Tukikelpoisuustulkinta rahoittajassa ja maksajassa vs. hanketoteuttajan oikeusvarmuus

Transkriptio

1 Tukikelpoisuustulkinta rahoittajassa ja maksajassa vs. hanketoteuttajan oikeusvarmuus TEM Alueiden kehittämisyksikkö Rakennerahastojen hallinnointi ryhmä Ylitarkastaja Eliisa Hujala Hallitusneuvos Eeva-Liisa Koivuneva

2 EAKR- /ESR -osarahoitteinen toiminta 1 - perustuu EY:n perustamissopimuksen 158 art. mukaisiin tavoitteisiin taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi - toteutuksessa on noudatettava myös muita perustamissopimuksen määräyksiä ja sen nojalla annettuja säädöksiä -> tiukka sääntely-ympäristö - >hanketoiminnalla riski tulla tulkituksi sääntöjenvastaiseksi, ellei huolellisesti varmisteta hankkeen toteutukseen ja tukikelpoisuuden osoittavien asiakirjojen dokumentointia: jäljitysketju (audit trail) ja sen säilyminen

3 EAKR-/ESR osarahoitteinen toiminta 2 perustuu jäsenvaltioissa EY:n komission hyväksymiä toimenpideohjelmia toteuttavien tuensaajien hankkeisiin hankkeen rahoituspäätöksessä yksilöity, mihin kustannuksiin tuki on myönnetty tuki ehdollinen = edellyttää säännösten ja rahoituspäätöksen ehtojen noudattamista pääsääntöisesti tuki maksetaan jälkikäteen hakemuksesta, jos tuensaaja voi osoittaa riittävällä tositeaineistolla kustannusten aiheutumisen rahoituspäätöksen mukaisista hyväksytyistä kustannuksista edellytyksenä tuensaajan kirjanpitoon kuuluvien kustannusten ohella myös muun vaaditun hankekirjanpidon esittäminen, jolla osoitetaan sääntöjä noudatetun oikeus avustukseen ei perustu yksinomaan toiminnan tuloksellisuuteen (vrt. simplified costs mallit)

4 Tukikelpoisuutta säätelevät oikeusnormit Neuvoston ja parlamentin ns. yleisasetus (YA) Neuvoston rahastokohtaiset asetukset/eakr asetus ja ESR asetus (= soveltamisala) Komission täytäntöönpanoasetus (mm. tiedotus- ja viestintätoimet) Komission jäsenvaltiota sitova päätös EAKR/ESR ohjelmasta Kansalliset tukikelpoisuussäännökset (tukikelpoisuusasetus, erityissäännökset mm. hankinnat, kansallinen tukilainsäädäntö) Valtioneuvosto/varojen käytön (sitovat) ehdot välittäville toimielimille Välittävän toimielimen rahoituspäätöksen (sitovat) ehdot tuensaajalle Ohjelman seurantakomitean vahvistamat perusteet (hankkeiden valintakriteerit; YA 56(3) art.) Hallintoviranomaisen määräykset ja ohjeet

5 Tukikelpoisuusasetuksen soveltamisala (3 ) Menojen tulee olla - ohjelman ja tukipäätöksen mukaisen hankkeen toteuttamisesta aiheutuneita; - tukipäätöksessä hyväksyttynä toteutusaikana syntyneitä; - tuensaajan tosiasiallisesti maksamia (osoitettava maksukuittien tai todistusarvoltaan vastaavien kirjapitotositteiden avulla), poikkeuksena luontoissuoritukset, poistot ja yleiskustannukset; - tarpeellisia hankkeen toteuttamiseksi; - määrältään kohtuullisia; - tuensaajan ei-tavanomaisia menoja (tavanomaisena ei pidetä erillisenä hankkeena toteutettavaa tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa); sekä - ei-korvattavissa muulla rahoituksella.

