1 (5) 133/31/2014 Työ- ja elinkeinoministeriö PL 32 00023 VALTIONEUVOSTO 8.4.2014 Lausuntopyyntö 24.3.2014 (TEM/563/03.01.02/2014) VALTIONEUVOSTON ASETUS ALUEIDEN KEHITTÄMISESTÄ JA RAKENNERAHASTO- TOIMINNAN HALLINNOINNISTA SEKÄ SIIHEN LIITTYVÄT RAHOITUSASETUS JA TUKI- KELPOISUUSASETUS Työ- ja elinkeinoministeriö on pyytänyt valtiontalouden tarkastusvirastolta lausuntoa luonnoksesta valtioneuvoston asetuksista alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista (ALKE-asetus), alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkeiden rahoittamisesta (rahoitusasetus) sekä rakennerahastoista osarahoitettavien kustannusten tukikelpoisuudesta (tukikelpoisuusasetus). Lausuntonaan valtiontalouden tarkastusvirasto kiinnittää huomiota seuraaviin asioihin: Tarkastusvirasto on aiemmassa lausunnossaan 22.10.2013 (363/31/2013) katsonut, että alueiden kehittämisestä säädetyn lain (1651/2009) ja rakennerahastolain (1401/2006, muutettu 1653/2009) yhdistäminen uudeksi laiksi on ollut tarpeellista kansallisen ja EU-järjestelmän sekä ohjelmatyön saattamiseksi samaan lakiin. Lailla alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista (7/2014) kumottiin alueiden kehittämisestä annettu laki ja rakennerahastolaki ja lailla alueiden kehittämisen ja rakennerahastohankkeiden rahoittamisesta (8/2014) eräiden työ- ja elinkeinoministeriön hallinnonalan ohjelmien ja hankkeiden rahoittamisesta annettu laki (1652/2009). Molemmat lait tulivat voimaan 20.1.2014. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan uudet lait ovat monilta osin melko yleisiä, mikä korostaa niiden perusteella annettavien ja nyt luonnosvaiheessa olevien tarkempien säännösten valmistelun merkitystä. Saman toiminnallisen kokonaisuuden säilyttämisen näkökulmasta olisi lausuntopyynnössä esitetyn asiakasnäkökulman ja tehokkaan toteutuksen näkökulmasta kuitenkin edelleen tarpeen koota mahdollisimman paljon yhteen kolmen eri asetuksen sisältämiä toiminnan rahoittamista, hallinnointia ja tukikelpoisuutta koskevia säännöksiä.
2 (5) Lausuntopyyntöön sisällytetyt asetusluonnokset jättävät edelleen tulkinnanvaraa monilta osin, minkä vuoksi rakennerahastovaroja hallinnoivien viranomaisten tulee kiinnittää erityistä huomiota säädösten perusteella edelleen annettaviin tarkempiin määräyksiin ja ohjeisiin pyrittäessä varmistamaan rakennerahastotoimintaan liittyvän päätöksenteon ja hallinnoinnin ennustettavuus sekä rahoituksen saajien yhtäläinen kohtelu. Yhtenäistä tulkintaa edellyttävät asiakohdat liittyvät erityisesti tuen tarpeellisuuden ja kohtuullisuuden määrittelyyn tai erilaisten selvitysten riittävyyden arviointiin. Asetusluonnoskohtaisesti tarkastusvirasto haluaa kiinnittää huomiota seuraaviin seikkoihin: ALKE-asetus ALKE-asetuksen luonnoksen 5 :ssä viitataan ALKE-lain 14 :ään. Lain 14 :ssä ei kuitenkaan ole säädetty tarkoitetuista yhteistyöryhmistä, vaan asiasta on säädetty lain 16 :ssä. Asetusluonnoksen 8 :ssä luetellaan aluekehittämisen toteuttamiseen osallistuvat keskeiset ministeriöt. Luonnokseen liittyvän muistion mukaan keskeiset ministeriöt laatisivat hallinnonalalleen aluekehittämisstrategian, mutta tästä tehtävästä ei ole mainintaa pykälässä. Asetusluonnoksen 17 :n 1 momentin kohdassa 3 on todettu, että rakennerahasto-ohjelman hallintoviranomainen vastaa muun muassa viestintästrategian