenanmaan maakunnan viranomaiset Ulkoistetut hallintotehtävät ja julkisuuslain soveltaminen Erityissäännökset Julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle jäävät tahot III OIKEUS SAADA TIETO ASIAKIRJASTA Oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta Mitä asiakirjan julkisuus merkitsee? Jokaisen oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta Julkisen tiedon hyödyntäminen Osajulkisuus julkisuuden takeena Julkisuuden rajoittaminen Oikeus saada tieto valmisteluasiakirjasta Keskeneräiset ja valmisteluvaiheen asiakirjat Harkintavalta valmistelujulkisuuden toteuttamisessa Harkintavaltaa koskeva merkintä Oikeus saada tieto EU-asiakirjoista Julkisuusperiaate EU:ssa EU-asiaan liittyvät kansalliset asiakirjat IX

8 4 Asianosaisen tiedonsaantioikeus Asianosaisen tiedonsaantioikeuden perusteet Asianosaisen tiedonsaantioikeuden kohde Asiakirjan mahdollinen vaikutus asian käsittelyyn Asianosainen hallintoasian käsittelyssä Asianosaisjulkisuuden toteuttaminen Asianosaisjulkisuuden rajoitukset Erittäin tärkeä yleinen ja yksityinen etu sekä lapsen etu Esittelymuistio, ratkaisuehdotus ja niitä vastaava valmisteluasiakirja Asiakirja ja tieto, jonka julkisuutta arvioidaan Viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirja Julkiseen hankintaan liittyvät asiakirjat Ulosottoasiakirjat Esitutkintaan, todistajan suojeluun ja erilaisiin ilmoituksiin liittyvät asiakirjat Asianosaisen oikeus käyttää tietoa hyväkseen omassa asiassaan Asianosaisen ilmaisukielto ja hyväksikäyttökielto Asianosaisjulkisuus oikeudenkäynnissä Oikeus saada itseään koskevia tietoja Oikeus tutustua omiin henkilötietoihin Oikeus saada henkilötieto Lähtökohtana julkisuuslain soveltaminen Henkilötiedon antaminen viranomaisen asiakirjasta Oikeus vastustaa henkilötietojen luovuttamista Henkilötietojen julkistaminen Oikeusturva henkilötietojen käsittelyssä Tiedon saaminen salassa pidettävästä asiakirjasta Salassapitovelvoitteesta poikkeaminen Salassa pidettävän tiedon antaminen lain nojalla Asianosaisen suostumus X

9 6.4 Toimeksiannon hoitaminen tai virka-avun antaminen Viranomaisen poikkeuslupa Arkistoasiakirjan antaminen Viranomaisen päätöksenteko salassapidosta poikettaessa Poikkeaminen asiakirjan tai tiedon hyväksikäyttökiellosta Salassa pidettävän tiedon antaminen toiselle viranomaiselle Salassapito viranomaisten välillä Salassapidosta poikkeaminen viranomaisten välillä Yleiset perusteet Laissa erikseen säädetty tiedon antaminen Asianosaisen suostumus Oikeudenkäynnin ja viranomaisvalvonnan tarpeet Osoite- ja yhteystiedot Tiedonsaantioikeus kunnallishallinnossa Tuomioistuimen tiedonsaantioikeus Eduskunnan tiedonsaantioikeus Toisen valtion viranomaisen ja kansainvälisen toimielimen tiedonsaantioikeus Viranomaisen oikeus saada tietoja yksityiseltä IV JULKISUUDEN TOTEUTTAMINEN Julkisuusperiaatteen turvaaminen Julkisuusperiaatteen sisällöllinen turvaaminen Julkisuusperiaatteen menettelyllinen turvaaminen Viranomaisen tiedonhallintavelvoitteet Tiedon hallinta julkisessa hallinnossa Toimiva tietohallinto Asiakirjojen ja asioiden hallinta Tietoaineistojen muodostaminen ja säilyttäminen Tietoaineistojen turvallisuuden varmistaminen XI

