Asia Komission tiedonanto uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa muuttoliikeagendalla

Transkriptio

1 Ulkoasiainministeriö PERUSMUISTIO UM EUR-20 Hyvönen Pekka JULKINEN Asia Komission tiedonanto uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa muuttoliikeagendalla Kokous U/E/UTP-tunnus Käsittelyvaihe ja jatkokäsittelyn aikataulu Komissio antoi tiedonannon uudesta kumppanuuskehyksestä kolmansien maiden kanssa. Tiedonanto sisältää esityksiä, joihin pyydetään Eurooppa-neuvoston (28.6) tukea. Tiedonanto on jatkoa annetulle EU:n muuttoliikeagendalle. Ulkoasiainneuvosto käsitteli muuttoliikkeen ulkosuhteita pidetyssä kokouksessa, jonka yhteydessä annettiin myös päätelmät, joissa korostettiin etenkin kokonaisvaltaisen lähestymistavan merkitystä niin lyhyellä kuin pitkällä aikavälillä vastauksena muuttoliikkeen sisältämiin haasteisiin ja mahdollisuuksiin. Eurooppaneuvoston on määrä keskustella muuttoliikkeestä ja antaa päätelmät pidettävässä kokouksessa. Suomen kanta Suomi pitää komission tiedonantoa tervetulleena avauksena. Kannatamme tiedonannossa esitettyä uutta lähestymistapaa (New Migration Partnership Framework), jonka tavoitteena on EU-instituutioiden, EU-jäsenmaiden ja kolmansien maiden resurssien yhdistäminen muuttoliikkeen paremmaksi hallitsemiseksi. Tämä on tärkeää kaikkien toimijoiden omistajuuden vahvistamiseksi. Suomi kannattaa kokonaisvaltaisuuden korostamista. Muuttoliikkeen hoito pitäisi olla keskeinen painopiste EU:n eri politiikkasektoreilla ml. kehitysyhteistyö ja kauppapolitiikka. Suomen kannat kysymyksiin, joille haetaan Eurooppa-neuvoston tukea ovat; 1.Suomi pitää hyvänä sitä, että tiedonannossa nostetaan esille sekä positiivisten että negatiivisten kannustimien merkitys kumppanuusmaiden yhteistyöhalukkuuden vahvistamiseksi palkitsemalla ne maat jotka tekevät yhteistyötä tehokkaasti EU:n kanssa epäsäännöllisen muuttoliikkeen hallinnassa. Kaikki EU:n ja jäsenmaiden politiikkakeinot ja instrumentit kytketään mukaan ja eritoten kehityspolitiikka ja kauppapolitiikka. On tärkeää, että ehdollistaminen ei koske humanitaarista apua.

2 2. Vallettan muuttoliikehuippukokouksen toimintaohjelman täytäntöön panemiseksi sekä sovitun rahoituksen turvaamiseksi tarvitaan lisätoimia. Tämä on kaikkien EUjäsenmaiden yhteinen asia. 3. EU-instituutioiden ja EU-jäsenmaiden toiminnan ja viestien on oltava yhdensuuntaisia toiminnan vaikuttavuuden lisäämiseksi. Tiedonannossa esitetty koordinaatiomekanismi on siksi kannatettava Tiedonanto sisältää joukon toimia rahoituksen lisäämiseksi. Suomen kannan muodostamiseksi tarvitaan kuitenkin vielä tarkempia tietoja komissiolta suunnitellun investointirahaston jäsenmaakohtaisista maksuosuuksista samoin kuin EU:n talousarvion rahoituksesta. Suomi suhtautuu myönteisesti toimiin nykyisten rahoitusinstrumenttien toiminnan tehostamiseksi ja on valmis tutkimaan mahdollisuuksia EU-rahoituskehysten varojen uudelleenkohdentamiseksi. Suomi ei kuitenkaan kannata EU:n rahoituskehysten kasvattamista muuttoliikekriisistä johtuen. 