OECD:n arvio Suomen maaseutupolitiikasta Tiivistelmä

Transkriptio

1 OECD:n arvio Suomen maaseutupolitiikasta Tiivistelmä Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisuja 6/2008

2 OECD:n arvio Suomen maaseutupolitiikasta Tiivistelmä Hanna-Mari Kuhmonen (toim.) Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän julkaisu 6/2008 Alkuperäinen teos: OECD Rural Policy Reviews Finland

3 Maatutkinnan kansallisen ohjausryhmän kokoonpano: Aluekehitysjohtaja Kaisa-Leena Lintilä, SM (puheenjohtaja) Maaseutuneuvos Eero Uusitalo, MMM (varapuheenjohtaja) Erikoistutkija Janne Antikainen, SM / Ylitarkastaja Petra Stenfors, SM Professori Erland Eklund, Åbo Akademi Ylitarkastaja Leni Haavisto, SM Ylitarkastaja Mika Honkanen, SM Verkostojohtaja Torsti Hyyryläinen, Ruralia-instituutti, Mikkeli Erikoissuunnittelija Tuomo Hämäläinen, Pohjois-Karjalan TE-keskus Ylitarkastaja Pentti Kananen, STM Ylitarkastaja Ilkka Korhonen, KTM Ylitarkastaja Pirkko Liisi Kuhmonen, OPM Kehittämisjohtaja Juhani Kärkkäinen, Kainuun maakunta-kuntayhtymä Ylitarkastaja Markku Mölläri, SM Aluesuunnittelupäällikkö Kari Pakarinen, Suomen Kuntaliitto Yliarkkitehti Aulis Tynkkynen, YM Professori Hilkka Vihinen, MTT Ylitarkastaja Hanna-Mari Kuhmonen, MMM (sihteeri) Suunnittelija Laura Jänis, MMM (sihteeri) Suunnittelija Marianne Selkäinaho, MMM (sihteeri) ISSN ISBN (nid.) (PDF) Kannen kuvat: Juuso Kalliokoski, maa-ja metsätalousministeriön kuva-arkisto ja Merja Ojala Paino Vammalan Kirjapaino Oy Vammala 2008

4 JULKAISIJA JULKAISUN NIMI Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä OECD:n arvio Suomen maaseutupolitiikasta Tiivistelmä SARJA / N:O ILMESTYMISAJANKOHTA 6/2008 Lokakuu 2008 ISSN ISBN (nid.) KOKONAISSIVUMÄÄRÄ ISBN (pdf) TEKIJÄT AVAINSANAT Hanna-Mari Kuhmoinen (toim.) OECD:n maatutkinta, maaseudun muutos, maaseutupoliittinen järjestelmä, julkisten palvelujen tarjonta, maaseudun kilpailykyky ja liiketoimintaympäristö, maaseutupolitiikan uusi paradigma JULKAISUN KUVAUS OECD teki vuosina Suomen maaseutupolitiikasta maatutkinnan. Tähän tiivistelmään on koottu maatutkinnan keskeisin sisältö kehittämissuosituksineen. Maatutkinnassa keskitytään pääasiassa Suomen maaseudun ja maaseutupolitiikan tilanteeseen ja kehittymiseen. Lisäksi käsitellään kahta erillistä teemaa: julkisten palvelujen tarjontaa sekä kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyviä politiikkoja. Maatutkintaraportti koostuu neljästä luvusta, joissa käsitellään em. aihepiirejä ja annetaan kehittämissuosituksia. OECD:n arvion mukaan Suomi on yksi OECD:n maaseutumaisimmista maista. Se on myös yksi ensimmäisistä maista, jossa alettiin soveltaa poikkihallinnollista lähestymistapaa maaseutupolitiikkaan. Tämä on mm. auttanut erityyppisten maaseutualueiden (kaupunkien läheisen maaseudun, ydinmaaseudun ja harvaan asutun maaseudun) erilaisten haasteiden tunnistamisessa. OECD arvioi, että Suomessa on rakennettu viime vuosikymmenien aikana ainutlaatuinen maaseutupolitiikan malli, joka on onnistunut varsin hyvin yhdenmukaistamaan maaseutualueille kohdistettuja politiikkoja (ns. laaja maaseutupolitiikka) ja kohdistamaan erityisiä ohjelmia maaseudun kehittämisen edistämiseen (ns. suppea maaseutupolitiikka). Maaseutupolitiikan jakaminen laajaan ja suppeaan tekee politiikasta Suomessa selkeämmän kuin monissa muissa maissa. Se on myös hyvä kompromissi OECD-maissa usein ääripäinä esiintyvien suuren suunnitelman (grand plan, jossa yhdistetään kaikki politiikat kattavaksi strategiaksi) ja kapean erikoisalan politiikan (niche policy, jolla on hyvin suppea soveltamisala ja budjetti) välillä. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmällä (YTR) on ratkaisevan tärkeä asema laajan ja suppean maaseutupolitiikan toimintojen yhtenäisyyden varmistamisessa. Vaikka YTR:n institutionaalinen rooli valtioneuvostossa (Government) onkin melko heikko, sillä on merkittävä rooli maaseutupolitiikan hallinnassa (governance) sekä välineenä, joka saattaa yhteen eri toimijoita, että maaseutuyhteisöjen lähettiläänä ja puolestapuhujana.

5 UTGIVARE PUBLIKATION Landsbygdspolitikens samarbetsgrupp OECD:s utvärdering av landsbygdspolitiken i Finland Referat SERIENS NUMMER UTGIVNINGSDATUM Publikationer 6/2008 Oktober 2008 ISSN ISBN (häftad) SIDANTAL ISBN (pdf) FÖRFATTARE NYCKELORD Hanna-Mari Kuhmonen (red.) OECD:s landsstudie, landsbygdens förändring, det landsbygdspolitiska systemet, utbudet av offentliga tjänster, landsbygdens konkurrenskraft och affärsverksamhetsmiljö, ett nytt landsbygdspolitiskt paradigm BESKRIVNING AV PUBLIKATIONEN Åren genomförde OECD en landsstudie som handlade om landsbygdspolitiken i Finland. Detta referat innehåller det centralaste resultatet av landsstudien och utvecklingsrekommendationer. Landsstudien tar fasta främst på den finländska landsbygdens och landsbygdspolitikens nuläge och utveckling. Dessutom behandlas två separata teman, nämligen utbudet av offentliga tjänster och de politikområden som tangerar konkurrenskraften och affärsverksamhetsmiljön. Rapporten om landsstudien består av fyra kapitel där dessa ämnesområden behandlas och utvecklingsrekommendationer ges. Enligt OECD:s utvärdering är Finland ett av det mest landsbygdspräglade länderna inom OECD. Det är samtidigt ett av de första länder där man började tillämpa ett tvärsektoriellt arbetssätt inom landsbygdspolitiken. Detta har varit till hjälp bl.a. när det gällt att identifiera de särskilda utmaningarna i olika typer av landsbygdsområden (landsbygden i närheten av städer, kärnlandsbygden och den glest befolkade landsbygden). OECD drar slutsatsen att man i Finland under de senaste årtiondena har byggt upp en enastående landsbygdspolitisk modell som mycket framgångsrikt har harmoniserat de politikområden som riktar sig till landsbygden (bred landsbygdspolitik) och inriktat de särskilda programmen för främjande av landsbygdsutvecklingen (snäv landsbygdspolitik). Indelningen av landsbygdspolitiken i snäv respektive bred gör politiken i Finland överskådligare än i många andra länder. Det är också en bra kompromiss mellan två i OECD-länderna ofta förekommande ytterligheter, dvs. en stor plan (grand plan, där man sammanför alla politikområden till en heltäckande strategi) och nischpolitik (niche policy, med ett mycket smalt tillämpningsområde och en synnerligen knappt tilltagen budget). Landsbygdspolitikens samarbetsgrupp (YTR) spelar en avgörande viktig roll genom att säkerställa att den breda och den snäva landsbygdspolitikens funktioner är väl sammanhållna. Även om YTR:s institutionella roll i statsrådet (Government) är rätt svag är dess roll betydande vad gäller det landsbygdspolitiska styret (governance). YTR är ju dels ett instrument som sammanför olika aktörer, dels sändebud och förespråkare för sammanslutningarna och lokalsamhällena på landsbygden.

