Sopimattomat kaupalliset menettelyt. Pääviestit. Oikeusministeriölle. Helsinki

Transkriptio

1 Oikeusministeriölle Helsinki Sopimattomat kaupalliset menettelyt Viestinnän Keskusliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto Sopimattomat kaupalliset menettelyt työryhmän mietinnöstä (oikeusministeriön työryhmämietintöjä 2007:11). Mietinnössä ehdotetaan uudistettavaksi markkinointia koskeva kuluttajansuojalain säännökset. Lisäksi lakiviittaus uusittuihin säännöksiin ehdotetaan lisättäväksi eräitä liiketoiminnan aloja koskeviin lakeihin. Muutoksilla pantaisiin täytäntöön sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva EY:n direktiivi (2005/29/EY). Markkinoinnin hyvän tavan vastaisuutta koskevaa säännöstä ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi puhtaasti kansallisin perustein. Toteamme asiasta seuraavaa: Pääviestit 1. Pidämme hyvänä, että markkinoinnin sääntelyä EU-alueella yhtenäistetään. Tämä edistää rajat ylittävän mainonnan ja markkinointikampanjoiden tasaveroista toteuttamista siitä riippumatta, mistä maasta käsin mainontaa harjoitetaan. 2. Markkinoinnin rajoitukset tulisi direktiivin mukaisesti rajata niihin, joilla on vaikutusta kuluttajan taloudelliseen ratkaisuun. Hyvää tapaa koskevat säännökset ovat eettistä sääntelyä, jolla ei ole mainittua vaikutusta. Direktiivin tarkoitus hämärtyy, mikäli tällainen sääntely toteutetaan direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä ja vastaavin seuraamuksin kuin direktiivin osalta. 3. Sopimattomista menettelyistä säädetään yhtenäisesti direktiivissä. Eettisten yhtä laajalti sitovien säännösten asettaminen on kyseenalaista direktiivin täysharmonisoinnin tavoitetta ajatellen. Tällaisesta eettisestä sääntelystä voi muodostua kaupaneste. 4. Televisio ja radiotoiminnasta annetun lain sisältämiä eettisiä periaatteita ei ole perusteltua eikä tarkoituksenmukaista laajentaa kattamaan kaikkea viestintää ja markkinointia kuluttajansuojalain kautta. 5. Viestinnän Keskusliitto esittää, että hyvää tapaa koskeva erityissäännös poistetaan ehdotuksesta. Mikäli viittausta hyvään tapaan pidetään ylipäätään tarpeellisena, tulee viittaus säilyttää nykyisen sisältöisenä.

2 2 Työryhmän ehdotus Työryhmämietinnössä ehdotetaan uusittavaksi markkinointia koskeva kuluttajansuojalain 2. luku. Soveltamisalaa laajennettaisiin siten, että se koskisi markkinoinnin lisäksi myös menettelyjä asiakassuhteessa. Säännökset koskisivat näin ollen elinkeinonharjoittajan toimintaa myös sopimuksen tekemisen jälkeen, esimerkiksi asiakasvalitusten käsittelyä. Ehdotetut säännökset vastaavat periaatteiltaan voimassa olevan luvun säännöksiä. Ehdotus sisältää kuitenkin aiempaa yksityiskohtaisempaa sääntelyä. Tarkempi sääntely kohdistuu nimenomaan siihen, milloin markkinointia tai muuta menettelyä pidetään kuluttajien kannalta sopimattomana. Sopimattomina pidetään erityisesti 4 14 :ssä tarkoitettuja menettelyjä. Näistä aggressiivisia menettelyjä markkinoinnissa tai asiakassuhteessa koskeva säännös on kokonaan uusi. Totuudenvastaisista tai harhaanjohtavista tiedoista markkinoinnissa tai asiakassuhteessa säädetään aiempaa yksityiskohtaisemmin. Muita sopimattomina pidettäviä keinoja ovat sekaannusvaara kilpailijaan, olennaisten tietojen antamatta jättäminen sekä kulutushyödykkeiden toimittaminen ilman tilausta. Lisäksi säädetään yksityiskohtaisesti tiedonantovelvollisuudesta silloin kun