laatimisesta, tiedotus- ja viestintätoimenpiteiden täytäntöönpanosta viestintästrategian mukaisesti sekä yleisistä rahoitusmahdollisuuksista tiedottamisesta yleisölle ja potentiaalisille tuensaajille. Toisaalta asetuksen 18:ssä on todettu, että työ- ja elinkeinoministeriö siirtää hallintoviranomaisen tehtävät välittävälle toimielimelle, joka vastaa muun muassa tiedotuksesta ja viestinnästä yleisölle, hakijoille ja potentiaalisille tuensaajille toimialueellaan hallintoviranomaisen viestintästrategian mukaisesti. Jotta tiedotus- ja viestintätoimenpiteiden toteuttamisessa ei esiinny tarpeetonta päällekkäisyyttä tai eroavuutta, on syytä sopia vielä tarkemmin eri toimijoiden välisestä tehtävänjaosta ja tiedotuksen sisällöstä. Tarkastusvirasto pitää hallinto- ja valvontajärjestelmän yksinkertaistamisen näkökulmasta kannatettavana asetusluonnoksen 20 :ssä mainittua välittävien toimielinten tehtävien samoin kuin 21 :ssä mainittujen rakennerahastotehtävien kokoamista. Tehtävien siirto edellyttää käytännössä huolehtimista mm. siitä, että siirtymävaiheen vastuut ja dokumentointivelvoitteet määritellään selkeästi.
3 (5) ALKE-asetuksen luonnoksen 23 :ssä määritellään tarkastusviranomaisen tehtävät epäselvästi, ja vaikuttaa siltä, että pykälän luonnostekstistä puuttuu osa. Rahoitusasetus Rahoitusasetuksen luonnoksen 5 :n otsikossa on kirjoitusvirhe. Asetusluonnoksen rakenne on jossakin määrin sekava. Tarkastusvirasto kiinnittää huomiota siihen, että hyväksyttävien kustannusten määrittely on tehty ministeriöiden toimialan tai toimijan mukaisesti. Näin ollen esimerkiksi luonnoksen opetus- ja kulttuuriministeriön toimialaa koskevan 9 :n ja ELY-keskuksia koskevan 12 :n sisältö hyväksyttävistä kustannuksista on sama. Myös esimerkiksi 11 ja 14 :ien sisältämät tuen enimmäismäärät voitaisiin käsitellä tavoitellun asiakasnäkökulman mukaisesti samassa pykälässä. Laissa alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan rahoittamisesta (8/2014) rahoitusmallin rakennetta on selkeytetty lisäämällä lakitekstiin rahoituksen myöntäjää koskevia väliotsikoita. Luonnoksen 20 :n mukainen tukipäätöksen sisältö ei vastaa täysin valtionavustuslain (688/2001) 11 :n mukaisia vaatimuksia valtionavustuspäätöksen sisällöstä. Huomiota tulisi kiinnittää ainakin tulojen vaikutukseen valtionavustuksen määrään ja käyttöön, saajan velvollisuuteen antaa selvitys valtionavustuksen käyttämisestä sekä selvityksen ajankohtaan. Ehdotuksen 21 :ssä tulisi ottaa huomioon mahdollisten korkotuottojen vaikutus. Lisäksi tulisi täsmentää, tarkoitetaanko erittelyllä hankkeesta aiheutuneista menoista esimerkiksi kirjanpidon raporttia vai jotakin muuta selvitystä. Asetusluonnoksen 25 :n ensimmäisessä virkkeessä on ylimääräinen sana, joka voi vaikuttaa luontoissuorituksen omarahoitusosuuden määrään. Lisäksi jos talkootyö siihen liittyvine kulukorvauksineen on hyväksyttävä kustannus, tämä mahdollisine rajoituksineen olisi tarpeen tuoda esiin kyseisessä rahoitusasetuksen pykälässä. Tukikelpoisuusasetus Tukikelpoisuusasetuksen luonnoksen 1 :n mukaan rahoitusvälineiden tukemiseen käytettyjen ohjelmavarojen kustannusten tukikelpoisuuteen sovelletaan EU:n yleisasetuksen säädöksiä. Luonnokseen liittyvän muistion mukaan pääomasijoitustoimintaa koskevaa sääntelyä ei ole tässä vaiheessa mahdollista sisällyttää asetusehdotukseen, koska se poikkeaa periaatteiltaan avustusmuotoisesta tuesta ja koska valtiontukilainsäädännön uudistus on kesken. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan muistion perustelu ei ole asiakasnäkökulman mukainen. Koska rahoitusvälineitä koskevat keskeiset lähtökohdat ovat tiedossa, ne olisi mahdollista sisällyttää yleispiirteisesti asetukseen ja viitata
4 (5) tarvittaessa hallintoviranomaisen ohjaukseen, jotta asiakkaan ei tarvitse soveltaa ja tulkita kansallisten säädösten lisäksi EU-säännöksiä. Asetusluonnoksen 3 :n mukaan kustannusten on oltava tosiasiallisesti maksettuja lukuun ottamatta tilintarkastus- ja suunnittelukustannuksia. Koska vakiintuneen kansallisen menettelytavan mukaan lomakorvaukset ja loma-ajan palkka ovat todellisia ja laskettavissa olevia kustannuksia, mutta ne maksetaan työn toteutusajan ulkopuolella jälkikäteen, myös niitä koskeva kansallinen poikkeusmenettely voitaisiin ottaa huomioon tässä pykälässä, ellei toisin ole säädetty. Asetusluonnoksen 6 :ssä viitataan yleisasetuksen 61 artiklaan. EU-säännöksiä ei tule toistaa kansallisessa lainsäädännössä, mutta sovellettavien keskeisten toimintaperiaatteiden tulisi näkyä mahdollisuuksien mukaan yhdestä voimassa olevasta, ajantasaisesta säädöksestä. Tarkastusvirasto kiinnittää erityistä huomiota siihen, että asetusluonnoksessa prosenttimääräisinä korvattavat kustannukset on kirjattu eri pykäliin rahastokohtaisesti, jolloin samat tai lähes samat kustannuserät toistuvat monessa pykälässä. Pykälät voitaisiin yhdistää ja tuoda esiin rahastokohtaiset ja prosenttimäärien erot. Asetusluonnoksen 12 :n mukaan tukikelpoisia eivät ole tulospalkkiot, luontoisedut eivätkä bonukset. Kyseiset erät ovat kuitenkin osa kansallista palkkaus- ja verotusjärjestelmää, ja käytännössä yksiselitteinen tukikelvottomuus voi johtaa työtehtävästä riippuen saman työnantajan työntekijöiden joutumiseen eriarvoiseen asemaan. Luonnoksen 22 :n mukaan työterveyshuollon kustannukset eivät ole tukikelpoisia, jos työnantaja on saanut tai on oikeutettu saamaan tarkoitukseen korvausta muualta. Hankkeiden kustannusten tukikelpoisuuden tai tukikelvottomuuden määrittely saattaa kuitenkin olla ongelmallista, koska tieto työterveyshuollon kustannusten korvattavuudesta saadaan kansallisessa järjestelmässä käytännössä usein jälkeenpäin. On myös mahdollista, että kaikkia kustannuksia ei kansallisessa järjestelmässä hyväksytä, jolloin ne voisivat jäädä siltä osin kaikkien maksatusten ulkopuolelle. Asetusluonnoksen 22 :n mukaan puhelin- ja tietokoneiden hankintahinta ei ole korvattava tukikelpoinen kustannus. Luonnokseen liittyvän muistion mukaan kyseisten laitteiden elinkaari on lyhyt eikä kestävän kehityksen mukainen, joten hankinnan vaihtoehdoksi ehdotetaan leasing-sopimusta. Tarkastusviraston näkemyksen mukaan puhelin- ja tietokoneilla tarkoitettaneen asetusluonnoksessa henkilökohtaisia työvälineitä eikä esimerkiksi tietokoneohjattuja laitteita tai teollisuuslaitoksia. Elinkaariajatteluun, leasing-sopimusten edullisuuteen ja kestävään kehitykseen on muutoinkin kiinnitettävä huomiota
5 (5) hankinnoissa ja hintavertailuissa, joten hankinnan määritteleminen tukikelvottomaksi ei välttämättä ohjaa hanketta taloudelliseen ja tarkoituksenmukaiseen menettelyyn. Ylijohtaja Marjatta Kimmonen Johtava tilintarkastaja Klaus Krokfors