Lausunto televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä HE 82/2005 vp

Transkriptio

1 Eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnalle Helsinki Lausunto televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä HE 82/2005 vp Viestinnän Keskusliitto esittää televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain muuttamista koskevasta hallituksen esityksestä HE 82/2005 vp lausuntonaan seuraavaa: 1. Pääviestit 1. Esitetty 13 :n muutos, joka koskee tosiasiallisen määräysvallan muutosta, on Viestinnän Keskusliiton mielestä ongelmallinen perustuslain turvaaman sananvapauden ja elinkeinovapauden kannalta. 2. Määräysvallan muutoksen käsite pitäisi selkeyttää itse lakitekstissä. Perusoikeuksien välttämättömien rajoitusten tulee olla täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Rajoitukset eivät saa olla liian tulkinnanvaraisia tai perustua liian laajaan harkintavaltaan. 3. Toimilupaviranomaisen harkintavalta ehdotetussa 13 :ssä tulisi muuttaa vapaasta harkinnasta sidotuksi harkinnaksi. Toimilupaviranomaisella pitäisi olla oikeudellinen velvollisuus myöntää toimilupa, kun luvan myöntämisedellytykset täyttyvät ja toimintaa jatketaan toimiluvan ehtojen mukaisesti. 4. Ehdotamme, että esitettyyn muutoksen liittyvien painavien perusoikeusnäkökohtien vuoksi liikenne- ja viestintävaliokunta pyytäisi lakiesityksestä perustuslakivaliokunnan lausunnon.

2 2 2. Yleistä sananvapaudesta, elinkeinovapaudesta ja niiden rajoittamisesta Suomen perustuslain 12 :n 1 momentin mukaan: Jokaisella on sananvapaus. Sananvapauteen sisältyy oikeus ilmaista, julkistaa ja vastaanottaa tietoja, mielipiteitä ja muista viestejä kenenkään ennakolta estämättä. Tarkempia säännöksiä sananvapauden käyttämisestä annetaan lailla. Lailla voidaan säätää kuvaohjelmia koskevia lasten suojelemiseksi välttämättömiä rajoituksia. Perustuslain 18 :n 1 momentin mukaan: Jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Televisio- ja radiotoiminnan harjoittamiseen liittyvä toimilupajärjestelmä rajoittaa sekä perustuslain turvaamaa sananvapautta että elinkeinovapautta. Vaikka toimilupajärjestelmä rajoittaa perusoikeuksia, perustuslakivaliokunta on pitänyt toimilupajärjestelmän ylläpitämistä hyväksyttävänä. Syynä tähän on ollut taajuuksien niukkuus vapaasti eteneviä radioaaltoja hyväksi käyttävässä viestinnässä. Perustuslakivaliokunta on kuitenkin huomauttanut, että jos käsitys radiotaajuuksien niukkuudesta muuttuu teknisen kehityksen myötä, lupajärjestelmän sallittavuuden valtiosääntöoikeudellisia perusteita joudutaan arvioimaan uudelleen. Perusoikeuksien rajoittamisen tulee perustua lakiin. Rajoittamista koskevaa toimivaltaa ei voida delegoida lakia alemmalle säädöstasolle. Perustuslakivaliokunta on kirjannut perustuslakiuudistusta koskevaan mietintöönsä (PeVM 25/1994) luettelon perusoikeuksien yleisistä rajoitusperusteista. Lailla säädettävältä perusoikeusrajoitukselta edellytetään mm. tarkkarajaisuutta ja riittävän täsmällistä määrittelyä. 3. Tosiasiallisen määräysvallan muuttuminen Hallituksen lakiehdotuksen 13 on ongelmallinen perusoikeuksien rajoittamista koskevien periaatteiden kannalta. Ehdotetun 13 :n 2 momentin mukaan: Jos tosiasiallinen määräysvalta toimiluvan haltijaan tai toimiluvan mukaiseen toimintaan nähden muuttuu, toimilupaviranomainen voi hyväksyä muutoksen siten kuin 4 momentissa säädetään tai peruuttaa toimiluvan siten kuin 5 momentissa säädetään. Toimiluvan peruuttamisessa on kysymys sekä sananvapauden että elinkeinovapauden rajoittamisesta. Säännösehdotuksessa käytetty käsite tosiasiallisen määräysvallan muutos toimiluvan haltijaan tai toimiluvan mukaiseen toimintaan nähden on Viestinnän Keskusliiton

