Espoon, Kauniaisten, Kirkkonummen ja Vihdin kuntaliitosselvitys

Transkriptio

1 Loppuraportti Espoon, Kauniaisten, Kirkkonummen ja Vihdin kuntaliitosselvitys Tietohallinto ESPOON KAUPUNKI ESPOON KAUPUNKI ESBO STAD ESBO STAD

2 2 Sisällysluettelo JOHDANTO... 3 KUNTIEN TIETOHALLINNON NYKYTILA... 4 VAIHTOEHTOISTEN TAVOITETILOJEN TUNNISTAMINEN... 8 Viitekehys vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamiseksi... 8 Arvioitavat vaihtoehdot... 9 Arviointi osa-alueittain Kustannukset Toiminnalliset hyödyt Muutosaikataulut Riskit Hallintamallit Hankinnat YHTEENVETO Kuntarakennelain asettamien sisältövaatimusten mukainen arviointi Suunnitelma hallinnon ja palvelujen järjestämisestä ja palvelujen tuottamisesta selvitysalueella Selvitys yhdistymisen vaikutuksista kuntien yhteistoimintaan Selvitys taloudellisesta tilanteesta (nyt ja tuleva) Arvio asukkaiden osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksien ja lähidemokratian toteutumisesta Yksityiskohtainen arvio kuntien yhdistymisen eduista ja haitoista Arvio kielellisten oikeuksien toteutumisesta Arvio yhdistymisen suhteesta metropolihallinnon tarpeeseen, erityisesti yhdyskuntarakenteen eheyttämisen... 30

3 3 JOHDANTO EKKV-selvitysalueen tietohallintoryhmä on laatinut tämän selvityksen osana Espoon, Kauniaisten, Kirkkonummen ja Vihdin kuntarakenneselvitystä. Tietohallintoryhmän jäseninä ovat toimineet kuntien tietohallinnosta vastaavat henkilöt (Matti Franck ja Hannes Rauhala/Espoo, Seppo Rusama/Kauniainen, Lea Blomberg/Kirkkonummi ja Olli Nykänen/Vihti). Ryhmän puheenjohtajana on toiminut Matti Franck. Tietohallintoryhmä on toiminut yleishallinto- ja konsernipalvelut-ryhmän alaryhmänä. Selvitys laadittiin lokakuun 2013 ja helmikuun 2014 välisenä aikana. Loka-marraskuussa kuntien edustajat koostivat omien kuntiensa nykytilan kuvaukset. Joulukuussa nykytilakuvauksia yhtenäistettiin ja tarkistettiin sekä laadittiin lähestymistapa, jolla eri tavoitetilavaihtoehtoja voitiin tunnistaa. Tammikuussa arvioitiin tunnistettuja vaihtoehtoja. Helmikuussa koostettiin selvityksen yhteenveto tähän raporttiin.

4 4 KUNTIEN TIETOHALLINNON NYKYTILA EKKV-kuntien suuri keskinäinen kokoero näkyy monella tavalla kuntien ICT-toimintamallin, tietohallinnon johtamisen ja IT-palvelutuotannon eroavaisuuksissa. Kuntien kokoero aiheuttaa myös oman haasteensa nykytilavertailulle, sillä kovin erilaisten ja erikokoisten kuntien nykytilatietojen yhteismitallisuus ja vertailtavuus eivät välttämättä ole yksiselitteistä. Toinen keskeinen haaste on varmistaa, että kaikki IT-kuluerät ovat tiedossa. Mitä suurempi organisaatio on kyseessä, sen suurempi mahdollisuus on, että nk. piilo-it-kustannuksia jää havaitsematta. Näin voi etenkin käydä, jos kunnan IT-budjetti/-kustannukset on keskitetty, tarkoituksena kattaa koko kunnan toiminta. Jos toimialoilla on oma IT-budjetti, piilokustannuksia jää todennäköisesti vähemmän huomaamatta. Tässä selvityksessä EKKV-kuntien IT-kustannuksia on tarkasteltu vuoden 2013 IT-budjettilukujen kautta. Konkreettisimmin kuntien välinen kokoero ilmenee juuri IT-budjetissa, ja toisaalta IT-henkilöstön määrässä. Kuva 1 konkretisoi selvästi, miten suurista eroista IT-budjeteissa on kysymys. Kuva 1. EKKV-kuntien IT-kustannukset v budjetissa.

5 5 IT-budjeteissa merkille pantavaa on se, että investointien ja käyttömenojen suhde vaihtelee eri kunnissa. Yksi tähän vaikuttava tekijä on se, kuinka paljon IT-laitteita ostetaan, ja toisaalta kuinka paljon IT-laitteita vuokrataan (hankitaan leasing-sopimuksilla). Vuokrakulut näkyvät käyttömenojen puolella ja ovat näin ollen pois investoinneista. Lisäksi käytännöt, joilla IT-kulut budjetoidaan investointiluonteisiksi tai käyttömenoiksi, vaihtelevat eri kunnissa. EKKV-kuntien IT-budjetteja on pyritty saattamaan keskenään vertailtaviksi seuraavien vertailulukujen avulla. Vertailuluvut ovat: - IT-käyttömenojen suhde kunnan toimintamenoihin (%) - IT-käyttömenojen suhde kunnan asukaslukuun ( ) - IT-käyttömenojen suhde kunnan työntekijöiden määrään ( ) - IT-investointien suhde kunnan toimintamenoihin (%) - IT-investointien suhde kunnan asukaslukuun ( ) - IT-investointien suhde kunnan työntekijöiden määrään ( ) Kuvassa 2 esitetään kunnat rinnakkain ko. vertailuluvuittain. IT-käyttömenojen osalta Espoo poikkeaa muista, kun taas IT-investointien osalta erot ovat pienemmät. Kuva 2. EKKV-kuntien IT-kustannukset suhteutettuna kolmen tekijän suhteen.

6 6 Tietohallinnon asema ja tärkeys korostuu sen mukaan, mitä suurempi kunta on kyseessä. Suurella kunnalla tietohallinto ja ICT on asemoitu jopa strategiseksi kehittämisen työkaluksi, jolla on vaikutusta tuottavuuteen ja kunnan palvelujen vaikuttavuuteen. Pienemmissä kunnissa tietohallinto on usein vain välttämätön kuluerä. Tällöin IT-henkilöstön työ kohdentuu välttämättömiin ylläpitotehtäviin ja pikkutulipalojen sammuttamiseen. Suunnitelmalliseen kehittämiseen ei useinkaan ole aikaa eikä resursseja. Kunnan linjatessa strategiakseen ulkoistaa IT-palvelutuotantoaan, jolloin IT-palvelut ja operatiivinen tekeminen ostetaan ulkoisilta IT-toimittajilta palveluhallinnan pysyessä omissa käsissä, palvelujen määrittelyyn ja ohjaukseen tarvitaan resursseja ja osaamista. Isomman kunnan mahdollisuudet ja resurssit viedä läpi ulkoistusprojekteja ja jatkossa hallita ulkoistettuja IT-palveluja ovat paremmat. Pienempi kunta joutuu pienemmillä resursseillaan hoitamaan operatiivisia IT-töitä itse, kun osaaminen ja resurssit ulkoistamiseen puuttuvat. Huolimatta siitä, että jokaisen kunnan kohdalla tietohallinnon resurssit ovat suhteellisen pienet kunnan toimintaan nähden, Espoon kokoisen kunnan resurssit mahdollistavat kunnan palvelutoiminnan tukemisen huomattavan paljon paremmin. Tämä ilmenee erityisesti kehitysprojektien määränä ja laajuutena, kattaen ison osan kunnan toiminnoista. Myös tietohallinnon organisoinnin näkökulmasta suuren kunnan resurssit voidaan osoittaa toimialoille paremmin. Seuraavassa esitetään lyhyet kuntakohtaiset kuvaukset tietohallinnon nykytilasta. Espoo Espoossa on hajautettu (federatiivinen) ICT-toimintamalli: kokonaisarkkitehtuurimielessä ohjaus on keskitettyä, mutta toimialakohtaiset tietohallinnot vastaavat toimialansa ICT-ratkaisuista. Lähes koko IT-palvelutuotanto ostetaan keskeisiltä suurilta suomalaisilta IT-toimittajilta. Espoo on vahvasti mukana pääkaupunkiseudun (PKS) yhteistyössä, julkisen hallinnon ohjauksessa sekä kansallisessa ICT-yhteistyössä Kuntien Tiera Oy:n suurimpana omistajana. Espoon IT-budjetti on n. 55 M ja IT-henkilöstön määrä 75 henkilöä. Kauniainen Kauniaisissa ICT-toimintamalli on keskitetty, sisältäen hiukan toimialakohtaisuutta. IT-palvelutuotanto on omaa tuotantoa tukeutuen keskeisten tietojärjestelmien osalta ulkopuolisiin IT-toimittajiin. Kauniainen on mukana PKS-yhteistyössä. Kauniaisten IT-budjetti on n. 1,2 M (pienin) ja IT-henkilöstön määrä 6 henkilöä. Kirkkonummi Kirkkonummen ICT-toimintamalli on keskitetty, sisältäen myös hiukan toimialakohtaisuutta. ITpalvelutuotanto on omaa tuotantoa tukeutuen keskeisten tietojärjestelmien osalta ulkopuolisten ITtoimittajien tukeen. Kirkkonummi on mukana Keski-Uudenmaan kuntien Kuuma-yhteistyössä ja on Tieran omistaja. Kirkkonummen IT-budjetti on n. 4,7 M ja IT-henkilöstön määrä 9 henkilöä.