6 PUBLISHER PUBLICATION Rural Policy Committee OECD Rural Policy Review on Finland Summary SERIAL NUMBER DATE OF PUBLICATION Publications 6/2008 October 2008 ISSN ISBN (wire stitched) NUMBER OF PAGES ISBN (pdf) AUTHOR KEYWORDS Hanna-Mari Kuhmonen (ed.) OECD rural policy review, rural transition, rural policy system, public service delivery, rural competitiveness and business environment, new rural paradigm SUMMARY The OECD conducted a country review of the Finnish rural policy in This summary presents the main contents of the review, with development recommendations. The country review focuses primarily on the current state and development of the Finnish countryside and rural policy. In addition, the review deals with two specific themes: public service delivery and policies relating to competitiveness and business environment. The country review report has four chapters which deal with the above-mentioned topics and give development recommendations. The OECD considers Finland as one of the most rural countries in the OECD. It is also one of the first countries which started to apply a cross-sectoral approach to rural policy. This has, among other things, helped to identify the different kinds of challenges faced by different types of rural areas (rural areas close to urban areas, rural heartland areas and sparsely populated rural areas). According to the OECD, in the past decades a unique rural policy model has been constructed in Finland, a model that has succeeded quite well in reconciling and harmonising the policies directed to the rural areas (so-called broad rural policy) and in targeting specific programmes to promoting the development of the rural areas (so-called narrow rural policy). Thanks to the division of rural policy into a broad and narrow policy, the Finnish rural policy system is clearer than in many other countries. It is also a good compromise between the extremes often seen in the OECD countries, i.e. the grand plan which integrates all policies into a comprehensive strategy and niche policy with a very limited scope and budget. The Rural Policy Committee (YTR) has a decisive position in ensuring the consistency between the actions taken under the broad and narrow rural policy. Even if the institutional role of the Rural Policy Committee in the Finnish Government is quite weak, it still has a significant role in the rural policy governance, as an instrument which brings together different actors and as an advocate and spokesman of rural communities.

7 Johdanto 1 Maatutkintaprosessi 3 Maatutkinnan keskeinen sisältö 6 Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia 6 Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet 10 Julkisten palvelujen tarjonta 24 Kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyvät politiikat 27 Liite 1. OECD:n alueluokitus 34 Liite 2. Suomen maaseututyypittely 36

8 1 Johdanto OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) on taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö, jossa 30 demokraattisen valtion hallitukset käsittelevät yhdessä globalisaatioon liittyviä taloudellisia, yhteiskunnallisia ja ympäristöllisiä haasteita. OECD tarjoaa ympäristön, jossa hallitukset voivat vertailla kokemuksiaan politiikoista, etsiä vastauksia yhteisiin ongelmiin, tuoda esiin hyviä käytäntöjä sekä sovittaa yhteen kansallisia ja kansainvälisiä politiikkoja. OECD:n analyysin mukaan sen jäsenmaiden maaseutupolitiikan kehittymisessä voidaan tunnistaa kaksi lähestymistapaa: vanha ja uusi paradigma. Vanhan paradigman mukainen maaseutupolitiikka linkittyy vahvasti maataloussektoriin ja sen tavoitteena on taata maatilojen kilpailukyky ja tulot. Sen välineinä ovat erilaiset tuet ja toimijoina keskushallinto ja viljelijät. Uuden paradigman mukainen maaseutupolitiikka puolestaan on alueperusteista ja useat sektoripolitiikat kattavaa. Siinä on toimijoita kaikilla tasoilla ja sektoreilla (julkisella, yksityisellä ja kolmannella sektorilla). Uuden paradigman mukaisen maaseutupolitiikan tavoitteena on lisätä maaseutualueiden kilpailukykyä sekä hyödyntää maaseudun vahvuuksia ja voimavaroja entistä kattavammin. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (YTR) on alusta saakka ollut maaseutupolitiikan uuden paradigman mukainen toimija sekä kokoonpanoltaan että toimintatavoiltaan. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä tilasi syksyllä 2006 OECD:ltä maatutkinnan Suomen maaseutupolitiikasta. Maatutkinnan tarkoituksena oli saada objektiivinen arvio maaseutupolitiikan nykytilanteesta sekä suosituksia maaseutupolitiikan edelleen kehittämiseksi. Lisäksi tavoitteena oli saada tietoa maaseutupolitiikkamme asemasta ja tilasta muiden OECD-maiden maaseutupolitiikkojen kanssa tehtävän kansainvälisen vertailun kautta. Aikaisempi Suomen maaseutupolitiikan maatutkinta valmistui vuonna 1995, ja se oli ensimmäinen maatutkinta, jonka OECD teki jäsenvaltionsa maaseutupolitiikasta. Uudessa maatutkinnassa keskityttiin pääsääntöisesti tarkastelemaan Suomen maaseudun kehittymistä edellisen maatutkinnan laatimisen jälkeen. Tarkastelujakso sijoittuu täten Suomen EU-jäsenyyden ajalle. Maatutkinnan laatiminen ajoittui vaiheeseen, jolloin monet muutosprosessit olivat ajankohtaisia. Kunta- ja palvelurakenteen uudistus (PARAS) eteni, uusi työ- ja elinkeinoministeriö luotiin ja EU:n ohjelmakausi vaihtui tuoden mukanaan muutoksia myös maaseudun kehittämisohjelmiin ja -varoihin. Osa muutosprosesseista jatkuu edelleen. Kunta- ja palvelurakenneuudistus on etenemässä koko maassa kuntaliitoksina ja yhteistoiminta-alueina. Vuonna 2009 voimaan tulee 32 liitosta, joissa on mukana yhteensä 99 kuntaa. Kuntamäärä vähenee 415 kunnasta 348 kuntaan. Noin 105 kuntaa suunnittelee liitosta/yhteistoiminta-aluetta, joka täyttäisi vähintään asukkaan väestöpohjan. Kuntien suurentuminen ja maaseutuistuminen vaikuttavat vahvasti paikallistason maaseudun kehittämistyön tarpeisiin ja kehittämistyössä tarvittaviin välineisiin.

9 2 Maatutkinnan laatimisen jälkeen on käynnistynyt useita maaseudulle merkittäviä prosesseja, jotka tukevat OECD:n esittämiä johtopäätöksiä. Hallituksen selonteko maaseutupolitiikasta on suunnitelmissa antaa eduskunnalle alkuvuodesta 2009 ja kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta syysistuntokauden 2009 alussa. Maaseutupoliittisen selonteon valmistelussa otetaan huomioon OECD:n esittämät kehittämissuositukset. Palvelujen ja palvelukäytäntöjen kehittämiseen tähtäävä marraskuussa 2007 käynnistetty Kuntien parhaat palvelukäytännöt -hanke etenee syksyn 2008 aikana mm. kuntien kustannuslaskenta- ja vertailumallien kartoitukseen ja käyttöönoton edistämiseen. Valmisteilla olevan uuden valtionosuusjärjestelmän on tarkoitus tulla voimaan Hallitusohjelman mukaisesti käynnistetyn aluehallinnon uudistuksen (ALKU-hankkeen) tarkoituksena on koota valtion aluehallintoviranomaiset kahteen virastoon. Toiseen virastoon kootaan elinkeino-, liikenne- ja luonnonvara-asiat, toiseen valvonta- ja lupatehtävät. Samalla aluekehitysvarojen käsittelyä uudistetaan siten, että maakunnan liittojen päätöksenteko saa entistä enemmän painoarvoa varojen suuntaamisessa. Tarkoitus on, että uusimuotoinen aluehallinto astuu voimaan vuoden 2010 alussa. Yhteispalvelusta valmistui vuonna 2008 selvitys, jonka mukaan jokaisessa kunnassa tulisi olla vähintään yksi yhteispalvelutoimisto, josta kansalaiset saisivat julkisen hallinnon asiakaspalvelut keskitetysti. Yhteispalvelun kehittäminen on entistä tärkeämpää kunta- ja palvelurakenneuudistuksen sekä valtion paikallis- ja aluehallinnon uudistusten myötä. Selvityksen mukaan voimakas toiminnan tehostamisen tarve johtaa ilman uudenlaisia toimintamalleja vääjäämättä julkisen asiakaspalvelun saatavuuden heikkenemiseen. Tämä heikentäisi ennen kaikkea maaseudun palveluja. Tähän tiivistelmään on koottu maatutkinnan keskeinen sisältö erityisesti maaseutupolitiikan järjestelmän ja YTR:n kehittämisen näkökulmasta katsottuna eikä se siten ole kattava tiivistelmä alkuperäisestä raportista. Tiivistelmä sisältää kaikki alkuperäisessä raportissa esitetyt kehittämissuositukset. Lisäksi siinä kuvataan maatutkintaprosessin kulku. Maatutkintaraportin suomenkielinen versio on kokonaisuudessaan saatavilla YTR:n verkkosivuilta

10 3 Maatutkintaprosessi OECD:n Suomen maaseutupolitiikan maatutkinta aloitettiin syksyllä Maatutkinnan laatimisen tueksi perustettiin kansallinen ohjausryhmä, joka koostui eri organisaatioiden ja alueiden edustajista. Ohjausryhmän tehtävänä oli valmistella maatutkinnan taustaraportti, joka toimi OECD:n työn pohjana. Taustaraportti sisälsi tilastotietoihin perustuvan kuvauksen Suomen maaseutualueiden tilasta ja kehityksestä eri mittareiden valossa sekä kuvauksen suomalaisen maaseutupolitiikan kokonaisuudesta ja sen kehittymisestä nykyiseen muotoonsa. Lisäksi ohjausryhmä kommentoi raporttiluonnosta työn edetessä. Maatutkintaan kuului kaksi kenttäkierrosta. Niiden aikana OECD:n maatutkintaryhmä keräsi lisää tietoa ja muodosti kuvan maaseutupolitiikasta ja sen toimivuudesta käytännön tasolla. Maatutkintaryhmä teki ensimmäisen kenttävierailunsa Suomeen Vierailun aiheena oli Suomen kansallisen tason maaseutupolitiikka ja ryhmä tapasi kansallisen tason toimijoita eri ministeriöistä ja organisaatioista. Vierailulle osallistuivat OECD:n sihteeristöstä Nicola Crosta, Suomen maatutkintaa koordinoinut José Antonio Ardavín ja Ilse Oehler sekä ulkopuolisena asiantuntijana professori Mark Shucksmith Newcastlen yliopistosta ja vertaistarkkailijana apulaisosastopäällikkö Kristin Nakken Norjan paikallishallinto- ja aluekehitysministeriöstä. Toisen kenttävierailun maatutkintaryhmä teki Suomeen Vierailun tarkoituksena oli perehtyä maaseudun kehittämiseen alue- ja paikallistasolla, joten ryhmä jalkautui Kainuun ja Pohjois-Karjalan maaseudulle. Kenttävierailunsa aikana ryhmä tapasi Pohjois-Karjalassa ja Kainuussa maaseudun kehittämisen parissa työskenteleviä viranomaisia ja kolmannen sektorin toimijoita. Lisäksi ryhmä vieraili yrityksissä ja hankkeissa, jotka ovat merkittäviä alueella maaseudun elinvoimaisuuden kannalta. Nelipäiväisen kenttävierailun reitti kulki Helsingistä Kajaaniin ja sieltä Ristijärven ja Sotkamon kautta Nurmekseen ja edelleen Joensuuhun, Liperiin ja Outokumpuun. Ryhmässä olivat mukana OECD:n sihteeristöstä Nicola Crosta, José Antonio Ardavín sekä Ilse Oehler. Lisäksi ryhmän asiantuntijajäsenenä toimi professori Hannu Katajamäki Vaasan yliopistosta sekä vertaistarkkailijana aluepolitiikkajaoston johtaja Marcus James liikenne- ja alue palvelujen miinisteriöstä Australiasta (kuva 1). Kenttäkierrosten jälkeen maatutkintaryhmä valmisteli luonnoksen raportista ja toimitti sen ohjausryhmän kommentoitavaksi. Kommenttien pohjalta ryhmä muokkasi luonnosta sen lopulliseen muotoon. OECD:n aluekehityskomitea hyväksyi Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnan kokouksessaan Pariisissa Maatutkintaa käsiteltiin aluekehityskomitean alaisessa maaseututyöryhmässä Kokoukseen osallistuivat Suomesta YTR:n pääsihteeri, maaseutuneuvos Eero Uusitalo ja ylitarkastaja Hanna-Mari Kuhmonen maa- ja metsätalousministeriöstä sekä ylitarkastaja Mika Honkanen sisäasiainministeriöstä. Eero Uusitalo käytti tilaisuudessa Suomen puheenvuoron (kuva 2).

11 4 Hanna-Mari Kuhmonen Kuva 1. OECD:n maatutkintaryhmä vieraili Talvivaaran kaivoksessa Sotkamossa Kuvassa vasemmalta lukien Ilse Oehler, Hannu Katajamäki, Marcus James, José Antonio Ardavín ja Nicola Crosta. Mika Honkanen Kuva 2. Eero Uusitalo käytti Suomen puheenvuoron OECD:n aluekehityskomitean alaisessa maaseututyöryhmän kokouksessa Pariisissa , jossa käsiteltiin Suomen maaseutupolitiikan maatutkintaa.

12 5 Maatutkinnan tulokset julkistettiin seminaarissa Helsingissä Tuloksia tulivat esittelemään OECD:n sihteeristöstä Nicola Crosta ja José Antonio Ardavín, joka luovutti maatutkintaraportin YTR:n puheenjohtajalle, maa- ja metsätalousministeriön kansliapäällikkö Jarmo Vaittiselle. (kuva 3) Lisäksi keskeiset tulokset esiteltiin Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän 20-vuotisjuhlaseminaarissa Katja Huumo Kuva 3. OECD-sihteeristön José Antonio Ardavín luovutti maatutkintaraportin YTR:n puheenjohtaja Jarmo Vaittiselle maatutkinnan julkistamisseminaarissa Helsingissä