6. Tilanne ja tarpeet eri lähtö- ja kauttakulkumaissa poikkeavat toisistaan ja siksi tarvitaan maakohtaisesti räätälöityä lähestymistapaa, kuten tiedonanto esittää. Tiedonanto esittää, että yhteistyötä Tunisian ja Libyan kanssa lisätään sekä sisältää ehdotuksen kahdenkeskisten sopimusten solmimisesta kaikkein keskeisimpien kumppanuusmaiden kanssa. Tiedonannossa näiksi maiksi esitetään Nigeriä, Nigeriaa, Senegalia, Malia ja Etiopiaa. Pilotit kohdistuvat Suomen mielestä liikaa Afrikan maihin. Suomen tavoitteena on, että myös Irakin, Somalian ja Afganistanin kanssa laaditaan tällainen sopimus. Tärkeä osa kaiken kattavia sopimuksia on myös toimivat palautus- ja takaisinottojärjestelyt. Muita Suomen kantoja tiedonannossa oleviin kysymyksiin ovat: Muuttoliike on globaali ilmiö. Lisääntyvä epäsäännöllinen ja pakotettu muuttoliike on haaste, jota EU ei yksinään voi ratkaista, tarvitaan läheistä yhteistyötä kumppanimaiden, kuten G7- ja G20-maiden, kanssa sekä globaaleja toimia. Tiedonannossa korostetaan myös YK:n ja kansainvälisten rahoituslaitosten merkitystä kehityshaasteiden vastaamiseen. Globaalin uudelleensijoittamisjärjestelmän kasvattaminen ja vahvistaminen on kannatettavaa. Tiedonannossa toivotaan jäsenmailta apua avun uudelleen ohjaukseen mm. yhteisohjelmoinnin keinoin. Suomi tukee EU-yhteisohjelmoinnin edelleen kehittämistä maatasolla keinona vahvistaa EU:n avun tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta. Omien maaohjelmien korvaaminen EU:n yhteisillä strategioilla tulee olla jäsenmaille vapaaehtoista. Muuttoliikkeisiin liittyy monenlaisia sisäisen turvallisuuden elementtejä. Suomi pitää tärkeänä jäsenmaiden välisen ja kolmansien maiden kanssa tehtävän operatiivisten lainvalvontaviranomaisten yhteistyön ja sen vahvistamista muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin vastaamisessa ja niiden torjunnassa, liittyen esimerkiksi ihmissalakuljetuksen torjuntaan ja Europolin keskeiseen rooliin siinä. Myös Interpolia ja OSA-sektorin EUvirastoja on hyödynnettävä kattavasti. Kolmansissa maissa tehtävät viranomaistoimenpiteet ja yhteistyö kolmansien maiden kanssa rajaturvallisuuden alalla kuuluvat keskeisenä osana EU:n yhdennetyn rajaturvallisuuden konseptiin. 2(8)