7 7 Vihti Vihdin ICT-toimintamalli on keskitetty ja siinä oleellisena osana on lähiseudun kuntayhteistyö. Tietohallinnon johtaminen hankitaan ostopalveluna. IT-palvelutuotannosta perustietotekniikkapalvelut ostetaan Kuntien Tiera Oy:n Länsi-Uudenmaan paikallispalveluilta ja keskeisten tietojärjestelmien osalta tukeudutaan ulkopuolisiin IT-toimittajiin. Vihti on myös mukana Kuuma-yhteistyössä. Vihdin IT-budjetti on n. 2,2 M. Vihdillä ei ole omia IT-henkilöitä. Yhteenveto Espoolla suurimpana kuntana on suurimmat tietohallinto-resurssit, eniten IT-henkilöstöä sekä suurin ITbudjetti. Kauniaisten IT-budjetti on pienin. Vihdillä puolestaan ei ole yhtään omaa IT-henkilöä. IT-budjeteissa käyttömenojen ja investointien suhde on erilainen riippuen mm. siitä, kuinka paljon kunta käyttää vuokrausta ja kuinka paljon ostetaan omaksi (esimerkiksi ICT-laitteita). ICT-toimintamalli on Espoossa hajautettu, kun se kaikissa muissa kunnissa on keskitetty. Tietohallinnon toiminnan laajuus kattaa kaikissa kunnissa kaikki toimialat. IT-palvelutuotannon järjestäminen on toteutettu eri tavoin: Kauniaisissa ja Kirkkonummella suurelta osin omana tuotantona, Vihdissä ja Espoossa IT-tuotanto ostetaan ulkoisena palveluna. Kaikissa kunnissa tietojärjestelmät ovat tyypillisesti toimialakohtaisia (kuten valtaosassa Suomen kuntia), mikä arkkitehtuurimielessä tarkoittaa hajanaista tietojärjestelmäkenttää. Järjestelmien välinen integraatio ja tietojen (tietovirtojen) yhdistely on vähäistä. Tässä mielessä ICT ei pysty sujuvasti tukemaan toiminta- ja palveluprosesseja varsinkaan toimialarajat ylittäviltä osin. Kunnilla on käytössään vain vähän keskenään samoja järjestelmiä. Tämä on merkittävää erityisesti keskeisimpien tietojärjestelmien, kuten sote-järjestelmien osalta. Kaikkien kuntien tietohallintovastaavat totesivat, että tietohallintoa ja ICT:tä ei hyödynnetä riittävästi kunnan palveluita ja prosesseja kehitettäessä. Potentiaalia tukea kunnan palvelutuotantoa olisi paljon enemmän. Tietohallinnon rooli ja ICT:n mahdollisuudet toimintaprosessien uudistamisessa ja kehittämisessä nähdään tärkeänä, erityisenä esimerkkinä sähköisten asiointipalvelujen kehittäminen. Tähän asti EKKV-kuntien keskinäinen yhteistyö on ollut hyvin tapauskohtaista. Kuntien väliset vakiintuneet yhteistyösuhteet suuntautuvat eri suuntiin. Esimerkiksi Espoo on mukana pääkaupunkiseudun (PKS) yhteistyössä sekä julkisen hallinnon ohjauksessa, ja Kirkkonummi ja Vihti puolestaan mukana Kuuma -yhteistyössä. Kauniaista lukuun ottamatta kunnat ovat mukana kansallisessa yhteistyössä Kuntien Tiera Oy:n kautta ja omistajina. Tiera on vuonna 2010 perustettu, tällä hetkellä 196 kunnan, 41 kuntayhtymän, 7 kuntaomisteisen osake-yhtiön sekä Suomen Kuntaliiton omistama yhtiö. Tiera toimii julkisista hankinnoista annetun lain (2007/348) tarkoittamassa mielessä omistajiensa sidosyksikkönä ja yhteishankintayksikkönä. Kuntien tietohallinnon kehittämisen osalta Tieran laaja omistajapohja Suomen kuntakentässä mahdollistaa kunnille laajemman ja syvemmän yhteistyön kuin minkään muun organisaation kautta. Tiera tukee merkittäviä rakennemuutoksia, uudistumista sekä tuottavuuden kasvua julkishallinnossa. Merkittävä yhteiskunnallinen vaikuttavuus saavutetaan innovatiivisten ja yhdenmukaisten ICT-palveluiden sekä kustannustehokkaamman palveluiden järjestämisen avulla. Tieran tavoitteena on mahdollistaa kuntalaisille tarjottavien palveluiden laadun parantaminen hilliten samalla kustannusten nousua. Tämä on saavutettavissa kehittämällä ja automatisoimalla julkishallinnon

8 8 organisaatioiden prosesseja tietotekniikkaa hyödyntäen. Tavoitetilassa Tiera mahdollistaa kuntien palvelutuotannon rakenteellisen uudistamisen ja toiminnan tehostamisen, kun henkilösidonnainen työ ja kehitysvoimavarat voidaan kohdistaa ydintoimintaprosessien kehittämiseen sekä julkishallinnon asiakkaiden palveluiden parantamiseen. VAIHTOEHTOISTEN TAVOITETILOJEN TUNNISTAMINEN Viitekehys vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamiseksi Yleisellä tasolla kuntien ICT-toiminnot voidaan jakaa kahteen osakokonaisuuteen: IT-palvelutuotantoon, joka kattaa kaiken ICT:n hyödyntämiseen tarvittavan tekniikan konesaleista, tukipalveluista ja työasemista aina tietojärjestelmiin saakka. Johtamiseen ja tietohallinnon järjestämiseen, joka kuvaa ICT:n hyödyntämistä ohjaavaa päätöksentekoa ja johtamista. Kyse ei ole pelkästään kuntien tietohallintoyksiköiden tai -toimintojen johtamisesta, sillä ICT:n tehokas hyödyntäminen edellyttää aktiivista roolia myös kuntien ylimmiltä päätöksenteko- ja johtotasoilta. Selvityksessä muodostettiin tätä kahtiajakoa hyödyntäen kaksiulotteinen viitekehys vaihtoehtoisten ICTtoimintamallien tunnistamiseksi. Kuva 3. Vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen viitekehys Kummassakin osakokonaisuudessa on mahdollista tehdä eri syvyistä ja laajuista kuntien välistä yhteistyötä. Tätä visualisoidaan hyödynnetyssä viitekehyksessä siten, että mitä ylemmäksi pystyakselilla tai mitä oikeammalle vaaka-akselilla liikutaan, sitä syvemmäksi kuntien yhteistyö muuttuu. ITpalvelutuotannon osalta tämä tarkoittaa siirtymistä täysin erillisistä ratkaisuista yksittäisten pistemäisten