13 6 Maatutkinnan keskeinen sisältö Maatutkinnassa keskitytään pääasiassa Suomen maaseudun ja maaseutupolitiikan tilanteeseen ja kehittymiseen. Lisäksi käsitellään kahta erillistä teemaa: julkisten palvelujen tarjontaa sekä kilpailukykyyn ja liiketoimintaympäristöön liittyviä politiikkoja. Maatutkintaraportti koostuu neljästä luvusta, joissa käsitellään em. aihepiirejä ja annetaan kehittämissuosituksia. Seuraavaan on koottu kyseisten lukujen keskeisin sisältö kehittämissuosituksineen. Suomen maaseutu: suuntauksia, haasteita ja mahdollisuuksia Suomi on yksi OECD:n maaseutumaisimmista maista. OECD:n maaseutualueiden määritelmän (ks. liite 1) mukaan Suomi sijoittuu tilastoissa viidennelle sijalle, kun tarkastellaan maaseutuvaltaisten alueiden osuutta koko maan pinta-alasta (89 %), ja toiselle sijalle, kun tarkastellaan näiden alueiden osuutta koko väestömäärästä (53 %) ja bruttokansantuotteesta (45 %) (kuva 4). Suomen maaseutumaisuus näkyy selvästi myös sen arvokkaassa kulttuuriperinnössä ja suomalaisten läheisessä suhteessa luontoon ja maaseutuun. Useimmilla on vahvoja perhesiteitä maaseudulle, ja kasvava osa suomalaisista on halukas asumaan pysyvästi maaseudulla etsiessään parempaa elämisen tasoa vielä työssä ollessaan tai jäätyään eläkkeelle. Suomen maaseudun tunnusomaisia piirteitä ovat maiseman pirstaleisuus sekä pintaveden, saarien ja metsien runsaus. Maaseutualue on Suomessa epäyhtenäinen kahdella tavalla: maan pohjois- ja itäosissa asutus on hajanaisempaa ja maaseutukunnissa asuu suurempi osuus väestöstä kuin maan etelä- ja länsiosissa. Erilaisten maaseutualueiden (ks. liite 2) haasteet ja mahdollisuudet vaihtelevat suuresti kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa, ydinmaaseudun kunnissa ja harvaan asutun maaseudun kunnissa. Maaseutuväestön asutusmalleissa on tapahtunut suuria muutoksia 1990-luvun jälkeen. Kaupunkien läheisen maaseudun kunnissa väestömäärä kasvaa nopeimmin, syntyvyys on korkein ja ikärakenne nuorin Suomessa. Lapsiperheiden osuus kaikista perheistä on 45 %. Harvaan asutun maaseudun ja ydinmaaseudun kunnissa väki puolestaan vähenee. Väestön ikärakenne painottuu iäkkäisiin asukkaisiin ja kuolleisuus on syntyvyyttä korkeampi. Poismuuton nettoluvut ovat kuitenkin laskemassa molemmissa ja jopa lähestymässä nollaa ydinmaaseudun kunnissa. Ennusteiden mukaan väestö vähenee suuressa osassa Suomea % vuoteen 2040 mennessä, samalla kun kaupunkien ja niiden kehyskuntien väestömäärä kasvaa %. Poismuutolla on merkittäviä vaikutuksia lähtöalueilla. Nuoret ja koulutetut henkilöt ovat muita taipuvaisempia lähtemään maaseutualueilta, ja heidän lähtönsä näkyy maaseutuyhteiskunnan ikääntymisen lisäksi työvoiman koossa ja koulutustasossa heikentäen näiden alueiden kykyä tuottaa tuloja. Julkisten palvelujen rahoittamiseen tarvittavat verotulot laskevat, ja vaikka joiden-

14 7 Islanti Irlanti Kanada Ruotsi Suomi Australia Norja Meksiko Itävalta OECD Portugali Kreikka Tanska Ranska Unkari Turkki Puola Korea Yhdysvallat Espanja Sveitsi Slovakia Japani Saksa Italia Belgia Yhdistynyt kuningaskunta Tšekki Uusi-Seelanti Luxemburg Alankomaat Pinta-ala 89 % 9 %2 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % OECD:n alueluokitus, TL3 OECD:n alueluokitus, TL3 Irlanti Suomi Ruotsi Norja Itävalta Unkari Kreikka Puola Tanska Islanti Meksiko Turkki Ranska Kanada Portugali Slovakia Yhdysvallat Australia OECD Korea Japani Espanja Saksa Italia Sveitsi Tšekki Yhdistynyt kuningaskunta Belgia Uusi-Seelanti Luxemburg Alankomaat Väestö PR IN PU 53 % 21 % 26 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Irlanti Suomi Ruotsi Norja Kreikka Itävalta Tanska Unkari Puola Turkki Meksiko Ranska Slovakia Portugali Korea OECD (22) Japani Espanja Saksa Italia Tšekki Yhdistynyt kuningaskunta Belgia Luxemburg Alankomaat BKT 45 % 20 % 35 % 0 % 20 % 40 % 60 % 80 % 100 % Kuva 4. Suomen maaseutualueiden osuus pinta-alasta, väestöstä ja bruttokansantuotteesta vuonna PR = maaseutuvaltainen alue (predominantly rural), IN = välialue (intermediate), PU = kaupunkimainen alue (predominantly urban) kin julkisten palvelujen (kuten koulujen) tarve vähenee, toisten palvelujen (kuten terveys- ja sosiaalipalvelujen) tarve kasvaa. Suomen hyvinvointijärjestelmä on pystynyt tarjoamaan korkeatasoiset koulutus- ja terveydenhuoltopalvelut myös maaseutualueilla. Terveydenhuollon indikaattoreiden (ikävakioitu kuolleisuus ja terveydenhuoltopalvelujen saatavuus) mukaan Suomi kuuluu niihin OECD-maihin, joissa alueiden väliset erot ovat pienimmät. Hoidontarve on kuitenkin ydinmaaseudulla ja harvaan asutun maaseudun kunnissa suurempi kuin muualla maassa, mikä heijastaa maaseutuväestön suhteellisesti heikompaa terveydentilaa, joka on puolestaan kytköksissä ikärakenteeseen. Koulutustaso on merkittävän korkea maaseutualueilla, vaikka tutkinnon suorittaneiden osuus on keskimääräistä alhaisempi. OECD:n PISA-arvioinnin mukaan koulumenestys on Suomen maaseutualueilla lähes yhtä hyvä kuin kaupunkialueilla ja parempi kuin useimpien OECD-maiden maaseutu- ja kaupunkialueilla (kuva 5). Kun OECD-maissa keskimääräinen tulos neljällä osa-alueella (lukutaito, matematiikka, luonnontieteet ja ongelmanratkaisu) on kaupungeissa noin 500 pistettä ja maaseudulla hieman alle 480 pistettä, Suomessa keskimääräinen tulos on sekä kau-

15 8 pungeissa että maaseudulla yli 540 pistettä. Luonnontieteiden ja matematiikan alalla koululaisten keskimääräinen tulos Suomen maaseudulla on korkeampi kuin koululaisten keskimääräinen tulos OECD-maiden kaupungeissa, samoin lukutaidon alalla Korean kaupunkeja lukuun ottamatta. PISA-arvioinnissa maaseuduksi luetaan alle asukkaan kunnat ja kaupungeiksi yli asukkaan kunnat. 600 Maaseutu (alle asukkaan kunnat) Kaupunki (yli asukkaan kunnat) Lukutaito >Suomen maaseutu< >Suomen maaseutu< Matematiikka >Suomen maaseutu< Luonnontieteet Meksiko Turkki Italia Kreikka Portugali Unkari Slovakia Yhdysvallat Luxemburg OECD yht. k i Norja Islanti Espanja OECD keskim. Korea Saksa Tanska Ruotsi Puola Irlanti Belgia Itävalta Sveitsi T ekki Alankomaat Australia Yhd. kuningask. Uusi Seelanti Japani Kanada Suomi Kuva 5. Keskimääräinen koulumenestys maaseutu- ja kaupunkikunnissa (OECD:n PISA-arviointi 2006). Kuva PISA-arvioinnissa 5. Keskimääräinen maaseutukunnilla koulumenestys tarkoitetaan maaseutu- ja kuntia, kaupunkikunnissa joissa on alle (OECD:n PISA-arviointi asukasta. Kunnat, 2006). joissa PISAarvioinnissa on yli maaseutukunnilla asukasta, luetaan tarkoitetaan kaupunkikunniksi. kuntia, joissa OECD-maissa on alle keskimääräinen asukasta. Kunnat, tulos joissa on kaupungeissa noin kaupunkikunniksi. 500 pistettä ja maaseudulla OECD-maissa hieman keskimääräinen alle 480 pistettä. tulos on kaupungeissa Suomessa keskimääräinen noin 500 pistettä tulos ja maaseudulla on sekä yli asukasta, luetaan hieman kaupungeissa alle 480 pistettä. maaseudulla Suomessa keskimääräinen yli 540 pistettä. tulos on sekä kaupungeissa että maaseudulla yli 540 pistettä. Kuntatyyppien välillä on selkeitä eroja useilla sosioekonomisilla indikaattoreilla mitattuna. Harvaan asutun maaseudun kunnat ovat heikoimmassa asemassa (niissä on mm. alhaisin koulutustaso, alhaisimmat keskitulot, korkein työttömyys ja alhaisin asumistaso). Toisessa ääripäässä ovat kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, joiden sosioekonomiset indikaattorit yltävät lähelle

