Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan unionin takaisinottosopimusten arviointia koskevasta komission tiedonannosta.

Transkriptio

1 Sisäasiainministeriö E-KIRJE SM MMO Sivula Harri(SM) Eduskunta Suuri valiokunta Viite Asia Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - EU:n takaisinottosopimusten arviointi U/E-tunnus: EUTORI-numero: EU/2011/0767 Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys Euroopan unionin takaisinottosopimusten arviointia koskevasta komission tiedonannosta. Ylitarkastaja Harri sivula LIITTEET

2 2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi laiton maahanmuutto, maahanmuutto SM, UM EUE, OKM, OM, STM, TEM, VNEUS

3 Sisäasiainministeriö PERUSMUISTIO SM MMO Sivula Harri(SM) Asia EU/OSA; Komission tiedonanto Euroopan parlamentille ja neuvostolle - EU:n takaisinottosopimusten arviointi Kokous Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: EU/2011/0767 U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Asiakirjat: Komission tiedonanto esiteltiin maahanmuutto-/maastapoistamistyöryhmässä Tämän jälkeen tiedonantoa käsiteltiin maahanmuutto- raja- ja turvapaikka-asioiden strategisessa komiteassa SCIFA:ssa Komissio esittelee tiedonannon Oikeus- ja sisäasiat-neuvostossa Tällöin on tarkoitus keskustella neuvoston päätelmistä. KOM(2011) 76 lopullinen EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Käsittelijä(t): Suomen kanta/ohje: SEUT 79 artiklan 3 kohta Harri Sivula, SM/MMO, p Tuomas Koljonen, SM/MMO, p Komissio on esittänyt 15 suositusta, joiden pohjalta takaisinottopolitiikkaa tulisi kehittää. Suomi pitää suosituksia hyödyllisinä keskustelunavauksina, mutta suhtautuu varauksellisesti siihen, että takaisinottopolitiikkaa kehitettäisiin suoraan niiden pohjalta. Osa suosituksista näyttää rakentuvan perinteisestä poikkeavalle käsitykselle

4 takaisinottosopimusten luonteesta. Huolellinen analyysi ja keskustelu on tämänkin vuoksi välttämätön. 2(7) Takaisinottosopimukset ovat Suomen näkemyksen mukaan keskeinen väline laittoman maahanmuuton hallinnassa. Laittomasti unionin alueella oleskelevat henkilöt tulee voida palauttaa kolmanteen valtioon nopeasti ja tehokkaasti. Takaisinottosopimukset helpottavat käytännön yhteistyötä vastaanottavan valtion kanssa, koska niissä määritellään noudatettavat menettelyt ja asetetaan selkeät määräajat. Suomi pitää komission tiedonantoa tervetulleena. EU:n käymissä kumppanuus- ja takaisinottosopimusneuvotteluissa on toistuvasti noussut esiin samantyyppisiä ongelmia, joista on hyvä käydä periaatekeskustelua. Suomen näkemyksen mukaan uutta takaisinottostrategiaa määriteltäessä keskeisiä kysymyksiä ovat kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden takaisinottoa koskevien velvoitteiden määrittely sekä tähän liittyvät neuvottelukumppaneille tarjottavat kannustimet. Komission suosituksia arvioitaessa on tärkeää muistaa, että valtioilla on kansainvälisen oikeuden mukaan velvollisuus ottaa takaisin laittomasti toisen valtion alueella oleskelevat omat kansalaisensa. Tämä velvollisuus tai takaisinottosopimusten määräykset eivät rajoita kansainvälisten ihmisoikeussopimusten velvoitteiden, erityisesti palautuskiellon, soveltamista ja noudattamista. Takaisinottosopimusten erillisessä rajoittamattomuuslausekkeessa vahvistetaan erikseen ihmisoikeussopimusten soveltaminen ja noudattaminen. Lisäksi on huomioitava, että komission mukaan tiedonanto on jouduttu valmistelemaan osin puutteellisen tilastotiedon valossa. Viisi jäsenvaltiota, joihin suuntautuu paljon laitonta maahanmuuttoa, ei antanut lainkaan tietoja sopimusten soveltamisesta. Tiedonannon suositukset Suositus 1. Suomi kannattaa pyrkimystä saada kattavampia tilastotietoja arvioinnin pohjaksi. Tietojenkeruussa on pyrittävä välttämään päällekkäisyyksiä. Suositus 2. Sopimusten järjestelmällisempi soveltaminen vaikuttaa osaltaan EU:n takaisinottopolitiikan uskottavuuteen ja on siten kannatettava tavoite. Järjestelmällinen soveltaminen merkitsee luopumista vanhoista kahdenvälisistä järjestelyistä ja sillä voitaisiin todennäköisesti kehittää ihmisoikeuksia ja kansainvälisiä suojelua koskevien takeiden noudattamista laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden palauttamisessa. Näiden takeiden noudattaminen EU:n jäsenvaltiossa ei kuitenkaan ole sidoksissa siihen, palautetaanko henkilö valtioon, jonka kanssa on solmittu takaisinottosopimus vai ei. Suositus 3. Suositus vuoropuhelun tiivistämisestä palautusten toimeenpanoon liittyvien käytännön ongelmien selvittämiseksi on kannatettavaa. Vuoropuhelun merkitys ei rajoitu yksin

5 3(7) takaisinottopyyntöjen määrän kasvattamiseen. Eri valtioiden kanssa käytävien sopimusneuvottelujen ja takaisinottopolitiikan pitkäjänteisen kehittämisen näkökulmasta on tärkeää varmistaa, että komissio tuntee riittävästi myös palauttamiseen ja sopimusten soveltamiseen liittyvät käytännön ongelmat. Suositukset sekä 8. Valtioilla on velvollisuus ottaa takaisin laittomasti toisen valtion alueella oleskelevat omat kansalaisensa, joten takaisinottosopimusten lisäarvo liittyy usein siihen, saadaanko sopimukseen sisällytettyä velvoite sopimuspuolen alueen kautta toisen sopimuspuolen alueelle siirtyneiden kolmannen maan kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden takaisinotosta. Suomi on pitänyt tätä johdonmukaisesti esillä eri sopimusneuvottelujen yhteydessä. Komissio ehdottaa, että jatkossa velvoite ottaa takaisin sopimuspuolen alueen kautta toisen alueelle tulleita kolmannen maan kansalaisia sisällytettäisiin neuvottelumandaatteihin vain tapauksissa, joissa asianomainen maa on maantieteellisesti lähellä EU:ta ja joissa EU:hun suuntatuvan laittoman maahanmuuton riski kyseisen maan alueen kautta on suuri. Komissio on perustellut valmiuttaan luopua kolmansien maiden kansalaisia koskevasta lausekkeesta sillä, että kolmansien maiden takaisinottoa koskevia pyyntöjä tehdään hyvin vähän ja lauseke on siksi osoittautunut käytännössä vähämerkitykselliseksi. Siitä luopumalla voitaisiin samalla leikata tai luopua kokonaan kannusteista, joihin sen saamiseksi on säännönmukaisesti jouduttu turvautumaan. Suomi pitää komission lähestymistapaa monin tavoin ongelmallisena. Ensinnäkin komission analyysi perustuu puutteelliseen tilastotietoon. Näin merkittävää periaatteellista ratkaisua ei voi tehdä ilman luotettavaa analyysia sen todellisista vaikutuksista. Lisäksi komissio jättää huomiotta sen, että henkilö pyritään ensisijaisesti palauttamaan lähtömaahansa ja palautus kauttakulkumaahan on toissijainen vaihtoehto. Tämän pitäisi heijastua suoraan palautuksia koskeviin tilastoihin juuri niin, että palautukset lähtömaihin ovat lukumääräisesti paljon läpikulkumaita suurempia. Mahdollisuus palauttaa läpikulkuvaltioon tulee säilyttää myös siksi, että henkilön siteet kauttakulkuvaltioon saattavat pitkän oleskelun, perhesiteiden tai muiden vastaavien syiden vuoksi olla vahvemmat kuin lähtömaahan. Palautuspolitiikkaa rakennettaessa tulee Suomen näkökulmasta varmistaa, että kaikki vaihtoehdot ovat käytettävissä ja palautusmaata valittaessa voidaan ottaa huomioon myös palautettavan henkilökohtaiset olosuhteet. Suomi lähtee edelleen siitä, että kaikkiin sopimuksiin tulee edelleen sisällyttää velvoite ottaa takaisin myös kolmansien valtioiden kansalaiset ja kansalaisuudettomat henkilöt. Periaatteellisesta velvoitteesta luopuminen joidenkin sopimuskumppanien osalta merkitsisi sen tunnustamista, että kysymys on neuvoteltavissa kaikkien muidenkin osapuolten kanssa solmittavissa sopimuksissa. EU:n lähestymistapaa kolmansien maiden kansalaisten osalta voi olla asianmukaista tarkistaa, esim. tutkimalla mahdollisuuksia liittää neuvottelumandaattiin mahdollisuus hyödyntää erillisiä kannustimia. EU:n puitesopimuksiin sisällytettävä vakiomuotoisen maahanmuuttolausekkeen kehittäminen yksityiskohtaisemmaksi ja suoraan sovellettavaksi takaisinottolausekkeeksi

6 4(7) on kannatettava ehdotus. On selvää, että puitesopimusneuvottelut tältä osin hankaloituvat ja tavoite saattaa kohdata vaikeuksia, kun sitä yritetään toteuttaa vaikeassa neuvottelutilanteessa. Suositus 7. Suomi tukee komission ehdottamaa yhtä määräaikaa ja on jatkuvasti korostanut, että sopimuksia arvioidessaan yksittäisten jäsenvaltioiden tulisi kiinnittää enemmän huomiota niiden toisille jäsenvaltioille ja koko EU:lle tuottamiin etuihin. Suositus 9. Takaisinoton sekakomiteoiden työskentelymetodeja lienee hyvä kehittää edelleen ja jäsenmaiden ja järjestöjen asiantuntemusta hyödyntää täysimääräisesti täytäntöönpanoa koskevien tietojen keruussa. Jäsenvaltioiden edustajien systemaattinen osallistuminen kaikkien takaisinottokomiteoiden työhön saattaisi vaikuttaa haitallisesti niiden työn tehokkuuteen. Tähän asti työhön ovat osallistuneet ne, jotka ovat pitäneet kulloisenkin komitean työtä kannaltaan merkityksellisenä. Suositukset Suomi katsoo, että suosituksista on vielä keskusteltava. Komission tavoitteena on ollut korostaa ihmisoikeuksien noudattamista. Suosituksiin liittyy tästä näkökulmasta kaksi kysymystä. Ensinnäkään kysymys ihmisoikeuksien noudattamisesta ei EU:n puolella ole neuvoteltavissa, vaan ihmisoikeuksia on noudatettava jokaisen palautuksen yhteydessä. Palautuskiellon soveltuminen arvioidaan jokaisessa yksittäisessä tapauksessa erikseen siksi, että palautukset usein kohdistuvat valtioihin, joissa ihmisoikeuksien noudattaminen ei ole itsestäänselvyys. Sen vuoksi on palautettava henkilö kerrallaan arvioitava, onko tämä henkilö vaarassa joutua epäinhimillisen kohtelun uhriksi. Ihmisoikeuksia koskevien turvalausekkeiden sisällyttäminen sopimuksiin on haastava tavoite. Ihmisoikeuksien noudattaminen turvataan parhaiten jättämällä palauttamatta henkilöt, jotka ovat vaarassa joutua loukkausten kohteeksi. Toinen ihmisoikeusnäkökulmaan liittyvä kysymys koskee sopimuksen luonnetta. Sopimuksissa ei ratkaista kysymystä siitä, keitä palautetaan tai ei palauteta. Sopimuksessa ei myöskään määritellä perusteita, joilla henkilöt palautetaan. Sopimukset sisältävät palautuksissa noudatettavia menettelyjä koskevia teknisiä määräyksiä. Niissä mm. määritellään vastuuviranomaiset ja määräajat pyyntöihin vastaamiselle sekä luetellaan asiakirjat, joita sopimuspuoli voi vaatia. EU:n ihmisoikeuspolitiikan tulee olla kokonaisvaltaista ja näkyä kaikessa toiminnassa. Takaisinottosopimuksen käytännön soveltamiseen siirryttäessä ihmisoikeusnäkökulma on jo arvioitu ja todettu ongelmattomaksi. Sen korostaminen hämärtää käsitystä sopimuksen luonteesta. Vapaaehtoisen paluun osalta on syytä korostaa, että EU:n jäsenvaltioita sitoo paluudirektiivi, jossa vapaaehtoinen paluu on määritetty ensisijaiseksi paluun muodoksi. Tämän saman seikan toistaminen takaisinottosopimuksissa saattaa osoittautua vahingolliseksi, koska useat palautusten kohdevaltiot säännönmukaisesti kieltäytyvät ottamasta vastaan muita kuin vapaaehtoisesti palaavia.