9 9 yhteisten ratkaisuiden kautta aina täysin yhtenäiseen IT-palvelutuotantoon. On syytä huomioida, että äärioikeallakaan ei kuitenkaan ole kyse siitä, että kaikki IT-palvelutuotanto toteutettaisiin yhden toimijan toimesta, vaan siinä on mahdollista hyödyntää niin monia toimittajia kuin on tarpeen. IT-palvelutuotanto on kuitenkin organisoitu siten, että yksittäinen kunta ei pysty tekemään itsenäisiä päätöksiä siitä, mitä toimittajaa tai millaisia teknisiä ratkaisuja se hyödyntää. Johtamisen ja tietohallinnon järjestämisen osalta viitekehyksessä siirrytään täysin erillisistä ja itsenäisistä yksiköistä ensin koordinoidumpaan yhteistyöhön, jossa kunnat sitoutuvat hallinnointimalleilla yhteiseen kehittämiseen ja johtamiseen, ja siirrytään sitten kokonaan yhteiseen strategiseen johtamiseen, jossa ICT valjastetaan yhteisten strategisten tavoitteiden saavuttamiseen. Vaikka viitekehyksellä ei muuten oteta suoraan kantaa kuntaliitosten tarpeellisuuteen, on selvityksessä määritelty, että tätä yhteistä strategisen johtamisen yhteistyön tasoa on vaikea saavuttaa ilman kuntaliitoksia. Tämän perusteluna on se, että itsenäisten ja autonomisten kuntien strategista johtamista ei ole mahdollista koordinoida niin tiiviisti kuin tässä tarkoitetaan, vaan yhteiseen strategiseen johtamiseen tarvitaan yhteinen strateginen päätöksentekotaso. Suomen kuntakentässä tämä tarkoittaa yhtä kunnanvaltuustoa ja kunnanhallitusta. Arvioitavat vaihtoehdot Jaottelemalla käytetyn viitekehyksen molemmat akselit kolmeen osaan, voidaan muodostaa yhdeksän erilaista kuntien yhteistyön organisoinnin vaihtoehtoa. Nämä ovat (aloittaen vasemmasta alakulmasta ja liikkuen rivi kerrallaan vasemmalta oikealle): Alarivi: Keskirivi: 1. Erillinen IT-palvelutuotanto, erillinen johtaminen ja tietohallinnon järjestäminen. Kuntien yhteistyö rajoittuu epäformaaliin tiedonjakoon, joka ei johda yhteisiin kehittämishankkeisiin tai kilpailutuksiin. EKKV-alueen nykytila, jossa kunnilla on muiden alueen kuntien kanssa tiiviimpää yhteistyötä, mutta ei neljän EKKV-kunnan kesken. 2. Koordinoitua IT-palvelutuotantoa, erillinen johtaminen ja tietohallinnon järjestäminen. Kunnat hakevat aktiivisesti mahdollisuuksia kilpailuttaa tai hankkia yhteisiä ITpalvelutuotantoratkaisuja. Yhteishankkeita toteutetaan kuitenkin pistemäisesti yksittäisiin tarpeisiin vastaamaan ilman, että kunnat koordinoisivat kaikkia kehittämistarpeitaan systemaattisesti. Esimerkkejä tällaisesta toimintamallista ovat PKS-yhteistyö, valtakunnalliset kehityshankkeet (esim. SADe), muutaman Kuuma-kunnan ICT-yhteistyö (Tipake), KLkuntahankintojen kautta toteutettavat yhteishankinnat sekä Kuntien Tiera Oy:n Länsi- Uudenmaan paikallispalvelut. 3. Yhtenäinen IT-palvelutuotanto, erillinen johtaminen ja tietohallinnon järjestäminen. Kunnat järjestävät koko IT-palvelutuotantonsa yhtenäisesti, mutta säilyttävät silti täyden itsenäisyyden siitä, miten hyödyntävät IT-palvelutuotantoa substanssiprosessiensa tukemisessa. Vaihtoehto on epärealistinen todellisuudessa, huomioiden edes jonkin tasoisen johtamisen koordinoinnin tarpeen, jotta yhteisestä IT-palvelutuotannosta voitaisiin saada niitä hyötyjä ulosmitattua, joita toimintojen fuusioimisesta tyypillisesti haetaan. 4. Erillinen IT-palvelutuotanto, organisoitua yhteistä johtamista ja tietohallinnon järjestämistä. Kunnat koordinoivat tietohallinnon järjestämistään ilman, että sitoutuvat yhteisiin ITpalvelutuotantoratkaisuihin. Esimerkiksi kunnilla voi olla yhteisiä tietohallinnon asiantuntijaresursseja, jotka järjestävät kuntien erillisiä IT-palvelutuotantoja. Käytännössä vaihtoehto on todennäköisesti korkeintaan vain välivaihe, koska koordinoidulla tietohallinnon

10 10 Ylärivi: järjestämisellä todennäköisesti ei ole saavutettavissa merkittäviä hyötyjä ilman koordinoitua ITpalvelutuotantoa. 5. Koordinoitua IT-palvelutuotantoa, organisoitua yhteistä johtamista ja tietohallinnon järjestämistä. Yhteistä IT-palvelutuotantoa kehitetään yhteisen tiekartan avulla, jolla pyritään saavuttamaan merkittäviä tuottavuushyötyjä kuntien perustoiminnoissa. Esimerkki tällaisesta toimintamallista on Tiera Oy:n tietohallinnon johtamisen palvelu ja Länsi-Uudenmaan paikallispalvelut yhdessä. 6. Yhteinen IT-palvelutuotanto, organisoitua yhteistä johtamista ja tietohallinnon järjestämistä. Syvin yhteistyön muoto, joka on mahdollista saavuttaa ilman kuntaliitoksia. Kunnat vastaavat itsenäisesti strategisesta johtamisesta, mutta hankkivat koko IT-palvelutuotantonsa yhdessä yhteisen kehitystiekartan mukaisesti. 7. Erillinen IT-palvelutuotanto, yhteinen strateginen johtaminen. Hajautettu ITpalvelutuotantomalli, jossa toimialoilla on täysin itsenäinen rooli tarvitsemansa ITpalvelutuotannon järjestämisessä. Helsingin ja valtiohallinnon toimintamallit ovat lähimpänä tätä mallia. 8. Koordinoitua IT-palvelutuotantoa, yhteinen strateginen johtaminen. Kuntien nykyiset federatiiviset/osahajautetut ICT-toimintamallit. Kuntaliitostilanteessa kohdealuekohtaiset ITpalvelutuotantomallit fuusioidaan, mutta järjestetään kuitenkin monilta osin toisista kohdealueista erillisinä. 9. Yhteinen IT-palvelutuotanto, yhteinen strateginen johtaminen. IT-palvelutoimintaa johdetaan keskitetysti ja tuottavuushyötyjä haetaan toimialarajoista tai vanhoista kuntarakenteista riippumatta. Koska kaikkia eri vaihtoehtoja ei ollut mahdollista selvityksen aikataulussa arvioida kattavasti, projektiryhmä valitsi kolmeksi kiinnostavimmaksi ja potentiaalisimmaksi tarkemmin arvioitaviksi vaihtoehdoksi yllä olevan listauksen vaihtoehdot 2 (tästä eteenpäin vaihtoehto A), 6 (B) ja 9 (C). Vaihtoehto C:ssä arvioidaan EKKV-kuntien kuntaliitoksen vaikutukset ICT-toimintamalliin. Alla olevassa kuvassa 4 on havainnollistettu kolmen arvioitavan vaihtoehdon sijoittuminen viitekehykseen.