3 3 mielestä liian epämääräinen sananvapauden ja elinkeinovapauden kannalta. Perusoikeusrajoituksen olennainen sisältö ei ilmene laista riittävän täsmällisesti ja tarkkarajaisesti, vaan se jää toimilupaviranomaisen harkintaan. Sääntelyn epämääräisyys käy hyvin ilmi esityksen yksityiskohtaisista perusteluista (s. 9-12). Määräysvallan muutoksena toimiluvan haltijaan nähden pidetään perustelujen mukaan mm. seuraavia tilanteita: ääntenenemmistö siirtyy toiselle taholle osakkeiden kaupan myötä osakkuussopimusta tai yhtiön sääntöjä muutetaan tai tehdään järjestely, jonka perusteella toinen yhtiö voi vaikuttaa ratkaisevasti toimiluvan haltijayhtiön toimintaan. Näiden esimerkkien osalta voidaan kysyä, missä kulkee se raja, jonka ylittäminen katsotaan tosiasiallisen määräysvallan muutokseksi. Jokainen pörssiyhtiön osakkeilla tehtävä transaktio taikka mikä tahansa osakkuussopimuksen tai yhtiön sääntöjen muutos ei voi merkitä tosiasiallisen määräysvallan muutosta. Toisaalta suhteellisen pienikin muutos voi tuottaa riskin toimiluvan peruuttamisesta, esimerkiksi jos osakeyhtiön omistus on hajallaan tai jos osakkeenomistajat ovat jatkuvasti passiivisia osallistumaan yhtiökokouksiin. Perusteluissa ei ole myöskään otettu huomioon sitä käytännössä esiintyvää tilannetta, että toimiluvan haltija on rekisteröity yhdistys tai kunta. Mikä näiden yhteisöjen osalta katsotaan tosiasiallisen määräysvallan muutokseksi, jää perustelujen valossa vaille vastausta. Toimiluvan haltijan on voitava tietää riittävällä varmuudella, voivatko esimerkiksi yhdistyksen jäsenkunnassa tai päättävässä kunnallisessa elimessä tapahtuvat muutokset laukaista mahdollisuuden toimiluvan peruuttamiseen. Lakiesityksen perusteluissa on edelleen viitattu kilpailunrajoituksista annettuun lakiin ja kilpailuviraston tiedonantoon yrityskauppavalvonnasta. Ilmeisesti tarkoituksena on hakea määräysvallan muutoksen tulkinnalle osviittaa kilpailuoikeudellisesta sääntelystä. Mielestämme on kyseenalaista käyttää kilpailuoikeudellisista lähtökohdista laadittua säännöstöä perusteena sellaisen viestintäoikeudellisen sääntelyn tulkinnalle, joka tosiasiallisesti merkitsisi perusoikeuksien rajoittamista. Televisio- ja radiotoimintaa koskevan lain tarkoituksena on edistää televisio- ja radiotoiminnan harjoittamista. Tätä viestinnän sääntelyä tulisi tulkita sen omista lähtökohdista käsin. Lisäksi sääntelyä pitäisi tulkita perusoikeuksien niin sanotun tulkintavaikutuksen nojalla perusoikeusmyönteisesti. Tosiasiallisen määräysvallan muutos voi esityksen mukaan koskea paitsi toimiluvan haltijaa, myös toimiluvan mukaista toimintaa. Määräysvallan muutos toimiluvan mukaiseen toimintaan nähden antaa toimilupaviranomaiselle mahdollisuuden peruuttaa toimiluvan. Tosiasiallisen määräysvallan muutosta toimiluvan mukaiseen toimintaan nähden on lakiesityksen perusteluissa käsitelty vielä epämääräisemmin ja suppeammin kuin muutosta toimiluvan haltijaan nähden. Tosiasiallinen määräysvalta toimintaan nähden olisi perustelujen mukaan sillä, joka käytännössä vastaisi ohjelmistojen suunnittelusta

