EUROOPAN PARLAMENTTI

Transkriptio

1 EUROOPAN PARLAMENTTI 2004 Talousarvion valvontavaliokunta TYÖASIAKIRJA 1 No 2 talousarvion tarkastelusta ja "hyväksyttävästä virheriskistä" Talousarvion valvontavaliokunta Esittelijä: Herbert Bösch 1 "Työasiakirja" on valmisteleva asiakirja. Se ei ole lopullinen siinä mielessä, että sitä ei ole käsitelty parlamentin normaalilla menettelyllä, joka käsittää esittelyn, keskustelun, tarkistukset ja äänestyksen. Siksi työasiakirjassa esitetyt kannat ja seikat heijastavat esittelijän alustavaa ja henkilökohtaista kantaa eivätkä valiokunnan lopullista kantaa. DT\ doc PE v01-00

2 Johdanto 1. "Hyväksyttävän virheriskin" käsitteen otti käyttöön tilintarkastustuomioistuin lausunnossaan 2/2004, joka koski "yhteisön sisäisen valvonnan menettelyjä". 2. Euroopan parlamentti esitti tilintarkastustuomioistuimen tärkeitä strategisia havaintoja koskevia kommentteja vuosien 2003, 2004 ja 2005 vastuuvapausmenettelyä koskevissa mietinnöissään, ja se järjesti myös asiaa käsittelevän työryhmän kokouksen 12. heinäkuuta Komissio antoi tilintarkastustuomioistuimen lausunnon johdosta kaksi erillistä tiedonantoa. Ensimmäisen "Suunnitelma yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen kehittämiseksi" se antoi kesäkuussa ja toisen "Yhdennetyn sisäisen valvonnan kehyksen luomiseksi tehty toimintasuunnitelma" 2 tammikuussa Neuvosto totesi 8. marraskuuta 2005 hyväksytyissä päätelmissä, että "sen pitäisi päästä sopimukseen parlamentin kanssa sellaisista tilien perustana oleviin toimiin liittyvistä riskeistä, joita voidaan pitää hyväksyttävinä, ottaen huomioon valvonnan kustannukset ja siitä saatava hyöty eri politiikan alojen yhteydessä ja vastaavien menojen määrä" Tähän mennessä esittelijä ei ole vielä nähnyt mitään neuvoston aloitteita tällaiseen "sopimukseen" pääsemiseksi parlamentin kanssa, ja esittelijä kysyykin, milloin neuvosto ryhtyy oman päätöksensä edellyttämiin toimiin? Mistä on kyse? 6. "Hyväksyttävä virheriski" merkitsee kahta perustavaa seikkaa: ensinnäkin EU:n menojen sisäisellä valvonnalla on hintansa; toiseksi riskin täydellisen poistamisen tavoite on erittäin kallis, minkä vuoksi se ei ole realistinen. Siksi on määriteltävä nimenomaisesti, millainen virheriski voidaan hyväksyä. 7. Tästä seuraa tilintarkastustuomioistuimen ja komission mukaan, että on tärkeää löytää asianmukainen tasapaino valvonnan kustannusten ja sen tuoman hyödyn välillä. 8. Ajatuksena on, että tietyn tason jälkeen on epätaloudellista lisätä valvontajärjestelmän resursseja, koska ne ovat jo kooltaan merkittävämpiä kuin niiden tuoma hyöty. 1 KOM(2005)0252, KOM(2006)0009, Lehdistötiedote talous- ja raha-asioiden neuvoston kokouksesta, 17 kohta, osoitteessa PE v /6 DT\ doc