3 3(8) Suomi pitää tärkeänä muuttoliikkeisiin liittyvien potentiaalisten tai kehittyvien reittien ja keinojen seurantaa ja torjuntaa. Suomen mahdollisista kansallisista lisärahoituksista tulee päättää valtion budjetti- ja kehyskierrosten yhteydessä. Pääasiallinen sisältö UUSI MUUTTOLIIKKEEN KUMPPANUUSKEHYS (New Migration Partnership Framework) Tiedonannon tavoitteena on luoda EU:lle ja sen jäsenmaille johdonmukainen ja koordinoitu yhteinen lähestymistapa muuttoliikkeen paremmaksi hallinnoimiseksi (Partnership Framework) kolmansien maiden kanssa. EU ja sen jäsenmaat yhdistävät erilaisia välineitä ja politiikkoja ml. kehitys- ja kauppapolitiikka, joiden myötä ne luovat kolmansien maiden kanssa laaja-alaisia ja räätälöityjä kumppanuuksia. EU:ssa on jo luotu sisäiset maakansiot 16 kolmannen maan kanssa. Ajatuksena on, että maapaketteja toimeenpannaan tiettyjen alkuperä- ja kauttakulkuprioriteettimaiden osalta syvennetyssä ns. compact -muodossa, joka ohjaisi kokonaisvaltaisesti yhteistyötä ao. maan kanssa. Kumppanuudet sisältävät yhdistelmän politiikkoja, välineitä sekä kannustimia/ehdollisuutta hallita maahanmuuttoa sekä mm. tehostaa palautuksia kolmansiin maihin. Näitä välineitä voivat olla esimerkiksi EU:n toimivaltaan kuuluvat kauppaedut (huomioiden tuleva GSP+ tarkistus), naapuruuspolitiikka, kehitysyhteistyön kohdentaminen, energia- ja turvallisuuspolitiikan välineet, laillisten maahantulomahdollisuuksien tarjoaminen suojelun tarpeessa oleville, työperäisen maahanmuuton edistäminen sekä siirtolaisten rahalähetysten helpottaminen. Tiedonannon mukaan muiden politiikka-alojen, ml. koulutus, tutkimus, ilmaston muutos, ympäristö, maatalous, mahdollisuuksia voidaan hyödyntää kumppanuuksissa. Jäsenmaat täydentäisivät komission toimia kompaktien toimeenpanossa. Tiedonannossa toivotaan jäsenmailta apua avun uudelleen ohjaukseen mm. yhteisohjelmoinnin keinoin. Suomi tukee EUyhteisohjelmoinnin edelleen kehittämistä maatasolla keinona vahvistaa EU:n avun tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta. Suomi kannattaa jäsenmaiden panostusta entistä enemmän omien maaohjelmiensa ja yhteisten EU-strategioiden täydentävyyden vahvistamiseen. Omien maaohjelmien korvaaminen EU:n yhteisillä strategioilla tulee olla jäsenmaille vapaaehtoista. Komission tiedonanto pyrkii vastaamaan kattavasti muuttoliikkeen taustalla oleviin juurisyihin. Lähtömaiden elinolosuhteiden parantaminen on tässä ratkaisevassa merkityksessä. Kumppanuudet sisältävät yhdistelmän politiikkoja, välineitä sekä kannustimia vaikuttaa epäsäännöllisen muuttoliikkeen vähentämiseen. Viitataan myös ehdollistamiseen. Tiedonannossa käsitellään myös toimia laillisten maahantuloväylien kehittämiseksi, maahanmuuttoon liittyvän hallinnollisen kapasiteetin vahvistamiseksi kolmansissa maissa, ihmissalakuljetuksen vastaisiksi toimiksi, unionin ulkorajavalvonnan tehostamiseksi sekä palautusten ja takaisinoton tehostamiseksi.