11 11 Kuva 4. Tarkasteltavien vaihtoehtojen sijainti viitekehyksessä. Vaihtoehdot A ja B perustuvat kuntien vapaaehtoiseen yhteistyöhön. Merkittävimmin vaihtoehdot poikkeavat toisistaan siinä, miten tiivistä ja organisoitua yhteistyö on. Vaihtoehto B vaatii toteutuakseen kuntien yhteisen toimijan, jolle on määritelty tietty vastuu ja rooli kuntien yhteistyön organisoimisessa. Esimerkkejä tällaisesta toimintamallista ovat mm. Lapin kuntien LapIT, sairaanhoitopiirien yhteiset ITyhtiöt, Istekki, Pohjois-Karjalan tietotekniikkakeskus sekä Tiera. EKKV-kunnat voisivat perustaa uuden yhteisen yhtiön tai kuntayhtymän, jonka kautta kunnat järjestäisivät IT-palvelutuotantonsa. EKKV-kuntien välinen yhteistyö ei kuitenkaan perinteisesti ole ollut kovin tiivistä, vaan kunnat osallistuvat pääsääntöisesti muihin kuntien yhteistyörakenteisiin. Näin ollen uuden yhteisen yksikön perustamiselle ei ole kovin vahvoja perusteita. Mielekkäämpää onkin arvioida, mitkä olemassa olevat organisaatiot tarjoaisivat parhaat edellytykset EKKV-kuntien yhteistyön syventämiselle. Luontevimmin tämä toteutuisi Tieran kautta, jonka omistajina kolme neljästä EKKV-kunnasta jo on (tämä tarkoittaa n. 97 % neljän kunnan yhteisestä väestömäärästä). Lisäksi Espoo on tehnyt strategisen linjauksen, että se pyrkii tietohallinnon kehittämisessään Tieran kautta mahdollisimman laajaan yhteistyöhön muiden kuntien kanssa. EKKV-selvitysalueesta tekee poikkeuksellisen suurimman kunnan erityisen suuri suhteellinen koko muihin selvitysalueen kuntiin verrattuna. Mikäli Espoon, Kauniaisten, Kirkkonummen ja Vihdin valtuustot päätyisivät kyseisten kuntien väliseen liitokseen, tulisi tietohallinnon yhdistyminen tapahtumaan käytännössä kokonaan Espoon toimintaympäristön tarpeista lähtien. Muilla kunnilla ei nykyisten tietojen perusteella ole käytössään sellaisia tietoteknisiä ratkaisuja, joita voisi tai kannattaisi ottaa käyttöön uuden EKKV-kunnan alueella, ottaen huomioon sen valtaisan muutosprojektin, jonka pienemmän kunnan ratkaisun levittäminen Espoon käyttöön vaatisi.

12 12 Arviointi osa-alueittain Selvitystyössä määriteltiin joukko osa-alueita, joiden pohjalta vaihtoehtoisia tavoitetiloja voidaan luonnehtia paremmin. Osa-alueiden avulla saadaan eroja tavoitetilojen välille. Valittuja vaihtoehtoisia tavoitetiloja luonnehdittiin seuraavien osa-alueiden näkökulmasta: 1. Kustannusvaikutukset 2. Toiminnalliset hyödyt 3. Muutosaikataulut 4. Riskit 5. Hallintamallit 6. Hankinnat Vaihtoehtoja arvioitiin myös kuntarakennelain asettamien sisältövaatimusten mukaisesti, jotka vastaavat pääosin edellä esitelty jaottelua. Kuntarakennelain sisältövaatimusten mukainen arviointi vaihtoehtojen B ja C osalta löytyy myös Yhteenveto-luvun lopusta. KUSTANNUKSET Vaihtoehdot eroavat toisistaan sen perusteella, millaisia kustannuksia niistä syntyy. Kustannukset poikkeavat toisistaan muutoksen aikana, palveluiden vakiinnuttamisvaiheessa ja jatkuvan toiminnan aikana Muutoskustannukset syntyvät projekteissa, joiden avulla muutos toteutetaan. Osa projekteista on luonteeltaan teknisiä (esimerkiksi konesalien tai järjestelmien yhdistäminen), mutta ne voivat olla myös laajempia muutosprojekteja (uusien toimintatapojen koulutus). Uudet yhdistetyt tai yhteistyössä tuotetut palvelut (esimerkiksi uudet järjestelmät) eivät välttämättä toimi optimaalisella tavalla heti alussa, vaan niiden normalisoituminen vaatii aikaa ja toimenpiteitä, jotka aiheuttavat väliaikaisia kustannuksia. Toiminnan aikaiset kustannukset edustavat jatkuvia tietotekniikasta syntyviä kustannuksia, joiden voidaan arvioida muuttuvan eri lailla riippuen siitä, miten tietohallinto organisoidaan Nykytilan jatkuminen Kustannusten analysoimiseksi kannattaa arvioida eräänlaisena nollatasona miten kustannukset tulevat todennäköisesti käyttäytymään keskipitkällä (5-10 vuotta) tähtäimellä, jos mitään muutoksia ei tehdä, vaan kunnat jatkavat erillään ja ne tuottavat ICT-palvelunsa nykyisillä malleillaan. ICT-infrastruktuuriin (verkot, palvelimet, työasemat, sähköposti jne.) liittyvät kustannukset voivat laskea loivasti ajan kuluessa johtuen mm. infrapalveluiden tarjonnan kilpailusta ja toiminnan yleisestä tehostumisesta sekä kustannustehokkaiden ratkaisujen käyttöönoton myötä.

13 13 Liiketoimintasovelluksiin liittyvät kustannukset todennäköisesti nousevat ajan kuluessa. Järjestelmät vaativat päivityksiä ja uusien toimintojen automatisoimiseksi rakennettavat järjestelmät voivat lisätä teknisen arkkitehtuurin monimutkaisuutta, mikä yleensä kasvattaa kustannuksia. ICT-asiantuntijoiden ja ulkopuolisten asiantuntijoiden työkustannukset nousevat maltillisesti pitkällä juoksulla. On kuitenkin syytä huomioida, että tulevat kuntaliitokset ajoittuvat todennäköisesti hyvin samoihin aikoihin, jolloin lukuisia muutosprojekteja on käynnissä tai käynnistymässä samaan aikaan. Tämä tarkoittaa, että ICT-asiantuntijoista - sekä omista että ulkoisista asiantuntijoista voi tulla pulaa. Tämä vääjäämättä aiheuttaa ainakin hetkittäistä työkustannusten nousua. On syytä todeta, että Espoossa on käynnissä ICT-kustannusten tehostamistoimia, joilla tavoitellaan nykykustannusten pienentymistä. Nämä tehostamistoimet ovat kuitenkin kuntien yhteistyöstä saavutettavista tehostamishyödyistä erillisiä. Mikäli yhteistyötä tehdään vaihtoehdon A tarkoittamalla tavalla, ei kustannuksissa ole odotettavissa merkittäviä vaikutuksia verrattuna nykymalliin. Muiden kuntien ICT-palveluiden volyymi on Espoon volyymeihin verrattuna niin pientä, että niiden yhteen liittäminen ei tuo olennaista volyymiin perustuvaa säästöä neljän kunnan kokonaisuudelle. Toisaalta yhteistyön kohteet voidaan valikoida niin, että mitään merkittäviä muutoskustannuksia ei myöskään aiheudu uuteen toimintamalliin siirtymisestä. Vaihtoehdossa B tehdään kuntien välistä yhteistyötä ICT-palveluiden kehittämiseksi ja tuottamiseksi, mutta niin, että yhteistyössä on mukana (mahdollisesti reilustikin) suurempi joukko kuntia kuin vain EKKVryhmän kunnat. Leimallista yhteistyölle on se, että sitä voidaan tehdä eri osapuolille luonnollisella aikataululla. Kustannusten voidaan olettaa alenevan tuntuvasti niiltä osin (ja sillä aikataululla), kun päästään käyttämään yhteisiä palveluita. Yhteisen infran ja yhteisten sovellusten käyttäminen voi laskea tiettyjen palveluiden kustannuksia kymmenillä prosenteilla. Eri palveluita yhdistetään kehitysprojekteissa, joista syntyy ylimääräisiä kertaluontoisia kustannuksia. Hyvässä tilanteessa projekteissa on mukana suuri määrä kuntia, jolloin yksittäisen kunnan osuus kustannuksista on pienempi kuin jos kunta olisi ryhtynyt kehittämishankkeeseen yksin. Vaihtoehdossa C kunnat ovat yhdistyneet ja ICT:hen liittyvät päätökset ja ICT-palveluiden tuotanto tehdään yhtenäisellä tavalla. Kustannukset käyttäytyvät monilta osin samalla tavalla kuin vaihtoehdossa B, mutta pari olennaista eroakin löytyy: Yhdistettäessä ICT-palveluja vaihtoehdossa B kustannuksia on jakamassa käytännössä aina isompi joukko kuntia, jolloin kustannukset per osapuoli ovat pienemmät kuin jos palvelut yhdistetään EKKV-kuntien välillä. Mikäli kuntaliitos toteutuu, tulee yhdistymisen tapahtua määräajassa, mikä asettaa palveluiden yhdistämiselle aikataulun, joka todennäköisesti on suhteellisen kireä. Tällainen ajallisesti tiivis projekti edellyttää paljon ulkopuolista apua, mikä nostaa projektivaiheen kustannuksia tuntuvasti verrattuna vaihtoehtoon B. Tilannetta saattaa pahentaa se, että samaan aikaan voi olla käynnissä useita muitakin kuntien yhdistämisiin liittyviä hankkeita, mikä johtaa resurssipulaan. Vaihtoehto C voi olla vaihtoehtoa B edullisempi, koska kuntien vapaaehtoinen IT-yhteistyö on tyypillisesti ollut varsin hidasta ja kuntaliitos pakottaa yhdistämään kaikki ICT-palvelut lyhyellä aikavälillä. Näin ollen tehostamistoimia päästään toteuttamaan nopeasti ja yhteisen käytön aikana saatavat säästöt voivat teoriassa alkaa suhteellisen nopeastikin. Tämä edellyttää, että vaihtoehto C toteutetaan onnistuneesti. On kuitenkin olemassa myös riski, että kiireessä tehdään vääriä tai hätiköityjä valintoja tai

