Tuottavuus julkisella sektorilla

Transkriptio

1 Esipuhe Talouspoliittisten vaatimusten pitäessä kukkaronnyörejä tiukalla ympäri Eurooppaa julkiseen sektoriin kohdistuu yhä kasvava paine saada enemmän aikaan vähemmällä. Tämä johtaa kysymykseen julkisen sektorin tuottavuudesta: mitä se on, mitä sillä mitataan ja minkälaista informaatiota se antaa julkisen sektorin ammattijärjestöille ja niiden jäsenille. EPSU organisoi näiden kysymysten pohjalta Euroopan komission taloudellisesti tukeman projektin, joka sisälsi kolme EPSU:n alajärjestöjen alueellista kokoontumista sekä päätöskokouksen yhteenvetojen ja loppuanalyysien vetämistä varten. Keskusteluihin osallistui lähes seitsemänkymmentä edustajaa kahdenkymmenen maan ammattijärjestöistä. Tässä loppuraportissa pyritään esittämään näissä tapaamisissa esiin nousseet avainasiat. Raportin ovat laatineet Christoph Hermann itävaltalaisesta FORBA-tutkimusorganisaatiosta sekä David Tarren brittiläisestä Adapt Internationalista. Molemmat antoivat panoksensa projektiin myös lukuisten tapaamisissa pitämiensä esitelmien muodossa. EPSU:n alajärjestöjen kanssa käydyissä raporttia ja sen käännösversioita käsitelleissä jatkokeskusteluissa nousi kuitenkin esiin joukko tärkeitä kannanottoja, joiden sisällyttäminen raporttiin ennen projektin päättymistä ei ollut mahdollista. Tämän vuoksi katsomme tämän raportin olevan yksi puheenvuoro edelleen jatkuvassa keskustelussa julkisen sektorin tuottavuudesta eikä se suinkaan ole EPSU:n tai sen alajärjestöjen viimeinen sana aiheesta. EPSU:n sihteeristö jatkaa työtään tämän kysymyksen parissa vuonna 2012 ja sen tavoitteena on tuottaa tätä raporttia täydentävä selonteko tai artikkeli, jossa alajärjestöiltä tulleet täydentävät kannanotot tulevat huomioiduiksi. Mikä tekee julkisesta sektorista erilaisen? Julkista sektoria on ympäri Eurooppaa moitittu tehottomaksi ja sen tuottavuudessa on nähty suurta parantamisen varaa. Julkinen sektori on kuitenkin kaikkea muuta kuin rahareikä tai taakka yhteiskunnalle, sillä se tuottaa sosiaalista rikkautta ja on merkittävä myötävaikuttaja kansalaisten kehitykseen ja hyvinvointiin kautta Euroopan. Iso osa julkisen sektorin suorituskykyyn kohdistuvasta kritiikistä liittyy siihen väärinkäsitykseen, että julkisen sektorin tavoitteet olisivat samat kuin yksityisellä puolella. Julkinen sektori, tai konkreettisemmin julkiset palvelut ja hyödykkeet, kuten infrastruktuuri kunnossapitoineen ja huoltoineen, yleinen terveydenhuolto, koulutusjärjestelmä ja muut valtion ja kuntien tuottamat palvelut eroavat täysin yksityisestä puolesta. Julkisella sektorilla päämäärä ei ole tuottojen tavoittelu ja maksimointi, vaan perustason sosiaalitarpeiden tyydyttäminen tasapuolisella ja demokraattisella tavalla. Parhaan mahdollisen tuloksen tavoitteleminen käytettävissä olevin resurssein ei ole mitenkään moitittavaa. Julkisella sektorilla on kuitenkin yksityisen puolen menetelmien yksioikoisen kopioinnin sijaan otettava huomioon laatuun, saatavuuteen, vastuunalaisuuteen ja kustannusten hallintaan liittyvät kysymykset. 1

2 Mitä on tuottavuus? Tuottavuus-termin ongelma on, että sille voidaan antaa erilaisia merkityssisältöjä riippuen termin käyttäjästä ja käyttöyhteydestä. Hyvin yleisluontoisesti määriteltynä tuottavuus viittaa tuotantopanosten ja tuotosten väliseen suhteeseen tuotantoprosessissa. Tuottavuuden voi odottaa kasvavan, jos tuotos kasvaa samalla kun tuotantopanos pysyy ennallaan tai jos tuotantopanos pienentyy mutta tuotos pysyy ennallaan. Tuotantopanos käsittää tyypillisesti pääoman ja työvoiman sekä välillisten toimijoiden panostukset. Tuotosten määrittämiseen liittyviä ongelmia käsitellään myöhemmin tässä raportissa. Bisnesmaailmassa tuottavuudella on usein huomattavasti kapeampialainen merkitys, jolloin sillä viitataan tiettyihin tuottavuuden tai suorituskyvyn indikaattoreihin, joita pyritään parantamaan. Esimies voi esimerkiksi vaatia siivoushenkilökuntaa kasvattamaan tunnissa tai työvuoron aikana siivottujen neliömetrien määrää. Tuottavuutta käytetään myös usein synonyymina tehokkuudelle. Molemmat termit viittaavat tuotantopanosten ja tuotosten väliseen suhteeseen. Kuitenkin monesti ekonomistien ja poliitikkojen puhuessa organisaation tai instituution tehokkuudesta, ei varsinaista tehokkuutta ole mitattu. Viralliset tilastot tarjoavat vain tietoa tuottavuudesta ja usein se koskee vain tiettyä tuotannonalaa tai sitten tuottavuutta koko kansallisella tasolla (tavallisimmin tarkoitetaan työn tuottavuutta, jota käsitellään tarkemmin edempänä). Tehokkuus sekoitetaan usein myös tuottoisuuteen. Vaikka rahallinen tulos tavallisesti kasvaakin tuottavuuden kasvaessa, voi organisaatio vallan hyvin toimia tehokkaasti vailla rahallisten voittojen tekemistä. Joskus tehokkuus-termiä käytetään yhdessä vaikuttavuuden kanssa. Tehokkuuden ja vaikuttavuuden välillä on kuitenkin merkittävä ero: Siinä missä tehokkuus viittaa tuotantopanoksen ja tuotoksen väliseen suhteeseen, vaikuttavuus yhdistää tuotantopanoksen ja lopputuloksen. Lopputulos ei tarkoita vain tuotantoprosessin välitöntä tulosta, vaan sen merkitys ulottuu myös tietyn yhteiskunnallisen tai sosiaalisen tuloksen saavuttamiseen. Koska julkisten palvelujen tarjoamisen tavoite on yhteiskunnallisten ja sosiaalisten tarpeiden täyttäminen, on julkisen sektorin suorituskykyä mitattaessa tarkoituksenmukaisempaa keskittyä lopputulosten kuin tuotosten arvioimiseen. Puhuttaessa lopputuloksesta pelkän tuotoksen sijaan siirtyy myös fokus puhtaasti kvantitatiivisesta kvalitatiivisempiin aspekteihin. Laatu on olennainen kriteeri, koska se heijastaa sitä, missä määrin tuotoksella on ollut merkitystä lopputuloksen saavuttamisessa. Tuottavuuden mittaaminen Tuottavuuden mittaaminen on monimutkaisempaa kuin miltä saattaisi aluksi vaikuttaa, jopa yksityisen sektorin tuottavuudesta puhuttaessa. Pääasiallinen ongelma on, kuinka mitata tuotosta (tai työtulosta). Prosessi on suhteellisen suoraviivainen, kun tuotantoprosessin tuotoksena on konkreettisista, laskettavissa olevista hyödykkeistä. Esimerkkinä voidaan käyttää vaikkapa työpäivän tai -viikon aikana valmistettujen autojen tai tietokoneiden lukumäärää. Kun tuottavuus viittaa yksilön suorituskyvyn mittareihin, kuten työtunnin tai - vuoron aikana siivottuihin neliömetreihin, mitattavissa oleva lukumäärä toimii tuotoksen indikaattorina; tällöin voi olla vahvistettavissa, että vaadittu määrä neliömetrejä on siivottu, mutta siivouksen laadun valvonta on toinen asia. Kun organisaatio tuottaa useita erilaisia työtuloksia, ja kun nämä tuotokset eivät ole konkreettisia, kuten palvelujen tarjonnassa usein on kyse, tuotosten mittaamisesta tulee entistä haastavampaa. Tilastotieteilijät mittaavat tuotosta tavallisesti tuotantoprosessissa syntyneiden tuotteiden ja palvelujen rahallisessa arvossa, toisin sanoen niiden potentiaalisessa myyntihinnassa. Näin toimimalla he olettavat, että markkinat ovat kilpailukykyisiä ja että kaikki tuotteet ja palvelut myydään niiden todellisella arvolla. Näin ollen korkeammat hinnat juontuvat tuotteen tai 2

3 palvelun korkeammasta laadusta, eikä niinkään tuottajan markkinavoimasta tai erityisistä myyntistrategioista (esim. hintojen kasvattaminen potentiaalisten asiakkaiden ostovoiman perusteella). Koska todellinen maailma ei aina toimi yhtä yksinkertaisesti, tuottavuuden mittaaminen voi jopa yksityisellä puolella olla visaista. Julkisella sektorilla ongelma on kuitenkin vielä monimutkaisempi. Täällä ongelman ydin on siinä, että julkisella puolella tuotoksella ei ole markkina-arvoa. Kuten jo aiemmin mainittiin, julkiset organisaatiot tuottavat palveluja yhteiskunnallisten ja sosiaalisten tarpeiden tyydyttämiseen. Julkisen puolen palvelujen