yksilöityä kulutushyödykettä tarjotaan tiettyyn hintaan. Markkinoinnin tunnistettavuutta ja markkinointiarpajaisia koskevat säännökset jäisivät sitä vastoin ennalleen. Lain soveltamisalan laajentamista ja sopimattomien menettelyjen yksityiskohtaisempaa sääntelyä perustellaan sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevan EY:n direktiivin velvoitteilla. Direktiivi tulee panna täytäntöön viimeistään ja sen soveltaminen olisi aloitettava viimeistään Työryhmän ehdotus sisältää myös säännöksen siitä, milloin markkinointia pidetään hyvän tavan vastaisena. Tältä osin sääntely ei perustu direktiivin määräykseen. Yksityiskohtaista sääntelyä esitetään tarpeellisena kansallisen oikeusvarmuuden ja ennakoitavuuden näkökulmasta. Perusteena esitetään myös perustuslain asettamia vaatimuksia, sillä säännöksellä kosketaan perustuslaissa turvatun sananvapauden ja elinkeinovapauden suojaan. Työryhmän mietintö ei ole yksimielinen sääntelytarpeesta siltä osin kuin se koskee hyvän tavan vastaisuutta markkinoinnissa. Työryhmämietintöön sisältyy tältä osin eriävä mielipide. Direktiivin velvoitteet Sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskeva direktiivi annettiin Direktiivin tavoitteena on luoda kaikkiin jäsenvaltioihin yhtenäiset säännökset mainonnasta ja muusta markkinoinnista. Sillä korvataan harhaanjohtavaa ja vertailevaa mainontaa koskeva direktiivi (84/450/ETY) kuluttajiin kohdistuvassa markkinoinnissa. Direktiivi on ns. täysharmonisointisäädös. Sen tavoitteena on poistaa eri EU-maissa olevat lainsäädännön eroavaisuudet sopimattomien kaupallisten menettelyjen säännöissä. Erot aiheuttavat epävarmuutta sovellettavista säännöksistä ja luovat esteitä, joilla on vaikutusta niin kuluttajiin kuin elinkeinonharjoittajiin. Erot lisäävät EU-alueella toimivien elinkeinonharjoittajien kustannuksia, kun harjoitetaan rajat ylittävää markkinointia, mainoskampanjoita ja myynninedistämistä. Täysharmonisoinnin tavoitteena on siksi luoda koko EU-alueelle yhtenäinen alan sääntely. Samalla on tarkoitus saavuttaa korkeatasoinen yhteinen kuluttajansuoja.

3 3 Direktiivin tarkoituksena on yhtenäistää sellaisia sopimattomia menettelyjä koskevat säännökset, jotka vahingoittavat välittömästi kuluttajien taloudellisia etuja. Kaupalliset menettelyt, jotka vahingoittavat vain kilpailijoita, eivät kuulu direktiivin soveltamisalaan. Direktiivi ei myöskään koske markkinoinnin arviointia eettisin perustein. Viestinnän Keskusliitto yhtyy mietintöön eriävän mielipiteen jättäneiden kantaan siinä, että direktiivin täytäntöön panossa on tärkeää pitäytyä direktiivin sisällössä. Täysharmonisoinnin kannalta on arveluttavaa säätää sellaista lainsäädäntöä, joka voi olla ristiriidassa direktiivin sisällön ja tavoitteen kanssa. Ristiriitaisen sääntelyn arvioinnissa otetaan huomioon niin säädöstasoinen eroavuus kuin käytännön tasolla säännöstä sovellettaessa aiheutuva eroavaisuus. Kilpailun mahdollista vääristymistä arvioitaessa huomioon otetaan myös potentiaaliset kilpailua vääristävät tekijät. Ehdotus hyvän tavan sääntelystä Nykyinen sääntely sisältää yleisen kiellon hyvän tavan vastaisen menettelyn käyttämisestä markkinoinnissa. Mietinnössä ehdotetaan yleiskiellon lisäksi säädettäväksi uusi yksityiskohtainen säännös hyvän tavan vastaisesta markkinoinnista (2 ). Ehdotuksessa markkinointia pidetään hyvän tavan vastaisena, jos se on selvästi ristiriidassa yleisesti