14 14 kompromisseja, jotka vaativat myöhemmin uusia ratkaisuja ja valintoja, jotka nostavat kokonaiskustannuksia. Eri vaihtoehtojen kustannustason havainnointi Selvityksessä pyrittiin konkretisoimaan kustannuksia seuraavasti. Neljän EKKV-kunnan ICTtoimintamenot vuonna 2012 olivat yhteensä 52,4 M. Tästä Espoon osuus oli 88 %. Olettaen, että palvelujen vakiinnuttua (muutaman vuoden kuluessa) voitaisiin kaikkien neljän kunnan ICT-palvelut toteuttaa Espoon tämän hetkisten kustannusten kokonaistasolla, voitaisiin vaihtoehdossa C saavuttaa ICT-kustannuksissa parhaimmillaan prosentin säästö, eli n. 5 6 miljoonan vuosittaiset säästöt. Verrattuna Espoon nykykustannuksiin, sovelluksista ja palvelimista ei syntyisi juurikaan operatiivisia lisäkustannuksia. Verkosta ja päätelaitteista syntyy jonkin verran lisäkustannuksia, mutta noiden lisäkustannusten arvioidaan kompensoituvan Espoon IT-toimintojen tehostumisella. Vaihtoehdossa A arvioidaan saatavan parhaimmillaan vajaan miljoonan vuosittaiset säästöt, joista puolet saadaan päällekkäisten kilpailutusten välttämisestä ja puolet edullisimmista palveluista kunnille yhteensä. Potentiaali on väistämättä rajallinen neljän kunnan pienimuotoisessa yhteistyössä. Vaihtoehdossa B, jossa ICT-palveluita toteutetaan useiden kuntien yhteistyönä, voidaan päästä vaihtoehto C:tä suurempiin säästölukuihin. 20 prosenttia alemmat toimintamenot tarkoittaisivat n. 10,5 miljoonaa euroa alempia toimintamenoja nykytasoon verrattuna. Tämä edellyttää kuitenkin sitä, että laaja osa ICT-palveluista toteutetaan yhteistyössä. Vuosittaisia säästöjä voitaisiin saavuttaa esimerkiksi seuraavasti: säästöt valtakunnallisten toiminnanohjaussovellusten käytöstä: 3 MEUR säästöt yhdessä toteutettujen infrajärjestelmien (AD, Office, Intranet, kollaboraatio) käytöstä: 3 MEUR säästöt yhteisestä teknisestä infrasta 3 MEUR alhaisemmat henkilöstökustannukset 1 MEUR ICT-palveluiden yhdistäminen edellyttää aina projekteja, joista syntyy investointien kaltaisia projektikustannuksia. Vuonna 2012 EKKV-kuntien yhteenlasketut ICT-kehityskustannukset (investoinnit) olivat 10,1 miljoonaa euroa. Vaihtoehdon A toteuttaminen vaatisi karkeasti arvioiden noin 20 % korkeampia kehityskustannuksia muutosvaiheen aikana, olettaen että yhteisiä hankkeita tunnistettaisiin kohtuullisesti. Muutaman vuoden kuluessa voisi tulla kyseeseen yksi suuri ja 4 pientä yhdessä tehtävää kilpailutusta ja muutosprojektia. Ison kilpailutuksen (esim. operaattorisopimukset) ja sen yhteydessä tehtävien muutosten kustannuksiksi arvioidaan 1 miljoonan euroa. Pienen kilpailutuksen muutostöineen arvioidaan maksavan noin 250 tuhatta euroa. Yhteensä tämä tarkoittaisi ICT-investointeina n. 2 miljoonaa euroa. Vaihtoehdossa B lisäkustannukset olisivat suuremmat, arviolta 50 % (n. 5,1 miljoonaa euroa), mikäli palveluita yhdistetään paljon, ja jos yhdistäminen voidaan toteuttaa maltillisella aikataululla. Muutaman vuoden sisällä toteutettavia isoja projekteja olisivat todennäköisesti toiminnanohjausjärjestelmä (ERP), konesalien yhdistäminen ja muun infran yhdistäminen. Näiden projektikustannukset arvoidaan EKKVkuntien osalta yhteensä noin kahden miljoonan euron suuruisiksi. Saman kokoinen investointi tarvittaisiin pienempien projektien - kuten esimerkiksi mobiili kotihoito, asianhallinta, sähköinen asiointi, palveluväylän hyödyntäminen - toteuttamiseen. Muiden IT-palveluiden yhdistämiseen uskotaan tarvittavan muutaman vuoden kuluessa noin miljoona euroa.

15 15 Vaihtoehdossa C yhdistämiskustannusten voidaan arvioida olevan jopa 100 % normaalitahtia korkeammat (n. 10 miljoonaa euroa), johtuen mm. kuntaliitoksen vaatiman aikataulun aiheuttamista lisäkustannuksista. Suuria yhdistämisprojekteja ovat ainakin ERP, SoTe,-järjestelmä ja tietoverkot. Näiden yhdistämiseen arvioidaan tarvittavan yhteensä 4-5 miljoonaa euroa. Keskisuuria projekteja ovat todennäköisesti paikkatietojen, työasemien, AD:n, opetusjärjestelmien, kollaboraatio-järjestelmien ja sähköpostijärjestelmien yhdistäminen. Näistä arvioidaan syntyvän noin 3 miljoonan euron kustannukset. Muihin pienempiin projekteihin arvioidaan tarvittavan 2-3 miljoonaa euroa Yhteenveto eri vaihtoehtojen kustannusten suhteista on esitetty kuvassa 5. Kuva 5. Vaihtoehtojen kustannusten suhteellinen vertailu. Kuva 6 havainnoi konseptuaalisesti, miten kuntien yhteenlasketun IT-toiminnan kokonaiskustannukset eri vaihtoehdoissa kehittyvät ajan kuluessa eri vaihtoehdoissa nykytilaan verrattuna. Kaikkiin vaihtoehtoihin liittyy muutoskustannuksia, jotka tekevät vaihtoehdoista lyhyellä tähtäimellä kalliimpia kuin nykytilassa. Vaihtoehdoissa aletaan kuitenkin saada nykytilaan verrattuna hyötyjä, jotka laskevat kustannuskehitystä. Vaihtoehto B:ssä kustannussäästö on merkittävin, jolloin ajan kuluessa päästään selvästi alimmalle kustannustasolle. Vaihtoehto A:ssa ja C:ssä kustannussäästöpotentiaali on maltillisempi, mutta koska vaihtoehto A:han liittyy pienemmät muutoskustannukset, on muutoskustannusten takaisinmaksuaika lyhyempi.

