Hallintasuhteiden sekoittaminen: onko näyttöä vai ei?

Transkriptio

1 Hallintasuhteiden sekoittaminen: onko näyttöä vai ei? ARA:n seminaari, , Silja Serenade Teemu Kemppainen, VTT, post doc -tutkija Helsingin & Turun yliopisto Arvoisa seminaariväki, käytännön ja tutkimuksen suhde saattaa näyttää ulkopuolisen silmään toisinaan jokseenkin omituiselta. Käytännön maailmassa siellä missä hallinnon ja politiikan ammattilaiset toimivat ratkaisuja on pakko tehdä sillä tiedolla mitä on. Aikataulut ovat tiukkoja ja valmista olisi pitänyt olla jo eilen. Tutkimuksen maailma on hitaampi. Stereotyyppinen tutkijamme tokaisee lakonisesti että alustavia tuloksia on odotettavissa ehkä ensi vuonna. Niinpä joku koiranleuka voikin sanoa, että käytäntöä tehdään sokeasti ilman riittävää tutkimustietoa, kun taas tutkimus on käytännön tarpeisiin nähden vanhaa, hidasta ja kenties myös hyödytöntä. No, tiedämme hyvin, että kärjistykset ovat vain tapa herättää kuulija mietteistään, mutta toisinaan niihin saattaa eksyä myös totuuden siemeniä. Mikä mahtaa olla tilanne, kun tarkastellaan sellaista hyvinvointivaltion toimintahaaraa kuin asuinalueen hallintasuhteiden sekoittaminen tai sosiaalinen sekoittaminen? Kysymyshän on käytännössä siitä, että koetetaan välttää liian huono-osaisten asuinalueiden syntymistä eli torjua segregaatiota. Pohjimmiltaan on kyse siis köyhyyden alueellisesta jakautumisesta kaupunkitilassa. On tavallista erottaa sosiaalinen tai sosio-ekonominen segregaatio etnisestä tai kulttuurisesta, vaikka ne käytännössä ovatkin yhteydessä toisiinsa. Keskityn tässä alustuksessa vain sosioekonomiseen segregaatioon ja siitä kumpuavaan sekoittamispolitiikkaan. Onko asiasta hyödyllistä tutkimustietoa? Ja lyhyt vastaus heti perään. Kyllä, erittäin hyödyllistä tutkimustietoa on. Akateeminen sekoittamiskeskustelu on vain onnistunut ajautumaan sen ohi. Tämä ei kuitenkaan ole ongelma, koska suomalainen sekoittamiskäytäntö on jo lähtökohdiltaan oikeilla jäljillä.

2 Katsotaan asiaa seuraavassa tarkemmin. Sekoittamispolitiikan arviointia helpottaa, jos käymme läpi joitakin keskeisiä käsitteellisiä erotteluja. Ensiksi, sekoittamisen ajankohdan suhteen on eroja. Uuden alueen tapauksessa voidaan periaatteessa luoda tyhjästä sellainen asuinympäristö, jossa on halutussa suhteessa erilaisia hallintamuotoja, jolloin voidaan puhua ennaltaehkäisevästä sekoittamisesta. Rakentamalla saman tien sekoitettu alue pyritään siis ehkäisemään ongelmia. Kokonaan toinen asia on korjaava sekoittaminen, jolla yritetään vaikuttaa tilanteeseen jälkeenpäin. Ongelmien on siis annettu ensin syntyä ja sitten vasta korjataan. Suomessa ainakin Helsingin kaupungin sekoittamispolitiikka on ollut pääasiassa ennaltaehkäisevää, kun taas eurooppalainen akateeminen keskustelu viittaa usein korjaavan sekoittamisen tilanteisiin. Näissä tilanteissa on lopulta varsin erilaiset lähtökohdat ja minusta näyttää siltä, ettei tutkimustuloksia voida kovin helposti siirtää näiden eri tilanteiden välillä. Mikä pätee yhteen, ei välttämättä päde toiseen. Toinen tärkeä erottelu koskee sekoittamisen tavoitteita tai logiikkaa. Karkeasti ottaen voidaan erottaa kaksi tyyppiä. Ensimmäistä voisi kutsua Matti Kortteista lainaten tasa-arvon logiikaksi, joka tähtää siihen, että kaikille asukkaille taataan yhtäläiset mahdollisuudet hyvään elämään. Tämän vuoksi halutaan varmistaa, että asuinalue ei vaikuta negatiivisesti asukkaiden koulutus- ja tulotasoon tai työmarkkina-asemaan saati terveyteen. Tutkimuskirjallisuudessa tällaista vaikutusta käsitellään termeillä alue-, naapurusto- ja kontekstivaikutus. Kysymys on siitä, tekeekö köyhällä alueella asuminen asukkaista entistäkin köyhempiä tai kipeämpiä. Ensimmäinen vasta-argumentti on aina se, että näille alueille on vain valikoitunut huono-osaisia asukkaita. (KUVIO 1.1) Aihetta käsittelevää kansainvälistä tutkimuskirjallisuutta on runsaasti ja sen tuottama näyttö tämänkaltaisista aluevaikutuksista on epäjohdonmukaista. Joidenkin tutkimusten mukaan aluevaikutuksia on, toisten mukaan ei. Tutkimusasetelmat ja -menetelmät vaihtelevat, mikä ei ollenkaan helpota kokonaiskuvan muodostamista. (Esim. Sautkina ym ) Myös tutkimuskohteet eroavat tietysti toisistaan ja esimerkiksi segregaation määrä riippuu tutkittavasta yhteiskunnasta ja kaupungista. Eriytyneemmissä oloissa on selkeämmät edellytykset aluevaikutuksille, mutta tilanne