16 9 Kuntatyyppien välillä on selkeitä eroja useilla sosioekonomisilla indikaattoreilla mitattuna. Harvaan asutun maaseudun kunnat ovat heikoimmassa asemassa (niissä on mm. alhaisin koulutustaso, alhaisimmat keskitulot, korkein työttömyys ja alhaisin asumistaso). Toisessa ääripäässä ovat kaupunkien läheisen maaseudun kunnat, joiden sosioekonomiset indikaattorit yltävät lähelle kaupunkikuntien indikaattoreita ja jopa ylittävät ne (mm. työttömyyden ja turvallisuuden osalta). Ydinmaaseudun kuntien tulokset vaihtelevat joidenkin indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä harvaan asutun maaseudun kuntia (kuten tulojen, koulutuksen ja terveydenhuollon kannalta), ja toisten indikaattoreiden mukaan ne ovat lähempänä kaupunkien läheisen maaseudun kuntia ja kaupunkikuntia (erityisesti työttömyyden ja turvallisuuden kannalta). Kuntatyyppien väliset tuloerot ovat pysyneet huomattavan vakaina 10 viime vuoden ajan. Maaseudun talous on kehittynyt merkittävästi viime vuosikymmenen aikana kaikissa kuntatyypeissä, ja palvelusektori on selkeästi ohittanut alkutuotannon. Maaseudun taloudessa on viimeisen 10 vuoden aikana tapahtunut rakennemuutoksia kolmella tärkeimmällä sektorilla (alkutuotanto, julkiset palvelut ja teollisuus). Suomessa rakennemuutokset ovat tapahtuneet lyhyemmällä aikavälillä kuin muissa OECD-maissa. Ne ovat vaikuttaneet voimakkaimmin harvaan asutun maaseudun kunnissa, joissa ei ole onnistuttu luomaan riittävästi uusia työpaikkoja menetettyjen tilalle. Kaikissa maaseutualueiden tyypeissä on kuitenkin selkeitä merkkejä yrittäjyydestä, joka on yhteydessä suhteellisten etujen hyödyntämiseen metsäteollisuuden ja metsäteollisuuskeskittymän, uusiutuvien energianlähteiden tuotannon, vakituisten ja loma-asukkaiden talouden sekä matkailun ja luontoharrastusten alalla. Maaseudun elinkeinoelämä on nykyään monipuolisempaa, ja yksityiset palvelut ja yrittäjyys ovat lisääntyneet merkittävästi. Monialaisten maatilojen ja muiden maaseudun pienyritysten määrä on kasvanut. Muiden paitsi maataloutta harjoittavien maaseutuyritysten lukumäärä, henkilöstön määrä ja tulot ovat kasvaneet kaikilla maaseutualueilla. Maaseutualueiden tulevaisuuteen liittyy useita tärkeitä poliittisia kysymyksiä, joihin on kiinnitettävä huomiota. Näitä ovat mm. 1) poismuuton vaikutus ikä-, koulutus- ja sukupuolirakenteeseen syrjäisillä maaseutualueilla 2) julkisten ja yksityisten palvelujen saatavuus kehityksen edellytyksenä 3) maaseutualueiden liittäminen osaamispohjaiseen kaupunkitalouteen 4) ilmastonmuutoksen vaikutukset maassa, jossa ilmasto-olosuhteet ovat äärimmäisiä. Poismuutto voimistaa merkittävästi Suomen muutenkin huomattavaa ikääntymistä, joka on OECD-maiden ja Euroopan nopeimpia. Toisin kuin moniin muihin nopeasti ikääntyviin maihin, Suomeen ei suuntaudu voimakasta ulkomaisten työntekijöiden muuttovirtaa, joka tasapainottaisi väestörakennetta. Poismuuton seurauksena työvoima vähenee ja sen koulutustaso laskee, sillä maaseudulle jäävän työvoiman koulutustaso on melko alhainen. Tämä heikentää maaseudun inhimillistä pääomaa, jota tarvitaan innovaatioiden luomiseen ja käyttöönottoon. Lisäksi poismuutto vääristää sukupuolirakennetta, mikä lisää työttömyysriskiä tietyillä aloilla. Kaikilla maaseutualueilla työikäisissä on enemmän miehiä kuin naisia, erityisesti harvaan asutun ja ydinmaaseudun kunnissa.

17 10 Entistä kalliimpien julkisten palvelujen kysynnän lisääntyminen koko maassa rasittaa jo nyt maaseutukuntien taloutta. Väestön ikääntyminen siirtää julkisten palvelujen kysynnän painoa sosiaali- ja terveydenhuoltoon. Väestön väheneminen ja ikääntyminen heikentävät kriittistä massaa ja monien kuntien kykyä täyttää palveluvelvoitteensa. Haasteena on sekä julkisten että yksityisten palvelujen saatavuus. Suomen osaamispohjainen talous rakentuu alueellisille kaupunkiverkostoille, joissa on mukana vain muutama maaseutualue. Tekniikan kehittyminen ja uudet joustavat työmuodot saattavat edistää kaupunkien läheisen maaseudun kuntien yhdentymistä osaamistalouteen, mutta harvaan asutun ja ydinmaaseudun kuntien mahdollisuudet yhdentyä tähän talouteen ja nauttia sen tuomista hyödyistä ovat rajalliset. Vaikka innovaatiotoiminta itsessään on tärkeää kilpailukyvyn kannalta, maaseutualueiden kyky omaksua muualla tuotettuja innovaatioita on ratkaiseva tekijä, jotta maaseutu voisi kehittyä. Harvaan asutun ja ydinmaaseudun kuntia koetteleva aivovuoto kuitenkin heikentää niiden kykyä innovoida ja omaksua innovaatioita. Ilmastonmuutoksen vaikutuksiin maaseutualueilla liittyy riskejä, mutta myös mahdollisuuksia. Ilmiön voimakkuus ja seuraukset ovat kuitenkin vielä hyvin epävarmoja. Lämpötilojen kohoaminen saattaa vahvistaa joitakin Suomen etuja ja heikentää joitakin haittoja. Ilmastonmuutoksen arvioidaan esimerkiksi lisäävän metsien kasvua ja siirtävän puuntuotannon pohjoisrajaa, vähentävän lämmitystarvetta ja sähkönkulutusta sekä lisäävän vesivoiman tarjontaa. Sen arvioidaan myös parantavan Suomen asemaa elintarvikkeiden tuottajana, helpottavan merenkulkua ja kuljetuksia talviaikaan ja tekevän Suomesta houkuttelevamman matkailu- ja luontokohteen. Ilmastonmuutokseen sopeutuminen tulee joka tapauksessa vaatimaan merkittäviä ponnisteluja ja maankäytön uudistamista, joka edellyttää poliittisia toimia. Suomen maaseutupolitiikka: kehitys, vakiintuminen ja jäljellä olevat haasteet Suomessa luotiin maaseutupolitiikka aikaisemmin kuin useimmissa muissa OECD-maissa. Sen juuret ovat kytköksissä aluepolitiikkoihin, jotka johtivat suureen muuttoaaltoon kaupunkeihin ja 1970-luvuilla, ja jossakin määrin kansalaisyhteiskunnan ja yliopistomaailman huomattavaan aktiivisuuteen. Kansalaisyhteiskunnassa kylätoiminnalla alettiin puuttua poismuuton seurauksiin 1970-luvulla. Kyläliike syntyi tutkijoiden ja kyläläisten yhteistyönä. Tämä auttoi mm. paikallisten poliittisten esteiden ylittämisessä. Maaseudun kehittäjien ja tutkijoiden verkosto on ollut ratkaisevan tärkeä maaseutupolitiikan läpimurrolle Suomessa. Varsinaisen maaseutupolitiikan synty Suomessa ajoittuu 1980-luvun alkupuolelle. Se on kehittynyt 1980-luvun alun retoriikasta ohjelmalliseksi politiikaksi, joka on nykyään vahvasti sidoksissa EU:n politiikan välineisiin. Hallinnossa maaseutupolitiikka muotoutui aluepolitiikan osana. Maaseutupolitiikan kehittyminen on esitetty kuvassa 6.