4 VALETTAN MUUTTOLIIKEHUIPPUKOKOUKSEN TÄYTÄNTÖÖNPANO Vallettan poliittinen julkilausuma ja toimintaohjelma muodostavat pohjan EU:m ja Afrikan maiden muuttoliikkeen hallitsemiseksi. Viiden muuttoliikkeeseen keskeisesti vaikuttavan pilarin tasapainoinen täytäntöönpano ja tuloksellisuus ovat tärkeitä (1. Juurisyihin vaikuttaminen, 2. Laillisen liikkuvuuden lisääminen, 3. Suojelu ja turvapaikka, 4. Ihmissalakuljetuksen vastainen taistelu, 5. Palautukset ja takaisinotto.). Kaikkien jäsenmaiden on voitava osallistua toimeenpanoon täysimääräisesti. 4(8) KUMPPANUUDEN KOORDINAATIOMEKANISMI EU:n ja jäsenmaiden yhteistyölle esitetään perustettavaksi kumppanuuksien toimeenpanoa varten erillinen koordinaatiomekanismi. Sen takaamiseksi että EU instituutiot ja jäsenvaltiot toimivat tiiviissä yhteistyössä tarvitaan uusi koordinaatiomekanismi. Mekanismin avulla voidaan hyödyntää täysimääräisesti sekä EU:n instituutioiden että jäsenmaiden erityiset suhteet kolmansien maiden kanssa. RAHOITUS Tiedonannossa tuodaan esille uusia innovatiivisia rahoituskeinoja yhteistyön rahoittamiseksi. Rahoitus rakentuisi EU:n ja jäsenmaiden yhteisiin toimiin. Lyhyellä aikavälillä Afrikan hätärahastolle annettaisiin miljardi euroa, josta 500 milj. euroa saataisiin Euroopan kehitysrahastolta ja 500 milj. euroa pyydettäisiin jäsenvaltioilta. Myös makrotaloudellinen apu mainitaan rahoitusinstrumenttien joukossa. Pidemmän tähtäimen tavoitteena on maahanmuuton juurisyihin vaikuttaminen sekä lähtö-, kauttakulku- ja isäntämaiden tarpeellisen kapasiteetin vahvistaminen. Komissio näkee tarpeelliseksi luoda kunnianhimoinen investointiohjelma (External Investment Plan), jonka avulla ohjattaisiin investointeja maahanmuuton juurisyihin liittyviin kysymyksiin. Tähän liittyen ehdotetaan perustettavaksi uutta ulkoista investointirahastoa (External Investment Fund), johon varattaisiin 3,1 mrd euroa. Esitys perustuu Euroopan investointiohjelmasta saatuihin hyviin kokemuksiin ja sillä pyritään vauhdittamaan investointien tekemistä Euroopan ulkopuolisiin kehittyviin maihin. Vivuttamalla eli laina ja lahja-apua yhdistämällä - kansainvälisiä rahoituslaitoksia, kuten EIP:tä sekä muita julkisia ja yksityisiä investojia hyödyntäen - arvioidaan saatavan aikaiseksi 31 mrd euron investoinnit ja mikäli jäsenmaat osallistuisivat EU:n osuutta vastaavalla summalla saavutettaisiin peräti 62 mrd euron investoinnit muuttoliikkeen juurisyihin vaikuttamiseksi. Kansainväliset rahoituslaitokset mainitaan osallistujina kuten myös ratkaisut joissa yksityiset investoijat voisivat olla mukana. Myös Euroopan investointipankki (EIP) valmistelee aloitetta lisärahoituksen kohdentamiseksi eteläisiin naapurimaihin sekä Länsi-Balkanin maille.

5 5(8) ENSIMMÄISET RÄÄTÄLÖIDYT SOPIMUKSET Tiedonannolla uudesta kumppanuuskehyksestä pyritään luomaan kattava vaste epäsäännöllisen muuttoliikkeen ehkäisemiseksi. Tavoitteena on luoda räätälöityjä maakohtaisia sopimuksia (compact) lähtö- ja kauttakulkumaiden kanssa. Sopimukset pohjaavat jo tehdylle yhteistyölle prioriteettimaiden kanssa (16 maata) ja niiden kanssa käytyyn korkean tason poliittiseen dialogiin sekä EUn sisäisiin maakansioihin. Tiedonannon mukaan ensimmäiset sopimukset on tarkoitus saattaa loppuun Jordanian ja Libanonin