3 on toinen edistyneiden hyvinvointivaltioiden tapauksessa, joissa eriarvoisuus ja segregaatio ovat pääsääntöisesti maltillisella tasolla. Näyttääkin siltä, että Euroopassa ja etenkin Pohjoismaissa on korkeintaan heikkoja aluevaikutuksia sosio-ekonomisten tekijöiden tai terveyden suhteen. Sama koskee Suomea. Tutkimusnäyttöä on niukasti ja vain heikkoja vaikutuksia on dokumentoitu (Kauppinen 2004; Stafford ym. 2004; Kauppinen ym. 2009; Bernelius 2013). Esimerkiksi Venla Bernelius (2013) on havainnut, että koulun oppilaiden vanhempien keskimääräinen koulutustaso kylläkin tuottaa oman lisävaikutuksensa oppilaiden tuloksiin, vaikka on otettu huomioon jokaisen oppilaan omien vanhempien koulutustaso vaikutuksen suuruusluokka on tosin varsin pieni, arviolta 2 3 prosentin luokkaa. Tässä käsitelty sekoittamisajattelu noudattaa siis sosio-ekonomisen tasa-arvon logiikkaa, joka pohjautuu aluevaikutuksen käsitteeseen. Mikäli sekoittaminen nojaisi ainoastaan tasa-arvon ajatukseen ja vastaaviin aluevaikutuksiin, olisi todettava, ettei sille ole riittävää Suomen oloihin soveltuvaa tutkimusnäyttöä. Tilanne ei kuitenkaan ole näin yksioikoinen. Mainitsin edellä että voidaan erottaa kaksi sekoittamisen logiikkaa. Näistä toinen lähtee liikkeelle aivan erilaisesta ajatusmaailmasta. Tasa-arvon sijaan huolenaiheena on sosiaalinen järjestys, yhteiskuntarauha ja turvallisuus, joiden uhaksi alueellisesti kasautunut köyhyys nähdään. Vallitseva tulkinta suomalaisen sosiaalisen sekoittamisen historiasta havainnollistaa asiaa hyvin luvun lopun Itä-Helsinkiin oli juuri noussut Siilitien vuokra-kerrostaloalue. Alueella esiintyneet nuorisolevottomuudet herättivät kaupungin päättäjien huolen, mikä ilmeisesti johti ehkäisevän sekoittamispolitiikan käyttöönottoon. Päädyttiin välttämään vastaisuudessa yksipuolisten vuokra-alueiden rakentamista. (HS 2014; Pulma 2000; Schulman 2000.) Tutkimusnäyttö asuinalueen huono-osaisuuden ja paikallisen sosiaalisen elämän ongelmien suhteesta on vahvaa. Tarkastelin alkukesästä julkaistussa väitöskirjassani asukkaiden kokemuksia asuinalueistaan, erityisesti koettua turvattomuutta ja havaittuja sosiaalisia häiriöitä (ilkivalta, huumeet, juopottelu yms.). Tulokset osoittivat yksiselitteisesti, että mitä huono-osaisempi asuinalue, sitä enemmän asukkaat kokevat turvattomuutta ja sitä enemmän he kohtaavat asuinympäristössään erilaisia sosiaalisia häiriöitä. Mainittakoon myös, että tulosten mukaan lähiöalueet eivät näytä sinänsä ruokkivan sosiaalisia häiriöitä, vaikka aikaisempi tutkimuskirjallisuus onkin näin monesti olettanut. Kyse on nimenomaan alueen huonoosaisuudesta, ei niinkään lähiömäisestä arkkitehtuurista. (Kemppainen 2017.)