jakelukanavina eivät toimi kaupalliset markkinat, joissa tarjonta ja kysyntä muodostavat markkinahinnat. Sen sijaan julkisen sektorin palvelut tarjotaan vastaanottajille ilmaiseksi ja tasapuolisesti niin, että ne ovat jokaisen kansalaisen saatavilla tämän ostovoimasta riippumatta. Vaikka käyttäjät joutuisivat maksamaan saamistaan palveluista, kertyneet tulot kattavat vain osan todellisista kustannuksista. Koska markkinahintoja ei ole, ei voi olla myöskään markkina-arvoa. Tästä syystä viralliset tilastot antoivat vuosia ymmärtää, että julkisen sektorin tekemän työn lopputulos on yhtä suuri kuin julkisen sektorin tuotantopanos (pääoma, työpanos ja välilliset palvelut). Tämä lähestymistapa tarkoittaa kuitenkin sitä, että julkisen sektorin tuottavuudessa ei voi tapahtua muutoksia. Koska tuotantopanoksen ja tuotoksen välinen suhde säilyi aina samana, myöskään tuottavuus ei voinut kasvaa ei laskea. Vasta hiljattain ja muutamissa maissa ovat tilastokeskukset alkaneet kehittää uusia keinoja julkisen sektorin tuotoksen mittaamiseen. Ensimmäisessä vaiheessa julkinen sektori jaetaan yksittäisiin toimintoihin. Esimerkiksi poliisivoimien tuottamat palvelut jaetaan rikkeiden ja rikosnimikkeiden mukaan, kuten pahoinpitelyt ja henkirikokset, seksuaalirikokset, huumausainerikokset, ryöstöt, varkaudet, murtovarkaudet jne. Koska toiset toiminnot vievät enemmän resursseja kuin muut, niille annetaan erilaiset painokertoimet. Seuraavassa vaiheessa toiminnot assosioidaan niihin liittyviin kuluihin, mistä saadaan toiminnon kokonaistulokselle rahallinen arvo. Kyseisen arvon on tarkoitus olla verrattavissa yksityisellä sektorilla tuotettujen palvelujen arvoihin. Julkisen sektorin tuottavuuden mittaamisen ongelmat Vaikka käytössä on yhä kehittyneempiä mittausmenetelmiä, yritykset mitata julkisen sektorin työn lopputulosta eivät ole poistaneet mittaamisen perusongelmaa. Olemassa olevista menetelmistä on löydettävissä ainakin kuusi merkittävää kritiikin aihetta: o Sokeat pisteet Työtuloksen mittarit jättävät aina joitain toimintoja huomioimatta, ja toiminnot saattavat muuttua ajan mittaan. Niinpä työtuloksen mittarit antavat parhaimmillaankin osittaisen tai likimääräisen kuvan todellisesta työtuloksesta. o Arvioperusteisuus Laskennallisista ja kirjanpidollisista ongelmista johtuen yksittäisille toiminnoille määritetyt hinnat tai arvot ovat usein ennemmin arvioita kuin tarkan laskennan tuloksia. o o Vääristymät Toimintojen muuntaminen hinnoiksi ja hintojen muuntaminen työn lopputulosta kuvaaviksi arvoiksi on altis monenlaisille vääristymille. Ennaltaehkäisy Julkisen palvelun tarkoitus saattaa olla toimintojen tekeminen tarpeettomiksi. Paras terveydenhuolto on terveydenhuolto, jota ei tarvita. Kuitenkin väestön yleisen terveystilanteen kohentumisesta aiheutuva pudotus terveydenhuollon toimintojen määrissä tuottaisi perinteisiä laskentamenetelmiä käyttäen kuvan heikentyneestä tuottavuudesta. o Suorituskyky Työtulos saattaa olla olemassa vain potentiaalisina toimintoina esim. terveydenhuollon valmiudessa kyetä hoitamaan mahdollisia epidemioita. Esimerkiksi Kanadasta saadut kokemukset ovat näyttäneet, että sairaaloiden sulkeminen ja sairasvuodepaikkojen karsiminen saattaa kasvattaa produktiivisuutta mutta heikentää terveydenhuollon kykyä toimia suuren mittakaavan terveyskriisin iskiessä, kuten 3

4 o tässä tapauksessa hengityselimiin iskeneen SARS-viruksen taltuttamisessa. Toisaalta suurimuotoinen terveydellinen kriisi väestön keskuudessa saattaa kasvattaa tuottavuutta samalla, kun se todellisuudessa on hyvin haitallinen yhteiskunnalle. Kenties paras esimerkki normaalisti toimettomuus- ja siten tuottamattomuustilassa olevasta potentiaalista ovat armeija ja asepalvelus. Tilastotieteilijät mittaavat poliisivoimien tuottavuutta poliisin selvittämien rikosten määrän ja tyyppien perusteella. Tuskin moni kuitenkaan mittaisi armeijan tuottavuutta sen tarkasteluaikana käymien sotien tai toteutettujen sotatoimien määrän perusteella. Laatu Nämä mittauskeinot jättävät huomiotta tai ottavat puutteellisesti huomioon palvelun laadun. Käytössä olevien mittausmenetelmien yleinen puute on keskittyminen laadun sijasta määrään ja työn laaja-alaisemman lopputuloksen sijasta välittömään tuotokseen. Kuten aiemmin mainittu, julkisella sektorilla työn todellinen lopputulos riippuu suuresti tuotetun palvelun laadukkuudesta. Niinpä henkilöstön määrän lisääminen Britannian terveydenhuollossa lähes kaksi vuosikymmentä jatkuneiden leikkausten ( ) jälkeen saattoi kasvattaa tuotantopanosta, mutta myös palvelun laadukkuutta, mitä ei edelleenkään riittävällä tavalla huomioida virallisissa tilastoissa, huolimatta Britannian ONS-tilastotoimiston yrityksistä luoda uusi menetelmä tuottavuuden mittaamiseen. Yksityisellä puolella laadun oletetaan heijastuvan samankaltaisten tuotteiden erilaisiin hintoihin. Joissain malleissa on yritetty ottaa huomioon laatukysymystä lisäämällä laatuindikaattoreita hintojen laskentaan ja painotusvaiheeseen. Esimerkiksi terveydenhuollon arvioinnissa ONS käyttää sellaisia laatuindikaattoreita kuten henkiinjääminen, terveydentilan kohentuminen ja odotusajat. Tällaiset indikaattorit eivät kuitenkaan liene riittäviä palvelun kokonaislaadun arvioimiseen, ja muutamat käytössä olevat indikaattoritkin ovat kyseenalaistettavissa: Esimerkiksi, onko 30 päivän tarkkailujakson ajalta huomioitu potilaiden kuolleisuus riittävä määrittelemään operaation lopputuloksen? Aiemmin mainitun mukaanhan terveydenhuoltojärjestelmän perimmäinen tarkoitus on enemminkin estää sairautta puhkeamasta kuin hoitaa se. Yksityistämisen, markkinaehtoistamisen ja ulkoistamisen vaikutus Yksityistäminen, ulkoistaminen ja markkinaehtoistaminen esitetään usein keinoiksi kohentaa julkisen sektorin tuottavuutta. Kuitenkin kokonaistuottavuuden kohentuminen on harvoin seurausta uuden tekniikan käyttöönotosta tai työorganisaation erinomaisuudesta, tai ulkoistamisen yhteydessä laajamittaisen tuotannon eduista. Oletettu tuottavuuden kasvu on tavallisesti seurausta leikkauksista ja matalampien palkkojen maksamisesta. On totta, että alemmat palkat vähentävät tuottavuusmittauksissa työtuotantopanoksen arvoa, mutta tällä ei ole välitöntä vaikutusta tuotantoprosessiin (pidemmällä aikavälillä seurauksena on mitä todennäköisimmin tuottavuuden heikkeneminen, kun huonosti palkatut työntekijät eivät ole motivoituneita tekemään töitään). Kuitenkin useimmat yhdistävät mielessään korkean tuottavuuden tehokkaaseen työorganisaatioon. Kenenkään mielestä siivous ei ole lääkärivastaanottoa tehokkaampi palvelu, koska siivoojille maksetaan vähemmän kuin lääkäreille. Tämän vuoksi työvoiman tuotantopanosta mitataan tavallisesti ennemmin työtuntien kuin työkustannusten perusteella. Työn tuottavuus viittaa näin ollen työn tuotokseen tehtyjä työtunteja kohti. Koska sama lopputulos on saavutettavissa pienemmällä työntekijämäärällä, henkilöstön leikkaukset saattavat väliaikaisesti kasvattaa produktiivisuutta. Pidemmällä aikavälillä henkilöstön määrän pienentäminen voi kuitenkin johtaa palvelun laadun rapautumiseen. Työvoimavaltaisissa palveluissa, kuten vastaanotto- tai hoitopalvelut, palvelun laatu on kriittisessä määrin riippuvainen asiakkaan parissa vietetystä ajasta. Useissa tapauksissa on voitu todeta, että jos henkilöstön määrän laskua ei kompensoida uuden tekniikan käyttöönotolla tai organisaatiouudistuksilla, tuottavuuden kasvun hintana tulee olemaan alaarvoinen palvelun laatu. 4

5 Avainkysymyksiä ammattijärjestöille Kun tunnetaan olemassa olevien tuottavuuden laskentamenetelmien rajoitukset, ammattijärjestöillä pitäisi olla vankat lähtökohdat kyseenalaistaa väitteet julkisten palvelujen heikosta tai heikentyvästä tuottavuudesta. Kun keskustelu siirtyy tilastojen ulkopuolelle, ammattijärjestöillä on lukuisia tärkeitä kysymyksiä, joihin ne voivat keskittää huomionsa erityisesti kysymykseen tuotetun palvelun sekä työsuhteen ja työolojen laadusta. Jos ammattijärjestöt onnistuvat nostamaan esiin näitä kysymyksiä, se voi auttaa varmistamaan, että työnantaja tavoittelisi tuottavuuden kasvua aidosti rationaalisista lähtökohdista, eikä pyrkisi vain vähentämään kuluja. Pyrittäessä todelliseen tuottavuuden kohentamiseen tulisi itse asiassa sallia ajatus jopa työvoiman lisäyksistä sen sijaan, että työpaikkojen leikkauksien oletetaan aina olevan välttämätöntä. Seuraavassa avainseikkoja ammattijärjestöille huomioon otettavaksi työnantajien kanssa käytäviin tuottavuuteen liittyviin keskusteluihin ja neuvotteluihin Tuottavuuden määrittely Kuten kaikissa neuvotteluissa, aluksi on oltava yhteisymmärrys siitä, mitä neuvottelujen aihe varsinaisesti pitää sisällään; tuottavuudella on erityinen merkitys, josta on päästävä sopuun ennen varsinaisten neuvottelujen aloittamista. Ammattijärjestöjen kannalta on lisäksi tärkeää olla olettamatta, että työnantajan edustajat ennalta täysin ymmärtävät ja hyväksyvät erot tehokkuuden, tuottavuuden ja suorituskyvyn välillä. Niinpä ammattijärjestöjen edustajien saattaa olla järkevää tuoda esiin nämä erot mahdollisimman aikaisessa vaiheessa, jotta vältytään epäselvyyksiltä ja väärinkäsityksiltä myöhemmin. Työnantaja ja rationaaliset perusteet Työnantajapuoli voi pyrkiä esittämään todisteita työvoiman vähentämistarpeesta esittämällä tuottavuuslaskelmia. Työnantaja saattaa jopa valmistella kyseessä olevan palvelun ulkoistamista tai yksityistämistä, ja käyttää kyseistä prosessia vain palvelun vertailuun. Ammattijärjestön neuvottelijoiden tulisi tuoda esille, että tuottavuudessa on oltava kyse pitkän tähtäimen tavoitteista, jotka sisältävät palvelun laadun sekä työntekijöiden työhyvinvoinnin. Kuten alla oleva case-tutkimus Suomesta osoittaa, työntekijämäärien leikkaamien saattaa vaikuttaa tuottavuuden kannalta aluksi positiiviselta ratkaisulta, mutta todellisuudessa kyseessä on virheellinen lähestymistapa, joka ei takaa tuottavuuden kestävää kasvua ajan mittaan pikemminkin päinvastoin. Neuvotteluohjelman laajennus Ammattijärjestön neuvottelijoiden tulisi varmistaa, että keskusteluissa työnantajien kanssa otetaan esille sellaisia aiheita kuin työntekijöiden hyvinvointi. Työntekijöiden voimavarojen ylikäyttö saattaa aluksi edistää tuottavuutta, mutta myöhempi henkilöstön sairastelu, burn outit ja työntekijöiden korkea vaihtuvuusaste saattavat hyvinkin tehdä tyhjäksi saavutetut ennenaikaiset hyödyt. Tuottavuuden kasvun tulisi perustua teknologian aiempaa parempaan ja viisaampaan hyödyntämiseen sekä järkevämpien työtekniikoiden käyttöönottoon eikä työntekijöiden voimavarojen ylikäyttöön. Eturyhmän laajentaminen Laajenna keskustelut koskemaan tiettyjä sidosryhmiä, kuten palvelun käyttäjiä tai työntekijöiden ammattiryhmiä. Eturyhmien rintaman laajentaminen neuvottelujen aikana auttaa muodostamaan monipuolisemman ja kokonaisvaltaisen lähestymistavan, joka luonnostaan ohjaa työnantajat siirtämään huomion pelkistä työntekijäkuluista laajemmalle. Sidosryhmää tulisi laajentaa koskemaan itse työntekijöitä, koska heillä on ymmärrystä työorganisaatiosta ja sen tarjoamasta palvelusta, joten heidän näkemyksensä ja analyysinsa ovat tärkeitä kokonaisprosessin kannalta. Alla oleva esimerkki Norjasta näyttää, mitä voidaan saavuttaa kolmikantamuotoisessa prosessissa, jossa mukana ovat ammattijärjestöt, johto ja tässä tapauksessa myös paikallispoliitikkoja. 5

6 Ota työorganisaatio yhdeksi keskustelunaiheeksi Työorganisaatio on yksi tuottavuuden avainelementeistä, ja sen vuoksi siitä tulisi keskustella työnantajien ja ammattijärjestöjen välisissä neuvotteluissa, tai vähintäänkin sieltä tulisi hakea informaatiota ja konsultaatioapua. Läpinäkyvyys Työntekijöiden hyväksyntä muutoksille, jotka koskevat työorganisaatiota, perinteistä urapolkua organisaation sisällä tai työviikkoa tai operatiivisia muutoksia tuottavuuden parantamiseksi saavutetaan vain, mikäli prosessi on läpinäkyvä, ja työntekijät, joihin se vaikuttaa, kokevat sen reiluksi. Ammattijärjestön mukana olo voi hälventää mahdollisia huolia prosessin epäavoimuudesta. Tavoitteet Mikäli tavoitteita on tarpeen asettaa, tämän tulisi tapahtua työnantajien ja ammattijärjestöjen välisten keskustelujen kautta. Tavoitteiden on myös oltava realistisia ja niiden saavuttamiselle on asetettava aikaraja. Järjestöjen on konsultoitava jäseniään saadakseen hyvän käsityksen siitä, mitä on mahdollista saavuttaa ja mitä on neuvoteltu työnantajien kanssa aikarajan sisällä. Prosessin arvioiminen Sovitaanpa tuottavuuden mittaamiseksi mikä toimintamalli tahansa, tulisi säännöllisen seurannan ja raportoinnin olla osa tätä prosessia. Näin varmistetaan, että prosessi lunastaa sille asetetut tavoitteet ja tarjoaa järjestöjen edustajille uuden mahdollisuuden tuoda esiin aiemmin hylättyjä tai huomiotta jätettyjä konsepteja. Yhteys kunnon työhön Olennainen tuottavuusdebattiin liittyvä elementti on työpaikan ja työskentelyolosuhteiden laatu. Esimerkiksi julkinen sektori ympäri Eurooppaa saa usein kritiikkiä siitä, että sen sairauspoissaololuvut ovat korkeammat kuin yksityisellä puolella. Tämän ilmiön selvittely voi demonstroida tärkeää yhteyttä kunnon työn ja parantuvan tuottavuuden välillä. The Association for Public Service Excellence (APSE) Britanniassa on korostanut 1, että vuosittaiset henkilöstön poissaolot maksavat työnantajalle 598 puntaa työntekijää kohti. Tästä voidaan vetää se johtopäätös, että poissaolojen vähentäminen työolosuhteita ja työorganisaatiota parantamalla voi kohentaa tuottavuutta. Maininnan arvoista on sekin, että saman julkaisun mukaan Britannian julkisen sektorin työntekijät tapaavat tehdä yli tunnin palkattomia ylitöitä viikossa, mikä keinotekoisesti parantaa tuottavuuslukuja Mikäli työntekijöiden moraali laskisi esimerkiksi stressin, liian suurien työmäärien tai heikentyneen työnantajauskollisuuden vuoksi, myös tuottavuus Britannian julkisella sektorilla noudattaisi samaa trendiä, mikä ilmentää selkeästi sitä, kuinka tärkeää on rekrytoida ja pitää kiinni uskollisista työntekijöistä hyvään työympäristöön pohjaavien houkuttelevien uramahdollisuuksien avulla. Niinikään on tärkeää sisällyttää laskelmiin väliaikaisten vuokratyöntekijöiden palkkaamisesta aiheutuvat kulut, kun vakiohenkilökunnan sairauspoissaoloja joudutaan paikkaamaan. Nämä ylimääräiset kulut heikentävät tuottavuutta, ja ammattijärjestöjen olisi nostettava tämä esiin vakuuttaakseen työnantajat siitä, että tuottavuusindikaattoreissa olisi huomioitava työympäristön laadun lisäksi myös niin työn kvalitatiiviset kuin kvantitatiivisetkin aspektit. Myös koulutus ja harjoittelu ovat tärkeitä työelämän osia, ja ne tulisi lukea mukaan käytettäviin mittausmenetelmiin. Palvelun heikko laatu, aikarajat, joista ei onnistuta pitämään kiinni, ja palvelun käyttäjien heikko tyytyväisyys laskevat tuottavuuslukuja. Näitä seikkoja voidaan korjata investoimalla henkilökunnan koulutukseen. Jos työnantajat keskittyvät lyhyen 1 Workforce and Staff Absence: Maximising efficiency, APSE Briefing 10/58 (October 2010) 6

7 tähtäimen hyötyihin leikkaamalla koulutusbudjetteja, korkeammat kustannukset syövät ennen pitkää saadut hyödyt ja alkavat vaikuttaa tuottavuuslukuihin negatiivisesti. APSE katsoo myös, että työntekijöiden tulisi harkita keinoja, joilla he voivat valvoa ja hallita henkilökunnan poissaoloja tutkimalla työtyytyväisyyttä ja työntekijöiden työkuormia. Ammattijärjestö ja työntekijöiden osallistuminen Työntekotapoja ja mahdollisesti työolosuhteita koskevat muutokset kysyvät luottamusta ja läpinäkyvyyttä, ja pitkälle tulevaisuuteen tähtäävissä tuottavuuteen liittyvissä aloitteissa myös itse työntekijät tulisi ottaa aidosti mukaan. Työntekijät tuntevat ja ymmärtävät omaa työtään paremmin kuin kukaan muu, joten heidän panoksensa tuottavuuden mittaamisessa ja kohentamisessa on arvokas. Se, että työnantajat jättävät tämän merkittävän resurssin hyödyntämättä, koituu heidän vahingokseen. Työnantajan tulisi valtuuttaa työntekijänsä kehittämään omaa työorganisaatiotaan työnantajan ja työntekijöiden edustajien yhdessä sopiman prosessin kautta. Päätelmiä Ei ole olemassa yhtä oikeaa keinoa mitata tuottavuutta. Erityisesti julkisella sektorilla kyseessä on monimutkainen prosessi, jossa luotettavaa keinoa mitata tuottavuutta ei vielä ole. Ammattijärjestöillä on tässä mahdollisuus ottaa merkittävä rooli, mikäli ne ovat valmiita haastamaan työnantajan kapean näkemyksen tuottavuudesta kulujenleikkausmekanismina, tai mikäli ne saavat mahdollisuuden työstää näkemyksiä syvemmälle osana sovittua neuvotteluprosessia. Avainkohtia tiivistettynä: Tee selväksi, mitä mitataan (tehokkuutta, tuottavuutta vai suorituskykyä) Kasvatettaessa tuottavuutta tulee keskittyä tekemään niin pitkäjänteisten kestävien tavoitteiden avulla työnantajat saattavat haluta lyhyessä ajassa saavutettavia hyötyjä työpaikkojen leikkausten kautta, mutta työntekijöiden sairauspoissaolot, burn outit ja korkeampi työntekijöiden vaihtuvuus voivat tällöin mitätöidä aluksi saavutetut edut Työntekijöiden hyvinvoinnin kaltaiset kysymykset on sisällytettävä työnantajan kanssa käytäviin keskusteltuihin. Työntekijöiden hyväksyntä työorganisaatiota, työviikkoa tai tuottavuuden parantamiseksi tehdyille operatiivisille muutoksille voidaan saavuttaa vain, mikäli asioista neuvotellaan, prosessi on läpinäkyvä ja työntekijät ja heidän edustajansa otetaan siihen mukaan. Jos tavoitteita asetetaan, niiden on perustuttava keskusteluihin työntekijöiden ja heidän edustajiensa kanssa, ja niiden on oltava realistisia ja avoinna arvioinnille Laajenna keskustelut koskemaan sidosryhmiä, kuten tuotetun palvelun käyttäjiä, työntekijöiden ammattiryhmiä, poliittisia päättäjiä jne. Esimerkki: Norja kolmikantayhteistyö demokratian ja laadukkaiden julkisten palveluiden moottori Tämä esimerkki havainnollistaa, minkälaista lisäarvoa ammattijärjestöt voivat tuoda julkisten palvelujen jakeluprosessin kehittämiseen. Siinä ovat olleet mukana Norjan kuntatyöntekijöiden liitto (Fagforbundet), paikallisviranomaiset, työntekijät ja paikallispoliitikot. Tuottavuudesta käytyihin keskusteluihin osallistuneet tahot arvioivat, että työorganisaation muuttamisessa ja julkisen sektorin työntekijöiden tehokkaammassa hyödyntämisessä piili käyttämätön potentiaali ja että innovaatioita voidaan saavuttaa vain yhteistyön kautta. Fagforbundet on ollut avainasemassa tämän kolmikantayhteistyömallin kehittämisessä, ja sillä on nyt yli kymmenen vuoden kokemus laadukkaiden julkisten palvelujen kehittämisestä ja uudistamisesta menetelmällä, jossa työntekijöitä, ammattiliittoa, hallintoa ja poliitikkoja kannustetaan ja organisoidaan mukaan aktiiviseen osallistumiseen. 7

8 Ammattijärjestöt olivat avoinna keskustelemaan haasteista ja rakentamaan keskinäistä ymmärrystä niiden sisällöstä. Ne olivat myös valmiita hyväksymään tarvittavien toimenpiteiden toteutuksen. Yhteistyö piti sisällään informaation jakamista, läpinäkyvyyttä ja alhaalta ylös viedyn prosessin, sekä lopulta kompromisseja molemmilta osapuolilta. Yhteistyötahot kehittivät hallituksen hyväksymän kansallisen toimenpideohjelman vuosille , minä aikana 138 kaupunkia ja kuntaa kehitti menetelmää yhä eteenpäin. Kehitetyn kumppanuusmallin kautta mukana olleet kaupungit ja kunnat ovat saaneet nauttia kasvaneista säästöistä, työvoiman tiedon ja kykyjen paremmasta käytöstä, viihtyisimmistä