Kuntaliiton ja Pohjois-Pohjanmaan liiton ajankohtaisseminaari Kuntien tehtävien ja velvoitteiden vähentäminen Lakiasiain johtaja Arto Sulonen Oulu 18.9.2015
Normipurku hallitusohjelmassa (1) Hallitusohjelma vastaa pitkälle Suomen Kuntaliiton tavoitteita. Tavoitteet on kirjattu pääsääntöisesti hyvin, nyt on varmistettava niiden toteutus. Normipuku hallitusohjelmassa» Sääntelypolitiikan periaatteet ja kuntien tehtävien ohjauksen uudistaminen» Lakisääteisten tehtävien karsiminen ja niiden toteuttamistapaa ohjaavien velvoitteiden purkaminen (säästö 1 mrd. eur.). Yks. koht. toimenpideohjelma syksyn budjettiriiheen mennessä yks. kohtaiset esitykset vuoden 2015 loppuun mennessä.» Vaalikaudella ei kunnille anneta lainkaan uusia tehtäviä ja velvoitteita (tai 100 % valtionosuus)» Sääntelyn purku on jatkuva tavoitteellinen poikkihallinnollinen prosessi se onnistuu vain ja ainoastaan, jos ministerit ja koko hallitus sitoutuvat aidosti sen toteuttamiseen» Kelpoisuusvaatimuksia ja henkilöstörakenteita koskevien velvoitteiden joustavoittaminen (eri henkilöstöryhmien välinen työnjako?) 2
Normipurku hallitusohjelmassa (2)» Kuntien toimintavapauden edistämistä koskevan lain antaminen» Sektorirajat ylittävien palveluprosessien käyttöönotto» Kuntien ohjauksen ja valvonnan kehittäminen» Vapaakuntakokeilun käynnistäminen» Kuntien maksupolitiikan vapauttaminen» Julkisesti tuettujen henkilökuljetusten uudistaminen» Kuntien palveluiden tuotantokustannusten mittariston kehittäminen» Suunnitteilla ja tulossa olevien tehtävien uudelleen arviointi 3
Muuta asiaan liittyvää hallitusohjelmassa Sote-uudistus: lisätään kansallisia ohjauskeinoja lainsäädännön tehokkaammaksi toimeenpanoksi EU-säännösten toimeenpanossa pidättäydytään kansallisesta lisäsääntelystä Sujuvoitetaan lupa- ja valitusprosessit ja annetaan niitä koskeva palvelulupaus Edistetään digitalisaatiota ei sähköistetä tyhmiä prosesseja vaan tehdään toimivammat uudet! 4
Lähestymistapa Kuntaliitto pitää kuntien tehtävien ja niiden toteuttamistapaa koskevien velvoitteiden purkamista väistämättömänä, mutta ei ainoana keinona tasapainottaa kuntataloutta. Kuntien tehtävien vähentäminen ja uudelleen määrittely on suuri yhteiskuntapoliittinen kysymys. Edellyttää poliittisia päätöksiä ja mittavaa lainvalmistelutyötä. Kyse ei ole mekaanisesta turhien tehtävien yliviivaamisesta kuntien tehtäväluettelosta. Vain harvoja tehtäviä voidaan poistaa kokonaan on käytävä tehtävät läpi ja luovuttava niiden vähempimerkityksellisistä osista. Poliittiset päätökset kuntien tehtävistä kuuluvat maan hallitukselle ja eduskunnalle. Kun voimavarat eivät riitä nykyisten tehtävin hoitoon, on niitä karsittava tai muuten ajaudutaan jatkuvaan julkisten palvelujen laadun kurjistumisen kierteeseen. Seuraavissa dioissa käydään läpi periaatteita, joiden pohjalta valmistelun tulisi edetä ja työkaluja valmistelun käytännön toteutukseen. 5