6 Rahoittajan tehtävät 1 Välittävässä toimielimessä rahoittaja huolehtii lähtökohtaisesti mm. - rakennerahastotoiminnan yleisestä tiedottamisesta ja viestinnästä; - hankehauista ja hankkeiden valintamenettelystä; - tuki-/rahoituspäätösten valmistelusta, esittelystä ja päätöksenteosta; - hankkeiden neuvonnasta ja ohjauksesta (mm. aloituspalaverit); - hankkeiden seurannasta raportoinnin avulla ja ohjausryhmätyöllä (asiantuntijan, ei jäsenen asema); - maksatushakemusmenettelyn sisällöllisestä tukikelpoisuustarkastuksesta -> tarkoituksenmukaisuusharkinta

7 Rahoittajan tehtävät 2 Hallintovirnaomaisen tukikelpoisuusohjeen liitteenä esimerkkiluettelo tukikelpoisista kustannuksista: Lähtökohtana tukikelpoisuutta tulkittaessa on aina 1) aiheuttamisperiaate ja 2) kustannusten tarpeellisuus hankkeelle ja 3) niiden kohtuullisuus. Kaikki korvattavat kustannukset ovat harkinnanvaraisia. Rahoittaja arvioi rahoituspäätöstä valmistellessaan, ovatko hankehakemuksessa ja projektisuunnitelmassa esitettyjen suunnitelmatietojen perusteella toiminta ja niistä aiheutuvat kustannukset tukikelpoisia suhteessa EU:n ja kansalliseen normistoon.

8 Rahoittajan tehtävät 3 Rahoittajan on huolehdittava siitä, että tukipäätöksestä ja siihen liitetystä hankesuunnitelmasta (ja sitä mahdollisesti täsmentävistä liitteistä) ilmenee selvästi ja yksiselitteisesti, mihin tukea on tarkoitus käyttää -> perusta syntyneiden kustannusten tukikelpoisuusharkinnalle. - Päätöksestä myös toteuttaja tietää, mitkä kustannukset ovat tukikelpoisia ja mitä ovat hänen oikeutensa ja velvollisuutensa (oikeusturva). - Ei suullisia lupauksia - > kaikki on dokumentoitava ja säilytettävä, myös mitä on sovittu hankeneuvotteluissa.

9 Rahoituspäätös tuen maksamisen pohjana Rahoituspäätös = hallintopäätös, jossa määrätään tuensaajan oikeuksista ja velvollisuuksista (hyväksytyn hankesuunnitelman ja rahoituspäätöksen ehtojen noudattaminen tuen myöntämisen ehtona) ja joka sitoo myös välittävää toimielintä (tuensaajalla on oikeus maksuun ehtojen mukaisesti) Myönteinen tukikelpoisuusratkaisu/maksatuspäätös edellyttävät, että on saavutettu riittävä varmuus maksatushakemuksen tietojen oikeellisuudesta; hankesuunnitelmassa esitettyjen tuotteiden/palvelujen toimittamisesta; maksuun haettujen kustannusten aiheutumisesta hankkeesta ja siitä, että kustannukset ovat säädösten ja tukikelpoisuusehtojen mukaisia Välittävä toimielin ei voi maksaa yhteisön varoista tukea ennen kuin se on varmistunut menojen asianmukaisuudesta (moitteettoman varainhoidon periaate) Menojen säännönmukaisuuden varmistaminen ei aina todennettavissa asiakirjoista -> paikan päällä tapahtuva tarkastus

10 Maksajan tehtävät Välittävässä toimielimessä maksaja huolehtii mm. - maksatushakemusten tukikelpoisuustarkastuksesta -> eräänlaista laillisuusharkintaa -> harkinnan pohjana kirjalliset dokumentit, joista ilmenee peruste todellisten toteutuneiden kustannusten maksamiselle -> myös maksaja perustelee, dokumentoi ja säilyttää harkintansa tulokset ja ratkaisunsa (ml. maksajan valmisteluasiakirjat); - maksatuspäätösten valmistelusta, esittelystä ja päätöksenteosta; - hankkeen hallinnollisista ja paikan päällä tapahtuvista tarkastuksista ( artikla 13 tarkastukset ); sekä - hankkeen päätyttyä tapahtuvasta (ex post) valvonnasta tuloja tuottavien hankkeiden (art. 55) ja pysyvyyden (art. 57) osalta.