kanssa. Tunisian osalta pohditaan miten EU-Tunisia yhteistyötä voidaan tiivistää. Niger, Nigeria, Senegal, Mali ja Etiopia mainitaan prioriteettimaina, joiden kanssa sopimukset valmistellaan ja hyväksytään. Libyan kansallisen yhtenäisyyden hallituksen kanssa tehdään yhteistyötä sekä Libyan oman muuttoliikehallinnan että eteläisten naapureiden ja Sahelin alueen maiden suhteen. Näistä maista suuntautuu Eurooppaan merkittävin muuttoliike. Libyan kansallisen yhtenäisyyden hallituksen kanssa tehdään yhteistyötä sekä Libyan oman muuttoliikehallinnan että eteläisten naapureiden ja Sahelin alueen maiden suhteen. Näistä maista suuntautuu Eurooppaan merkittävin muuttoliike. Pilotit kohdistuvat liikaa Afrikan maihin kun huomioidaan myös Vallettan maantieteellinen kohdennus Afrikkaan. Olisi perusteltua saada mukaan myös keskeisiä Aasian maita, joista epäsäännöllinen muuttoliike on ollut jatkuvassa kasvussa. Suomen kannalta keskeisiä maita ovat Afganistan, Irak ja Somalia. Kolmansien maiden kanssa tehtävissä maakohtaisesti räätälöitävissä sopimuksissa tulee huomioida kattavasti myös sisäisen turvallisuuden kysymykset ja rikollisuuteen liittyvät haasteet. Olennainen osa sopimuksia olisi toimivat palautusja takaisinottojärjestelyt. Yhteistyön tulee sisäisen turvallisuuden varmistamiseksi koskea niin lähtö- kuin kauttakulkumaita ja niiden välisen yhteistyön vahvistamista. Niille, jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua sitä annetaan ja niillä joilla tätä tarvetta ei ole pyritään lähtökohtaisesti palauttamaan. Kumppanuusmaat pyritään tiedonannon mukaan saamaan mukaan yhteistyöhön käyttämällä positiivisia ja negatiivisia kannustimia. Mitä nämä kannustimet voisivat olla ei tiedonannossa esitetä. Tavoite on kuitenkin, että räätälöity sopimus (compact) toimisi pohjana kaikelle yhteistyölle EUn ja kolmannen maan välillä. PUUTTUMINEN JUURISYIHIN Komission tiedonanto käsittelee muuttoliikkeen taustalla oleviin juurisyihin liittyviä toimia ja viittaa tarpeeseen uudistaa unionin kehityspolitiikkaa. EU:n eri politiikkojen johdonmukaisella toimeenpanolla voidaan edistää Afrikan maiden kehitystä niin, että ihmisillä on mahdollisuus asua ja elää omissa yhteiskunnissaan. Kehityspolitiikka on yksi politiikkalohko joka voi vaikuttaa myönteisesti epäsäännöllisen muuttoliikkeen vähentämiseen ja kumppanimaiden kapasiteetin vahvistamiseen. Tiedonannossa viitataan myös yksityisen sektorin osallistumiseen. Tiedonannossa nostetaan esille myös kannustimien merkitys kumppanuusmaiden yhteistyöhalukkuuden vahvistamiseksi. Tiedonanto tuo myönteisen ehdollistamisen (more for more) rinnalle kielteiset kannustimet (less for less).

6 6(8) TURVALLISUUS Komission tiedonannossa turvallisuus ja sen vahvistaminen on yksi keskeinen teema. Muuttoliikkeisiin liittyy monenlaisia sisäisen turvallisuuden elementtejä. Jäsenmaiden välisen ja 3. maiden kanssa tehtävän operatiivisten lainvalvontaviranomaisten yhteistyön ja sen vahvistamisen tärkeys muuttoliikkeeseen liittyviin haasteisiin vastaamisessa ja niiden torjunnassa korostuu. KYSYMYKSET EUROOPPA-NEUVOSTOLLE Tiedonannossa pyydetään Eurooppa-neuvoston tukea seuraaviin asioihin: 1. Uuden kumppanuuskehyksen perustaminen ml. positiivisten ja negatiivisten kannustimien hyödyntäminen niiden maiden palkitsemiseksi, jotka tekevät tehokkaasti yhteistyötä EU:n kanssa muuttoliikkeen hallinnassa. 