10 2.6 Julkisuuslakiin perustuvat tiedonhallintavelvoitteet Tiedon saaminen viranomaiselta Tiedon pyytäminen Viranomaisen menettelylliset velvollisuudet Tiedon antamista koskeva päätöksenteko Päätökseen liitettävät ehdot, ohjeet ja merkinnät Oikeus saada tieto viivytyksettä Asiakirjan ja tiedon antamistavat Uuden asiakirjan laatiminen Tietoaineiston tuottaminen Tiedon saamisen maksullisuus Viranomaisen tiedottamisvelvollisuus Viranomaisen tiedonantovelvollisuus Viranomaisen tiedottaminen Vaikuttamismahdollisuuksien turvaaminen Oikeusturvakeinot Uusi tietopyyntö Julkisuuspäätöksen korjaaminen ja oikaisuvaatimus Asian saattaminen viranomaisen ratkaistavaksi Valitus viranomaisen päätöksestä Valitus hallinto-oikeuteen Valituskelpoinen päätös Valitusoikeus Hallinto-oikeuden päätös Julkisuuspäätöksen täytäntöönpano ja sen kieltäminen Viranomaisen velvoittaminen Valvonta ja vastuu Valvonnan keskeiset muodot Korvausvastuu Rikosoikeudellinen virkavastuu

11 V KÄSITTELYN JULKISUUS Menettelyjulkisuuden pääpiirteet Julkisuusperiaate asian käsittelyssä Julkisuus eri menettelylajeissa Julkisuus hallintoasioiden käsittelyssä Kirjallinen ja suullinen käsittely Hallintoasian julkinen käsittely Julkiset palvelut ja julkisuus Henkilötietojen käsittely viranomaisessa Esitutkinta ja syyttäjän toiminta Oikeudenkäynnin julkisuus Oikeus julkiseen oikeudenkäyntiin Euroopan ihmisoikeussopimus ja oikeudenkäynnin julkisuus Julkinen oikeudenkäynti perusoikeutena Kaksi oikeudenkäynnin julkisuuslakia Oikeudenkäyntiä koskevat tiedot Julkisuus suullisessa käsittelyssä Oikeudenkäynti siviili- ja rikosasiassa Oikeudenkäynti hallintoasiassa Oikeudenkäyntiasiakirjojen julkisuus Oikeudenkäynti siviili- ja rikosasiassa Oikeudenkäynti hallintoasiassa Asianosaisjulkisuus oikeudenkäynnissä Oikeudenkäynti siviili- ja rikosasiassa Oikeudenkäynti hallintoasiassa Tuomioistuimen neuvottelusalaisuus Tuomioistuimen päätöksen julkisuus Lainsäädäntömenettelyn julkisuus Säädösten valmistelu Eduskuntakäsittely Lainsäädäntö Euroopan parlamentissa ja neuvostossa Lainsäädännön julkaiseminen XIII

12 VI SALASSAPITO Salassapidon puitteet Julkisuuden rajoittaminen Julkisuuden rajoittamisen valtiosääntöiset kriteerit Julkisuuden rajoittaminen hallintotoiminnassa Miten salassapito toteutetaan? Asiakirjasalaisuuden säilyttäminen Vaitiolovelvollisuus Tiedon hyväksikäyttökielto Tiedon suojaaminen sivullisilta Keitä salassapito velvoittaa? Viranomainen Viranomaisessa toimivat Lain nojalla tai luvan perusteella tiedon saanut Yksityisen salassapitovelvollisuus Salassapidon perusteiden määrittely Salassapidon lakiperustaisuus Salassapito- ja vaitiolomääräys Salassapitosopimus Salassapitositoumus Asianosaisen vaatimus, vastustus ja suostumus Salassapitomerkintä Salassapitoluokitus Julkisuuslaissa säädetyt salassapitoperusteet Yksityiselämän ja yksityisyyden suoja Liikesalaisuus Suomen kansainväliset suhteet Valvontasalaisuus Turvallisuuden ylläpitäminen Rikosten ehkäiseminen ja selvittäminen Finanssipolitiikka ja rahoitusmarkkinat Julkisyhteisön omat intressit Tutkimus ja opetus Salassapitoperusteet EU:n toiminnassa XIV

13 6 Salassapitoperusteen tulkinta ja soveltaminen Perus- ja ihmisoikeuksien merkitys Salassapitointressin suojaaminen Salassapito ja hallinnon oikeusperiaatteet Vahinkolausekkeet ja niiden soveltaminen Salassapidon päättyminen Salassapidon perusteen lakkaaminen Salassapitoajan päättyminen Salassapitomääräyksen peruuttaminen Salassapitovelvollisuuden vastainen menettely Virkasalaisuuden rikkominen Salassapitorikos Muita tilanteita Viranomaisen korvausvastuu LIITE Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta / KIRJALLISUUS OIKEUSTAPAUSHAKEMISTO ASIAHAKEMISTO XV

14