11 Toteuttajan tehtävät Hankkeen toteuttaja huolehtii hankkeen toteuttamisesta rahoittajan hyväksymän tukipäätöksen ja siihen liitetyn hankesuunnitelman sekä tuen myöntämisen ehtojen mukaisesti (takaisinperintäseuraamus). Ehtoihin on sisällytetty velvollisuus noudattaa (tukikelpoisuus)säännöksiä ja hallintoviranomaisen (tukikelpoisuus)ohjeita. Jos kyseessä viranomaisen on itse toteuttama hanke, välittävä toimielin (rahoittaja, maksaja) kohtelee toteuttajaa yhdenvertaisuussyistä kuten ulkopuolista toteuttajaa (vastaavat velvoitteet).

12 Tehtävien eriyttäminen 1 Eriytettävä toisistaan rahoittaja ja maksaja sekä itse toteutetuissa hankkeissa välittävästä toimielimestä toteuttaja Päällikkövirastossa päällikkö puolueettomaksi rahoittajan, maksajan ja toteuttajan normaalipäätöksenteosta Takaisinperinnät ja muut jatkotoimet voivat sisältää rahoittajan ja maksajan toimien uudelleen arviointia Maksatustietojen oikeellisuuden vakuuttajaksi muu kuin maksaja

13 Tehtävien eriyttäminen 2 Tehtävien eriyttämisen tarkoituksena turvata hallinnon läpinäkyvyys, objektiivisuus ja puolueettomuus (vrt. hallintolain jääviyssäännökset). Maksaja ei voi sitoutua ennakkotulkintaan maksatuspäätöksen sisällöstä. Rahoittaja ja maksaja saavat ja heidän tulee keskustella keskenään! Huomioon asiakasnäkökulma!

14 Menojen varmentaminen (art. 13) 1 Maksaja tekee tarkastuksia kustannusten tukikelpoisuuteen hallinnollisesti/ paikan päällä = tarkastuslistojen avulla verrataan normeja (RAHOITUSPÄÄTÖS) ja hankkeen antamia tietoja (MAKSATUSHAKEMUS ml. HANKEKIRJANPITO) - > Syntyy tukikelpoisuusratkaisu (= johtopäätös siitä, mikä on seuraus normien soveltamisesta tarkastettavan hankkeen tosiseikkoihin) sekä jäljitysketju siitä, minkä aineiston nojalla tukikelpoisuusratkaisu on tehty -> Ratkaisun kirjaaminen ja perustelut MAKSATUSPÄÄTÖKSESSÄ (= hallintolaissa tarkoitettu päätös, johon voidaan hakea oikaisua/muutosta). 1 a. maksatushakemuksen tarkastus 1 b. hankkeen tarkastus paikan päällä 1 c. viimeisen maksatushakemuksen tarkastus: => ratkaistava viimeistään hankkeen jälkiseuranta toimien pysyvyyden (YA 57 art.) ja käyttäjiltä perittävien maksujen (YA 55 art.) ex post -tarkastamista varten) (1.d hankkeen päätyttyä jälkikäteen tarkastus paikan päällä) => 1a 1d art. 13 tarkastuksen jäljitysketju

15 Menojen varmentaminen (art. 13) 2 Tosiasiassa pääosa menojen tukikelpoisuussäännöistä on EU - lainsäädännöstä eikä kansallista, vaikka esim. YA 56 art. antaa toisin ymmärtää. YA 9 art. 2 ja 5 kohtien mukaan hankkeiden on oltava EY:n perustamissopimuksen määräysten ja sen nojalla annettujen säädösten ja tavoitteiden mukaisia. Komission tarkentava ohje (COCOF 08/0020/04-EN) art. 13 mukaista tarkastuksista täsmentää, mitä on otettava huomioon tarkastettaessa velvoitteiden täyttymistä kussakin hankkeessa. Ohjeessa määritellään hyväksyttävää tarkastuskohteiden rajaamista: ei tarkasteta kaikkea yhteisön lainsäädännön noudattamista kokonaisuudessaan (prosessiekonomia). Tarkistuslistassa ei määrätä uusia sääntöjä - velvoitteiden täyttymistä edellyttävät standardikohteet on määritelty hallintoviranomaisen listassa 5A1 5A14. Kaikissa hankkeissa 100 %:sesti tarkastettava YA 9 art. 2 ja 5 kohdan täyttyminen käytännössä sovellettava yksittäisen hankkeen sisällön mukaan.

