Hallituksen esitysluonnos televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamisesta

Transkriptio

1 Liikenne- ja viestintäministeriö Neuvotteleva virkamies Maaret Suomi Neuvotteleva virkamies Asta Virtaniemi Helsinki Hallituksen esitysluonnos televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamisesta (LVM064:00/2005) Lausuntonaan liikenne- ja viestintäministeriön valmistelemasta hallituksen esitysluonnoksesta televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamisesta Viestinnän Keskusliitto toteaa seuraavaa: Pääviestit 1. Ehdotus kevennetystä toimilupamenettelystä neljännessä digitaalisessa verkossa on perusteltu sananvapauden kannalta. Kilpailu- ja teknologianeutraliteettisyyt puoltavat kuitenkin yhdenmukaisia toimintasääntöjä kaikkeen radio- ja televisiotoimintaan. Toimilupasääntelyn kokonaisuudistus on tarpeen siirryttäessä kokonaan digitaaliseen ohjelmistojen välittämiseen. 2. Määräysvallan muutosta koskeva säännösehdotus on liian epämääräinen toimijoiden oikeusturvan kannalta. Ehdotusta tulee täsmentää sekä tosiasiallisen määräysvallan käsitteen että toimilupaviranomaisen harkintavallan osalta. Lisäksi lakiesityksestä tulee hankkia perustuslakivaliokunnan lausunto.

2 2 Neljännen digitaalisen lähetysverkon toimiluvat Ehdotuksen mukaan Viestintävirasto myöntäisi toimiluvan televisio- tai radiotoiminnan harjoittamiseen digitaalisessa maanpäällisessä joukkoviestintäverkossa, joka on radiolain 6 :ssä tarkoitetussa taajuusalueiden käyttösuunnitelmassa varattu DVB-H- tai vastaavalla standardilla tapahtuvaan televisio-ohjelmistojen lähettämiseen. Viestien lähettäminen ennakolta estämättä kuuluu perustuslain 12 :n turvaaman sananvapauden piiriin. Toimiluvan edellyttäminen televisio- ja radiotoimintaan merkitsee ennakkoesteiden kiellosta eroavaa tilannetta ja sen tarpeellisuus on voitava perustella sananvapauden kannalta hyväksyttävällä tavalla. Taajuuksien niukkuus on todettu sellaiseksi radiotekniseksi rajoitusperusteeksi, jonka nojalla toimilupajärjestelmä on voitu hyväksyä. Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 19/1998 todennut, että taajuuksien saatavuudessa olevat ongelmat voivat pienentyä uuden tekniikan avulla. Jos käsitys radiotaajuuksien niukkuudesta muuttuu teknisen kehityksen myötä, lupajärjestelmän sallittavuuden valtiosääntöoikeudellisia perusteita joudutaan arvioimaan uudelleen. Lausunnossaan PeVL 8/2002 perustuslakivaliokunta on todennut olevan tärkeää, että viestintämarkkinalainsäädäntöä edelleen kehitettäessä arvioidaan mahdollisuuksia ottaa käyttöön lupajärjestelmää kevyempiä sääntelytapoja. Valiokunta on edelleen lausunnossaan PeVL 61/2002 painokkaasti uudistanut tämän vaateen viitaten siihen, että digitaalisessa ohjelmansiirrossa voidaan kanavanipussa lähettää paljonkin enemmän ohjelmia kuin analogisessa lähetystoiminnassa. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 7 :n 4 momentin mukaan viestintäviraston harkintavalta sille kuuluvissa toimilupa-asioissa on sidottu: toimilupa on myönnettävä, jos ei ole perusteltua syytä epäillä hakijan rikkovan tämän lain tai muun televisio- tai radiotoimintaa koskevan lain säännöksiä. Tämä oikeusharkinta on sananvapauden kannalta vähemmän ongelmallinen kuin viestintäpoliittisiin näkökohtiin perustusta harkinta, koska lähtökohtana on viranomaisen velvollisuus toimiluvan myöntämiseen. Esitysluonnoksessa ehdotusta kevennetystä toimilupamenettelystä on perusteltu mm. neljännen verkon välityskapasiteetin suurella määrällä ja toiminnan paikallisella luonteella. Lisäksi perusteluissa on todettu, ettei toimintaa voida kokonaan vapauttaa lupamenettelystä ilman sääntelyjärjestelmän kokonaisuudistusta. Ehdotus kevennetystä toimilupamenettelystä on perusteltu sananvapauden kannalta. Lupamenettelyn kokonaisuudistus, johon ehdotusluonnoksen perusteluissa viitataan, tulee digitaaliseen lähetystoimintaan siirtymisen myötä ajankohtaiseksi. Viestinnän Keskusliiton näkemyksen mukaan kokonaisuudistuksen valmistelussa on annettava erityinen painoarvo sananvapauden edistämiseen liittyville näkökohdille. Neljännen digitaalisen lähetysverkon osalta on sananvapauden ohella otettava kuitenkin huomioon myös toimijoiden yhdenvertaiset kilpailuedellytykset sekä teknologianeutraalisuuden periaate.

