U 26/2015 vp. Helsingissä 28 päivänä tammikuuta Sisäministeri Petteri Orpo. Erityisasiantuntija Tero Mikkola

Transkriptio

1 Valtioneuvoston kirjelmä eduskunnalle Euroopan komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta matkustusasiakirjasta laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi (eurooppalainen matkustusasiakirja) Perustuslain 96 :n 2 momentin perusteella lähetetään eduskunnalle Euroopan komission 15 päivänä joulukuuta 2015 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta matkustusasiakirjasta laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi sekä ehdotuksesta laadittu muistio. Helsingissä 28 päivänä tammikuuta 2016 Sisäministeri Petteri Orpo Erityisasiantuntija Tero Mikkola

2 SISÄMINISTERIÖ MUISTIO EU/2015/ EUROOPAN KOMISSION EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI EUROOPPALAISESTA MATKUSTUSASIAKIRJASTA LAITTOMASTI MAASSA OLESKELEVIEN KOLMANSIEN MAIDEN KANSALAISTEN PALAUTTA- MISEKSI 1 Tausta Euroopan komissio linjasi 13 päivänä toukokuuta 2015 antamassaan Euroopan muuttoliikeagendassa (COM(2015) 240 final) toimenpiteet maahanmuuton hallintaan saamiseksi. Komission mukaan niiden kolmansien maiden kansalaisten, jotka eivät täytä unionin jäsenvaltioiden maahanpääsy- tai oleskeluvaatimuksia, tehokas palauttaminen on tärkeä osa EU:n maahanmuuttopolitiikan toiminnan takaamisessa ja yleisen luottamuksen säilyttämisessä unionin maahanmuuttojärjestelmään. EU:n palautusjärjestelmä ei ole nykyisellään tarpeeksi tehokas. Komissio esittelikin 9 päivänä syyskuuta 2015 palauttamista koskevan EU:n toimintaohjelman (COM(2015) 453 final), jossa keskityttiin palautusjärjestelmän toimimattomuuden syihin. Toimintaohjelman mukaan yksi suurimmista palautuksen esteistä on kohdemaan myöntämien voimassaolevien matkustusasiakirjojen puute. Jäsenvaltiot voivat jo nykyisellään myöntää korvaavan matkustusasiakirjan henkilöille, joilla ei ole voimassaolevaa matkustusasiakirjaa. Näiden asiakirjojen tunnustaminen kolmansissa maissa on kuitenkin jäänyt vähäiseksi. Edellä mainittuun liittyen tässä kirjelmässä käsitellään komission 15 päivänä joulukuuta 2015 tekemää ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi eurooppalaisesta matkustusasiakirjasta laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten paluuta varten (COM(2015) 668 final). Ehdotuksen tarkoituksena on vakiinnuttaa eurooppalaisen matkustusasiakirjan asema palauttamispäätöksen saaneiden kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen takaamiseksi. 2 Pääasiallinen sisältö Ehdotus yksittäistä paluumatkaa varten myönnettävästä eurooppalaisesta matkustusasiakirjasta seuraa EU:n palauttamista koskevassa toimintaohjelmassa esiin tuotua tavoitetta kehittää EU:n laissez-passer -asiakirjan tunnustamista kolmansissa maissa. Eurooppalaisen matkustusasiakirjan tulisi myös helpottaa Euroopan muuttoliikeagendassa määriteltyjen tavoitteiden saavuttamista. Ehdotus noudattaa ja perustuu EU:n paluudirektiivin (2008/115/EY) säännöksiin, joissa määritellään yhteiset standardit ja menettelyt laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi. Komissio katsoo, että ehdotus olisi tarkoituksenmukaista hyväksyä asetuksen muodossa. Näin taataan yhtenäisyys, käsitteiden selkeys ja eurooppalaisen paluumatkustusasiakirjan suora sovellettavuus. Nykyisin jäsenvaltiot voivat myöntää korvaavan dokumentin niille laittomasti alueellaan oleskeleville kolmansien maiden kansalaisille, joilla ei ole voimassa olevaa matkustusasiakirjaa. Neuvoston 30 päivänä marraskuuta 1994 antama suositus matkustusasiakirjamallista kolman- 2

3 sien maiden kansalaisten karkottamista varten, jonka ehdotettu asetus kumoaisi, ei ollut sitova, eikä se siten vaatinut arviointia. Keskustelut sekä jäsenmaiden että kolmansien maiden edustajien kanssa ovat kuitenkin osoittaneet, että nykyinen instrumentti on riittämätön takaamaan tarvittavat turvallisuusstandardit laittomasti maassa olevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamisen ja takaisinoton toteuttamiseksi. Ehdotuksen tarkoituksena on yhtenäistää eurooppalaisen matkustusasiakirjan muoto ja tekniset vaatimukset. Tällä helpotetaan asiakirjan tunnustamista kolmansissa maissa. Lisäksi eurooppalainen matkustusasiakirja vähentäisi jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden hallinnollista ja byrokraattista taakkaa, muun muassa konsulipalvelujen osalta. Myös palauttamiseen liittyvät hallinnolliset menettelyt nopeutuisivat, mikä osaltaan lyhentäisi maasta poistamista odottavien henkilöiden säilössäoloaikaa. Asetuksessa vahvistettaisiin eurooppalaisen matkustusasiakirjan malli ja asiakirjaan kolmannen valtion kansalaisesta kirjattavat tiedot. Asetuksessa vahvistettaisiin myös matkustusasiakirjamallin tekniset tiedot sekä turvatekijät. Turvatekijät olisivat samat kuin sellaisen lomakkeen yhtenäisestä kaavasta, johon kiinnitetään jäsenvaltioiden niille myöntämät viisumit, joiden matkustusasiakirjaa lomakkeen laativa jäsenvaltio ei tunnusta, annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 333/ artiklassa säädetyt tekijät. Asetusehdotuksen mukaan eurooppalainen matkustusasiakirja tulisi myöntää maksutta kolmannen maan kansalaiselle. EU:n komissiolle annettaisiin määrittelemättömäksi ajaksi valta säätää eurooppalaisen matkustusasiakirjan muodon muuttamisesta. Kyse olisi lähinnä teknisluonteisista asiakirjamallin muutoksista. Euroopan parlamentti tai neuvosto voisi peruuttaa komissiolle delegoidun toimivallan. Peruutus ei vaikuttaisi toimivallan puitteissa jo annettujen säädösten voimassaoloon. Delegoidun säädöksen voimaan tulo edellyttää, etteivät Euroopan parlamentti tai neuvosto vastusta sitä kahden kuukauden määräajassa tai vaihtoehtoisesti näiden nimenomaista ilmoitusta siitä, etteivät ne vastusta säädöstä. Määräaikaa voidaan pidentää kahdella kuukaudella. Asetuksella ei harmonisoida eurooppalaisen matkustusasiakirjan myöntämistä. Johdanto-osan 10 kohdan mukaan jäsenvaltio voisi harkita matkustusasiakirjan myöntämistä paluuta varten tietyissä tilanteissa silloin, kun hänen kansalaisuutensa voidaan osoittaa asiakirjoin tai kun kolmannen maan kansalainen, jonka kansalaisuuden toimivaltaiset viranomaiset ovat vahvistaneet, ei ole saanut voimassa olevaa matkustusasiakirjaa kohtuullisessa ajassa. 3 Ehdotuksen oikeusperusta ja suhde toissijaisuusperiaatteeseen Komissio ehdottaa oikeusperustaksi Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 79 artiklan 2 c kohtaa, joka antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimivallan säätää tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen toimenpiteitä laittoman maahanmuuton ja luvattoman oleskelun alueella, laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden maasta poistaminen ja palauttaminen mukaan luettuna. Komission mukaan ehdotuksen tavoite voidaan saavuttaa paremmin EU-tasolla, sillä erilaiset kansalliset paluumatkustusasiakirjat, jotka käyttäisivät eri formaatteja, standardeja ja turvatekijöitä, hankaloittaisivat kyseisen yhteisen matkustusasiakirjan tunnustamista EU:n takaisinottosopimuksissa kolmansien maiden kanssa ja vaikeuttaisivat siten laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista ja takaisinottoa. Komission mukaan ehdotus on myös toissijaisuusperiaatteen mukainen harmonisoidessaan eurooppalaisen matkustusasiakirjan mallin ja tekniset tiedot sekä ottaen huomioon myös sen, että 3