3 9. Tämän jälkeen esiin nousee kysymys: kenen kannalta hyväksyttävä? Toisin sanoen minkä toimielimen tulisi päättää hyväksyttävästä virheiden tasosta? Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että budjettivallan käyttäjät (parlamentti ja neuvosto) hyväksyisivät "hyväksyttävän riskitason". 10. Miksi parlamentin pitäisi osallistua menettelyyn? Onko "hyväksyttävää", jos parlamentin jäsen hyväksyy, että julkisten varojen käyttöön voi liittyä riski? Eikö olisi etenkin uudelleenvalintaa toivovien parlamentin jäsenten kannalta viisaampaa korostaa absoluuttisen varmuuden ja olemattoman riskin tarvetta? 11. Perusperiaatteena julkisella sektorilla on ollut "riskien eliminointi". Jos veronmaksajilta kysytään, mitä he odottavat julkisen sektorin palveluksessa olevilta viranhaltijoilta ja poliitikoilta vastauksena on todennäköisesti "sääntöjen noudattaminen", ei niinkään "innovointi", "luovuus" tai "riskinotto". 12. Kuitenkin "riskittömyys" merkitsee valtavia valvontakustannusten ja samalla verojen kasvua. Siksi parlamentin jäsenten velvollisuutena on pyrkiä tasapainoon, ja heidän on selitettävä veronmaksajille, että tämä on heidänkin kannaltaan parasta. 13. "Hyväksyttävän virheriskin" käsitteen käyttöönotto antaa meille mahdollisuuden siirtyä julkisen sektorin "riskittömyyden" perinteestä kohti riskiprofiileja koskevaa entistä avoimempaa ja seurattavampaa suhtautumista EU:n eri politiikan aloilla ja suhteessa tämän riskin hallinnasta ja vähentämisestä aiheutuviin kustannuksiin. Sopimuksen mahdolliset pääkohdat 14. Jos siirrymme kohti tilannetta, jossa varmuus, joka ei ole täydellinen, hyväksytään poliittisesti, mitkä olisivat "hyväksyttävää virheriskiä" koskevan sopimuksen tärkeimmät osat? Erottelu 15. Luultavasti tulisi soveltaa erilaisia tasoja politiikan eri aloilla. Tällä hetkellä tilintarkastustuomioistuin soveltaa 2 %:n olennaisuustasoa kaikilla politiikan aloilla. On kuitenkin mahdollista, että jotkin Euroopan unionin politiikoista ovat luonteeltaan sellaisia, että 2 %:n olennaisuustaso ei ole saavutettavissa kohtuullisin kustannuksin. 16. Esimerkki: luonnonkatastrofin jälkeen humanitaarisen avun tarve on kiireellinen ja asiaan liittyvä kaaos valtava. Tällaisessa tilanteessa vaikuttaisi paitsi liioitellulta myös vastuuttomalta pyrkiä alle 2 %:n virhetasoon. Jos humanitaarista apua annettaisiin vain tällä ehdolla, politiikka olisi kohtuuttoman kallista ja sen hallinto olisi liian monimutkaista, mikä tekisi siitä viime kädessä hyödytöntä. 17. Toisaalta on olemassa "hallintomenot", joissa virheaste voidaan ja tulee pitää selvästi 2 %:n alapuolella. Olisiko 0,5 % järkevä tavoite? DT\ doc 3/6 PE v01-00

4 Säännöt 18. Riskit ovat tietyssä määrin seurausta säännöistä, jotka taas ovat seurausta tarpeesta määrittää menettelyjä koskevat säännöt. Monimutkaiset säännöt ovat luonteeltaan alttiimpia virheille kuin yksinkertaiset säännöt, vaikka monimutkaisia sääntöjä joskus tarvitaankin kohdennetun politiikan toteuttamiseen. "Virheen" määritelmä 19. Ei pitäisi käydä keskustelua siitä, mitä virhe merkitsee. Viime kädessä tilintarkastustuomioistuimen tulisi olla vastuussa virheiden määrittelemisestä, ja määritelmä tulisi selventää kaikille toimijoille. Pakotteet ja rangaistukset 20. Tulisi pohtia, mitä tapahtuu tilanteissa, joissa jonkin jäsenvaltion virhemäärä on korkeampi kuin on sovittu "hyväksyttäväksi". Pakotteiden ja rangaistusten tulisi olla riittäviä, jotta vastuulliset toimijat ryhtyisivät tarvittaviin toimiin välittömästi. Seurantatoimena valvontajärjestelmää tulisi tiukentaa seuraavana vuonna, jotta halutun riskitason saavuttaminen olisi helpompaa. Tämänhetkisen valvonnan sekä lisävalvonnan kustannukset 21. Tällä hetkellä nykyisen valvontajärjestelmän kustannuksia ei tiedetä. Ei myöskään tiedetä, kuinka paljon virheiden merkittävä vähentäminen maksaisi. Ja lisäksi: onko olemassa suora suhde tilintarkastuskustannusten kasvun ja virheiden vähenemisen välillä? Saattaa olla, että tarkastusten lisäämisen asemesta tarvitsemme nykyistä vähemmän nykyistä parempaa valvontaa. Komission täydellinen ja todenmukainen raportointi 22. Perusehtona "hyväksyttävän virheriskin" käyttöönotolle on komission sekä jäsenvaltioiden selkeä, yksiselitteinen ja täydellinen raportointi. Kun otetaan huomioon tilintarkastustuomioistuimen merkille panemat kokemukset joidenkin pääosastojen vuotuisten toimintakertomusten puutteellisesta laadusta, tämä hyvin perustava vaatimus voi olla komissiolle suuri haaste. Varaukset 23. Periaatteessa esittelijä kannattaisi "implisiittisen" muuttamista "eksplisiittiseksi", kuten Caldeira totesi 12. heinäkuuta 2006 kokoontuneessa työryhmässä. Seuraavia varauksia ei voida kuitenkaan jättää huomiotta. PE v /6 DT\ doc