Lähtökohtana perustuslaissa turvattu rahoitusperiaate Rahoitusperiaatteen toteutuminen on tällä hetkellä alati lisääntyneiden tehtävien ja velvoitteiden sekä mittavien valtionosuusleikkausten vuoksi vakavasti uhattuna Uudessa kuntalaissa säädetään kuntatalousohjelmasta, jonka valmistelu on osa julkisen talouden suunnitelman ja valtiontalousarvioesityksen valmistelua Uuden kuntalain mukaan kuntatalousohjelmassa arvioidaan rahoitusperiaatteen toteutumista, eli rahoituksen riittävyyttä kuntien tehtävien hoitamiseen Vallitsevassa taloustilanteessa tämä edellyttää kuntien tehtävien ja velvoitteiden erittäin kriittistä tarkastelua sekä aiempaa paremmin toimivaa vaikutusten arviointia 6
Sääntelyn purkuun liittyviä näkökulmia Sääntelypoliittinen näkökulma Yhteiskuntapoliittinen näkökulma Pelisäännöt, joilla määritellään purettavien tehtävien ja velvoitteiden kustannussäästöt sekä niiden jakautuminen kuntasektorin ja valtion välillä 7
Sääntelypoliittinen näkökulma (1) Kuntapolitiikkaa tulisi tarkastella yhtenä kaikki palvelusektorit kattavana kokonaisuutena, jota toteutetaan käytettävissä olevien voimavarojen rajoissa. Kuntatalousohjelman myötä säädetyistä tehtävistä kunnille aiheutuville enimmäiskustannuksille määritellään menokatto. 8
Sääntelypoliittinen näkökulma (2) Sitovassa norminannossa (lait, asetukset ja alemmanasteiset normit) tulisi jatkossa määritellä vain toiminnan tarkoitus, tavoitteet, tulokset ja oikeudellisesti velvoittavat sisällöt. Hallitusohjelmassa on tästä oikean suuntaisia kirjauksia. Toimintatavat ja keinot tavoitteiden ja sisältöjen toteuttamiseksi tulee jättää kuntien päätösvaltaan. Kuntia koskevassa norminannossa kunta tulee nähdä yhtenä oikeussubjektina, joka organisoidaan ja jota johdetaan yhtenä kokonaisuutena. Eri palvelusektoreita koskevassa lainsäädännössä ei tule säätää kuntien hallinnosta, johtamisesta, toiminnan suunnittelusta, sisäisistä ja ulkoisista viranomaisprosesseista. Alemman asteisia normeja tulee käyttää vain perustuslain 80 :n 2 momentin mukaisissa tilanteissa. Alemman asteiset normit on tarkoitettu lähinnä teknisiä ja vähäisiä yksityiskohtia koskevaan sääntelyyn. 9
Sääntelypoliittinen näkökulma (3) Asetusten ja alemmanasteisten oikeudellisesti sitovien määräysten kustannusvaikutus-arvioinneissa tulee sekä sisällöllisesti että menettelyllisesti noudattaa samoja periaatteita kuin hallituksen esitysten kustannusvaikutusarvioinneissa. Eri sektoreiden kansallisissa kehittämis-ohjelmissa tulee arvioida niiden toteuttamisen aiheuttamat kustannusvaikutukset realistisesti. Tuottavuusnäkökulma otetaan mukaan jokaiseen lainsäädäntöhankkeeseen: Meillä ei ole varaa muuhun lainsäädäntöön, kuin sellaiseen, jossa tuottavuutta edistetään. Rakenneuudistusten tuottavuushyödyt saatava täysimääräisesti käyttöön. Rakenneuudistusten yhteydessä ei tule säätää esimerkiksi henkilöstön irtisanomissuojasta. 10