työpaikoista, lisääntyneestä työntekijöiden hyvinvoinnista ja terveellisemmistä työympäristöistä. Norjassa on myös juuri käynnistetty uusi kansallinen ohjelma, joka ottaa mallia tästä kunta- ja kaupunkisektorin yhteistyömallista. Fagforbundet kouluttaa edustajiaan ympäri Norjaa lisätäkseen tietoisuutta ja jakaakseen tietoa yhteistyömallin merkityksestä. Samalla se saa mallistaan palautetta paikallistason toimijoilta. Tässä esimerkissä on selvää, että työntekijöillä on keskeinen rooli, erityisesti etulinjan palveluntarjoajan ominaisuudessa. He kuuntelevat paikallisväestön huolia ja pyrkivät ratkaisemaan ne, mutta palvelujen käyttäjät ymmärtävät myös, että sillä, mikä on mahdollista toteuttaa, on rajansa. Kun eri osapuolet voivat tuntea puhaltavansa yhteen hiileen, saa myös ammattijärjestö lisäarvoa palvelunkäyttäjien osallistumisen kautta, mikä luo omistuksen ja ylpeyden tunnetta yhteisöä kohtaan. Entistä suurempi läpinäkyvyys ja tiedonjako rakentaa luottamusta sekä poliitikkoja että paikallishallintoa kohtaan. Yhteistyöstä ja osallistumisesta on kehittynyt ympäristö, jossa kaikki sidosryhmät hyötyvät. Se on myös kultainen opinkappale sosiaalisen pääoman rakentamisesta ja ylläpidosta. Seuraava linkki sisältää tarkempaa tietoa prosessista, kolmikantayhteistyön tuloksista ja ammattijärjestöjen ratkaisevasta roolista julkisen sektorin haasteiden ratkaisemisessa. Esimerkki: Suomi kapea-alaisen tuottavuusnäkökulman kyseenalaistaminen ja uudesta lähestymistavasta sopiminen Julkisen sektorin ammattijärjestöt Pardia ja JHL aloittivat neuvottelut Suomen hallituksen kanssa sen jälkeen, kun se oli julkaissut oman tuottavuusohjelmansa Kävi nopeasti selväksi, että hallituksen hankkeen tarkoitus oli yksinkertaisesti vähentää palkatun henkilökunnan määrää keinotekoisesti tuottavuutta lisätäkseen sen sijaan, että olisi tutkittu olemassa olevia työtapoja tai mahdollisuuksia uuden teknologian hyödyntämiseen ja henkilöstön kouluttamiseen Valtiontalouden tarkastusvirasto raportoi hallituksen tuottavuusohjelmasta, että hallituksen pyrkimystä kasvattaa tuottavuutta 2 prosenttia oli toteutettu vain vastaavalla henkilöstömäärän pienennyksellä, eikä aitoa tuottavuuden kohennusta uusien teknologioiden, koulutukseen pääsyn helpottamisen ja työn uudelleenorganisoinnin muodossa ollut harkittu. Tämän lisäksi JHL:n jäsenillään teetättämä kysely selvitti, että hallituksen toimenpiteet tuottavuuden kasvattamiseksi koettiin vahingollisena työntekijöiden työmoraalille ja hyvinvoinnille, ja kaksi kolmesta vastaajasta oli sitä mieltä, että työpaikkojen vähentäminen vaikutti negatiivisesti heidän osastoonsa. Useat työntekijäjärjestöt teetättivät yhdessä kyselyn jäsenillään mitatakseen heidän kokemuksiaan tuottavuuden ja työelämän laadun parantamiseksi tehdyistä 8

9 kehittämisaloitteista. Kyselyn tulos osoitti selvän yhteyden tuottavuuden ja työn laadun välillä, tarjoten liitoille todisteita neuvotteluihin. Yksi hallituksen ja ammattiliittojen välisten neuvotteluiden tärkeimmistä tuloksista oli tuottavuuden mittaamiseen käytettävien menetelmien kehitys. Liitot eivät olleet hyväksyneet ajatusta, että tuottavuutta tulisi mitata vain prosenttilukuina. Näiden menetelmien, jotka laajensivat mittauskenttää niin, että mukaan sisällytettiin työn laatu, ja hallituksen oman kestävään kehitykseen keskittyneen työn seurauksena näkemyserot eri osapuolten välillä tuottavuuden mittauksessa huomioon otettavista tekijöistä ovat kaventuneet, ja työhyvinvointi, laatu ja johtaminen ovat kaikki otettu mukaan indikaattoreiksi. Tästä case-tutkimuksesta on ilmenee selvästi, että ammattiliitot laajensivat toiminnallaan tuottavuuden mittaamiseen käytettäviä osoittimia ja että keskittyminen tuottavuuden edistämiseen kestävillä menettelytavoilla vahvisti prosessia. Tämä julkaisu on tuotettu Euroopan komission taloudellista tuella 9