18 luku Maaseutupolitiikan synty 1988 Euroopan Neuvoston Elävä maaseutu -kampanja 1995 EU-ohjelmat Suomi liittyy Euroopan LEADER II Unioniin Tavoite 5b, 6 YMP EU-ohjelmat LEADER + Tavoite 1, 2 YMP EU-ohjelmat Manner-Suomen maaseudun kehittämisohjelma (ml. LEADER), Alueellinen kilpailukyky ja työllisyys tavoite, YMP 1950-luku Maaseutu- Kehitysaluelait elinkeinojen lautakunta ja 1970-luku Aluepolitiikassa paino maaseudulla 1981 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 1981 Maaseudun kehittämistoimikunta 1987 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös 1983 Maaseudun kehittämistyöryhmä Maaseudun kehittämisprojekti 1993 Hallituksen 1. maaseutupoliittinen selonteko Maaseutupolitiikan neuvottelukunta maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2000 YTR tunnustetaan lainsäädännössä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2001 Maaseutua koskeva valtioneuvoston periaatepäätös maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Hallituksen 2. maaseutupoliittinen selonteko maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä Määritellään laaja ja suppea maaseutupolitiikka 1. suunnitelma 2. suunnitelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma maaseutupoliittinen ohjelma Ensimmäinen maininta maaseutupolitiikasta 2002 Alueiden kehittämislaki erityisohjelma erityisohjelma 1972 Maaseudun suunnittelun seura 1970-luku Kylätoimintaliike Kylätoimikuntia perustettiin Kylätoiminnan institutionalisoituminen 1997 Suomen kylätoimintayhdistys SYTY ry YTR:n maaseutupoliittinen verkosto Kyläyhdistyksiä yhä enemmän Paikalliset toimintaryhmät Juuret Suunnitteluvaihe Täytäntöönpanovaihe Eurooppalaistuminen Kuva 6. Suomalaisen maaseutupolitiikan kehittyminen (OECD, perustana Isosuo (2000), Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä (2004) sekä Csite & Granberg (2007)). Huom! Kuvaa on päivitetty ja täsmennetty. Se on hiukan tarkempi kuin englanninkielisessä teoksessa oleva alkuperäinen kuva. Kun OECD aloitti vuonna 1994 ensimmäisen Suomen maaseutupolitiikan tutkinnan, josta muodostui OECD:n kautta aikojen ensimmäinen maaseutupolitiikan kansallisten puitteiden arviointi (1995), maaseutupolitiikan käsitettä oli käytetty Suomessa jo kymmenen vuotta. Jo tuossa maatutkinnassa korostettiin Suomen uraauurtavaa työtä OECD-maiden joukossa sellaisen kattavan poikkihallinnollisen maaseutupolitiikan luomiseksi, johon osallistuu julkisia ja yksityisiä toimijoita kaikilla tasoilla. Tuolloin oli kuitenkin liian varhaista arvioida kyseisten politiikkojen tehokkuutta saati ennustaa Euroopan unioniin liittymisen vaikutuksia Suomen maaseutupolitiikkaan. Maatutkinta oli näin ollen luonteeltaan tutkaileva ja alustava, ja siinä keskityttiin vain muutamaan aiheeseen. Maatutkinnan keskeisimmät päätelmät kuvataan laatikossa 1.

19 12 Laatikko 1. OECD:n ensimmäisen Suomen maaseutupolitiikan maatutkinnan (1995) tärkeimmät päätelmät OECD käynnisti vuonna 1994 Suomen maaseudun kehittämispolitiikan tutkinnan. Tutkintaa leimasi kaksi tärkeää tapahtumaa: Suomea vuosina koetellut lama ja vuonna 1995 toteutunut liittyminen EU:iin. Tämä laatuaan ensimmäinen tutkinta rajattiin siten, että siinä analysoitiin neljää maaseutupolitiikan aihealuetta niiden keskinäisen vuorovaikutuksen ja yleisen merkityksen määrittelemiseksi. Aihealueet olivat alueelliset tilastot ja maaseutuindikaattorit, maaseudun työllisyyden edistäminen, infrastruktuuri ja palvelut sekä institutionaaliset näkökohdat. Seuraavassa esitetään yhteenveto OECD:n suosituksista aihealueittain: 1. Alueelliset tilastot ja maaseutuindikaattorit. Maatutkinnassa korostettiin Suomen ponnisteluja maaseutua koskevien indikaattoreiden kehittämiseksi poliittisten päätösten tueksi. Siinä todettiin, että maaseutukuntien kolmijako muodostaa tärkeän tietopohjan ja että Suomessa on yleisesti katsoen hyvää tai jopa erinomaista aineistoa muihin maihin verrattuna, mutta Suomesta puuttuu määrällistä ja laadullista aineistoa maaseudun infrastruktuurista ja palveluista ja indikaattorit pitäisi kytkeä tiiviimmin tavoitteisiin. Tutkinnassa painotettiin, että kaikkia maaseudun kehittämisteemoja (tuotantoa, henkilöresursseja ja kotitalouksia) koskeva laadullinen aineisto ja riittävän yksityiskohtaiset alueelliset tiedot pitkiltä ajanjaksoilta ovat tärkeitä, jotta päättäjille voidaan antaa tietoa kehityskulusta. Lopuksi siinä kannustettiin laatimaan lisää tilastojulkaisuja, joissa noudatetaan maaseudun kolmijakoa. 2. Työllistymismahdollisuudet maaseudulla. Maatutkinnassa tuotiin esiin, että Suomen hallituksella on selkeästi tavoitteena sekä kehittää maaseutua että parantaa työllistymismahdollisuuksia koko maassa työpaikkojen luomiseen ja monipuolistamiseen sekä koulutuksen tarjoamiseen tähtäävillä toimilla. Siinä korostettiin julkisen sektorin keskeistä asemaa sekä palvelujen että työpaikkojen tarjoajana (noin puolelle kaikista palkansaajista maaseudulla) ja riskejä, joita tästä seuraa, kun maaseutu autioituu ja sääntelyä puretaan EU:n jäsenyyden myötä. Maatutkinnassa painotettiin, että Suomessa pitäisi kehittää poikkihallinnollinen ja ministeriöiden yhteinen lähestymistapa sekä kohdentaa markkinointia, yksinkertaistaa politiikkoja ja ottaa käyttöön uusia mekanismeja (paikallishallinnon takuut tai kansalliset takuujärjestelmät) epäröivien pankkien kannustamiseksi yhteistyöhön pienten yritysten kanssa, ja kohdistaa ponnisteluja maaseudun uusien toimintojen kehittämiseen (asuminen, palvelupohjainen kehitys) pelkän haittojen kompensoimisen sijasta. 3. Infrastruktuuri ja palvelut. OECD:n tutkinnassa korostettiin, että infrastruktuurin turvaaminen ja parantaminen ovat maaseutupolitiikan tärkeitä tehtäviä, koska palvelujen tarjonta maaseudulla ei aina noudata markkinatalouden lakeja. Tässä yhteydessä maatutkinnassa suositeltiin, että tehtävät toteutettaisiin mahdollisimman alhaisella hallinnon tasolla läheisyysperiaatteen mukaisesti, mutta keskushallinto toteuttaisi tukitoimenpiteitä ristisubvention kautta, jotta vältettäisiin jako, joka vain pahentaisi maantieteellisistä tekijöistä (syrjäinen sijainti) tai luontaisista tekijöistä (ilmasto) johtuvaa eriarvoisuutta. Tutkinnassa varoitettiin, että jäykkä sektoriajattelu haittaa julkisten palvelujen joustavaa tarjoamista, ja siinä kannustettiin lujittamaan alueellista vastuuta vastuullisuuden ja tehokkuuden lisäämiseksi. 4. Institutionaaliset näkökohdat. Maatutkinnassa kiitettiin (tuolloin tuoretta) päätöstä perustaa Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, jonka uskottiin parantavan koordinaatiota, mutta siinä myös suositeltiin yhteistyöryhmän ja aluepolitiikan välisen suhteen sekä hallinnon eri asteiden välisen vastuunjaon selkiyttämistä. Tutkinnassa tuotiin esiin tarve nimittää maaseutupolitiikkaa varten tunnustettu johtaja ja luoda eri sektorit ja alueet kattava lähestymistapa sopiville tasoille ja erityisesti alueelliselle tasolle. Lopuksi siinä suositeltiin tulevaisuuteen suuntautuvaa näkökantaa, jossa maaseutupolitiikka on osa maan ja sen talouden tulevaisuutta ja jossa politiikkaa yhteensovitetaan EU:n politiikan ja maan muiden politiikkojen kanssa. Lähde: OECD (1995), OECD Reviews of Rural Policy: Finland, OECD Publications, Pariisi.