7 Pääasiallinen sisältö: 5(7) Neuvosto kehotti Tukholman ohjelmassa komissiota esittämään arvioinnin EU:n takaisinottosopimuksista ja käynnissä olevista neuvotteluista vuonna 2010 ja ehdottamaan mekanismia sopimusten täytäntöönpanon seuraamiseksi. Lisäksi neuvoston olisi tältä pohjalta määriteltävä uudistettu ja johdonmukainen takaisinottostrategia ottaen huomioon yleiset suhteet asianomaiseen maahan, mukaan lukien sellaisiin kolmansiin maihin sovellettava yhteinen lähestymistapa, jotka eivät tee yhteistyötä omien kansalaistensa takaisinotossa. Komission julkistamassa tiedonannossa 1) arvioidaan jo voimassa olevien EU:n takaisinottosopimusten täytäntöönpanoa, 2) arvioidaan käynnissä olevia takaisinottoneuvotteluja ja avoimia neuvotteluohjeita (neuvosto on hyväksynyt neuvotteluohjeet, mutta neuvottelut ovat vielä käynnissä tai niitä ei ole vielä aloitettu) sekä 3) annetaan suosituksia EU:n tulevasta takaisinottopolitiikasta ja valvontamekanismeista. Takaisinottosopimukset edellyttävät sopimuspuolilta vastavuoroista velvollisuutta ottaa takaisin kansalaisensa ja tietyissä olosuhteissa kolmansien maiden kansalaiset sekä kansalaisuudettomat henkilöt. Niissä vahvistetaan myös kyseisen prosessin operatiiviset ja tekniset kriteerit. Poliittisesti takaisinottosopimuksia pidetään välttämättömänä välineenä EU:n jäsenvaltioihin suuntautuvan maahanmuuton tehokkaan hallinnoinnin kannalta. Sopimusten tarkoituksena on helpottaa laittomien maahanmuuttajien nopeaa paluuta, minkä vuoksi ne ovat erittäin tärkeitä laittoman maahanmuuton estämisessä. Vuodesta 1999, jolloin toimivalta kyseisellä alalla siirrettiin Euroopan yhteisölle, neuvosto on antanut komissiolle neuvotteluohjeet 18 kolmannen maan osalta. Kyseisiä maita koskeva tilannekatsaus esitetään EU:n takaisinottosopimusten arvioinnista Euroopan parlamentille ja neuvostolle annettuun komission tiedonantoon liitetyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa EU:n takaisinottosopimukset: lyhyt tilannekatsaus, helmikuu Lissabonin sopimuksen voimaantulon jälkeen EU:n takaisinottosopimuksilla on selkeä oikeusperusta (Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 79 artiklan 3 kohta). Jo kansainvälisen tapaoikeuden periaatteisiin kuuluu, että kukin maa ottaa takaisin omat kansalaisensa. Sopimuksissa ei määritellä EU-maassa tai kumppanimaassa oleskelun laillisuuden kriteerejä. Sen määrittelevät kansalliset viranomaiset kansallisen ja soveltuvin osin EU:n lainsäädännön mukaisesti. Päätös, voidaanko henkilö ylipäätään palauttaa sopimuspuolena olevaan valtioon, tehdään myös kansallisen lainsäädännön pohjalta. Kansallista liikkumavaraa rajoitta jokaista jäsenvaltiota sitova palautuskiellon periaate. Ketään ei saa palauttaa, jos hän on vaarassa joutua epäinhimillisen kohtelun uhriksi. Suomessa palautus perustuu käännytys- tai karkotuspäätökseen. Päätökset tehdään tapaus kerrallaan ja niissä otetaan huomioon kunkin maasta poistettavan henkilökohtaiset olosuhteet. Takaisinottosopimuksen voimassaolosta huolimatta ketään ei palauteta, jos henkilö esimerkiksi poliittisen toimintansa tai mielipiteidensä vuoksi on vaarassa joutua epäinhimillisen kohtelun uhriksi. Palautuskiellon tapauskohtaisen soveltamisen vuoksi samaan valtioon voidaan samanaikaisesti sekä palauttaa että jättää palauttamatta henkilöitä. Tämä ratkaisu tehdään aina kansallisen lainsäädännön pohjalta eikä siihen puututa takaisinottosopimuksissa.

8 Kansallinen käsittely: 6(7) Eduskuntakäsittely: EU6-jaosto Käsittely Euroopan parlamentissa: Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema: Taloudelliset vaikutukset: Tiedonannolla ei ole taloudellisia vaikutuksia. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät:

9 7(7) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

21

22

23

24