16 Menojen varmentaminen (art. 13) 3 1. Art. 13 -prosessi on kokonaisuus, josta huolehtii välittävässä toimielimessä maksaja. 2. Tarkistuslistat ovat työväline, joiden avulla osaltaan voidaan jälkikäteen todentaa koko prosessi. 3. Välittävä toimielin raportoi havainnoista, oikaisuista, rahoituskorjauksista ja muista suoritettavista jatkotoimenpiteistä -> kirjataan tiedot tietojärjestelmään todentamisviranomaiselle, joka todentaa menot komissiolle ja tekee tarvittavat oikaisut) 4. Maksuliikenne komissiosta ei toimi, ellei varmennuksista tuoteta riittäviä tietoja (osa menon tukikelpoisuuden jäljitysketjua)! 4. Hallintoviranomaisen vastuulla ja valvonnassa prosessin toimivuus ja se, että komissiolle ilmoitettaviin menoihin sisällytetään ainoastaan tukikelpoisia menoja. 5. Tarkastusviranomainen (VVC) valvoo välittäviä toimielimiä, hallintoviranomaista ja todentamisviranomaista: onko tarkastuksia tehty ja virheet oikaistu (vrt. ohjelmakauden ministeriöiden 5 %:n otantatarkastukset). 6. Komission, EU:n tilintarkastustuomioistuimen sekä muiden tarkastusviranomaisten ja hallintoviranomaisen valvontakäynnit kohdistuvat osaltaan art. 13 velvoitteiden täytäntöönpanoon välittävässä toimielimessä.

17 Vaatimukset jäljitysketjulle Mistä maksajan on varmistuttava hanketta tarkastettaessa? Ks. YA 60 b, d, f art.; Komission täytäntöönpanoasetus (1828/2006) erit. 13 art.; suosituksia toiminnan järjestämisestä komission ohjeessa Management verifications (ei suom.): Osarahoitetut hankkeet on toteutettu päätöksenmukaisena (tuotteet ja palvelut toimitettu). Tuensaajien ilmoittamat menot ovat tosiasiallisesti aiheutuneet, ja ne ovat yhteisön ja kansallisten sääntöjen mukaiset. Tuensaajilla on käytössään joko erillinen kirjanpitojärjestelmä tai soveltuva kirjanpitokoodi kaikille toimeen liittyville tapahtumille. Kaikki menoja ja tarkastuksia koskevat asiakirjat, joita tarvitaan asianmukaisen jäljitysketjun turvaamiseksi, säilytetään 90 artiklan vaatimusten mukaisesti (3 v ohjelman päättymisen jälkeen)

18 Hankekirjanpito jäljitysketjun takaajana Jäljitettävyys (audit trail): dokumentaatio, jonka perusteella tapahtumien kulku hyväksytystä ohjelman mukaisesta projektisuunnitelmasta hankkeen todellisiksi toteutuneiksi kustannuksiksi voidaan todentaa Välittävä toimielin/rahoittaja tekee käytännössä valintoja todentamisen kohteista hyväksyessään rahoituspäätöksellä tuettavan toiminnan ja siitä aiheutuvat kustannukset (jos todentamisen kohteet eivät tule hallintoviranomaisen ohjeista tms.) Aineisto on hankekohtainen, ja voi olla hallinnonalakohtaisia eroja Esim. kirjanpidon otteet, tositteet, laskut, kilpailutusasiakirjat (tarjouspyynnöt, hankintapäätökset, sopimukset jne.), ohjausryhmän pöytäkirjat, koulutusten osallistujalistat, kopiot/digikuvat ilmoituksista, kylteistä, julkaisut, tuntikirjanpitolistat jne. = ns. hankekirjanpito Aukottoman jäljitysketjun on oltava jälkikäteen todennettavissa hankkeen dokumentoinnista -> tuensaajalle asetettava rahoituspäätöksessä asiakirjojen asianmukainen säilytystapa ja riittävä säilytysaika, ja maksajan varmistettava noudattaminen valvonnan yhteydessä