20 13 Suomen maaseutupolitiikka on nykyään institutionalisoitua. Sitä ohjaa ja kehittää Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä, joka on maaseutupoliittisen järjestelmän ydin. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän kolme tärkeintä työtapaa ovat maaseutupoliittinen kokonaisohjelma, maaseutuun liittyvät valtakunnalliset tutkimus- ja kehittämishankkeet sekä teemaryhmät. Suomen maaseutupolitiikan verkostoon osallistuu suuri määrä toimijoita. Kuten monissa maissa, maaseutualueisiin kohdistuva politiikka ei voi olla yhden ainoan ministeriön tai viraston vastuulla. On kuitenkin tärkeää, että maaseutupolitiikalla on omat vastuuelimensä, jotta politiikka voi olla itsenäisesti olemassa eikä jää sektorikohtaisten ministeriöiden erilaisten prioriteettien jalkoihin. Suomessa em. näkökohdat on otettu hyvin huomioon maaseutupolitiikan institutionaalisessa kehyksessä, jossa on erotettu toisistaan niin kutsutut laaja ja suppea maaseutupolitiikka (kuva 7). Laajaa maaseutupolitiikkaa ovat sektorihallintojen maaseutuun kohdistuvat toimenpiteet. Suppeaa maaseutupolitiikkaa taas ovat erityisesti maaseudun kehittämiseen tarkoitetut toimenpiteet ja välineet. Maaseutupolitiikan jakaminen laajaan ja suppeaan tekee politiikasta Suomessa selkeämmän kuin monissa muissa maissa. Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmällä on ratkaisevan tärkeä asema näiden kahden osa-alueen toimintojen yhtenäisyyden varmistamisessa.

21 14 Kuva 7. Laaja ja suppea maaseutupolitiikka Suomessa (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2007). Laajan ja suppean ulottuvuuden kautta maaseutupolitiikassa on löydetty hyvä tasapaino maaseutualueiden tasapuolisen kohtelun ja kilpailukyvyn edistämisen toisiaan täydentävien tavoitteiden välillä. Se on myös hyvä kompromissi OECD-maissa usein ääripäinä esiintyvien suuren suunnitelman (grand plan, jossa yhdistetään kaikki politiikat kattavaksi strategiaksi) ja kapean erikoisalan politiikan (niche policy, jolla on hyvin suppea soveltamisala ja budjetti) välillä. OECD:n kokemuksia politiikan laajuudesta esitellään laatikossa 2.

22 15 Laatikko 2. Mikä on maaseutupolitiikan laajuus? OECD:n kokemuksia. Maaseutupolitiikan laajuudessa päädytään usein jompaankumpaan kahdesta äärivaihtoehdosta. OECD:n tuoreessa horisontaalisessa tutkimuksessa The New Rural Paradigm: Policies and Governance (2006) todetaan, että maiden ratkaisut tässä asiassa jakaantuvat kahteen ääripäähän: Yhdessä ääripäässä on suuri suunnitelma (grand plan), jossa yritetään yhdistää kaikki maaseutuun liittyvät politiikat yhteen kattavaan strategiaan. Tästä on esimerkkinä Meksikon yhteinen erityisohjelma maaseudun kehittämiseksi eli maaseutubudjetti. Joistakin hyödyllisistä opetuksista (joista kerrotaan enemmän jäljempänä) huolimatta sillä ei kuitenkaan onnistuttu edellisen hallituksen aikana luomaan toivottuja yhteisvaikutuksia sektoripolitiikkojen välille (OECD, 2007d). Suuren suunnitelman ongelmana on, että kun sillä yritetään käsitellä politiikan laajoja puitteita kokonaisuudessaan sekä politiikan luonnetta (alueellinen/yleinen) että alueen luonnetta (maaseutu/kaupunki), epäonnistumisen riski on suuri ja tulokset ovat usein vähäisiä. Lisäksi siihen liittyy merkittäviä johtajuus- ja koordinaatio-ongelmia, kun liian monta hallintoelintä yritetään sovittaa yhtenäiseen kehykseen. Toisessa ääripäässä on kapean erikoisalan politiikka (niche policy), jossa politiikkoja laaditaan vain joillekin maaseutualueille ja niiden budjetit ovat yleensä hyvin rajallisia. Malliesimerkki tästä lähestymistavasta on EU:n Leader-ohjelma. Tämän lähestymistavan ongelmana on, että kapean erikoisalan politiikat ovat usein täysin irrallaan muista aluepolitiikoista (kuten maaseudun kehittämispolitiikoista) ja sektoripolitiikoista, ja heikon rahoituksen takia niillä on yleensä vaatimattomat taloudelliset ja sosiaaliset vaikutukset. Kumpikaan näistä ääripäistä ei vaikuta parhaalta ratkaisulta. OECD:n Oaxacassa (Meksikossa) vuonna 2005 pitämän maaseudun kehittämisen kansainvälisen konferenssin päätelmissä kehotettiin etsimään kompromissia näiden kahden ääripään välillä siten, että maaseutupolitiikka olisi osa kattavaa aluepolitiikkaa, jonka puitteissa koordinoitaisiin kaupunkien ja maaseudun kehittämispolitiikkoja aluepohjaisen lähestymistavan mukaisesti, samalla kun siinä otettaisiin asianmukaisesti huomioon kaupunkien ja maaseudun väliset tärkeät kytkökset (julkisten palvelujen tarjoaminen, työssäkäynti toisella paikkakunnalla, tavaroiden ja palveluiden liikkuminen, infrastruktuuri, markkinoille pääsy, toimitusketjut jne.). Yleispolitiikkaa täydennettäisiin mekanismeilla, joilla voidaan arvioida sektoripolitiikkojen vaikutuksia maaseudulla ja muualla. Maaseutupolitiikan analyysimatriisi Alue Politiikka Alueellinen Yleinen Maaseutu Kapea erikoisalan politiikka Suuri suunnitelma Muu kuin maaseutu Aluepolitiikka Lähde: OECD (2006a), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD Publishing, Pariisi.