5 Sekaannusten välttäminen 24. On tunnustettava, että: ongelman muodostavat (liian monet) virheet tilien pohjana olevissa toimissa joillakin politiikan aloilla, ja ongelma esiintyy pääosin jäsenvaltioissa; tavoitteena on virheiden vähentäminen tunnetulle ja hyväksytylle tasolle; tarkastuslausuma perustuu jatkossakin tilintarkastustuomioistuimen tilintarkastusten tuloksiin, ei toiveajatteluun. Onko kustannus/hyöty riittävä peruste? 25. Tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että "hyväksyttävä virheriski" määritetään "kustannusten ja hyötyjen" perusteella (50 kohta lausunnossa 2/2004). Onko tämä riittävä peruste? Voi syntyä tilanteita, joissa "hyväksyttävää riskiä" ei voida määritellä yksinomaan kvantitatiivisesti. Se on määriteltävä myös kvalitatiivisesti tapauksissa, joissa käsitellään niin kutsuttuja "mainetta koskevia riskejä". "Mainetta koskeva riski" merkitsee maineen vahingoittumisen riskiä millaisen tahansa ja millaiseen summaan tahansa liittyvän tapauksen seurauksena, kun tapaus antaa syyn epäillä jonkin organisaation asianmukaista toimintaa kokonaisuutena. Kysymys on siitä, miten voidaan hinnoitella puutteellisten valvontajärjestelmien aiheuttama poliittinen vahinko. 26. Voidaan väittää, että osa hallintomenoista esimerkiksi toimielinten jäsenten edustuskustannukset, virka-autojen yksityiskäyttö sekä sihteeristökorvaukset Euroopan parlamentin jäsenten tapauksessa muodostavat niin herkän kysymyksen, että vain nollatoleranssi on riittävän tiukka maineelle aiheutuvan riskin torjumiseksi. Kuka määrittelisi "hyväksyttävän riskin"? 27. Kuten edellä todettiin, tilintarkastustuomioistuin ehdottaa, että budjettivallan käyttäjien (parlamentin ja neuvoston) 1 tulisi hyväksyä kustannuksien ja hyödyn välinen tasapaino, mutta se ei kerro, minkä toimielimen tulisi määrittää "hyväksyttävä virheriski". 28. Esittelijä katsoo, että hyväksyttävää virheriskiä koskevaan komission ehdotukseen tulisi liittää valvonnan kustannuksia koskeva kustannuslaskelma. 29. Tilintarkastustuomioistuimen tulisi arvioida kustannuslaskelman laatua, ja sen jälkeen se voisi auttaa neuvostoa ja parlamenttia päättämään siitä, mitä pidetään hyväksyttävänä kohta lausunnossa 2/2004 DT\ doc 5/6 PE v01-00

6 30. Kustannuksia koskevien tietojen riippumaton arviointi on tärkeää. Komissio haluaa ehkä pelata varman päälle ja arvioida tarvittavat resurssit liian suuriksi, tai se voisi ehkä asettaa tason hieman korkeammalle varmistaakseen, että se voidaan saavuttaa käytettävissä olevilla resursseilla. 31. Jotta avoimuus toteutuisi ja jotta budjettivallan käyttäjillä olisi vakaa pohja päätöksentekoaan varten, komissio voisi myös esittää muita vaihtoehtoja osoittaen valvontakustannukset 2 %:n virhetasolla, 5 %:n virhetasolla jne., ja se voisi myös antaa tietoja siitä, kuinka paljon valvontakustannuksia voidaan vähentää, jos tiettyä ohjelmaa sääntelevää asetusta muutettaisiin tietyllä tavalla. Jatkotoimet 32. Esittelijä ehdottaa, että : Loppuhuomautukset kannustetaan EU:n toimiin liittyvien laskettujen riskien poliittista tunnustamista; "hyväksyttävä virheriski" määritetään sen mukaan, "mitä me haluamme" (päätöksellä), eikä sen mukaan, "mitä meillä on" (satunnaisesti); annetaan nykytilannetta koskevia tarkkoja ja luotettavia tietoja; nykytilanteen pohjalta kehitetään suunnitelmia virheiden vähentämiseksi jatkuvasti pitkällä aikavälillä, kunnes saavutetaan sovittu taso kustannukset huomioon ottaen. 33. "Hyväksyttävän virheriskin" ei pidä olla erillinen ja kapea tekninen väline. Sen tulisi olla osa talousarvion kokonaishallintaa. Sen tulisi auttaa talousarvion täytäntöönpanossa entistä järkevämmin ja joustavammin niin, että talousarvion toteuttajilla olisi entistä enemmän liikkumavaraa ja että otetaan erityisesti huomioon valvonnan kustannukset, ovatpa ne sitten komission tai jäsenvaltioiden aiheuttamia. 34. Entistä suuremmalla liikkumavaralla olisi tietenkin hintansa. Hintana on seurattavuus. Koska noin 80 % EU:n talousarviosta toteutetaan jäsenvaltioiden täytäntöönpanoviranomaisten toimesta, kansallista seurattavuutta on parannettava. 35. Parlamentti on ehdottanut "kansallisia hallinnointia koskevia ilmoituksia" tämän tavoitteen saavuttamisessa auttavana tekijänä. Voidaan myös ehdottaa, että kansallisilla tilintarkastuselimillä olisi rooli sen takaamisessa, että kansalliset hallinnointia koskevat ilmoitukset antavat rehellisen kuvan tilanteesta. 36. Esittelijä pyytää komissiota ottamaan esitetyt seikat asianmukaisella tavalla huomioon talousarvion tarkastelua seuraavissa uusissa ehdotuksissa. PE v /6 DT\ doc