16 16 Kuva 6. Vaihtoehtojen kumulatiiviset kokonaiskustannukset (konseptuaalinen). TOIMINNALLISET HYÖDYT Vaihtoehtoiset organisointitavat vaikuttavat siihen, millaista tehostamispotentiaalia voidaan saada aikaa substanssitoiminnoissa tietotekniikkaa hyödyntämällä. Tämä potentiaali on todennäköisesti verrannollinen sen kanssa, kuinka kokonaisvaltaisesti substanssitoimintaa ja tietotekniikkaa suunnitellaan yhtenä kokonaisuutena. Konesalien yhdistäminen tai teknologioiden karsinta vähentää todennäköisesti kustannuksia, mutta näiden toimenpiteiden vaikutus substanssitoiminnan tehostamiseen on paljon pienempi kuin yhdistettäessä tietojärjestelmiä tai muutettaessa toimintaprosesseja tietotekniikkaa paremmin hyödyntäviksi. Eri vaihtoehdot poikkeavat toisistaan sen suhteen, kuinka nopean ja laajan (yhtenäisen) kehittämisen ne mahdollistavat ja kuinka hyvin ne estävät päällekkäisten ratkaisujen syntymisen ja käytön. Projektissa käsiteltiin erityisesti seuraavia potentiaalisia hyötyjä IT-toiminnan osaaminen (kompetenssit) Vaihtoehdossa A yhteistyön oletetaan olevan suhteellisen suppeaa, jolloin osaamisen yhdistämisestä ei ole näkyvää hyötyä. Sitä vastoin B-vaihtoehdossa laaja kansallinen osaamisverkosta on käytettävissä, ja

17 17 kiinteässä yhteistyössä erilaisten kompetenssien yhdistäminen ja käyttö ristiin hyödyttää kaikkia osapuolia. C-vaihtoehdossa pienet kunnat hyötyvät suuremman kunnan laajasta IT-osaamisesta. Ratkaisuiden toimitusnopeus Vaihtoehdolla A ei oleteta olevan vaikutuksia ratkaisujen toimitusnopeuteen, tai se voi jopa hidastaa sitä, koska jokaisessa yhteistyöhankkeessa tulee ylimääräisiä vaiheita yhteistyön organisoimiseksi. Sen sijaan tiiviimmässä yhteistyössä tai kuntaliitoksen jälkeisessä tilanteessa päästäneen tehokkaampaan ja systemaattisempaan projektitoimintaan, joka todennäköisesti nopeuttaa tarpeesta tuotantoon prosessia. Kiinteämmässä yhteistyössä on nykytilaa paremmat mahdollisuudet tehdä myös laadukasta kokonaisarkkitehtuurityötä, minkä ansiosta tietohallinto-organisaatioiden kyky nopeampaan ratkaisujen toimitukseen paranee. Molempiin vaihtoehtoihin liittyy kuitenkin siirtymäaika, jonka aikana uusia toimintatapoja vasta opetellaan ja toimitusnopeus voi hidastua. C-vaihtoehdossa siirtymäaika on pidempi, koska resurssit menevät (parina vuotena) toimintojen yhdistämisiin, eivätkä ole käytettävissä kehittämiseen. Lisäksi yhdistämisestä johtuvia muutoksia voidaan joutua tekemään useampaan (kahteen) kertaan IT-palveluiden laatu Vaihtoehto A ei todennäköisesti muuta ICT-palveluiden laatua olennaisesti. Vaihtoehdoissa B ja C on paremmat mahdollisuudet soveltaa ICT-palvelutuotannon hyviä käytäntöjä (esim ITIL:iä), joiden ansiosta tuotannossa olevien ICT-palveluiden laadun voidaan odottaa paranevan. Mahdollisuus hyödyntää kansallisia ratkaisuja Mahdollisuus hyödyntää kansallisia ratkaisuja (esim. kansallinen palveluväylä, viitearkkitehtuurit, kokonaisarkkitehtuuritoiminta jne.) paranee kaikissa vaihtoehdoissa verrattuna nykyiseen tilanteeseen. Näin tapahtuu erityisesti pienten EKKV-kuntien osalta. Vaihtoehdossa B vaikutus on merkittävä myös Espoon kaupungin osalta, sillä siinä yhteistyö voidaan organisoida Espoon kaupungin strategisen yhteistyöyhtiön Kuntien Tieran kautta tehokkaimmalla tavalla. Tieran toiminta perustuu lähtökohtaisesti kansallisten ratkaisujen soveltamiseen ja sovittamiseen kuntakentän toimijoiden ympäristöihin. MUUTOSAIKATAULUT Tietohallinnon erilaiset organisointivaihtoehdot vaativat erilaisia toimenpiteitä, jotka puolestaan vaativat toisistaan poikkeavan määrän aikaa. Aikataulujen kohdalla kannattaa täsmentää, mitä erilaisia muutostoimenpiteitä eri vaihtoehdot edellyttävät, mitkä ovat näiden toimenpiteiden mahdolliset riippuvuudet, niiden väliset prioriteetit ja niiden vaatimat ajat. Selvityksessä ei otettu kantaa eri vaihtoehtojen aikatauluun tarkasti. Aikatauluja luonnehdittiin kuitenkin yleisellä tasolla.

18 18 Vaihtoehdon A puitteissa tehtävä yhteistyö perustuisi todennäköisesti kuntien substanssitoiminnoissa tapahtuvaan yhteistyöhön. Substanssitoiminnan yhteistyö olisi kimmokkeena myös yhteistyössä tehtäviä toimintoja tukevien järjestelmien yhteiseen tuottamiseen. Pelkästään yksittäisten ICT-palveluiden yhdistämiseen kunnissa ei ole suurta intressiä. Varsinkaan Espoon näkökulmasta yhdistämisellä ei ole suurtakaan merkitystä, sillä pienempien kuntien mukanaan tuoma lisävolyymi ei ole Espoon näkökulmasta merkittävä. Toisaalta skaalaedut voidaan saavuttaa muussakin kuntayhteistyössä. Jotta vaihtoehdossa B saataisiin nopeasti hyötyjä, tulee siinä edetä palveluiden yhdistämisessä mahdollisimman nopeasti. Etuna on kuitenkin se, että yhdistämisprojekteilla ei ole tiukkaa takarajaa, joten aikataulupaineista johtuva lisäresurssien tarve jää pois ja silti voidaan huolehtia ratkaisuiden laadukkuudesta. Kuntien Tiera on luonnollisin toimija vaihtoehto B:n koordinoijaksi. EKKV-kunnat, pois lukien Kauniainen, tekevät jo nyt Kuntien Tieran johdolla yhteistyötä liittyen useampaan ICT-palveluun. Näitä ovat mm. sähköinen asiointi, mobiili kotihoito -palvelu, palveluväylä, perustietotekniikkapalvelut sekä palvelusetelija ostopalvelujärjestelmä. Esimerkiksi näissä mainituissa palveluissa tehtävä tiiviimpi yhteistyö tuottaisi etuja kaikille EKKV-kunnille. Kauniaisten osalta yhteistyö edellyttää Tieran osakkeiden merkitsemistä. Vaihtoehdossa C edellytettäisiin kaikkien ICT-palveluiden yhdistämistä EKKV-kuntien välillä tietyssä aikaikkunassa. Työryhmä arvioi, että yhdistymisen tulisi toteutettavaksi n kuukauden kuluessa kuntaliitospäätöksestä. Yhdistäminen siinä ajassa on mahdollista, mutta on hyvin todennäköisesti kustannuksiltaan erittäin kallista ja sisältää riskejä. Suurin riski on se, että kaikkia palveluita ei kyetä yhdistämään laadukkaasti määräaikaan mennessä, mikä saattaa aiheuttaa häiriöitä ja katkoksia uuden kaupungin palvelujen toimivuudessa. Keskeisten järjestelmien ja tietotekniikkainfrastruktuurin osalta projektiryhmä on arvioinut yhdistymisen käytännön ratkaisuja alla olevan mukaisesti. Tässä yhteydessä ei selvitetty, mahdollistavatko nykyiset sopimukset toiminnan laajentamista koko EKKV-alueelle. Tästä syystä sopimukset tulee käydä huolellisesti läpi heti, mikäli kuntaliitosprosessi etenee seuraavaan vaiheeseen. Oletuksena on käytetty, että Espoon sopimuksia voisi olla mahdollista hyödyntää myös yhdistyneessä organisaatiossa, koska volyymien kasvu ei ole niin merkittävä. Talous-/toiminnanohjausjärjestelmäksi (ERP) olisi todennäköisesti perusteltua hankkia kokonaan uusi järjestelmä ja konfiguroida se uuden kunnan prosessien pohjalta, kuin yrittää levittää Espoon nykyinen, monilta osin epätyydyttävä ERP-järjestelmä uuden organisaation laajuiseksi. Tällainen ERP-järjestelmä sisältäisi keskeisten taloushallinnon ja henkilöstöhallinnon toimintojen tuen. Tiera tarjoaa tällaista ratkaisua jo nyt, ja olisi luontevin toimittaja uudelle järjestelmälle. Kirkkonummen kohdalla tämä merkitsisi sitä, että nykyinen talous- ja HR-palvelusopimus Kunnan Taitoa Oy:n kanssa purettaisiin, koska uuden kunnan koko talous- ja henkilöstöhallinnon siirtyminen Taitoan hoidettavaksi on epätodennäköistä. Sosiaali- ja terveystoimen ydinjärjestelmissä todennäköisin vaihtoehto olisi, että käyttöön otettaisiin Espoon nykyinen Effica-järjestelmä, joka kattaa myös sosiaalitoimen palvelut. Espoon Effica on varteenotettava vaihtoehto kaikkien kuntien yhteiseksi järjestelmäksi, koska sitä kehitetään edelleen aktiivisesti (mm. KanTa-integraatio). Tämä edellyttäisi sitä, että Kauniainen ja Kirkkonummi irtautuisivat Apotti-hankkeesta, mistä aiheutuisi ylimääräisiä sanktiokustannuksia (n. 0,1-0,2 miljoonaa euroa per kunta, riippuen irtautumisajankohdasta), ja Vihti perusturvakuntayhtymä Karviaisesta, jonka kautta Vihti tällä hetkellä järjestää sote-palvelunsa. Toinen vaihtoehto on se, että uusi kaupunki valitsee Sote-järjestelmäkseen Apotti-hankkeessa