hyväksyttyjen yhteiskunnallisten arvojen kanssa. Markkinointi on hyvän tavan vastaista erityisesti, jos se loukkaa ihmisarvoa, uskonnollista tai poliittista vakaumusta. Edelleen ikään, sukupuoleen, etniseen alkuperään tai muuhun lueteltuun seikkaan liittyvä syrjintä markkinoinnissa on vastoin hyvää tapaa. Hyvän tavan vastaista on myös markkinointi, jossa suhtaudutaan hyväksyvästi terveyden, yleisen turvallisuuden tai ympäristön vaarantamiseen. Näin ei kuitenkaan olisi silloin, kun tällaisen toiminnan esittämiseen on hyödykkeeseen liittyvä asiallinen peruste. Alaikäisille suunnatusta tai alaikäiset yleisesti tavoittavasta markkinoinnista säädetään vielä erikseen. Hyvän tavan vastaista on erityisesti sellainen markkinointi alaikäisille, joka on omiaan vaikuttamaan haitallisesti alaikäisen tasapainoiseen kehitykseen. Myös pyrkimystä sivuuttaa vanhemmat lastensa täyspainoisina kasvattajina pidettäisiin hyvän tavan vastaiseksi. Hyvän tavan vastaisuuden arvioinnissa tulisi huomioon otettavaksi markkinoinnin tavoittamien alaikäisten ikä ja kehitystaso sekä muut olosuhteet. Viestinnän Keskusliitto ei kannata ehdotettua hyvän tavan yksityiskohtaisempaa sääntelyä. Vaikka tavoite sääntelyn sisällölliseen selkeyttämiseen voidaan nähdä ymmärrettävänä, ei toteutus ole onnistunut. Viestinnän Keskusliitto pitää ehdotetun kaltaista sääntelyä ongelmallisena seuraavista syistä. 1) Oikeusvarmuus ja ennakoitavuus Hyvän tavan sääntelyä perustellaan mietinnössä oikeusvarmuudella ja ennakoitavuudella. Viestinnän Keskusliitto katsoo, ettei tavoitteiden toteutuminen ehdotetun sääntelyn kautta ole selvää. Ehdotettu säännös on monelta kohdin edelleen tulkinnanvarainen. Jo yksin yleisesti hyväksytyt yhteiskunnalliset arvot on altis arvopohdinnoille ja -muutoksille. Myös hyvän tavan vastainen markkinointi alaikäisille on vaikeaselkoista ja tulkinnanvaraista sääntelyä. Ongelmaksi voi muodostua myös säännöksen tulkinta ja soveltaminen euroopanlaajuisessa markkinoinnissa.

4 4 2) Soveltaminen kaikkeen viestintään ja markkinointiin Hyvän tavan yksityiskohtainen sääntely kuluttajansuojalaissa merkitsee sen soveltumista yleisesti kaikkeen viestintään ja markkinointiin kuluttajalle. Ehdotukseen ei sisälly kuitenkaan arviota siitä, kuinka tarpeellisena tällainen sääntely nähdään nykyiseen verrattuna. Eri alojen lainsäädännössä asetetaan erikseen hyvää tapaa koskevia vaatimuksia, jotka tulevat sovellettaviksi osin päällekkäin kuluttajansuojalain säännöksen kanssa. Esimerkiksi alkoholilain 33 sisältää hyvää tapaa alkoholin mainonnassa koskevan tuoreen säännöksen seuraamuksineen (588/2007). Muualla lainsäädännössä hyvään tapaan tavallisesti vain viitataan ja sisältö määräytyy pitkälti kyseisen alan erityispiirteiden mukaisesti ja useimmiten itsesääntelyjärjestelmän kautta. Mainonnan hyvän tavan mukaisuutta on vuodesta 2001 lähtien arvioinut Mainonnan eettinen neuvosto. Sen nimenomaisena tehtävänä on antaa lausuntoja mainosten hyvän tavan vastaisuudesta. Neuvoston lausunnoilla on alalla suuri merkitys. On lisäksi huomattava että myös sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevassa direktiivissä tunnustetaan itsesääntelyn merkitys. Viestinnän Keskusliitto katsoo että itsesääntely on edelleen hyvä vaihtoehto ehdotetulle säännökselle. 