Sääntelypoliittinen näkökulma (4) Suositukset on palautettava alkuperäisen tarkoituksensa mukaisesti suositusten asemaan. Niitä ei tule käyttää tulkinta-aineistona tuomioistuimissa ja lainvalvontaviranomaisissa.» Hallitusohjelman mukaan suositusperusteisesta ohjauksesta luovutaan Suosituksia laadittaessa tulee arvioida kustannukset, jotka suosituksista aiheutuisivat, jos niitä noudatettaisiin valtakunnallisesti. Toimintaa koskevat arviointijärjestelmät on palautettava alkuperäiseen tarkoitukseensa eli luotettavan arviointitiedon tuottamiseksi päätöksenteon tueksi. Valtion tulisi pidättyä toimenpiteistä, joilla se siirtää kunnille vastuuta niille lainsäädännön mukaan kuulumattomissa tehtävissä (esim. valtion riittämätön panostus sen vastuulle kuuluvien tiehankkeiden rahoitukseen). 11
Kokeilut Tehtävien ja velvoitteiden purkuun mennään suoraan ilman kokeiluvaihetta aina, kun purkamiseen voidaan löytää toteuttamiskelpoinen toimintamalli. Turhia kokeiluja on myös syytä välttää. Lainsäädännössä tulisi pysyvästi säätää mahdollisuudesta käynnistää sektorirajat ylittäviä toiminnan järjestämistapaa koskevia kokeiluja VN:n päätöksellä. Kokeiluilla tulee rohkaista kuntia uusiin toimintatapoihin ja kokeiluissa tulisi hakea väljentyneen normiston mahdollistamia tuottavuushyötyjä. 12
Yhteiskuntapoliittinen näkökulma (1) Tehtäviä ja velvoitteita vähennettäessä on pidettävä huolta, ettei vaaranneta perustuslaissa perusoikeuksiksi säädettyjä peruspalveluita. Peruspalvelut (-tehtävät) ja niitä täydentävät oheis- tai tukitoiminnot on erotettava toisistaan. Rahoitusperiaatteen toteutuminen on nostettava tehtävien ja velvoitteiden arvioinnin keskiöön. 13
Yhteiskuntapoliittinen näkökulma (2) Yksilön omaa vastuuta suhteessa yhteiskunnan vastuuseen on muutettava tehtäviä vähennettäessä. Pitkän aikavälin vaikutukset sekä välilliset vaikutukset on otettava huomioon tehtäviä ja velvoitteita vähennettäessä. Asiakas-/kansalaislähtöisyys on otettava huomioon palvelujärjestelmän kokonaisuuden yhteydessä (eri palveluista muodostuvat palveluketjut ja läheisyysperiaate). 14
Kustannusvaikutukset ja niiden jakaantuminen Normipurussa kustannusvaikutusten arvioinnin lähtökohtana tulee olla siitä kuntasektorille aiheutuva pysyvä, todennettavissa oleva kustannusten nettovähennys Otettava huomioon, että säästöjen todellinen määrä riippuu lopulta paikallisen tason päätöksistä Eroteltava toimenpiteiden vaikutukset koko julkiseen talouteen ja toisaalta kuntatalouteen Normien kustannusvaikutusarviointeja parannettava, otettava käyttöön säännösten ja määräysten vaikutusten riippumaton arviointimenettely (sisältyy hallitusohjelmaan) Taloudellisia vaikutuksia arvioitaessa on otettava huomioon koko sääntelyketju, kuten muiden säädösten sekä ves- ja tes-sopimusten vaikutus 15
Tulee varmistaa tavoitteellisen sääntelyn purkuprosessin käynnistäminen Kunnille ei lähtökohtaisesti säädetä uusia tehtäviä ja velvoitteita. Jos näin kuitenkin poikkeuksellisesti menetellään, tulee kustannukset kompensoida kunnille täysimääräisesti, kuten valtionosuusjärjestelmään sisältyvä tuore säännös ja hallitusohjelma edellyttää. Luotava ministeriörajat ylittävä prosessi, jossa kuntapalveluita koskeva nykyinen lainsäädäntö perataan palveluiden järjestämistapaa koskevista velvoitteista (sisältyy hallitusohjelmaan) Uudistetaan toimintatavat, johtaminen ja lainsäädäntö jatkuvan toimintatapojen kehittämisen mahdollistamiseksi. 16