19 19 kehitettävän järjestelmän. Tämän vaihtoehdon todennäköisyys riippuu vahvasti siitä, miten Apottihankkeen aikataulu suhteutuisi uuden kunnan perustamiseen. Jos kuntien yhteenliittyminen tapahtuu ennen kuin Apotti-hankkeen järjestelmä on käytössä, ei Apotti tarjoa todellista vaihtoehtoa Espoon nykyjärjestelmälle. Paikkatietojärjestelmillä on normaalisti melko keskeinen rooli kuntien järjestelmäkartassa. EKKV:n tapauksessa paikkatietojärjestelmäksi tulisi todennäköisesti Espoon nykyisin käyttämä X-City. Paikkatietojärjestelmien yhdistäminen olisi todennäköisesti varsin suuritöinen hanke, ottaen huomioon että kunnilla on tällä hetkellä eri teknisen toimen perusjärjestelmiä käytössään. Kunnan työntekijöiden käyttämien tietokoneiden osalta kannattaisi siirtymäkaudelle todennäköisesti ottaa käyttöön virtuaalinen työpöytä helpottamaan eri järjestelmien käyttöä yhdistyvissä kunnissa. Virtuaalinen työpöytä on osoittanut toimivuutensa muualla vastaavanlaisissa kuntaliitoksissa. Kuntien hyvinkin sirpaleisen tietojärjestelmäkannan harmonisoinnille voidaan saada lisäaikaa hyödyntämällä virtuaalista työpöytä ratkaisua. Siitä on todennäköisesti hyötyä esimerkiksi teknisten virastojen järjestelmien käytössä. Se mahdollistaa myös sen, että kerralla ei tarvitse päivittää suurta määrää työasemia, vaan niiden päivittämistä voidaan porrastaa. Kauniaisten, Kirkkonummen ja Vihdin käytössä olevat palvelimet niiden omissa tai toimittajien konesaleissa ja/tai niiden tietosisältö tulisi siirtää Espoon käyttämän palvelutarjoajan konesaleihin. Uuden kaupungin tietoliikenne- ja puhelinsopimukset tulisivat uudelleen kilpailutettaviksi, sillä Espoon nykyinen sopimus on voimassa vuoteen 2016 saakka. Tarvittaessa sopimusta on todennäköisesti mahdollista pidentää yhdellä optiovuodella, joka antaa mahdollisuuden suunnitella uuden kunnan tietoliikenne- ja puhelinpalvelut kokonaisuutena. Kriittisimmät ja työläimmät järjestelmäkokonaisuudet ovat ERP-, sote- ja paikkatietojärjestelmien yhdistämiset. Nämä kaikki edellyttävät jopa vuoden mittaisia monimutkaisia hankkeita. Esimerkki vastaavan kokoluokan kuntaliitoksesta osoittaa, että pelkästään sote-järjestelmien yhdistäminen kestää noin vuoden, vaikka yhdistettävät kunnat käyttäisivät keskenään samaa teknologiaa. Ko. kuntaliitoksessa yhdistettiin eri kunnissa olevia samaan teknologiaan perustuneita sotetietojärjestelmiä projektissa, joka kesti vuoden, ja jonka kustannukset olivat n. 1,5 M. Kaikki edellä mainitut järjestelmät pitää olla käytettävissä heti yhdistymisen toteuduttua. Virtuaalisen työpöydän avulla joitakin muita nykyjärjestelmiä (ja -laitteistoja) voidaan käyttää kohtuullisen kätevästi myös yhdistymisen jälkeen, mikä mahdollistaa yhdistymisprojektille priorisoinnin kriittisimpiin järjestelmiin, ja pienentää sen riskejä. Tiukassa aikataulussa tehtävä tietohallintoimintojen yhdistäminen on joka tapauksessa vaativa tehtävä. RISKIT Selvitystyössä tehdyn riskiarvioinnin lähtökohtana on, voiko vaihtoehdon (A, B tai C) toteuttamisessa tapahtua jotain odottamatonta, jolla todennäköisesti on epämiellyttävät seuraukset: voiko vaihtoehdossa tavoiteltaviin - tai tavoittelemisen arvoisiin - asioihin liittyä myös mahdollisuus negatiivisesta lopputuloksesta.

20 20 Kuntien välisen yhteistyön ja yhdistymisen osalta on tunnistettu seuraavanlaisia riskejä/riskiryhmiä: - talouteen liittyvät riskit - toiminnan jatkuvuuteen liittyvät riskit - päätöksentekoon liittyvät riskit - yhtenäisten ratkaisujen saavuttamiseen (harmonisointiin) liittyvät riskit - rahoituksen saatavuus - muutosprojektin aikataulu - nykytilasta siirtymisen muutoskustannukset - tekniikkaan/teknologiaan liittyvät riskit (esim. teknologioiden yhteensopivuus) - kokonaisarkkitehtuuriin liittyvät riskit Jokaisella riskillä on kaksi keskeistä ominaisuutta: riskin todennäköisyys sekä sen vaikuttavuus toteutuessaan. Yllä mainitut riskit ilmenevät kussakin vaihtoehdossa A, B ja C, mutta erilaisin painotuksin. Riskejä on arvioitu vaihtoehdoittain alla olevan kuvan 7 (riskikartan) mukaisesti. X-akseli kuvaa riskin toteutumisen todennäköisyyttä ja Y-akseli riskin vaikuttavuutta toteutuessaan.

21 21 Kuva 7. Vaihtoehtojen riskien sijoittuminen riskikartalle. Mitä lähemmäksi riskikartan oikeaa yläkulmaa ja punaista aluetta riski sijoittuu, sen vakavammasta riskistä on kyse. Vaihtoehtojen osalta voidaan todeta seuraavia keskeisiä havaintoja. Vaihtoehto A Vaihtoehto on kaikkein riskittömin toisaalta myös tavoitteet ovat kaikkein vaatimattomimmat. Riskit kulminoituvat siihen, että vaihtoehdossa tehdään yhteistyötä tai yhteishankkeita koskevat päätökset ja ratkaisut kuntakohtaisesti. Päätösten erilaisuus tai eriaikaisuus johtaa helposti siihen, että yhtenäistäminen, harmonisointi ja yhteinen kokonaisarkkitehtuuriajattelu jäävät puolitiehen - tai kokonaan toteutumatta. Näistä yhdessä seuraa, että muiden riskien merkitys ja tärkeys vähenee. Päätöksentekoon liittyvää riskiä lukuun ottamatta riskit eivät sijoitu punaiselle alueelle. Vaihtoehto B Vaihtoehdossa tavoitellaan laajempaa kansallista yhteistyötä. Kuntakohtainen päätöksenteko mukaan lähtemisestä korostuu. Hyötyjen saavuttaminen edellyttää kuntakohtaisten prosessisen harmonisointia, kansallisten yhtenäisten ratkaisujen tavoittelua ja hyväksyntää sekä kompromisseja. Kokonaisarkkitehtuuriajattelu korostuu tässä yhteydessä. Edellä mainittuihin liittyvät suurimmat riskit, joiden realisoituessa myös taloudellinen riski kasvaa.