3 3 Neljännessä verkossa tullaan muiden toimintojen ohella lähettämään televisio- ja radio-ohjelmistoja. Tämä lähetystoiminta ei käytännössä poikkea jo nykyisin harjoitettavasta lähetystoiminnasta. Muutokset tapahtuvat vastaanottopäässä televisiolähetysten vastaanoton muuttuessa liikkuvaksi. Toimilupia koskevien pelisääntöjen tulee olla kilpailuneutraalit ja kohdella eri verkoissa toimivia ohjelmatoiminnan harjoittajia yhdenmukaisesti. Nykyiset ohjelmatoiminnan harjoittajat ovat joutuneet hakemaan valtioneuvoston toimiluvan lähetystoimintaansa ja luvissa on asetettu toiminnalle erilaisia ehtoja. Kilpailutilanne uuden verkon ja olemassa olevien verkkojen toimijoiden kesken voi vääristyä, jos toimijat ovat rajoittavien toimilupaehtojen suhteen erilaisessa asemassa. Myös teknologianeutraalisuus edellyttää sisältöpalvelujen yhdenmukaista oikeudellista kohtelua valittavasta välitys- tai vastaanottoteknologiasta riippumatta. Televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista valvoo Viestintävirasto. Kun Viestintävirasto toimii ehdotusluonnoksen mukaan lupaviranomaisena neljännessä verkossa, syntyy asetelma, jossa lupaviranomainen valvoo itse itseään. Pidämme tätä hyvän hallinnon kannalta epätyydyttävänä ratkaisuna. Viestinnän Keskusliiton näkemys on, että sananvapaus ja viestinnän vapaus edellyttävät toimilupajärjestelmän uudelleenarviointia digitaaliseen ohjelmavälitystoimintaan siirtymisen myötä. Uudistustyössä on sananvapauden ohella kiinnitettävä huomiota toimijoiden kilpailuneutraaliin kohteluun sekä teknologianeutraalisuuteen. Toimiluvan peruuttaminen Ehdotusluonnoksen mukaan toimilupaviranomainen voi peruuttaa toimiluvan, jos tosiasiallinen määräysvalta toimiluvan haltijaan tai toimiluvanvaraiseen toimintaan nähden muuttuu. Toimilupaviranomainen voi hyväksyä muutoksen, jos on ilmeistä, että määräysvallan saaja täyttää lain 10 :n mukaiset toimiluvan myöntämisen edellytykset ja että toiminta jatkuu toimiluvan ehtojen mukaisena. Muussa tapauksessa toimilupa on peruutettava. Viestinnän Keskusliitto katsoo, ettei ehdotettua muutosta tule toteuttaa. Pitäytyminen nykyisessä sääntelyssä on parempi vaihtoehto. Jos hallituksen esityksen valmistelu kuitenkin etenee ehdotetulta pohjalta, toimiluvan siirtämistä koskeva säännös on kirjoitettava kokonaan uudelleen. Voimassa olevaan sääntelyyn verrattuna kyseessä on toimiluvan haltijan toimintavapauden kiristäminen, joka saattaa johtaa ongelmallisiin tulkintatilanteisiin. Määräysvallan muutosta koskevan 13 :n yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 15) todetaan virheellisesti, että voimassa olevan lain 2 :ssä määritellään televisio- tai radiotoiminnan harjoittajaksi se, jolla on vastuu ohjelmistoista ja joka lähettää tai lähetyttää niitä. Lain 2 :n mukaan toiminnanharjoittaja on kuitenkin se, jolla on vastuu ohjelmistojen suunnittelusta. Tämä on aivan eri asia kuin vastuu