4 4 ja joka lähettäisi tai lähetyttäisi niitä. Määräysvaltaan vaikuttaisi esimerkiksi se, millä taholla on oikeus tehdä kanavan sisältöä ja mainosajan myyntiä koskevat päätökset. Sananvapauden käyttämisestä joukkoviestinnässä annetun lain (460/2003) 4 :n mukaan ohjelman sisällöstä päättää vastaava toimittaja. Ohjelmakanava koostuu ohjelmista ja näin ollen kanavan sisältöä koskevat päätökset kuuluvat vastaavan toimittajan tehtäviin. Varmaankaan hallituksen esityksessä ei ole tarkoitettu, että vastaavan toimittajan vaihdos voisi johtaa tosiasiallisen määräysvallan muutoksena toimiluvan peruuttamiseen. Lakitekstin valossa tämä voisi kuitenkin olla mahdollista. Määräysvallan muutosten suhteen harkintavaltaa käyttää ja tulkinnan suorittaa toimilupaviranomainen eli valtioneuvosto. Sillä on 13 :n nojalla hyvin väljät puitteet päätöksen tekemiselle. Kohtuuttoman epämääräisillä perusteilla tehtävä päätös ei takaa riittävää oikeusturvaa toimiluvan haltijalle. Sananvapauden ja elinkeinovapauden rajoituksena toimiluvan peruuttamisen edellytykset on kirjattava säännöstekstiin ehdotettua selkeämmin ja yksityiskohtaisemmin. 4. Vapaa ja sidottu harkinta Ehdotetun 13 :n 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen voi hyväksyä tosiasiallisen määräysvallan muutoksen, jos on ilmeistä, että 10 :n mukaiset toimiluvan myöntämisedellytykset täyttyvät ja jos toiminta jatkuu toimiluvan ehtojen mukaisena. Toimilupaviranomaisen harkinta määräysvallan muutoksen hyväksymisessä on vapaata harkintaa. Viranomainen voi hyväksyä muutoksen, mutta voi myös olla hyväksymättä. Toimiluvan haltijan oikeusturvan kannalta sekä sananvapauden ja elinkeinovapauden näkökulmasta olisi mielestämme perustellumpaa, että harkinta olisi tässä tilanteessa sidottua harkintaa. Tällöin toimilupaviranomaisen olisi hyväksyttävä tosiasiallisen määräysvallan muutos, jos säännöksessä asetetut edellytykset täyttyvät. Sidottu harkinta on lakiesityksessä omaksuttu vain toimiluvan peruuttamiseen nähden: toimilupaviranomaisen on peruutettava toimilupa 5 momentin mukaan, jos ei ole ilmeistä, että toimiluvan myöntämisedellytykset täyttyvät ja toiminta jatkuu toimiluvan ehtojen mukaisena. Pidämme tältä osin säännöksen nykyistä sanamuotoa (voi peruuttaa) parempana. Hyväksymispäätöstä tehtäessä voidaan perustelujen mukaan arvioida, millaiseksi ohjelmatarjonnan kokonaisuus muodostuisi, jos toimilupa julistettaisiin uudelleen haettavaksi (s.11). Mielestämme sananvapautta ja elinkeinovapautta rajoittavia päätöksiä ei voida perustaa tällaiseen spekulatiiviseen arvioon. Toimilupaviranomainen ei voi varmuudella tietää, ketkä toimilupaa tosiasiassa hakisivat ja millaiseen toimintaan, jos hakukierros käynnistettäisiin. Esitämme tämän kohdan esityksen perusteluista poistettavaksi.

5 5 5. Esityksen perustuslainmukaisuuden varmistaminen Aikaisemmin myönnetyn toimiluvan peruuttaminen merkitsee hyvin ankaraa puuttumista sananvapauden käyttöön ja elinkeinon harjoittamiseen: peruuttamisen johdosta toimiluvan haltijan radio- tai televisiolähetystoiminta lakkaa. Toimiluvan peruuttaminen ja lähetystoiminnan keskeyttäminen on sananvapauden kannalta verrattavissa aikakautisen painokirjoituksen lakkauttamiseen. Ottaen huomioon tämän ankaran seuraamuksen, joka lähetystoiminnan harjoittajaa voi kohdata hänen tehtyään liiketaloudelliselta kannalta järkeväksi harkitsemiaan muutoksia toimintansa rakenteeseen tai sisältöön, pidämme perusteltuna, että liikenne- ja sivistysvaliokunta pyytäisi perustuslakivaliokunnalta lausunnon lakiesityksen perustuslainmukaisuudesta. Olisi tärkeää, että lakiesityksen 13 :n sisältämien perusoikeusrajoitusten sallittavuus ratkaistaisiin jo lainsäädäntövaiheessa eikä vasta jälkikäteen. Viestinnän Keskusliitto ry Satu Kangas johtaja, lakiasiat Viestinnän Keskusliitto on joukkoviestintäalan ja graafisen teollisuuden kattojärjestö, joka edistää toimialan yleisiä toimintaedellytyksiä tavoitteenaan turvata monipuoliset joukkoviestintäpalvelut suomalaisille. Viestinnän Keskusliitto edustaa noin 900 yritystä, jotka työllistävät noin henkilöä. Edustettujen yritysten osuus joukkoviestintämarkkinoista on noin 80 %. Keskusliiton jäseniä ovat Aikakauslehtien Liitto, Graafinen Teollisuus, Sanomalehtien Liitto, Suomen Kustannusyhdistys, Suomen Radioiden Liitto, Suomen Televisioiden Liitto sekä Viestintätyönantajat VTA. Lisätietoja lausuntoon liittyen antavat tarvittaessa: Håkan Gabrielsson Satu Kangas Toimitusjohtaja johtaja, lakiasiat puhelin puhelin GSM GSM