4 ehdotetulla asetuksella ei muutettaisi tai muokattaisi paluudirektiivissä säädettyjä paluuta koskevia yhteisiä standardeja tai sääntöjä. Valtioneuvoston näkemyksen mukaan oikeusperusta on asianmukainen. Valtioneuvosto pitää ehdotusta toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen mukaisena. 4 Ehdotuksen suhde perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin Komission mukaan päätösehdotus kunnioittaa ihmisoikeuksia ja noudattaa Euroopan unionin perusoikeuskirjassa tunnistettuja periaatteita, erityisesti 19 artiklan mukaista suojaa artiklassa mainituissa maasta poistamisen tilanteissa (palautus, karkotus, luovutus). Ehdotuksessa määritellään vain laittomasti oleskelevien kolmansien valtion kansalaisten palauttamista varten annettavan eurooppalaisen matkustusasiakirjan muoto ja asiakirjan sisältämät tekniset tiedot, minkä takia sillä ei ole merkittäviä vaikutuksia kolmansien maiden kansalaisten perus- ja ihmisoikeuksiin. 5 Ehdotuksen vaikutukset Komission mukaan ehdotuksella ei ole vaikutuksia EU:n talousarvioon. Komissio ei kuitenkaan ole tehnyt tarkempaa vaikutusten arviointia, koska paine nopeisiin toimenpiteisiin palautusten täytäntöönpanon tehostamiseksi on suuri. Ehdotuksella pyritään helpottamaan eurooppalaisen matkustusasiakirjan tunnustamista kolmansissa maissa. Eurooppalainen matkustusasiakirja vähentäisi jäsenvaltioiden ja kolmansien maiden hallinnollista ja byrokraattista taakkaa. Eurooppalaisen matkustusasiakirjan myöntämisestä aiheutuu kustannuksia, joita ei ehdotuksen mukaan voi periä matkustusasiakirjan kohdehenkilöltä, vaan asiakirja tulee ehdotuksen mukaan myöntää ilmaiseksi. Ehdotuksella ei toisaalta harmonisoida myöntämiskäytäntöjä tai - tilanteita, jotka jäävät jäsenvaltion harkintaan. Ehdotus voi pidemmällä aikavälillä helpottaa eräiden maassa laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten, joille on annettu paluupäätös, maasta poistamista. Myös palauttamiseen liittyvät hallinnolliset menettelyt nopeutuisivat eräissä tilanteissa, mikä voisi osaltaan lyhentää maasta poistamista odottavien henkilöiden säilössä olon kestoa. 6 Ahvenanmaan toimivalta Ahvenanmaan itsehallintolain (1144/1991) 27 :n 26 kohdan mukaan valtakunnalla on lainsäädäntövalta asioissa, jotka koskevat ulkomaalaislainsäädäntöä. 7 Ehdotuksen kansallinen käsittely ja käsittely Euroopan unionissa Komissio antoi ehdotuksen eurooppalaiseksi matkustusasiakirjaksi laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamista varten 15 päivänä joulukuuta Eurooppa-neuvoston 17 ja 18 päivänä joulukuuta 2015 pidetyn kokouksen päätelmien mukaan neuvoston tulisi tarkastella viipymättä komission 15 päivänä joulukuuta antamia ehdotuksia, mukaan lukien paluuta varten tarvittavia matkustusasiakirjoja koskevaa ehdotusta. 4

5 Asia esiteltiin Rajat-työryhmässä 8 päivänä tammikuuta Jatkokäsittelystä ei tässä vaiheessa ole vielä tietoa. Oikeus- ja sisäasioiden alustavan kalenterin mukaan esityksestä on tarkoitus käydä poliittinen keskustelu neuvostossa 10 ja 11 päivänä maaliskuuta Ehdotus on käsitelty kirjallisessa menettelyssä EU-jaosto 6:ssa (suppea kokoonpano) 14 ja 18 päivän tammikuuta 2016 välisenä aikana. 8 Valtioneuvoston kanta Muuttoliikkeen hallintaan saamista EU:n tasolla on haitannut muun muassa se, että palautuspolitiikka ei EU:ssa toimi tehokkaasti. EU-maissa kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneista keskimäärin vain alle 40 prosenttia palautetaan. On tarpeen saada aikaan toimivamman palautuspolitiikan edellytykset. Sen lisäksi, että Suomelle keskeisten kolmansien maiden (Irak, Afganistan, Somalia) kanssa tulee saada EUtasolla neuvoteltua toimivat takaisinottosopimukset, tulee toteuttaa myös muita toimia palautusten tehostamiseksi. Valtioneuvosto kannattaa komission ehdotusta, jolla pyritään siihen, että eurooppalaisen matkustusasiakirjan yhtenäinen malli ja riittävät turvatekijät edesauttaisivat asiakirjan tunnustamista kolmansissa maissa ja tätä kautta edistäisivät palautusten tehokkaampaa täytäntöönpanoa ja laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten takaisinottoa. Vahvistetun matkustusasiakirjamallin tunnustamista kolmansissa maissa tulee pyrkiä lisäämään sen käyttöönoton jälkeen etenkin EU:n tai jäsenvaltioiden kolmansien maiden kanssa käymien takaisinottosopimusneuvotteluiden yhteydessä. 5