19 Todentamismenettely Tuensaajalla on oltava hanketta koskeva erilliskirjanpito, 1) jossa hankkeen kustannukset ovat erotettavissa tuensaajaorganisaation muusta kirjanpidosta ja 2) joka sisältää muut menojen tukikelpoisuuden osoittavat seikat. Tarkastetaan paikan päällä, mitä hankkeessa on tosiasiallisesti tapahtunut; löytyvätkö dokumentit ja niitä vastaavat suoritteet, joiden perusteella kustannus voidaan riittävällä varmuudella todentaa 100% sääntöjenmukaiseksi (sekä yhteisön että kansallisten sääntöjen mukaiseksi). Tarkastetaan art. 55 ja 57 jälkikäteen: seuranta tosiasiallisista tuloista ja hankkeen toiminnan pysyvyydestä hankkeen päättymisen jälkeen 3/5 v. Dokumentoidaan riittävät tiedot seurannan tietojärjestelmiin, joihin menoilmoituksen tiedot kultakin jaksolta perustuvat. Dokumentaation on vastattava kysymykseen, mitä kenellekin on maksettu ja millä perusteella. Poistetaan sääntöjenvastaiset tukikelvottomat menot.

20 Tarkastuskäynti hankkeen päättymisen jälkeen YA 57 ja 55 art. vaatimusten toteutuminen tarkastettava sen jälkeen, kun hanke on jo päättynyt ( hankkeen päättyminen ks. YA 88(1)). Hankkeen pysyvyyden (57 art.) tarkastaminen hankkeen toteutuksen jälkeisenä ajanjaksona ei voi perustua yksinomaan: - tuensaajalle rahoituspäätöksessä asetettuun raportointivelvoitteeseen, - postitettuun kyselylomakkeeseen, - puhelinhaastatteluun tms. Myös tulojen tosiasiallisen määrän todentaminen (55 art.) edellyttää jälkikäteiskontrollia Jälkikäteen (ex post) tapahtuvan tarkastuksen toteuttaminen määritellään seurantajärjestelmään viimeistään käsiteltäessä hankkeen viimeistä maksatuspäätöstä.

21 Jäljitysketjun avulla tulee voida varmistua: Tarkastettava riittävästi asiakirja-aineistoa ja tuotteita/palveluja (maksatushakemuksen yhteydessä rahoittajalle toimitetun aineiston perusteella ja tuensaajan tiloissa/tilitoimistossa/rakennuskohteessa/tuotantolaitoksessa/ oppilaitoksessa jne.), jotta voidaan myös jälkikäteen todentaa: Ohjelmanmukaisuus, päätöksenmukaisuus: harkinnanvarainen erityisavustus rahoituspäätöksessä yksilöityihin toimenpiteisiin Aiheutunut hankkeesta: ei rahoiteta tuensaajan tavanomaista toimintaa (virallisesta erillisestä hankekirjanpidosta yksilöitävissä hankkeeseen kohdennettavissa olevat kustannukset) Kohtuullisuus: ei makseta kustannuksia, jotka eivät tarpeellisia hankkeen tavoitteiden toteuttamiseksi; julkisten varojen tehokas käyttö Hyväksyttynä toteutusaikana: rahoituspäätöksen mukaan Tosiasialliset kustannukset: kirjanpidosta tuensaajan maksamina osoitettavat kustannukset (kuitit tai vastaavan todistusarvon omaavat asiakirjat); poikkeuksena luontoissuoritukset, poistot, yleiskustannukset Saanut tai oikeutettu saamaan korvausta muualta: vähennettävä hankkeesta aiheutuneet tulot ja esim. KELA -korvaukset, lentobonukset jne.

22 Sääntöjenvastaisuus ja tukikelvoton meno KOMISSION ASETUS (EY) N:o 2035/2005, annettu 12 päivänä joulukuuta 2005, rakennepolitiikan rahoituksen epäsäännönmukaisuuksista ja aiheettomasti maksettujen summien takaisinperinnästä sekä tätä alaa koskevan tiedotusjärjestelmän perustamisesta annetun asetuksen (EY) N:o 1681/94 muuttamisesta: Epäsäännönmukaisuus eli sääntöjenvastaisuus: jokaista yhteisön oikeuden määräyksen tai säännöksen rikkomista, joka johtuu sellaisesta taloudellisen toimijan teosta tai laiminlyönnistä, josta on tai voisi olla vahinkoa yhteisön yleiselle talousarviolle perusteettoman menon vuoksi ts. ei merkitystä tahallisuudella tai tuottamuksen asteella, myös kansallisen lainsäädännön noudattamatta jättäminen ensimmäisellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätelmällä mm. paikan päällä tarkastuksen viranomaisen allekirjoittamaa pöytäkirjaa Tukikelvoton meno = sääntöjenvastaisuus, joka johtaa -määräiseen seuraamukseen Todentamisviranomainen (TEM/Talousyksikkö) antaa tarkemmat soveltamisohjeet

23 Sääntöjenvastaisuuden oikaiseminen Hallintoviranomaisen ohje korjaavista toimenpiteistä annettu, tarkistettavana Palautettava tilanne, jossa kaikki menot olisivat 100 %:sti oikein - > tehtävä päätös tukikelvottoman menon hylkäämisestä maksatuspäätöksessä/takaisinperintäpäätöksessä Riittävät perustelut: lain säännös ja selostus perusteista sen mukaan, miten tulkinnanvaraisesta/yksiselitteisestä seuraamuksesta kyse => tuensaajalle mahdollisuus arvioida päätöksen oikeellisuus (oikeusturvakeinot) Toisinaan vaikeuksia antaa virheelle yksiselitteinen -määräinen seuraamus (esim. tiedottamista koskeva virhe, hankintamenettelyjen rikkominen)

24 Jos välittävä toimielin ei noudata velvollisuuksia YA 98: jäsenvaltion korjattava virheet YA 99: komission toimivalta, jos jäsenvaltio ei hoida velvoitetta Palautettava tilanne, jossa oltaisiin ilman virhettä eli eliminoida vaikutus yhteisön taloudellisiin intresseihin Vahinko yhteisön talousarviolle = ei ole saatu tuloja, joihin oikeus tai on syntynyt perusteettomia menoja (yhteisön tai kansallisen oikeuden vastaisesta menettelystä tai laiminlyönnistä) Tavoitteena on, että kaikki yhteisön menot ovat 100 %:sti oikein Komission ohjaus ja neuvottelut, toimintasuunnitelmat virheiden korjaamiseksi, maksujen jäädyttäminen, rahoitusoikaisut jne. 226 art. kanne jäsenvaltiota vastaan

25 Välittävän toimielimen ja hallintoviranomaisen valvonta 1 Välittävä toimielin toimintavelvollinen ennen menojen ilmoittamista todentamisviranomaiselle + jälkikäteen tietoon tulleiden virheiden oikaisut takautuvasti Mahdollisuudet selvitä -määräisesti pienemmillä sanktioilla komissiosta ovat sitä suuremmat, mitä aikaisemmin asioihin puututaan Ei ole ongelma, että virheitä löytyy, vaan päinvastoin osoitus tarkastuksen laadusta ja järjestelmän toimivuudesta! Jos virhettä ei havaita välittävän toimielimen, hallintoviranomaisen tai jäsenvaltion tasolla, ja/tai havainnolle ei tehdä kohtuullisessa ajassa mitään, ollaan hankaluuksissa!

26 Välittävän toimielimen ja hallintoviranomaisen valvonta 2 Käytännössä seurattava, mitä yksittäisiä sääntöjenvastaisuuksia on ilmennyt, ja ovatko ne osoitus laajemmasta ongelmasta: > riittääkö, että tehdään -määräisiä korjauksia yksittäisen hankkeen tukikelpoisiin kustannuksiin (ao. tai aikaisemmalla maksatusjaksolla); vai liittyykö ongelma järjestelmän ja prosessien toimivuuteen (järjestelmävirhe), jolloin -> yksittäiseen hankkeeseen kohdistuvien korjaustoimenpiteiden lisäksi muutetaan menettelyjä prosessin tai sääntelyn tasolla ja -> laajennetaan tarkastusta muihin hankkeisiin ja/tai varmistetaan tehtyjen parannusten vaikutus tarkastustoiminnalla.