4 Näyttää siis siltä, että asuinalueen huono-osaisuudella ei ole suomalaisittain ainakaan vielä merkittäviä sosio-ekonomisia tai terveydellisiä aluevaikutuksia. Sen sijaan alueen huono-osaisuus on keskeinen koetun turvattomuuden ja sosiaalisten häiriöiden riskitekijä. (KUVIO 1.2) Eurooppalaisessa keskustelussa on esiintynyt epäilyä hallintasuhderakenteen ja sosio-ekonomisen rakenteen suhteesta. Ainahan hallintasuhteiden sekoittaminen ei tuotakaan haluttua vaikutusta asuinalueen sosio-ekonomisessa rakenteessa. Esimerkiksi yksityinen vuokraaminen on sellainen tekijä, jonka tuottamaan sosio-ekonomiseen vaikutukseen ei voida tietenkään suoraan vaikuttaa. Väitöstutkimukseni tulos kuitenkin näyttää sen, minkä käytännön tekijät ovat toki aina tienneetkin: asuinalueen vuokravaltaisuus on varsin selvässä suhteessa erilaisten sosioekonomisten mittareiden kanssa. (KUVIO 2) Näin ollen hallintasuhteiden kautta päästään vaikuttamaan alueen väestörakenteeseen ja torjumaan köyhyyden kasautumista, mikä puolestaan vaikuttaa paikalliseen sosiaaliseen elämään ja mm. koettuun turvattomuuteen. Vielä on kuitenkin avoimia kysymyksiä. Esimerkiksi mistä näkökulmasta sekoittamisen hyötyjä arvioidaan? Jos korjaava sekoittaminen onnistuu, huono-osaisen alueen sosio-ekonominen profiili kohenee sekoittamisen myötä. Toisaalta hyväosaisen alueen kohdalla sekoittaminen saa eri merkityksen. Koko kaupunkialueen näkökulma on merkittävä sekin ja johtaa kysymykseen kynnysarvoista ja eri hallintasuhteiden optimaalisista osuuksista (esim. Galster 2007, johon seuraava pitkälti perustuu). Kynnysarvoajattelu on vanhaa perua kaupunkitutkimuksen historiasta ja tarkoittaa sitä, että jokin tilanne tai kehityskulku muuttuu merkittävästi tietyn pisteen jälkeen. Tätä on helpoin havainnollistaa esimerkillä. Kuvitellaan ensin että asuinalueen huono-osaisuudella ja vaikkapa turvattomuudella on suoraviivainen suhde: mitä köyhempi alue, sitä turvattomampi se keskimäärin on. Suhdetta kuvaa suora viiva eli sama yhteys pätee läpi koko sosio-ekonomisen skaalan. (KUVIO 3.1)