22 22 Vaihtoehto C Yhdistymisvaihtoehdossa valtaosa riskeistä korostuu verrattuna muihin vaihtoehtoihin. Yhdistäminen tarkoittaa usein pakkoa ja kiirettä, jolloin yhdistämistä vaikeuttavat tekijät saattavat ilmetä vahvempina. Yhdistymisen läpiviennin muutosprojekti on työläs sekä aikataulultaan todennäköisesti lyhyt ja kireä. Yhdistettävien IT-ympäristöjen samanlaisuus/erilaisuus ja teknologiset tekijät (eroavaisuudet tai yhteneväisyydet) korostuvat ja vaikuttavat osaltaan muutosprojektin aikatauluun ja kustannuksiin. C-vaihtoehdossa riskien toteutumisen todennäköisyys ja vaikuttavuus ovat vaihtoehdoista suurimmat. HALLINTAMALLIT Eri vaihtoehdot edellyttävät erilaisia hallintomalleja. Hallintamalli onkin keskeinen asia, josta tulee päättää, kun otetaan kantaa yhteistyön syvyyteen. Hallintamallia voidaan ajatella jatkumona, jonka toisessa päässä on täysin erilliset kuntakohtaiset päätöksentekoelimet ja -tavat sekä toisessa päässä yksi täysin yhteinen päätöksentekotapa. Erityisesti vaihtoehto B:n toteutumisen kannalta on oleellista, että kuntien yhteistyö on organisoitu järjestelmällisesti. Vaihtoehto A:ssa toimitaan projekti- tai palvelukohtaisesti jokaisesta tapauksesta erikseen sopien, kun taas vaihtoehto C:ssä hallintamalli tulee annettuna kuntaliitoksen myötä. Vaihtoehto B:ssä on tunnistettavissa erilaisia tapoja tehdä päätöksiä yhdessä. Nämä edellyttävät todennäköisesti tiettyä valtuutusta eri kuntien päätöksentekoelimiltä. Joihinkin hallintamallivaihtoehtoihin saattaa liittyä lainsäädännön sanelemia rajoitteita. Kuntien Tierassa on valmiiksi kehitetty osa yhteistyön edellyttämistä hallintarakenteista, jotka helpottavat vaihtoehdon käyttöönottoa. Tieran puitteissa on myös mahdollista kehittää sellaisia hallintamalleja, jotka palvelevat kuntien välistä yhteistyötä laajemminkin. HANKINNAT Eri yhteistyömuodoissa tarvitaan eri asioihin kohdistuvia hankintoja. Valittu organisoitumisvaihtoehto vaikuttaa mm. siihen kuinka nopeasti erilaisia hankintoja pystytään tekemään ja millainen on hankinnan tekevän organisaation tai yhteisön neuvotteluvoima. Erikoiskysymyksenä voidaan joutua tarkastelemaan sitä, millaisia hankintoja joudutaan tekemään eri organisoitumisvaihtoehtojen muutosvaiheessa. Julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaan hankintayksiköt voivat joko kilpailuttaa hankinnat hankintasääntöjen mukaan järjestämällä julkisen tarjouskilpailun itsenäisenä hankintayksikkönä, kuntien hankintarenkaana tai yhteisen hankintayksikön kautta. Vaihtoehto A: Kuntien yhteinen hankintarengas Hankintarenkaalla ei ole itsenäistä päätäntävaltaa hankinnoista, eikä se tee hankintoja itselleen. Tällainen hankintayksikkö voi kuitenkin erillisen toimeksiannon kautta tai ns. valtakirjamenettelyllä tehdä hankintoja. Jos hankintaa koskeva päätös tehdään erikseen kussakin hankintayksikössä, edellyttää hankintapäätöksen voimaantulo kaikkien hankkijoiden hyväksyntää. Jos päätösvalta keskitetään yhdelle kunnalle, päätöksenteko edellyttää muiden kuntien antamaa valtuutusta päätöksen tekemiseksi.

23 23 Hankintarenkaana tai toimeksiannon perusteella toteutettavan hankintojen yksityiskohdista voidaan sopia yhteishankintasopimuksella. Sopimus voi koskea vain yksittäistä hankintaa tai se voi kattaa laajasti eri osa-alueiden hankinnat sopimuskauden aikana. Osana sopimusjärjestelyä voidaan sopia myös hyvitysmaksu- ja vahingonkorvausseuraamuksista mahdollisten virhetilanteiden varalle. Hankintarenkaana toteutettavien hankintojen edut ovat lähinnä hankintavolyymin yhdistämisessä ja keskitetyssä kilpailutusprosessissa. Kukin kunta kerää tiedot hankinnan tarpeista ja antaa ne toteuttamisvastuussa olevalle kaupungille kilpailutusta varten. Hankinnan kohteen määrittely useamman kunnan tarpeiden ja tietojen pohjalta on käytännössä työlästä ja aikaa vievää ja vaatinee myös siihen tehtävään allokoitua resurssia. Hankinnan toteuttamisen jälkeen hankintarenkaaseen ei voi tulla uusia jäseniä, toisin sanoen hankintaa ei voi myöhemmin laajentaa koskemaan muita kuin hankintarenkaassa hankintavaiheessa olleita kuntia. Vaihtoehto B: Kuntien yhteinen hankintayksikkö Hankintayksikkö, joka hankkii omistajakunnilleen tavaroita tai palveluja. Kuntien yhteisen hankintayksikön tulee olla lain mukainen hankintayksikkö, esim. kunnan viranomainen, liikelaitos taikka julkisoikeudellinen laitos, joka ei ole kaupallinen ja johon kunnan muu hankintayksikkö käyttää valvonta- ja hallintavaltaa. Kuntien yhteisenä hankintayksikkönä ei voi toimia yksityinen yritys eikä myöskään markkinaehtoisesti toimiva yhtiö. Hankintayksikkö voi olla osakeyhtiö, jolla ei ole liiketaloudellisia tulostavoitteita. Yksikön toimiala tulee määritellä kunnallisen päätöksenteon mukaisesti ja tehtävistä tulee määrätä yksikön toimintaa koskevissa ohjesäännöissä tai vastaavassa asiakirjassa. Yhtiömuotoisten hankintayksiköiden toimialaa koskeva määräys on yhtiöjärjestyksessä. Yhteiseltä hankintayksiköltä hankittavien ratkaisujen ja palvelujen johtamista ja järjestämistä varten ja kuntien omia IT-hankintoja varten on tarkoituksenmukaista laatia EKKV -kuntien yhteinen hankintastrategia. Hankintastrategiassa voidaan määritellä muun muassa: - mitä tuotetaan itse? mitä hankintaan itsenäisesti ostopalveluna? mitä hankitaan yhteisesti, yhteisen hankintayksikön kautta? - mitä kategoriat hankitaan yhteisen hankintayksikön kautta? - mitkä ovat kriittiset osaamisalueet, joita tulee vahvistaa? - millä periaatteilla hankinnat järjestetään niin että kustannukset ja riskit pysyvät hallinnassa? - miten yhteistyö toimittajien kanssa järjestetään niin että hankintastrategian edellyttämät tavoitteet toteutuvat? - miten kokonaisarkkitehtuuri otetaan huomioon omissa ja yhteisen hankintayksikön hankinnoissa? Yhteisen hankintayksikön hyödyntäminen mahdollistaa sen, että kunnilla on käytössään yksi sopimus kutakin palvelua kohden kuntakohtaisten sopimusten sijaan. Voimassaolevien hankintasopimusten hyödyntäminen toisessa kunnassa ei lähtökohtaisesti ole mahdollista koska tarjouspyyntöjen ja sopimusten ehdoissa ei sopimusten siirtomahdollisuuksia toisille kunnille ole otettu huomioon. Tämä tarkoittaa sitä, että IT-hankintojen toteuttaminen yhteisen hankintayksikön kautta vaatii suunnitelmallisen siirtymäajan. Yhteisen hankintayksikön osakkaina olevilla kunnilla on kuitenkin mahdollisuus hyödyntää ko. yksikön jo aiemmin kilpailuttamia ja voimassaolevia sopimuksia. Yhteisen hankinnan hyötyjä ovat volyymin kasvamisen ja kilpailutusprosessin yksinkertaistumisen kautta saatavat hyödyt. Neuvotteluvoimaa on mahdollista myös hyödyntää tehokkaammin sekä kilpailuttamisvaiheessa että sopimuskauden aikana, silloin kun hankinnan tekijänä on kuntia ostovolyymiltään suurempi hankintayksikkö. Tilaajan edut ja neuvotteluvoima on myös mahdollista säilyttää tehokkaammin hankintojen elinkaaren ajan.