3) Vaikutusarvioinnin puuttuminen Hyvän tavan sääntelyn vaikutusarviointi puuttuu esityksestä miltei kokonaan. Säädösehdotusten vaikutusarviointia koskevissa valtioneuvoston ohjeissa korostetaan kuitenkin vaikutusarvioinnin merkitystä kiinteänä osana säädösvalmistelua ja sen kaikissa eri vaiheissa. Viestinnän Keskusliiton näkemyksen mukaan ehdotetulla sääntelyllä lienee ainakin taloudellisia yritysvaikutuksia sekä vaikutuksia viranomaisten toimintaan. Vaikutuksissa viranomaisten toimintaan olisi huomioitava eri viranomaistahojen toiminta mainonnan ja markkinoinnin eettisessä sääntelyssä. Itsesääntelyn riittävyyttä ja vaikutuksia eri viranomaistahoihin on tämänkin vuoksi tarpeen arvioida ennen laintasoisen sääntelyn sisällöllistä ratkaisua. 4) Mahdollinen kaupaneste Markkinoinnin rajoitukset tulisi Viestinnän Keskusliiton käsityksen mukaan rajata selvyyden vuoksi niihin, joilla on vaikutusta kuluttajan taloudelliseen ratkaisuun. Tämä on perusteltua jo direktiivin tarkoituksen ja sisällön takia. Hyvää tapaa koskevat säännökset ovat eettistä sääntelyä, jolla ei ole vaikutusta kuluttajan taloudelliseen ratkaisuun. Direktiivin tarkoitus hämärtyy, mikäli eettistä sääntelyä toteutetaan direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä ja vastaavin seuraamuksin kuin direktiivin osalta. Direktiivin kannalta saattaa myös olla ongelmallista, että hyvän tavan sääntely ja sopimaton kaupallinen menettely asetetaan ehdotuksessa samantasoisen sääntelyn kohteeksi. Sopimattomista menettelyistä säädetään yhdenmukaisesti direktiivissä. Direktiivi ei koske eettistä sääntelyä. Eettisten yhtä laajalti sitovien säännösten asettaminen on kyseenalaista direktiivin täysharmonisoinnin tavoitetta ajatellen. Tällaisesta eettisestä sääntelystä voi muodostua käytännössä kaupaneste. Se asettaa myös Suomessa toimivat yritykset tosiasiallisen toimintaympäristön osalta eriarvoiseen asemaan muissa EU-maissa toimiviin yrityksiin nähden. Tämä voi olla myös peruste kilpailun vääristymiselle. Ainakaan säännöksen oikeutusta ei EY-oikeuteen nähden voi perustaa yksin perustuslakimme vaatimuksille.

5 5 5) Sääntelyn rakentaminen suoraan markkinaoikeuden ratkaisujen varaan Hyvän tavan sääntelyn sisältö seuraa mietinnön mukaan markkinaoikeuden ratkaisuista. Markkinaoikeuden ratkaisut ovat keskeisiä markkinoinnin hyvän tavan vastaisuuden tulkinnassa. Viestinnän Keskusliitto suhtautuu kuitenkin epäilevästi siihen, voidaanko markkinaoikeuden tapauskohtaiset ratkaisut sellaisenaan nyt ja tulevaisuudessa kirjata laintasoiseen sääntelyyn. 6) Sääntelymallina televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain 23 Hyvän tavan eettistä sääntelyä perustellaan mietinnössä televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain säännöksellä. Lain mukaan televisio- ja radiomainoksissa ei saa loukata ihmisarvoa eikä uskonnollista tai poliittista vakaumusta. Mainoksissa ei saa myöskään suosia toimintaa, jossa vaarannetaan terveyttä, yleistä turvallisuutta tai ympäristöä eikä niiden tule sisältää syrjintää. Laissa ei kuitenkaan sinällään määritellä hyvän tavan sisältöä. Viestinnän Keskusliitto katsoo, ettei televisio- ja radiotoiminnasta annetun lain sisältämiä eettisiä periaatteita ole perusteltua eikä tarkoituksenmukaista laajentaa kattamaan kaikkea viestintää ja markkinointia kuluttajansuojalain kautta. Eettinen säännös televisio- ja radiotoiminnasta annetussa laissa perustuu EU:n televisiodirektiiviin (89/552/EEC), jonka määräyksissä on otettu huomioon kuluttajien asema television katselijoina. Direktiivin perusteena on liikkuvan kuvan vaikuttavuus ihmismieleen, mikä on nähty suurempana kuin painetun viestinnän vaikuttavuus. Tästä lähtökohdasta annettua audiovisuaalisen viestinnän sääntelyä ei ole syytä ulottaa muihin viestinnän muotoihin. Huomautamme lisäksi, että myös perustuslakivaliokunta on katsonut televisio- ja audiovisuaalisen mainonnan olevan jossain määrin erityisasemassa (PeVL 54/2006 vp). 