23 16 Maaseutupoliittisella kokonaisohjelmalla, joka on laajan maaseutupolitiikan väline, on onnistuttu Suomessa melko hyvin yhteensovittamaan maaseutualueille suunnattuja sektoripolitiikkoja. Ohjelma on tarjonnut poliittiset puitteet ja pitkän aikavälin vision maaseutupolitiikalle. Kaksi erillistä ohjelmaa, joista toinen kuuluu valtioneuvoston toimivaltaan (maaseutupoliittinen erityisohjelma tai selonteko) ja joista toiseen, laajempaan, osallistuu lukuisia muita organisaatioita (maaseutupoliittinen kokonaisohjelma), helpottavat vastuiden jakoa, päätöksentekoa ja tiedonkulkua ja liittävät suunnittelu- ja toteutusvaiheet toisiinsa (kuva 8). Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma on jaettu kahteen osaan: Näistä päättää Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä: Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma/ Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmän toimintaohjelma (valmisteilla) Näistä päättää valtioneuvosto: Valtioneuvoston maaseutupoliittinen selonteko eduskunnalle 2009 (valmisteilla) 1993 Valtioneuvoston erityisohjelma Valtioneuvoston maaseutupoliittinen periaatepäätös Kuva 8. Maaseutupoliittinen kokonaisohjelma (Maaseutupolitiikan yhteistyöryhmä 2007). Keskeisiä vahvuuksia ohjelmaprosessissa ovat kansalaisyhteiskunnan ja tutkijoiden/yliopistojen osallistuminen valmisteluun, neuvotteluihin ja toteutukseen, pitkästä neuvotteluprosessista seuraava hallinnon sisäisten ja ulkopuolisten toimijoiden sitoutuminen ohjelmaan, selkeä vastuunjako hallinnon sisällä sekä puolen vuoden välein suoritettavat seuranta- ja arviointiprosessit. Järjestelmällistä arviointia pitäisi vielä kehittää sen selvittämiseksi, 1) ovatko ehdotukset/päätökset tuottaneet odotettuja tuloksia, 2) vastaavatko rahoituskohteet politiikan painopisteitä ja 3) vaikuttavatko politiikat myönteisesti vai kielteisesti maaseutualueilla (maaseutuvaikutusten arviointi). Maaseutuvaikutusten arvioinnin toteuttamista muissa OECD-maissa kuvataan laatikossa 3.

24 17 Laatikko 3. Maaseutuvaikutusten arviointi muissa maissa Kanadan Rural lens -lähestymistapa Kanadassa maaseutuvaikutusten arviointi aloitettiin 1990-luvun lopulla: kaikkiin poliittisiin uudistuksiin alettiin soveltaa maaseutupoliittisten vaikutusten arviointia. Vuonna 1998 otettiin käyttöön useita uusia välineitä, kun Kanada kehitti instituutioitaan vastaamaan maaseutupolitiikan tarpeita. Tarkistuslistan avulla varmistettiin, että politiikoissa tai ohjelmissa käsiteltiin Kanadan maaseudun prioriteetteja. Tarkistuslistaan sisältyvät seuraavat kohdat (Kanadan hallitus, 2005a): Miten tämä aloite vaikuttaa Kanadan maaseutuun ja syrjäisiin alueisiin? Liittyykö vaikutus vain tiettyyn maaseutualueeseen tai syrjäiseen ympäristöön tai alueeseen? Onko selvitetty ja tarvittaessa käsitelty todennäköisimmät myönteiset ja kielteiset vaikutukset Kanadan maaseudun asukkaille? Onko aloitteella tarkoitus vastata Kanadan maaseudun asukkaiden määrittelemiin prioriteetteihin? Onko Kanadan maaseudun asukkaita kuultu aloitteen kehittämisessä tai muokkaamisessa? Miten maksimoidaan hyöty Kanadan maaseudun asukkaille (esim. yhteistyö muiden kumppaneiden kanssa, paikallisten ratkaisujen kehittäminen paikallisiin haasteisiin, joustavuus päätöksenteossa)? Kanadan maaseutuasioiden osastolla on viisi virkamiestä varmistamassa, että muilla osastoilla työskentelevät virkamiehet soveltavat Rural Lens lähestymistapaa uusiin poliittisiin aloitteisiin. Heidän toimialaansa kuuluvat vain politiikat, jotka liittyvät maaseutuun. Kun järjestelmä toimii kunnolla, Rural Lens yksikkö osallistuu työhön varhaisessa vaiheessa. Aikaisintaan se voi kuitenkin osallistua muutamaa viikkoa ennen hallituksen kokousta. Mekanismin vahvuutena on, että Rural Lens yksikön henkilöstö voi suositella ministerille uuden poliittisen ehdotuksen kannattamista (tai vastustamista). Vaikka ministerillä on hallituksen kokouksessa vain yksi ääni, eri aluekehitysvirastoja (ja niiden edustajia) pyritään ottamaan mukaan päätöksentekoon. Tämä mekanismi kannustaa osastoja ottamaan Rural Lens yksikön kannan huomioon. Jos Rural Lens yksikön henkilöstö katsoo, ettei maaseudun näkökulmaa ole tuotu asianmukaisesti esiin, se pyrkii vaikuttamaan ehdotuksen sisältöön. Tavoitteena ei ole maaseudun asettaminen muiden edelle, vaan riittävän tiedon tarjoaminen päätösten tueksi (vaikutuksista maaseutuyhteisöihin). Englannin Rural White Paper Englannissa hallitus hyväksyi vuonna 2000 maaseutua koskevan asiakirjan (Rural White Paper), jolla osastot ja valtion elimet velvoitetaan soveltamaan maaseutuvaikutusten arviointimekanismia politiikkojen suunnittelun ja täytäntöönpanon järjestelmälliseen seurantaan niiden maaseutuvaikutusten osalta ja tarvittaessa kielteisten vaikutusten lieventämiseen. Prosessi on auttanut osastojen toimintojen koordinoimisessa samalla tavalla kuin Rural Lens lähestymistapa Kanadassa. Tieto maaseutuvaikutusten arvioinnista ja kiinnostus siihen ovat levinneet keskushallinnosta, ja paikallisviranomaiset ovat alkaneet käyttää sitä maaseutupalvelujen analysointiin ja parantamiseen siten, että sen avulla voidaan lisätä julkisen sektorin elinten tietoisuutta maaseutuasioista. Maaseutuyhteisöjen toimikunta, joka valvoo maaseutuvaikutusten arviointien toteutusta, julkaisee vuosittain maaseutuvaikutusten arviointiraportin. Lähde: OECD (2006a), The New Rural Paradigm: Policies and Governance, OECD Publishing, Pariisi.