2. Vallettan huippukokouksen toimintaohjelman tehostettu täytäntöönpano ml. sovitun rahoituksen turvaaminen. 3. EU-instituutioiden ja jäsenmaiden pysyvä läheinen yhteistyö kumppanuuksien tehokkaassa täytäntöönpanossa. 4. Afrikan hätärahastolle 1 miljardin lisäys (selitetään tarkemmin muistion kohdassa "taloudelliset vaikutukset). 5. Uuden ulkoisten investointien rahaston perustaminen, jonka tavoitteena olisi yhteensä 62 miljardin euron investoinnit muuttoliikkeen juurisyihin vaikuttamiseksi (selitetään muistion kohdassa "rahoitus" ja "taloudelliset vaikutukset). 6. Prosessin ensivaiheessa solmitaan uudenlaiset kumppanuussopimukset Nigerin, Nigerian, Senegalin, Malin ja Etiopian kanssa sekä lisätään yhteistyötä Tunisian ja Libyan kanssa. EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely Käsittely Euroopan parlamentissa Kansallinen valmistelu Ulkosuhdejaoston kirjallinen menettely EU-ministerivaliokunta Eduskuntakäsittely Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema Taloudelliset vaikutukset

7 Komission tiedonannossa esitetään mm. että sekä EU että jäsenmaat yhdessä rahoittavat kumppanuussopimuksiin liittyviä toimia Afrikan hätärahastolle esitetään 1 miljardin euron lisäystä siten, että 0,5 mrd. euroa saadaan Euroopan kehitysrahastolta ja 0,5 mrd. euroa jäsenvaltioilta. Määrärahat Suomen kansalliseen Euroopan kehitysrahaston rahoitusosuuteen sekä kansallinen rahoitus Afrikka-hätärahastoon katetaan ulkoasiainministeriön kehitysyhteistyömomentilta. Suomi on aiemmin osallistunut Afrikan hätärahastoon kansallisella 5 milj. euron osuudella. Mahdollisesta kansallisesta lisärahoituksesta rahastoon tulee päättää kansallisesti budjetti- ja kehysprosesseissa valtiontalouden kehysten puitteissa. Komissio aikoo esittää syksyllä 2016 uutta ulkoisten investointien rahastoa (External Investment Fund), johon varataan yhteensä 3,1 mrd euroa Euroopan kehitysrahastolta ja EU:n talousarviosta seuraavasti: 2 mrd euroa Euroopan kehitysrahastolta; sekä EU:n talousarviosta 0,94 mrd euroa Euroopan naapuruuspolitiikan rahoitusinstrumentilta (Neigbourhood Investment Facility, NIF); ja 0,16 mrd euroa Kehitysyhteistyön rahoitusvälineestä (Development Cooperation Instrument, DCI). Tämän lisäksi komissio odottaa jäsenvaltioiden ja muiden kumppaneiden osallistumista rahastoon EU:n osuutta vastaavalla osuudella (+3,1 mrd euroa). Muut asian käsittelyyn vaikuttavat tekijät Tiedonanto on annettu COREPER käsitteli tiedonantoa alustavasti Tiedonanto oli lounasaiheena OSA-neuvostossa (8) Asiakirjat Komission tiedonanto : COM(2016)385 final Laatijan ja muiden käsittelijöiden yhteystiedot Pekka Hyvönen, UM/EUR-20, pekka.hyvonen@formin.fi,, Tero Mikkola, SM/MMO, tero.mikkola@intermin.fi, Katarine Lindstedt, SM/KVY, katarine.lindstedt@intermin.fi, Minna Nevala, SM/PO, minna.nevala@intermin.fi, Kristina Sarjo, VM/RMO, kristina.sarjo@vm.fi, Leila Vilhunen, VM/BO, leila.vilhunen@vm.fi, Johanna von Knorring, VM/BO, johanna.vonknorring@vm.fi, Lauratuulia Lehtinen, VNEUS, lauratuulia.lehtinen@vnk.fi, Silja Nurkkala, VNEUS, silja.nurkkala@vnk.fi, EUTORI-tunnus Liitteet Viite

8 8(8) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi