Vaasan seudun kuntarakennelain mukainen selvitys ICT-selvitys

Transkriptio

1 1 Loppuraportti Vaasan seudun kuntarakennelain mukainen selvitys ICT-selvitys

2 2 Sisällysluettelo YHTEENVETO... 3 JOHDANTO... 4 TIETOHALLINNON NYKYTILA... 5 Kuntien ICT-henkilöstö ja kustannukset... 5 Tietohallinnon järjestämismallit... 6 Käynnissä ja suunnitteilla olevat kehittämisprojektit... 7 Järjestelmä- ja toimittajakenttä... 8 Nykyisiä ICT-yhteistyömalleja... 9 Haasteet ja kehittämistarpeet TIETOHALLINNON TAVOITETILA Tavoitetilan määrittelyn tarkastelukulmat ja viitekehys Tavoitetilan painopisteet Tavoitetilan tarkastelunäkökulmana kuntaliitos Kustannusvaikutusten arviointia Toiminnalliset hyödyt Riskit Hallintamalli Hankinnat YLEISEN TASON TIEKARTTA TAVOITETILAAN SIIRTYMISEKSI Yhteisten tietohallintotoimintojen käynnistäminen ja IT-toimintojen kokoaminen Tietojärjestelmien ja ratkaisuiden yhtenäistämisen käynnistäminen... 24

3 3 YHTEENVETO Vaasan seudun kuntaliitosselvityksen yhteydessä toteutetussa ICT-selvityksessä arvioitiin, millaisia vaikutuksia kuntien yhdistymisellä olisi kuntien tietohallinto- ja perustietotekniikkatoimintoihin, millaisia hyötyjä ja kustannuksia yhdistymisestä seuraisi, ja miten tietohallinto tulisi yhdistyneessä kunnassa järjestää. Kuntien tietohallintotoimien yhdistäminen ei ole ratkaisevan suuri tekijä mahdollisessa kuntaliitoksessa. Tietohallintojen ja -järjestelmien yhdistäminen maksaisi erilaisina projekteina noin kolme miljoonaa euroa. Samansuuruiset säästöt voidaan olettaa saatavan yhdistetyn kunnan tietojärjestelmä ja -tekniikkakustannuksista noin kahden tai kolmen vuoden kuluessa. Sekä toteutuskustannukset että synergiahyödyt ovat suurempia kuin keskimäärin muilla kuntaliitosselvitysalueilla, sillä Vaasan seudun kunnilla on ollut kohtuullisen vähän yhteistyötä ICT-toiminnoissa. Kuntaliitos mahdollistaisi selkeitä laadullisia hyötyjä tietohallinnossa. Nykyisiä resursseja voitaisiin koordinoida paremmin koko seudun tarpeet huomioiden. Yhteinen tietohallintotoiminto mahdollistaisi ICT-henkilöstön osaamisen kohdentamisen erityisosaamisalueille siten, että tietohallintoasiantuntijat voisivat paremmin tukea kunnan johtoa ja toimialoja niiden tavoitteiden saavuttamisessa. Tietohallinnon suunnittelukyvykkyyksien ja organisoinnin kehittämisellä on mahdollista lisätä tietohallinnon vaikuttavuutta ja sen kykyä tukea kuntien sisäisen ja palvelutoiminnan kehittämistä. Kuntaliitoksen suurin riski liittyy mahdollisesti tiukkaan aikatauluun, jossa kokonaisvaltainen yhdistäminen tulisi viedä läpi. Riskin minimoimiseksi ja hyötyjen saavuttamisen nopeuttamiseksi tulisi kuntatoimijoiden välistä tietohallintoyhteistyötä pyrkiä edistämään. Valmiiksi yhtenäisesti tuotetut palvelut ja yhteistyössä johdetut tietohallintotoiminnot helpottaisivat olennaisesti mahdollista kuntaliitosta. Kuntien ICT-toiminnoista saatavien hyötyjen saavuttaminen tulisi käynnistää tietohallinnon järjestämisen suunnittelusta. Yhteisen tietohallintotoiminnon ensimmäiseksi tehtäväksi tulisi asettaa yhdistymiseen osallistuvien kuntien tietojärjestelmäkentän ja perustietotekniikan ratkaisuiden yhtenäistämisen tiekartan suunnittelu. Koska ICT-selvitystä laadittaessa ei ollut tietoa siitä, mitkä kunnat mahdolliseen yhdistymiseen osallistuvat, voitiin yhdistymisen tiekartta laatia vain yleisellä tasolla.

4 4 JOHDANTO ICT-selvitys laadittiin osana Vaasan seudun kuntaliitosselvitystä. Selvityksen projektiryhmän jäseninä ovat toimineet kuntien tietohallinnosta vastaavat henkilöt: - Christer Levander, Vaasa - Jaana Järvi-Laturi ja Tomi Kalliomaa, Isokyrö - Jyrki Jussila, Kaskinen - Caroline Westerdahl, Korsnäs - Rikard Haldin, Kristiinankaupunki - Tarja Vilmunen ja Liisa Nikkilä, Laihia - Pamela Buss ja Tony Färm, Maalahti - Linda Jakobsson-Pada, Mustasaari - Markus Norrback, Närpiö sekä - Janne Bergfast, Vöyri. Ryhmän puheenjohtajana toimi Christer Levander. Lisäksi projektiryhmän työskentelyyn ovat osallistuneet Vaasan sairaanhoitopiirin edustajina Rune Björkstrand sekä Petri Ravimo. Selvitys laadittiin elo-joulukuussa Selvitys aloitettiin tietohallinnon nykytilan kuvaamisella. Selvityksen aikana kuvauksia yhtenäistettiin ja tarkennettiin sekä tunnistettiin samalla tavoitetilaan liittyviä asioita. Loka-marraskuussa määriteltiin uuden, yhdistyvän kunnan tietohallinnon tavoitetila sekä sen saavuttamisen yleisen tason askelmerkit. Marrasjoulukuussa koostettiin selvityksen yhteenveto tähän raporttiin sekä sen liitteenä olevaan esitykseen. Loppuraportin kiinteänä osana toimii raportin liitteenä oleva Powerpoint-esitys. Kaikki tässä loppuraportissa esitetyt kuvat ja taulukot on poimittu liitteestä. Sen lisäksi liitteessä on paljon sellaisia kuvia ja lisätietoja, joita ei ole käyty erikseen läpi tässä loppuraportissa.

5 5 TIETOHALLINNON NYKYTILA Tietohallintotoimintojen nykytila kartoitettiin kullekin selvitysalueen kuntatoimijalle lähetetyllä kyselyllä. Tässä yhteenvedossa olevat tiedot perustuvat annettuihin vastauksiin ja selvityksen aikana tehtyihin täydennyksiin. Kyselyssä pyydettiin kunnan tietoja ja näkemyksiä seuraaviin kysymyksiin: ICT-henkilöstön määrä ICT-kustannukset (käyttömenot sekä investoinnit, vuoden 2014 budjetin mukaisesti) ICT:n/tietohallinnon organisointi ja/tai sijainti kuntatoimijan organisaatiossa ICT:n hallinnointimalli Keskeisimmät käytössä olevat sovellukset sekä päätelaitemäärät Tärkeimmät meneillään olevat ICT-kehitysprojektit Tärkeimmät käynnistymässä tai suunnitteilla olevat ICT-kehitysprojektit Keskeiset ICT-toimittajat (vuonna 2013) sekä käytetyt euromäärät Yhteistyö muiden julkishallinnon toimijoiden kanssa Annettujen vastausten osalta on syytä huomioida, että ne eivät ole jokaisen kuntatoimijan osalta täydellisiä, eivätkä vastaukset myöskään ole kaikilta osin vertailukelpoisia tai yhteismitallisia kuntien ja toimijoiden välillä. Ne antavat kuitenkin hyvän yleiskuvan tilanteesta ja kokoluokista. Kuntien ICT-henkilöstö ja kustannukset Selvitysalueella olevien kuntatoimijoiden henkilöstön määrä on yhteensä noin ja ICThenkilöstön 79. Koko alueen ICT-budjettien yhteenlaskettu määrä on noin 17,17 M. Vaasan kaupunki ja Vaasan sairaanhoitopiiri kattavat kokonaisbudjetista yhteensä vajaa 80 prosenttia. Loppuosa jakautuu varsin tasaisesti muiden toimijoiden kesken. Vastaavasti alueen ICT-henkilöstöstä Vaasan kaupungin ja sairaanhoitopiirin osuus on n. 75 %. Kunnista Kaskisilla ja Korsnäsillä ei ole yhtään nimettyä vastuullista ICT-henkilöä. Pääosa nykyresursseista on kiinni ICT-tuotantojärjestelyissä, joka ilmenee mm. kehittämishankkeiden painottumisena ICT-infrastruktuuriin. Selvitysalueen kunnat käyttävät kohtuullisen pienen osuuden toimintamenoistaan ICT:hen, vaihdellen 0,5 prosentin ja vajaan yhden prosentin välillä. Vertailuna voi käyttää valtakunnallista keskiarvoa, joka on noin 2,5 %. Vaasan sairaanhoitopiirin korkeampi ICTmenojen suhteellinen osuus (n. 3 %) selittynee (erikois)terveydenhuollon suuresta riippuvuudesta tietotekniikasta sekä toimialalla käytettävien järjestelmien ja ratkaisuiden monimutkaisuudesta.

6 6 Tietohallinnon järjestämismallit Tietohallinto on pääsääntöisesti sijoitettu organisaatioissa yleishallinnon tai taloushallinnon alaisuuteen. Neljällä toimijalla (Kristiinankaupunki, Vöyri, Maalahti ja VSHP) on lisäksi tietohallinnon ohjausryhmä tai vastaava elin. Perustietotekniikan palvelujen järjestämismallit alueella ovat hyvin kunta- /organisaatiokohtaisia. Nykyinen toimintamalli vaatiikin paljon päällekkäistä kuntakohtaista resursointia, koska ICT-palvelujen tuottamisen ja hankinnan osalta alueella turvaudutaan pääsääntöisesti omaan tuotantoon. Kunnista ainoastaan Korsnäs on ulkoistanut kokonaan ICT-tuotannon palvelunsa. Myös kehittämistoiminta koskien sekä ICT -toimintoja että kunnan toimintaprosesseja on kunta-/organisaatiokohtaista. Tämä näkyy mm. päällekkäisinä ICT-kehittämishankkeina. Nykytila-analyysin perusteella alueella on hyvin vähän kuntarajat ylittäviä yhteisiä ICTkehittämishankkeita, lukuun ottamatta sairaanhoitopiirissä tehtäviä sairaanhoitopiiritason hankkeita. Kuva 1 osoittaa selvitysalueen kuntatoimijoiden suuntaa-antavan sijoittumisen Tietohallinnon johtaminen ja ICT-toimintamalli -kartalle, jossa on pyritty arvioimaan, kuinka merkittävissä määrin kunnissa on tietohallinnolliseen johtamiseen liittyviä resursseja ja organisaatiota (pystyakseli), ja kuinka paljon perustietotekniikan palveluista tuotetaan itse tai hankintaan ulkoa (vaaka-akseli). Kuva 1: Selvitysalueen kuntien suuntaa-antava sijoittuminen tietohallinnon johtaminen ja ICT-toimintamalli -kartalle.

7 7 Käynnissä ja suunnitteilla olevat kehittämisprojektit Kuvassa 2 on kuntatoimijoiden nimeämät tärkeimmät käynnissä ja suunnitteilla olevat kehitysprojektit jaoteltuna kohdealueen mukaan. Vastausten mukaan kuntatoimijoiden tärkeimpien käynnissä olevien ICT-kehittämisprojektien määrä on yhteensä noin 36 kpl, joista puolet kohdistuu toimialakohtaisiin ratkaisuihin sekä ICT-infrastruktuuriin. Esimerkkeinä näistä ovat palvelinympäristöjen uudelleenjärjestely tai virtualisointi, taloushallintajärjestelmän uudistaminen tai laajentaminen sekä potilastietojärjestelmän liittäminen kansalliseen Kanta-järjestelmään. Listatut kehittämishankkeet ovat kyselyn yhteydessä kerättyjä näkemyksiä kuntien sisäisen toiminnan ja palvelutoiminnan kehittämisen tarpeista. Selvitys osoitti, että kokonaisvaltaista kuvaa kuntien omista ja varsinkin alueellisista kehittämishankkeista ja -tarpeista on nykytoimintamalleilla hyvin haastavaa pitää yllä. Kuntien välillä ja kuntien sisällä toimialojen välillä ei ole riittävää yhteistyötä, joka johtaa kunta- ja toimialakohtaisiin hankkeisiin ja vaikeuttaa mm. kokonaisarkkitehtuurin hallintaa sekä mahdollisten synergiaetujen saavuttamista. Jo käynnistyneet ja suunnitteilla olevat kehittämishankkeet painottuvat nykyisen kuntakohtaisen järjestelmäympäristön vaatimaan ICT-infrastruktuurin ylläpitämiseen sekä toimialakohtaisten järjestelmien pakollisiin ylläpitotehtäviin. Nykyisen ICT-resursoinnin painopiste on siis vahvasti perustietotekniikassa ja nyky-ympäristöjen hallussa pitämisessä. Kuntatoimijoiden suunnitteilla olevista noin 24 kehittämishankkeesta suurin osa kohdistuu toimialakohtaisiin ratkaisuihin sekä mm. palvelu- ja asiointialustojen kehittämiseen, joista esimerkkinä ovat sähköisen laskutuksen, talous- ja asianhallintaohjelmistojen sekä kotisivujen kehittäminen.

8 8 Kuva 2: Käynnissä / suunnitteilla olevat ICT-kehitysprojektit kohdealueittain. Järjestelmä- ja toimittajakenttä Kokonaisuutena selvitysalueen järjestelmäkenttä on hyvin hajanainen ja käytössä olevien sovellusten määrä suuri. Joissakin järjestelmäalueilla, esim. opetustoimessa, on käytössä samoja sovelluksia, jota tilannetta on edistänyt IT-markkinoiden nykyiset ko. sovelluksia koskevat monopoliasetelmat. Järjestelmät ovat kuitenkin kuntakohtaisina asennuksina, joka mahdollistaa toimittajille kuntakohtaisen veloituksen sovellusylläpidosta ja -kehittämisestä. Järjestelmä- ja palveluhankintoja ei tehdä koordinoidusti kuntien kesken ja tästä johtuen hankinnoissa, kehittämishankkeissa ja tietojärjestelmäratkaisuissa on päällekkäisyyksiä. Erityisesti yleishallinnossa ja teknisessä toimessa käytössä olevien tietojärjestelmien ja ICTtoimittajien kirjo alueella on hyvin laaja. Esimerkiksi voidaan ottaa talous- ja henkilöstöhallinnan järjestelmät sekä kiinteistöjen valvontajärjestelmät, joissa kussakin on käytössä viisi tai useampi eri järjestelmää. Kuvaan 3 on ryhmitelty samaan käyttötarkoituksiin hankittuja järjestelmiä, arvioitu yhtenäistämisen synergiaetuja sekä koottu alueen päätelaitteisiin liittyviä volyymitietoja.

9 9 Kuva 3: Keskeiset järjestelmätiedot ja päätelaitteiden määrät Alueen kunnille ICT palveluja tuottavia toimittajia tunnistettiin n Toimittajakentän laajuus on toisaalta seurausta kuntien tehtäväkentän laajuudesta ja sitä tukevien järjestelmäratkaisuiden suuresta määrästä, mutta osaltaan siihen on johtanut myös ICThankintojen koordinoinnin puute. Toimittajahallinta on yleensä kuntakohtaista. Myös kuntien sisäinen toimittajahallinta on useimmilla hajallaan organisaatiossa. Kun yhteinen toimittajahallinta puuttuu, on erityisesti pienten kuntien neuvotteluvoima heikko ja volyymiedut eivät välttämättä toteudu hankinnoissa. Hyvällä strategialla voidaan toimittajakenttää optimoida välttäen kuitenkin toimittajalukkoja. Samaan aikaan, kun toimittajia on suuri määrä selvitysalueella, kymmenelle merkittävimmälle ICT-toimittajalle vuonna 2013 maksetut kokonaiskustannukset olivat n. 9,86 miljoonaa euroa, mikä on lähes n. 57 % koko alueen vuosittaisista ICTmenoista/budjetista. Heikon toimittajahallinnan kautta tämä luo merkittävän toimittajariskin, jossa yksittäiselle toimittajalle saattaa muodostua merkittävää hinnoitteluvoimaa selvitysalueen kuntiin nähden, tai valmistautumattomuutta siihen mahdollisuuteen, että joku merkittävä toimittaja ei yhtäkkiä olisikaan enää kykenevä tarjoamaan selvitysalueen kunnille palveluitaan. Kuntien nykyiset tietoliikennejärjestelyt ovat myös kuntakohtaisia toteutuksia, joskin joitakin alueellisia yhteistyöhankkeita on tehty ja meneillään (ks. kohta yhteistyömallit). Nykyisiä ICT-yhteistyömalleja Vaasan alueen seudullinen yhteistyö on lähinnä yksittäisten kuntien kesken ja yksittäisillä sovellusalueilla tapahtuvaa pienimuotoista yhteistyötä. Alueen kunnilla ei ole ollut mahdollisuuksia tai resursseja merkittävästi osallistua myöskään laajempaan kansallisella

10 10 tasolla tapahtuvaan yhteistyöhön. Siten valmiiden kansallisten yhteistyöalustojen tai ratkaisuiden hyödyntäminen tai niiden hyödyntämisen suunnittelu alueella on vielä vähäistä. Järjestelmäyhteistyötä on tehty lähinnä potilastietojärjestelmien osalta, joissa on pyritty samoihin palvelin- ja tietokantaympäristöihin. Vaasa, Mustasaari ja Vöyri ovat tehneet tietoliikenne- ja kuituverkon rakentamiseen liittyvää yhteistyötä, jonka kautta käyttöönotetut yhteiset ratkaisut helpottavat kuntaliitostilanteessa tietoliikenneyhteyksien järjestämistä. Taulukkoon 1 on koottu kuntatoimijoiden nykytila-analyysin yhteydessä tunnistamat muut julkishallinnon yhteistyötahot. Taulukko 1: Kuntien nimeämät yhteistyöjärjestelyt julkishallinnon toimijoiden kanssa. Haasteet ja kehittämistarpeet Taloudellisten ja henkilöresurssien vähyys on yleisesti ottaen kunnissa merkittävä haaste. Etenkin pienten kuntien on vaikea vastata lisääntyvän tietotekniikan käytön ja kasvavan ICTriippuvuuden aiheuttamaan lisäresursointitarpeeseen, mikä johtaa lisääntyviin ICT-riskeihin. Vaasan alueen kunnissa haasteeseen on pyritty vastaamaan, tosin vielä hyvin pienimuotoisesti, erityisesti kriittisten potilastietojärjestelmien palvelinympäristöihin sekä yksittäisiin perustietotekniikkajärjestelyihin liittyvällä yhteistyöllä. Yhteistyö tietotekniikan mahdollistamien tuottavuushyötyjen saavuttamiseksi kuntien ydintoiminnoissa on selvitysalueella, kuten laajemmin koko kuntakentällä, hyvin vähäistä. Henkilöresurssien vähyyden lisäksi tähän on johtanut tietyissä tietohallinnon perusosaamisalueilla olevat puutteet. Esimerkkeinä tästä nousi esiin kokonaisarkkitehtuuri, tietoturva ja tietohallinnon tuki toiminnan prosessien kehittämiseen. Voimavarat eivät riitä oman osaamisen ylläpitämiseen, joka pätee niin ICT-henkilöstöön kuin koko kunnan

11 11 henkilöstöön. Resurssivajetta pahentaa entisestään se, että perustietotekniikan järjestäminen ja tuki vie suuren osan käytettävissä olevista resursseista. Toimialojen palvelutuotannon kehittämiseen ja sitä kautta saavutettaviin merkittäviin tuottavuushyötyihin ei kyetä panostamaan riittävästi. Tietohallinnon organisoinnissa ei ole juurikaan kiinnitetty vielä huomiota substanssijohdon ja tietohallinnon väliseen yhteistyöhön. Tämä on johtanut siihen, että tietohallinnon näkökulmat eivät ole osa kunnan yleistä johtamistoimintaa ja ICT-kehittämishankkeilla saavutettavissa oleva vaikuttavuus ja tuottavuuden nosto jää ainakin osittain saavuttamatta. Kokonaisuutena järjestelmäkenttä alueella on hyvin hajanainen ja käytössä olevia sovelluksia on suuri määrä. Järjestelmäkentän lisäksi myös toimittajakenttä on hajanainen. Kun kokonaisarkkitehtuurin hallinta on puutteellista, ovat järjestelmähankinnat tyypillisesti hyvin pistemäisiä. Lisäksi seudun kuntatoimijoiden vähäinen yhteistyö johtaa siihen, että ICTkehittämishankkeissa on hyvin paljon päällekkäisyyttä.

12 12 TIETOHALLINNON TAVOITETILA Tavoitetilan määrittelyn tarkastelukulmat ja viitekehys Tavoitetilan määrittelyssä sovellettiin viitekehystä, jonka mukaan kunnan ICT-toiminnot tulee nähdä kahtena osakokonaisuutena: - IT-palvelutuotanto, joka kattaa kaiken ICT:n hyödyntämiseen tarvittavan tekniikan konesaleista, tukipalveluista ja työasemista aina tietojärjestelmiin saakka. - Johtaminen ja tietohallinnon järjestäminen, joka kuvaa ICT:n hyödyntämistä ohjaavaa päätöksentekoa ja johtamista. Kyse ei ole pelkästään kuntien tietohallintoyksiköiden tai tietohallintotoimintojen johtamisesta, sillä ICT:n tehokas hyödyntäminen edellyttää aktiivista roolia myös kuntien ylimmiltä päätöksenteko- ja johtotasoilta. Kummassakin osakokonaisuudessa on mahdollista tehdä eri syvyistä ja laajuista kuntien välistä yhteistyötä. Tätä visualisoidaan (kuva 4) vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen apuna käytettävässä viitekehyksessä siten, että mitä ylemmäksi pystyakselilla tai mitä oikeammalle vaaka-akselilla liikutaan, sitä syvemmäksi kuntien yhteistyö muuttuu. ITpalvelutuotannon osalta tämä tarkoittaa siirtymistä täysin erillisistä ratkaisuista yksittäisten pistemäisten yhteisten ratkaisuiden kautta aina täysin yhtenäiseen IT-palvelutuotantoon. On syytä huomioida, että äärioikeallakaan ei kuitenkaan ole kyse siitä, että kaikki ITpalvelutuotanto toteutettaisiin yhden toimijan toimesta, vaan siinä on mahdollista hyödyntää niin monia toimittajia kuin on tarpeen. IT-palvelutuotanto on kuitenkin organisoitu siten, että yksittäinen kunta ei pysty tekemään itsenäisiä päätöksiä siitä, mitä toimittajaa tai millaisia teknisiä ratkaisuja se hyödyntää. Johtamisen ja tietohallinnon järjestämisen osalta viitekehyksessä siirrytään täysin erillisistä ja itsenäisistä yksiköistä ensin koordinoidumpaan yhteistyöhön, jossa kunnat sitoutuvat hallinnointimalleilla yhteiseen kehittämiseen ja johtamiseen, ja sitten kokonaan yhteiseen strategiseen johtamiseen, jossa ICT valjastetaan yhteisten strategisten tavoitteiden saavuttamiseen. Vaikka viitekehyksellä ei muuten oteta suoraan kantaa kuntaliitosten tarpeellisuuteen, on selvityksessä määritelty, että tätä yhteistä strategisen johtamisen yhteistyön tasoa on vaikea saavuttaa ilman kuntaliitoksia. Tämän perusteluna on se, että itsenäisten ja autonomisten kuntien strategista johtamista ei ole mahdollista koordinoida niin tiiviisti kuin tässä tarkoitetaan, vaan yhteiseen strategiseen johtamiseen tarvitaan yhteinen strateginen päätöksentekotaso. Suomen kuntakentässä tämä tarkoittaa yhtä kunnanvaltuustoa ja kunnanhallitusta.

13 13 Kuva 4. Vaihtoehtoisten tavoitetilojen tunnistamisen viitekehys. Tavoitetilan painopisteet Alueella tähän asti tehty suhteellisen vähäinen ICT-yhteistyö on painottunut perustietotekniikan järjestelyihin, ja niissä erityisesti keskeisten järjestelmä- ja palvelinympäristöiden tai tietoliikennekapasiteettien yhteiseen järjestämiseen. Yhteistyössä onkin tavoiteltu kustannustehokkuutta ja pyritty vastaamaan lähinnä kriittisiksi koettujen järjestelmien ICT-varautumiseen sekä niihin liittyvien haavoittuvuuksien vähentämiseen. Sen sijaan tietotekniikan hyödyntämisen suunnitelmallinen kehittäminen kuntien sisäisessä toiminnassa ja palvelutoiminnassa ja sitä tukevien tietohallinnon palveluiden kehittäminen on jäänyt vähemmälle. Tämä näkyy mm. päällekkäisinä kehittämishankkeina ja niiden pistemäisyytenä. Projektiryhmän asettamassa tavoitetilassa tietohallintopalveluiden kehittämisen painopiste tulisikin siirtää kuntien substanssitoimintojen (ja johdon) ja tietohallinnon yhteistyön tiivistämiseen sekä tietohallinnon suunnittelutoimintojen ja -menetelmien kehittämiseen (kuva 5). Tällä mahdollistetaan tietotekniikan vaikuttavuuden nosto koko selvitysalueella. Tietohallinnon ja substanssin kytkeytyminen kansallisiin verkostoihin mahdollistaa tehokkaamman kansallisten tuotosten hyödyntämisen ja siten vaikuttavampien tietohallinnollisten kehittämishankkeiden käynnistämisen alueella. Alueellisten resurssien kokoaminen mahdollistaa myös tietohallintoon liittyvän erikoisosaamisen kehittämisen.

14 14 Kuva 5. Kehittämisen painopisteen muutos perustietotekniikasta tietohallinnon suunnittelutoimintoihin. Tavoitetilan tarkastelunäkökulmana kuntaliitos Tavoitetilan määrittelyn lähtökohdaksi otettiin Valtiovarainministeriön päätös (VM/2537/ /2013), joka antaa erityisen kuntajakoselvityksen selvittäjille selvän tehtävän. Selvityksen tulee tuottaa tiedot, joiden perusteella voidaan arvioida edellytyksiä yhdistää edellä mainitut kunnat tai osa kunnista yhdeksi tai useammaksi kunnaksi. Selvittäjien tavoiteaika on vuoden 2017 alku. Ministeriön päätöksen mukaan heidän tehtävänään on nimenomaisesti selvittää, voidaanko kaikki mukana olevat kunnat tai jotkut niistä yhdistää. Siksi ICT selvitystyön tavoitetilassa keskitytään pelkästään kuntaliitosvaihtoehtoon. Koska oletuksena on, että sairaanhoitopiirin tietohallinnolliset järjestelyt määräytyvät tulevien SOTE-alueen muutosten kautta, rajattiin VSHP tavoitetilan määrittämisen ulkopuolelle. Projektiryhmän mielestä selvityksessä on kuitenkin hyvä huomioida yleisellä tasolla SOTE-alueen, SOTE-tuotantoyksiköiden sekä peruskunnan välillä tarvittava yhteistyö myös tietohallinnon alueella. Myös kuntayhtymät ja mm. tytäryhtiöt päätettiin jättää tämän selvityksen ulkopuolelle. Kuva 6 osoittaa kuntaliitostilanteessa alueella tapahtuvan hypyn nykytilan kuntakohtaisesta tekemisestä kohti yhteistä tietohallinnon strategista johtamista ja perustietotekniikkajärjestelyitä. Vaiheittainen eteneminen pienentäisi tätä hyppyä, vähentäisi riskejä ja voitaisiin siten nähdä valmisteluna mahdolliselle tulevalle kuntaliitokselle.

15 15 Kuva 6. Kuntaliitoksen mukanaan tuoma hyppy kohti yhteisiä järjestelyitä. Kuntaliitoksen vaikutusten arviointia tietohallintoon yleisellä tasolla Kuntaliitoksen vaikutuksia tietohallinnon järjestelyihin yleisellä tasolla arvioitiin kustannusvaikutusten, toiminnallisten hyötyjen, riskien, tietohallinnon hallintamallin ja hankintojen näkökulmista. Kustannusvaikutusten arviointia Kustannusten käyttäytymistä on hyvä tarkastella itse muutoksen, palveluiden vakiinnuttamisvaiheen sekä muutoksen läpiviennin jälkeisen jatkuvan toiminnan näkökulmista. Muutoskustannukset syntyvät projekteissa, joiden avulla muutos toteutetaan. Osa projekteista on luonteeltaan teknisiä (esimerkiksi konesalien tai järjestelmien yhdistäminen), mutta ne voivat olla myös laajempia muutosprojekteja (uusien toimintatapojen koulutus ja käyttöönotto). Uudet yhdistetyt tai yhteistyössä tuotetut palvelut (esimerkiksi uudet järjestelmät) eivät välttämättä toimi optimaalisella tavalla heti alussa, vaan niiden normalisoituminen vaatii aikaa ja toimenpiteitä, jotka aiheuttavat väliaikaisia kustannuksia. Toiminnan aikaiset kustannukset edustavat jatkuvia tietotekniikasta syntyviä kustannuksia, joiden voidaan arvioida muuttuvan riippuen siitä, miten tietohallinto organisoidaan. Vertailupohjana nykytilan jatkaminen Kustannusten analysoimiseksi on syytä arvioida eräänlaisena nollatasona miten kustannukset tulevat todennäköisesti käyttäytymään keskipitkällä (5-10 vuotta) tähtäimellä,

16 16 jos kuntaliitosta ei tehdä, vaan kunnat jatkavat erillään ja ne tuottavat ICT-palvelunsa nykyisillä malleillaan. ICT-infrastruktuuriin (verkot, palvelimet, työasemat, sähköposti jne.) liittyvät kustannukset voivat laskea loivasti ajan kuluessa johtuen mm. infrapalveluiden tarjonnan kilpailusta ja toiminnan yleisestä tehostumisesta sekä kustannustehokkaiden ratkaisujen käyttöönoton myötä. Liiketoimintasovelluksiin liittyvät kustannukset todennäköisesti nousevat ajan kuluessa. Järjestelmät vaativat päivityksiä ja uusien toimintojen automatisoimiseksi rakennettavat järjestelmät voivat lisätä teknisen arkkitehtuurin monimutkaisuutta, mikä yleensä kasvattaa kustannuksia. ICT-asiantuntijoiden ja ulkopuolisten asiantuntijoiden työkustannukset nousevat maltillisesti pitkällä juoksulla. Kuntaliitoksen aiheuttamien ICT -kustannusten käyttäytymisen havainnointi Kuntaliitoksessa kunnat yhdistävät ICT:hen liittyvät päätösmenettelyt ja ICT-palveluiden tuotanto toteutetaan yhtenäisellä tavalla. Kuntaliitos tapahtuu yleensä tiukassa määräajassa. Tämä asettaa palveluiden yhdistämiselle aikataulun, joka todennäköisesti on suhteellisen kireä. Tällainen ajallisesti tiivis projekti edellyttää paljon ulkopuolista apua, mikä nostaa projektivaiheen kustannuksia tuntuvasti. Tilannetta saattaa pahentaa se, että samaan aikaan voi olla käynnissä useita muitakin kuntien yhdistämisiin liittyviä hankkeita, mikä johtaa resurssipulaan. Toisaalta kuntaliitoksen pakottaman nopean ICT-palveluiden yhdistämisen kautta on mahdollista saavuttaa myös yhteisen tekemisen kautta saatavia tehostamishyötyjä nopeasti, ja yhteisen käytön myötä saatavat synergiaedut voivat teoriassa näkyä suhteellisen nopeastikin. Tämä tietenkin edellyttää, että kuntaliitos toteutetaan onnistuneesti. On kuitenkin olemassa myös riski, että kiireessä tehdään vääriä tai hätiköityjä valintoja tai kompromisseja, jotka vaativat myöhemmin uusia ratkaisuja ja valintoja, jotka puolestaan nostavat kokonaiskustannuksia. Vaikka kustannusten käyttäytymiseen liittyy paljon muuttuvia tekijöitä, joiden vaikutuksesta ei selvityksen aikana ole tietoa, pyrittiin kuntaliitoksen kustannusvaikutusta konkretisoimaan peilaamalla sitä nykytilaan (taulukko 2).

17 17 Taulukko 2. Kuntaliitostilanteen kustannusten suhteellinen vertailu. ICT-palveluiden yhdistäminen tehdään projektien avulla, joista syntyy investointien kaltaisia projektikustannuksia. Selvitykseen osallistuneiden kuntatoimijoiden yhteenlasketut ICTkehityskustannukset (investoinnit) ovat n. 2,8 miljoonaa euroa. Kuntaliitoksessa yhdistämiskustannusten voidaan arvioida olevan jopa 100 % normaalitahtia korkeammat (n. 5.6 miljoonaa euroa), johtuen mm. kuntaliitoksen vaatiman aikataulun aiheuttamista lisäkustannuksista. Selvitykseen osallistuneiden kuntatoimijoiden (pl. sairaanhoitopiiri) vuosittaiset ICTtoimintamenot ovat yhteensä n. 6,64 M. Tästä neljän suurimman kunnan (Vaasan Mustasaaren, Vöyrin ja Närpiön) osuus on 81 %. Olettamalla, että palvelujen vakiinnuttua (muutaman vuoden kuluessa) voitaisiin koko selvitysalueen kymmenen kunnan ICT-palvelut toteuttaa näiden toimijoiden tämän hetkisten kustannusten kokonaistasolla, voitaisiin kuntaliitoksessa saavuttaa ICT-kustannuksissa parhaimmillaan n. 20 prosentin säästö, joka tarkoittaisi selvitysalueella n. 1,3 miljoonaa euroa vuodessa. Näiden hyvin karkeiden arvioiden perusteella kuntien perustietotekniikan yhdistäminen ei ole merkittävä päätöksenteon ajuri kuntajakoselvitykselle. Yhdistämiskustannukset ovat joka tapauksessa maltilliset (n. 3 miljoonan euron suuruiset), ja niiden takaisinmaksuaika on kohtuullinen (tässä esitetyillä arvioilla hieman reilu 2 vuotta). Tällä tasolla voidaan siis arvioida, että mahdollinen kuntaliitos olisi kustannusmielessä positiivinen ratkaisu, mutta ei merkittävissä määrin niin, kuntatoimijoiden kaikkia toimintamenoja arvioitaessa. On myös syytä korostaa, että mahdollisia kustannussäästöjä ei saavuteta automaattisesti, vaan se edellyttää mm. erittäin tehokkaita palvelujen vakiointiin liittyviä kehittämistoimia. Lisäksi tulee pystyä hyödyntämään suuremman kunnan resurssien kautta mahdollistuvat tehokkaammat, mm. kansalliset kuntien yhdessä kehittämät kustannustehokkaat ratkaisut. Lisäksi on huomioitava, että koska selvitysalueen kunnat käyttävät nykyisellään varsin pienen osuuden toimintamenoistaan tietotekniikkaan ja -hallintoon, ei yhdistymisen kautta saavutettava ICT-menojen säästö todennäköisesti ole mahdollista realisoida alhaisempina kustannuksina, vaan laadukkaampien tietohallinnon palveluiden tuottamisena nykykustannuksilla sekä nykyresurssien suuntaamisena ainakin osittain myös suunnittelutoimintoihin.

18 18 Toiminnalliset hyödyt ICT-selvitystyön keskeisimpiä tavoitteita on kuntaliitoksessa syntyvien potentiaalisten synergiaetujen löytäminen. Synergiavaikutukset on johdettu selvityksessä mukana olevien kuntien nykytilakuvauksista sekä kuntien tunnistamista keskeisistä haasteista ja kehittämiskohteista. Kuten nykytilan kuvauksesta käy ilmi, selvitysalueen nykyiset ICT-haasteet liittyvät hyvin keskeisesti osaamiseen, sen varmistamiseen ja oikeanlaiseen kohdentamiseen. Tästä johtuen synergiavaikutusten tunnistamiseksi on sovellettu keskeisten ICT-osaamisten viitekehystä (kuva 7). Viitekehys jaottelee ICT-toiminnassa tarvittavan osaamiseen neljään osa-alueeseen, joissa tunnistettuja synergiavaikutuksia on tunnistettu alla. Kuva 7. Keskeisten ICT-osaamisten viitekehys. ICT-strategia - Koko aluetta palveleva yhteinen tietohallintostrategia, -budjetti ja -hallinto tukee alueen ICT-palvelujen kehittämistä kokonaisuutena osaoptimoinnin sijaan. - Keskitetty johtaminen vauhdittaa päätöksentekoa sekä yhteisten toimintatapojen ja -periaatteiden juurruttamista käytännön toimintaan. - Toimintakulttuurin ja -tapojen yhtenäistäminen vaatii aikaa ja pitkäjänteistä johtamista. Kokonaisarkkitehtuuri

19 19 - Kokonaisarkkitehtuuria koskeva päätöksenteko on suoraviivaisempaa. - Järjestelmäkartan yksinkertaistaminen vähentää päällekkäisiä ratkaisuja ja pienentää kokonaiskustannuksia. - Ylläpito ja jatkokehittäminen tehostuvat - kehitetään kerran, hyödynnetään koko alueella. - Osaamisen keskittämisen kautta kyky tukea toiminnan kehittämistä paranee. - Valtakunnallisen yhteistyön kautta suunniteltuja ratkaisuja saadaan hyödynnettyä nopeammin ja laajemmin. ICT-toimittajahallinta ja -hankinnat - Kokonaisjohtaminen parantaa toimittajahallinnan edellytyksiä ja mahdollistaa toimittajariskin pienentämisen. - Laajempi hankintaosaaminen pienentää hankintoihin liittyviä riskejä erityisesti monimutkaisissa tietojärjestelmähankinnoissa. - Volyymietuja pystytään hyödyntämään täysimittaisesti hankinnoissa. - Suurempien volyymien kautta vaikutusmahdollisuudet toimittajien suuntaan kasvavat myös yleisemmin. ICT-palvelutuotanto - Resursseja ja osaamista yhdistämällä palvelutuotannon kapasiteetti ja palvelukyky kasvavat (tiimi- ja sijaisjärjestelyt). - Osaamisen jatkuvuuteen ja resurssien riittävyyteen liittyvät riskit ovat kokonaisuutena paremmin hallittavissa (tiimi- ja sijaisjärjestelyt). - Päällekkäisyyksien poistuminen vapauttaa resursseja toiminnan kehittämiseen. - Olemassa olevia yhteistyöalustoja (esim. Tiera, Taitoa) saadaan laajemmin ja kustannustehokkaammin hyödynnettyä palvelutuotannossa. Riskit Riskiarvioinnin lähtökohtana on, voiko kuntaliitoksen toteuttamisessa tapahtua jotain odottamatonta, jolla todennäköisesti on epämiellyttävät seuraukset. Voiko liitoksessa tavoiteltaviin - tai tavoittelemisen arvoisiin - asioihin liittyä myös mahdollisuus negatiivisesta lopputuloksesta. Yhdistymisen osalta on tunnistettu seuraavanlaisia riskejä/riskiryhmiä: - talouteen liittyvät riskit - toiminnan jatkuvuuteen liittyvät riskit - päätöksentekoon liittyvät riskit - yhtenäisten ratkaisujen saavuttamiseen (harmonisointiin) liittyvät riskit - rahoituksen saatavuus - muutosprojektin aikataulu - nykytilasta siirtymisen muutoskustannukset - tekniikkaan/teknologiaan liittyvät riskit (esim. teknologioiden yhteensopivuus) - kokonaisarkkitehtuuriin liittyvät riskit

20 20 Jokaisella riskillä on kaksi keskeistä ominaisuutta: riskin todennäköisyys sekä sen vaikuttavuus toteutuessaan. Riskejä on arvioitu suuntaa antavasti alla olevan kuvan 8 riskikartan mukaisesti. X-akseli kuvaa riskin toteutumisen todennäköisyyttä ja Y-akseli riskin vaikuttavuutta toteutuessaan. Kuva 8. Kuntaliitoksen riskien sijoittuminen riskikartalle. Mitä lähemmäksi riskikartan oikeaa yläkulmaa ja punaista aluetta riski sijoittuu, sen vakavammasta riskistä on kyse. Yhdistymisvaihtoehtoon liittyy monia operatiivisia riskejä. Yhdistäminen tarkoittaa todennäköisesti pakkoa ja kiirettä, jolloin yhdistämistä helpottavat tai vaikeuttavat tekijät korostuvat. Yhdistymisen läpiviennin muutosprojekti on aikataulultaan todennäköisesti lyhyt ja kireä. Tällöin yhdistettävien IT-ympäristöjen samanlaisuus/erilaisuus ja teknologiset tekijät (eroavaisuudet/yhteneväisyydet) korostuvat ja vaikuttavat osaltaan muutosprojektin aikatauluun ja kustannuksiin.

21 21 Hallintamalli Tietohallinnon hallintamalli on keskeinen asia, josta tulee päättää kuntaliitoksen yhteydessä. Kuvissa 9 ja 10 on esitetty kaksi lähestymismallia siihen, miten kuntaliitoksessa tietohallintoon liittyvä yhteistyö, organisointi ja päätöksenteko voidaan järjestää siten, että mahdollistetaan toiminnan tarpeista lähtevä suunnitelmallinen ICT-kehittäminen ja sitä kautta tietotekniikan vaikuttavuuden nosto. Kuva 9. Esimerkki tietohallinnon organisoimiseksi ja päätöksentekomalliksi yhdistyneessä kunnassa.

22 22 Kuva 10. Esimerkki tietohallinnon organisoimiseksi ja päätöksentekomalliksi yhdistyneessä kunnassa. Esimerkeissä yhdistyneen kunnan toimialat ja toimialan palveluja tuottavat toimijat yhdessä määrittelevät kehittämisen tarpeet ja esittävät käynnistettävät hankkeet sekä niiden vaikuttavuustavoitteet ja budjetointiehdotukset. Tietohallinto tukee toimialakohtaista kehittämissuunnittelua tietohallintomallin mukaisilla menettelyillä sekä omalla toimiala-, markkina- ja ratkaisutuntemuksellaan. Valmistelu ja päätökset käynnistettävistä hankkeista tehdään kunnan normaalin käytänteen ja vuosikellon mukaisesti. Erityisenä haasteena on toimialojen sisäisen kehittämistyön käynnistäminen/organisointi, jos perinnettä siihen ei ole olemassa. Myös tietohallinnon organisaation ja resursoinnin tulisi olla riittävä. Tähän kuntaliitos antaa parempia mahdollisuuksia kuin jos jokainen kunta yrittäisi saavuttaa sen itsekseen. Selvityksen aikana tuli esille, että Vaasan kaupungin jo aloittamassa tukipalveluselvityksessä tarkastellaan myös tietohallinnon järjestämistä. Tukipalveluselvityksen lähestymistapa tulevaan tietohallinnon organisointiin vastaa hyvin pitkälle em. esimerkkien mukaista ajattelutapaa. Hankinnat Kuntaliitoksen onnistumiseen vaikuttaa mm. se, kuinka nopeasti erilaisia ICT-hankintoja pystytään tekemään, ja millainen on hankinnan tekevän organisaation tai yhteisön neuvotteluvoima. Julkisia hankintoja koskevien säännösten mukaan hankintayksiköt voivat kilpailuttaa hankinnat hankintasääntöjen mukaan järjestämällä julkisen tarjouskilpailun

23 23 itsenäisenä hankintayksikkönä, kuntien hankintarenkaana tai yhteisen hankintayksikön kautta. Koska kuntaliitokseen liittyy väistämättä ICT-hankintoja ja muutoskustannuksia, on syytä sopia etukäteen hankintastrategia niiden läpi viemiseksi. Hankinnat voivat sisältää kokonaan uuden järjestelmän hankkimista, nykyisten järjestelmien lisenssihankintoja käytön laajentumisesta johtuen tai esim. infrastruktuuriin liittyvien uusien ratkaisuiden käyttöönottoa. Mitä pidemmälle hankinnat voidaan etukäteen suunnitella kuntaliitoksen kireästä aikataulusta huolimatta, sitä paremmin voidaan varmistaa muutoksen häiriöttömyys ja hankintojen oikeellisuus. Kuntaliitoksen seurauksena syntyvä yksi ICT-yksikkö Hankinnat keskitetysti toteuttavan ICT-yksikön tehokkaan toiminnan edellytyksiä parantaa siirtyminen kuntien hajautetun toiminnan mallista keskitettyyn toimintatapaan. Yhteiseen toimintamalliin siirtyminen hankinnoissa edistää kuntien erilaisten palveluprosessien ja -konseptien yhtenäistämistä. Yhteisessä, keskitetyssä hankintatoimessa toimintamallit ja menettelytavat ovat yhtenäiset, hankintaosaaminen on keskitetympää ja hankintojen ohjaus on tehokasta yhdellä hankintastrategialla ja -ohjeistuksella. Samoin hankintamenojen kokonaishallinta on tehokkaampaa keskitetysti. YLEISEN TASON TIEKARTTA TAVOITETILAAN SIIRTYMISEKSI Kuntaliitos on ajallisesti haastava ICT-muutos, joka sisältää paljon riskejä ja voi epäonnistuessaan näkyä häiriöinä ja alkuvaikeuksina uuden kunnan palvelutoiminnassa. Siksi hyvin suunniteltu muutos on ensiarvoisen tärkeää. Tämä taas sotii tiukkaa aikataulua vastaan, eli käytännössä muutoksessa on mentävä osittain myös tilanteiden mukaan joustaen. Selvitystyön yhteydessä määriteltiinkin muutoksen tiekartta hyvin yleisellä tasolla. Tiekartan tavoitteena on enemmän valaista muutokseen liittyviä näkökulmia kuin olla ohjeellinen etenemispolku tietohallinnon palvelujen järjestämiseen. Tarkemman tiekartan kehittäminen tulee ajankohtaiseksi sitten, kun kunnat ovat tehneet päätökset kuntaliitokseen osallistumisesta ja lopullinen osallistuvien kuntien kokonaisuus on tiedossa. Yhteisten tietohallintotoimintojen käynnistäminen ja IT-toimintojen kokoaminen Koska kehittämisen painopiste tavoitetilassaan on tietohallinnon palvelujen ja ns. suunnittelutoimintojen kehittämisessä, tulisi heti yhdistymisprojektin alkuvaiheessa panostaa erillisen tietohallintoyksikön perustamiseen. Oletusarvoisesti uusi tietohallintoyksikkö tulee perustaa selvitysalueen nykyisiä ICT-resursseja hyödyntäen.

24 24 Toiminnon perustamista auttaa hyvin mietitty osaamisen kehittämisstrategia eli linjaus siitä, mitkä tietohallinnolliset osaamisalueet on hyvä olla kaupungilla itsellään ja missä osaamisalueissa voidaan tukeutua yhteistyökumppaneihin tai verkostoihin. IT-tuotannon kokoaminen yhteen, käytännössä nykyiseen Vaasan kaupungin ATK-osastoon, on ainakin hallinnollisesti helpointa aloittaa niistä kunnista, joissa IT-tuotanto on omana tuotantona. Kunnat, jotka ovat ulkoistaneet IT-tuotannon tai tukeutuvat ko. toiminnoissa muuten vahvasti kolmansiin osapuoliin, voidaan tuoda järjestelyihin mukaan nykyisten sopimusaikojen puitteissa ja viimeistään niiden umpeuduttua. Osaamisstrategia ja IT-tuotantojärjestelyiden kehittämissuunnitelma luovat hyvän pohjan lähteä rakentamaan mm. erikoisosaamisen varmistamisen ja kansallisten ratkaisuiden hyödyntämisen verkostoa. Kuvaan 11 on kiteytetty toimintojen käynnistämiseen liittyvät vaiheet. Kuva 11. Tietohallintotoimintojen perustaminen, IT tuotannon kokoaminen ja verkoston rakentaminen Tietojärjestelmien ja ratkaisuiden yhtenäistämisen käynnistäminen Tietojärjestelmien ja infrastruktuuriin liittyvien ratkaisuiden yhtenäistäminen on pitkä prosessi, jossa hyvä ja suunnitelmallinen työ on muutoksen häiriöttömyyden kannalta hyvin tärkeää. Koska kuntaliitostilanne on hektinen, myös ennakkovarautuminen on tärkeää. Muutoksiin on hyvä valmistautua jo etukäteen niiden järjestelmien osalta, jotka nähdään