6) Sananvapauden rajoittaminen Hyvän tavan sääntely kohdistuu myös kaupallisen viestinnän ja mainonnan muodossa tapahtuvaan sananvapauden käyttöön. Perusoikeuksien kannalta mm. suhteellisuusperiaatteen vaatimuksen toteutuminen hyvän tavan sääntelyssä jää näyttämättä. Viestinnän Keskusliiton näkemyksen mukaan ei ole selvää että sääntely on välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi ja laajuudeltaan oikeassa suhteessa sananvapauden rajoitukseen. Erityisesti näin on siltä osin kun ehdotetulla säännöksellä puututaan poliittiseen mielipiteenilmaisuun, joka on sananvapauden ydinaluetta. 7) Alaikäisiin kohdistuva markkinointi Viestinnän Keskusliitto katsoo että alaikäisille suunnattua markkinointia ei ole tarpeen säännellä yli direktiivin vaatimusten. Alaikäiset on direktiivin perusteella otettu huomioon lakiehdotuksen säännöksessä menettelyn sopimattomuudesta sekä asetusehdotuksen säännöksessä aggressiivisista menettelyistä. Hyvään tapaan liittyvälle säännösehdotukselle ei ole esitetty vakuuttavia perusteita. Säännös on liian pitkälle menevä, monimutkainen ja monelta osin kohtuuttoman tulkinnanvarainen. Esitämme sen poistamista lopullisesta lakiehdotuksesta.

6 6 Yhteenvetoa Viestinnän Keskusliitto katsoo, että hyvää tapaa koskevan erityissäännöksen tarpeellisuutta kuluttajansuojalaissa tulisi arvioida nyt ehdotettua perusteellisemmin. Sääntelyä ei tulisi toteuttaa hätiköidysti. Mielestämme työryhmän mietinnössä ei ole esitetty riittäviä perusteita uudelle säännökselle. Nykyisten keinojen ja itsesääntelyn riittävyyttä tai riittämättömyyttä koskevaa arviota ei sisälly työryhmämietintöön lainkaan. Mainitun arvioinnin ohella myös sääntelyn vaikutusarviointi puuttuu miltei kokonaan. Kuitenkin säädösehdotusten vaikutusarviointia koskevissa ohjeissa korostetaan vaikutusarvioinnin merkitystä kiinteänä osana kaikessa säädösvalmistelussa. Ehdotetulla sääntelyllä on ainakin taloudellisia yritysvaikutuksia ja vaikutuksia viranomaisten toimintaan. Paremman sääntelyn periaatteiden mukaisesti myös tarpeettoman yksityiskohtaista sääntelyä tulee välttää. Mikäli hyvää tapaa koskevaa mainintaa pidetään kuluttajansuojalaissa ylipäätään tarpeellisena, on suotavaa pitäytyä nykyisessä sääntelyssä. Viestinnän Keskusliitto ry Håkan Gabrielsson Toimitusjohtaja Viestinnän Keskusliitto on joukkoviestintäalan ja graafisen teollisuuden kattojärjestö, joka edistää toimialan yleisiä toimintaedellytyksiä tavoitteenaan turvata monipuoliset joukkoviestintäpalvelut suomalaisille. Viestinnän Keskusliitto edustaa noin 800 yritystä, jotka työllistävät noin henkilöä. Edustettujen yritysten osuus joukkoviestintämarkkinoista on noin 80 %. Keskusliiton jäseniä ovat Aikakauslehtien Liitto, Graafinen Teollisuus, Sanomalehtien Liitto, Suomen Kustannusyhdistys, Suomen Radioiden Liitto sekä Suomen Televisioiden Liitto. Lisätietoja lausuntoon liittyen antavat tarvittaessa: Håkan Gabrielsson Satu Kangas Toimitusjohtaja johtaja, lakiasiat puhelin puhelin