5 Jos pystyisimme vaikuttamaan mielivaltaisesti asuinalueiden sosio-ekonomiseen profiiliin, edessämme olisi nollasummapeli: jos halutaan saada tietty alue turvallisemmaksi, hintana on jonkin toisen alueen tai toisten alueiden turvattomuuden kasvu. Tässäkin tilanteessa keskustelu sekoittamisesta on mielekästä. Voidaan pohtia mitkä erot asuinympäristön luonteessa ovat oikeudenmukaisia ja missä määrin markkinalopputuloksiin halutaan puuttua. Kysymys on tietenkin poliittinen mutta myös yhteiskuntafilosofinen. Toisessa tapauksessa meillä onkin tilanne, jossa vuokraosuuden kasvu tietyn pisteen yli käynnistää sellaisia paikallisia prosesseja, jotka lisäävät turvattomuutta enemmän kuin suoraviivaisessa tilanteessa. Kuviossa on siis kynnys eli piste jonka jälkeen yhteys muuttuu. (KUVIO 3.2) Tässä tapauksessa pystyisimme olettaen taas mielivaltaisen toimivallan saamaan aikaan ainakin yhden optimaalisen tilanteen, jossa turvattomuus kokonaisuudessaan olisi minimitasolla. Pitäisi vain laskea mahdollisimman monen alueen kohdalla vuokraosuus alle kynnysarvon, siten että nostetaan sitä niillä alueilla jotka ovat kynnyksen alapuolella, menemättä kuitenkaan yli. Tällaisessa kynnysarvon tapauksessa sekoittamiskeskustelu on entistä tärkeämpää, sillä kyse on oikeudenmukaisuuspohdintojen lisäksi tehokkuudesta ja optimoinnista. Tämänkaltaisen optimoinnin käytännön mahdollisuudet ja poliittinen toivottavuus ovat toki omia kysymyksiään, enkä tässä ota siihen kantaa. Käsittääkseni meillä ei ole tutkimukseen pohjautuvaa tietoa hallintasuhderakenteen optimaalisesta määrittelystä. Käytännön työssä toimineilla on toki varmasti käyttökelpoisia kokemuksia ja havaintoja aiheesta. Parhaillaan käynnissä olevassa tutkimushankkeessamme pyrimme tuottamaan näiden tueksi parasta mahdollista tutkimustietoa siitä, missä yhteydessä hallintasuhderakenne tarkalleen ottaen on asuinalueen paikallisen sosiaalisen elämän ja koetun turvattomuuden kannalta. Tutkimusta tehdään avoimen yhteistyön hengessä useiden käytännön toimijoiden kanssa ja keskusteluyhteys avataan mieluusti myös sellaisiin toimijoihin, joita emme ole vielä ehtineet pyytää mukaan. Tämä oli siis kutsu myös kaikille paikalla olijoille. Paljon muutakin pohdittavaa aiheesta olisi koskien esimerkiksi segregaation mittaamisen skaalaa tai skaaloja, sekoittamisen raekokoa tai segregaation ja eriarvoisuuden suhdetta. Nyt taitaa olla

6 kuitenkin aika lopetella alustus ja kuunnella ensin kommenttipuheenvuorot sekä käydä niiden jälkeen yleistä keskustelua. Alustus lähdeviitteineen ja kalvoineen tulee uskoakseni jakeluun ARA:n kautta, joten halukkaat pääsevät myös alkuperäisiin tutkimuksiin käsiksi. Materiaali löytyy jo nyt kotisivuiltani, kalvolla näkyvästä osoitteesta. Suuret kiitokset huomiostanne ja oikein antoisaa risteilyä! Kirjallisuus Bernelius V (2013): Eriytyvät kaupunkikoulut: Helsingin peruskoulujen oppilaspohjan erot, perheiden kouluvalinnat ja oppimistuloksiin liittyvät aluevaikutukset osana kaupungin eriytymiskehitystä. Helsinki: Helsingin kaupungin tietokeskus. Helsingin Sanomat (2014): Siilitien nuoriso-ongelma otettu opiksi Helsingin asuntopolitiikassa. HS 50 vuotta sitten. HS Galster G (2007): Neighbourhood social mix as a goal of housing policy: a theoretical analysis. European Journal of Housing Policy 7(1): Kauppinen T (2004): Asuinalueen ja perhetaustan vaikutukset helsinkiläisnuorten keskiasteen tutkintojen suorittamiseen. Helsinki, Helsingin kaupungin tietokeskus. Kauppinen T, Kortteinen M & Vaattovaara M (2009): Pääkaupunkiseudun lamatyöttömien myöhemmät ansiotulot: iskikö lama kovemmin korkean työttömyyden alueilla? Yhteiskuntapolitiikka 74: Kemppainen T (2017): Disorder and insecurity in a residential context. A study focusing on Finnish suburban housing estates built in the 1960s and 1970s. City of Helsinki, Research series, 2017:2. Pulma P (2000): Kasvun katveessa. In Schulman H, Pulma P & Aalto S (eds): Helsingin historia vuodesta 1945 (2). Helsinki: Helsingin kaupunki. Sautkina E, Bond L & Kearns A (2012): Mixed evidence on mixed tenure effects: findings from a systematic review of UK studies, Housing Studies 27(6): Schulman H (2000): Helsingin suunnittelu ja rakentuminen. In Schulman H, Pulma P & Aalto S (eds): Helsingin historia vuodesta 1945 (2). Helsinki: Helsingin kaupunki. Stafford M, Martikainen P, Lahelma E, Marmot M (2004): Neighbourhoods and self-rated health: a comparison of public sector employees in London and Helsinki. J. Epidemiol. Community Health 58,