4 4 ohjelmistoista. Virheellinen käsitys toiminnanharjoittajan vastuusta johtaa siihen, että määräysvallan muutosta toimiluvan mukaisen toiminnan suhteen arvioidaan ehdotuksessa väärästä lähtökohdasta käsin. Perusteluissa (s. 15) todetaan, että valta tehdä sisältöä koskevia linjauksia ja toimituksellisia päätöksiä on keskeistä harkittaessa, kuka käyttää määräysvaltaa toimiluvan mukaisessa toiminnassa. Sananvapaudesta joukkoviestinnässä annetun lain (460/2003) 4 :n mukaan ohjelman sisällöstä päättäminen sekä toimitustyön johtaminen ja valvominen kuuluvan vastaavan toimittajan tehtäviin. Onko vastaavan toimittajan vaihtuminen siten katsottava tosiasialliseksi määräysvallan muuttumiseksi toimiluvanvaraiseen toimintaan nähden? Tätä ei varmaankaan ole tarkoitettu, mutta esimerkki osoittaa ehdotetun sääntelyn ongelmallisuuden sananvapauden kannalta. Asiaa sekoittaa entisestään samassa kappaleessa oleva toteamus, jonka mukaan ratkaisevaa voi olla esimerkiksi se, kenellä on oikeus tuottaa kanavan sisältö. Kaupallisten televisiokanavien sisällön tuottavat suurelta osin ulkopuoliset tuottajat, joilla ei ole minkäänlaista määräysvaltaa kanavan ohjelmistoon nähden. Perustelujen valossa kysymys tosiasiallisen määräysvallan muuttumisesta toimintaan nähden on erittäin epäselvä. Ehdotus ei mielestämme tältä osin täytä perusoikeuksien yleisiä rajoitusedellytyksiä, erityisesti ottaen huomioon sen, että muutoksesta saattaa seurata toimiluvan peruutus. Kuten perustuslakivaliokunta on lausunnossaan PeVL 19/1998 todennut, toimiluvan peruuttamista on pidettävä hyvin ankarana keinona puuttua sananvapauden käyttämiseen. Peruuttaminen on sananvapauden käytännön toteutumisen kannalta verrattavissa aikakautisen painokirjoituksen lakkauttamiseen. Toimiluvan haltijaa koskeva tosiasiallinen määräysvallan muutos herättää jo nykyisessä muodossaan kysymyksiä. Jos toimiluvan haltija on pörssiyhtiö, missä kohden kulkee se raja, jossa omistusjärjestelyjen voidaan katsoa muuttavan tosiasiallista määräysvaltaa? Kauppaa osakkeilla käydään päivittäin. Missä vaiheessa seuraa uusi toimilupaharkinta? Vastaava kysymys voidaan esittää tilanteessa, jossa perheyhtiössä tapahtuu sukupolvenvaihdos sekä tilanteessa, jossa vaikkapa osakassopimuksen ehtoja muutetaan. Ennakkopäätöksen pyytämismahdollisuus on ehdotuksessa sinänsä hyvä asia ja parannus nykytilanteeseen verrattuna, mutta se ei riitä poistamaan sääntelyn epäselvyydestä aiheutuvia ongelmia. Tosiasiallisen määräysvallan käsitettä on ehdottomasti selvennettävä. Lakitekniseltä kannalta ehdotukseen sisältyy keskenään ristiriitaisia säännöksiä. Ehdotettu 13 :n 2 momentti antaa toimilupaviranomaiselle harkintavallan sen suhteen, peruutetaanko lupa tosiasiallisen määräysvallan muututtua vai ei: Toimilupaviranomainen voi peruuttaa toimiluvan, jos tosiasiallinen määräysvalta.. muuttuu. Saman pykälän 4 momentissa tätä yleistä ja vapaata harkintavaltaa rajoitetaan siten, että toimilupaviranomainen voi hyväksyä määräysvallan muutoksen vain kahden ehdon kumulatiivisesti täyttyessä:

5 5 Toimilupaviranomainen voi hyväksyä tosiasiallisen määräysvallan muutoksen, jos on ilmeistä, että: 1) määräysvallan saaja täyttää 10 :n mukaiset toimiluvan myöntämisen edellytykset; ja että 2) toiminta jatkuu toimiluvan ehtojen mukaisena. Pykälän 5 momentissa toimilupaviranomaisen harkintavalta lopulta poistetaan tekemällä toimiluvan peruuttaminen pakolliseksi: Toimilupaviranomaisen on muussa kuin 4 momentissa tarkoitetussa tapauksessa peruutettava toimilupa, jos tosiasiallisen määräysvallan todetaan muuttuneen. Toimilupaviranomaisen päätösvallan rajat ovat ehdotetussa muodossa aivan liian epäselvät. Jos voimassa olevan säännöksen muuttamista pidetään välttämättömänä, säännös tulee mielestämme kirjoittaa uudelleen ensisijaisesti siltä pohjalta, että toimilupaviranomainen voi peruuttaa toimiluvan, jos on ilmeistä ettei määräysvallan saaja täytä 10 :n mukaisia toimiluvan myöntämisen edellytyksiä eikä toiminta jatku toimiluvan ehtojen mukaisena. Muussa tapauksessa toimilupa on myönnettävä. Toimilupaehtoja määritellessään toimilupaviranomaisella on erittäin suuri vastuu sananvapauden toteutumisesta. Toimiluvassa ei voida asettaa sananvapautta rajoittavia ehtoja, vaan rajoitukset on tehtävä lain tasolla ja perustuslailliset rajoitusperusteet huomioon ottaen. Määräysvallan muuttumista koskevaa ehdotusta on arvioitava sananvapauden ohella myös elinkeinovapauden näkökulmasta. Ehdotettu sääntely rajoittaa elinkeinon harjoittamisen vapautta, koska sinänsä normaalista liiketoiminnan kehittämisestä saattaa olla seurauksena uusi lupaharkinta, joka ei ehdotuksen mukaan ole sidottua harkintaa. Säännökseen liittyvien painavien perusoikeusnäkökohtien vuoksi esitämme, että hallituksen esityksen perusteluissa todetaan hallituksen pitävän suotavana, että esityksestä hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto. Muut kommentit Viestinnän Keskusliitto pitää myönteisenä sitä, että radio- ja televisiotoiminnan toimilupien voimassaoloaikaan ei ehdotuksessa esitetä supistuksia (12 :n 1 momentti). Toiminnan vaatimat investoinnit huomioon ottaen toimilupakauden tulee olla riittävän pitkä. Lyhytaikaisten toimilupien myöntämisperiaatteiden tulee olla sellaisia, että ne eivät mahdollista jatkuvaa toimintaa lupia ketjuttamalla (7 :n 2 momentti). Lyhytaikaisia toimilupia ei ole tarkoitettu jatkuvaan toimintaan. Pidämme toimiluvan raukeamista koskevan 14 :ään esitettyjä muutoksia perusteltuina ja kannatettavina.

6 6 Kilpailuneutraalisuuden ja teknologianeutraalisuuden periaatteet on syytä ulottaa koskemaan myös lähetystoimintaan liittyviä tekijänoikeuskorvauksia. Esimerkiksi alkuperäisestä radiolähetystoiminnasta maksettavien korvausten tulisi kattaa kaikki tekniset välitysmuodot ilman lisäkorvauksia jokaisesta uudesta teknisestä välitysmuodosta. Toistamme tässä yhteydessä aikaisemmin esittämämme kannan digitaalisiin lähetyksiin liittyvien tekijänoikeuskysymysten selvittämistarpeesta. Viestinnän Keskusliitto ry Håkan Gabrielsson toimitusjohtaja Viestinnän Keskusliitto on joukkoviestintäalan ja graafisen teollisuuden kattojärjestö, joka edistää toimialan yleisiä toimintaedellytyksiä tavoitteenaan turvata monipuoliset joukkoviestintäpalvelut suomalaisille. Viestinnän Keskusliitto edustaa noin 900 yritystä, jotka työllistävät noin henkilöä. Edustettujen yritysten osuus joukkoviestintämarkkinoista on noin 80 %. Keskusliiton jäseniä ovat Aikakauslehtien Liitto, Graafinen Teollisuus, Sanomalehtien Liitto, Suomen Televisioiden Liitto, Suomen Kustannusyhdistys, Suomen Radioiden Liitto sekä Viestintätyönantajat VTA. Lisätietoja lausuntoon liittyen antavat tarvittaessa: Håkan Gabrielsson Satu Kangas Toimitusjohtaja johtaja, lakiasiat puhelin puhelin GSM GSM